Tribunal: STF
Processo: ARE 1588475
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-27
Data de publicação: 2026-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE CIDADE OCIDENTAL/GO. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. CONTROVÉRSIA ACERCA DO DIREITO AO REPASSE DO DENOMINADO INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL COMO FORMA DE INTEGRAÇÃO SALARIAL. DECISÃO DA PRESIDÊNCIA DA TURMA RECURSAL DE ORIGEM QUE NEGOU SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM BASE EM PRECEDENTE DESTA SUPREMA CORTE PROFERIDO SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 800. ARTIGO 1.030, INCISO I, ALÍNEA A, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE INTERPOSIÇÃO DE AGRAVO INTERNO. INTERPOSIÇÃO DE AGRAVO. DESCABIMENTO. AGRAVO NÃO CONHECIDO NESSA PARTE. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TURMA RECURSAL DE ORIGEM QUE DECIDIU A CONTROVÉRSIA COM FUNDAMENTO NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE - LEIS 13.350/2006 E 12.994/2014 E PORTARIA 459/2012 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE, DESPROVIDO.

DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:

“JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. AÇÃO DE CONHECIMENTO. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. MUNICÍPIO DE CIDADE OCIDENTAL. INCENTIVO FUNCIONAL. LEI Nº 11.350/06. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL PARA REPASSE AOS SERVIDORES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.” (Doc. 14, p. 1, destaquei) 

Não foram opostos embargos de declaração.
Nas razões do apelo extremo, o Sindicato dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias da Região do Entorno Sul - GO - SINDACS apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, incisos II,  XXXV e LXXIV, e 37, caput, da Constituição da República. Narra que “buscou auxílio do Poder Judiciário para compelir o Município a cumprir a finalidade legal e moral dos repasses federais, pleiteando o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional previsto no art. 9º-D da Lei nº 11.350/2006 e regulamentado por diversas portarias ministeriais” (Doc. 16, p. 3). Afirma que a Turma Recursal a quo manteve a decisão de primeiro grau que assentou que “o repasse direto do valor aos servidores não teria amparo legal expresso, concluindo, assim, pela improcedência dos pedidos” (Doc. 16, p. 3). Argumenta que o entendimento adotado pelo acordão ora recorrido “ignora o contexto normativo e o espírito da legislação federal, que é o de valorizar os profissionais por meio de uma bonificação anual, custeada integralmente com verba da União e já incorporada à prática de diversos entes federados” (Doc. 16, p. 3). Aduz que trata-se de interpretação “excessivamente formalista, que esvazia o conteúdo do direito material sob análise e impossibilita que a real lesão ao direito dos agentes seja analisada à luz dos princípios constitucionais da legalidade, moralidade administrativa e vinculação da despesa pública” (Doc. 16, p. 4). Frisa que, “ao rejeitar a pretensão autoral com base em interpretação estrita de norma infraconstitucional e ignorar o conteúdo e o alcance dos princípios constitucionais envolvidos, o juízo nega ao Recorrente e aos seus representados o direito fundamental de ver seu pleito apreciado com a devida profundidade e com base nos valores da Constituição Federal” (Doc. 16, p. 4). Salienta que a “retenção de valores federais destinados aos profissionais de saúde para outras finalidades, ainda que dentro da área da saúde, sem autorização legal, configura afronta direta à moralidade administrativa e à vinculação da despesa pública, previstas na Constituição” (Doc. 16, p. 6). Pondera que se cuida de “repasse de verba federal com destinação específica, oriunda do Fundo Nacional de Saúde, para pagamento do Incentivo Financeiro Adicional (IFA) aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e aos Agentes de Combate às Endemias (ACE)” (Doc. 16, p. 6). Discorre que “o Município de Cidade Ocidental, apesar de receber os recursos com rubrica própria, não efetua o repasse aos agentes, utilizando-se dos valores em outras finalidades administrativas, ainda que dentro da área da saúde” (Doc. 16, p. 6). Ressalta que o “desrespeito à destinação legal da verba implica não apenas violação ao art. 37 da Constituição, mas também risco de responsabilização do ente público por enriquecimento ilícito e apropriação indevida de recursos, o que compromete não só a integridade do serviço público, mas também a confiança da sociedade na administração da saúde pública” (Doc. 16, p. 7). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para “que seja reconhecida a obrigatoriedade do repasse do incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde, com base no art. 9º-D da Lei nº 11.350/2006 e nas portarias do Ministério da Saúde, e declarada a violação dos dispositivos constitucionais mencionados” (Doc. 16, p. 8).
O Município de Cidade Ocidental apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 19).
A Presidência da Turma Recursal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário com base no Tema 800 da Repercussão Geral e inadmitiu-o quanto às demais matérias por entender que se trataria, na espécie, de matéria infraconstitucional e encontraria óbice nas Súmulas 279, 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 21). Irresignado, o Sindicato dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias da Região do Entorno Sul - GO - SINDACS interpôs o presente agravo, com fundamento no artigo 1.042 do Código de Processo Civil (Doc. 23).  
É o relatório. DECIDO.
O agravo não merece prosperar.
Cuida-se, na origem, de ação de cobrança ajuizada por Cláudio Moreira dos Santos e outros, Agentes de Comunitários de Saúde e  Agentes de Combate às Endemias, representados pelo Sindicato dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias da Região do Entorno Sul - GO - SINDACS, contra o Município de Cidade Ocidental, objetivando “a implementação e pagamento do incentivo adicional financeiro aos representados, agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias, nos termos da Portaria nº 674/GM/2003 e demais legislação citada, no importe anual equivalente a dois salários mínimos (nos termos da emenda constitucional 120/2022)” (Doc. 3, p. 28).
Ab initio, ressalte-se que o recurso de agravo é inadmissível contra decisão que aplica a sistemática da repercussão geral. Nesse sentido:

“Questão de Ordem. Repercussão Geral. Inadmissibilidade de agravo de instrumento ou reclamação da decisão que aplica entendimento desta Corte aos processos múltiplos. Competência do Tribunal de origem. Conversão do agravo de instrumento em agravo regimental.
1. Não é cabível agravo de instrumento da decisão do tribunal de origem que, em cumprimento do disposto no § 3º do art. 543-B, do CPC, aplica decisão de mérito do STF em questão de repercussão geral.
2. Ao decretar o prejuízo de recurso ou exercer o juízo de retratação no processo em que interposto o recurso extraordinário, o tribunal de origem não está exercendo competência do STF, mas atribuição própria, de forma que a remessa dos autos individualmente ao STF apenas se justificará, nos termos da lei, na hipótese em que houver expressa negativa de retratação.
3. A maior ou menor aplicabilidade aos processos múltiplos do quanto assentado pela Suprema Corte ao julgar o mérito das matérias com repercussão geral dependerá da abrangência da questão constitucional decidida.
4. Agravo de instrumento que se converte em agravo regimental, a ser decidido pelo tribunal de origem.” (AI 760.358-QO, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 19/02/2010)

“AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DECISÃO DO TRIBUNAL A QUO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (ART. 543-B DO CPC). DESCABIMENTO DO AGRAVO PREVISTO NO ART. 544 DO CPC. CABIMENTO DE AGRAVO REGIMENTAL (OU INTERNO) PARA A ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO APÓS 19.11.2009.
É pacífico o entendimento desta Corte de que, por não se cuidar de juízo negativo de admissibilidade de recurso extraordinário, não é cabível o agravo previsto no art. 544 do Código de Processo Civil, para atacar decisão de Presidente de Tribunal ou Turma Recursal de origem que aplique a sistemática da repercussão geral.
A parte que queira impugnar decisão monocrática de Presidente de Tribunal ou de Turma Recursal de origem, proferida nos termos do art. 543-B do CPC, deve fazê-lo por meio de agravo regimental (ou interno).
Inaplicável a conversão do presente recurso em agravo regimental a ser apreciado pela origem, já que a jurisprudência desta Corte já fixou entendimento de que após 19.11.2009, data em que julgado o AI 760.358-QO, a interposição do agravo previsto no art. 544 do CPC configura erro grosseiro.
Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 761.661-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe de 28/04/2014)

Saliente-se que, em casos como este, somente é cabível a interposição de agravo interno no Tribunal a quo, nos termos do artigo 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil, que não foi interposto pela parte ora agravante. Nesse sentido, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados:
 
“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL NO TEMA 451. (CPC/2015, ART. 1.030, I). ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA VIOLAÇÃO À SÚMULA 727. INOCORRÊNCIA. INADEQUAÇÃO DO MEIO RECURSAL UTILIZADO, POR ADMISSÍVEL, NA ESPÉCIE, UNICAMENTE O RECURSO DE AGRAVO INTERNO (CPC/2015, ART. 1.030, § 2º). PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (Rcl 29.491-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 17/09/2018, destaquei)

“Agravo regimental na reclamação. Negativa de seguimento a recurso extraordinário com fundamento no Tema nº 660 de repercussão geral (ARE nº 748371/MT-RG). Recurso extraordinário com agravo. Não conhecimento pelo Tribunal a quo. Ausência de usurpação de competência do STF. Artigo 1.042, caput, parte final, do CPC/15. Agravo regimental não provido. 
1. Não cabe recurso de agravo contra decisão com que o órgão de origem, fundado em entendimento firmado em regime de repercussão geral, não admite recurso extraordinário (CPC/15, art. 1.042, caput, parte final).
2. Compete ao órgão colegiado ao qual pertence o juízo prolator do despacho de inadmissibilidade de recurso extraordinário na origem (CPC-2015, art. 1.021, caput) proceder, em sede de agravo interno, à análise de adequação entre o teor do provimento concedido pelo órgão de origem acerca do tema constitucional destacado no recurso extraordinário e a tese de repercussão geral firmada pela Suprema Corte (CPC/2015, art. 1.029, § 1º c/c o art. 1.030, § 2º). 
3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 25.078-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/02/2017, destaquei)

“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Processual Civil. Aplicação da sistemática da repercussão geral pelo juízo de origem. Recurso cabível. Agravo interno (art. 1.030, § 2º, do CPC). Agravo ao tribunal superior (art. 1.042 do CPC). Recurso manifestamente incabível. Precedentes.
1. Segundo a firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não cabe recurso ou outro instrumento processual na Corte contra decisão do juízo de origem em que se aplique a sistemática da repercussão geral. 
2. Essa orientação está consolidada no Código de Processo Civil de 2015, que prevê, como instrumento processual adequado contra a aplicação do instituto da repercussão geral, a interposição de agravo interno perante o próprio tribunal de origem (art. 1.030, § 2º, do CPC). 
3. Agravo regimental não provido.” (ARE 1.278.628-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17/09/2020, destaquei)

Conclui-se, dessa forma, que, após o exame da existência de repercussão geral da matéria versada em recurso extraordinário, pelo Supremo Tribunal Federal, compete às Cortes de origem a aplicação da decisão aos demais casos, motivo pelo qual não conheço do agravo nesse ponto específico - Tema 800 da Repercussão Geral.
Quanto às matérias remanescentes, verifica-se que o artigo 37, caput, da Constituição da República, que a parte recorrente considera violado, não foi debatido no acórdão recorrido. Além disso, não foram opostos embargos de declaração para sanar tal omissão, faltando, ao caso, o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.
Esta Corte firmou entendimento no sentido de que a interposição do recurso extraordinário impõe que o dispositivo constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, certo que a exigência do prequestionamento não é mero rigorismo formal que pode ser afastado pelo julgador a qualquer pretexto. Ele consubstancia a necessidade de obediência aos limites impostos ao julgamento das questões submetidas a este Supremo Tribunal Federal, cuja competência fora outorgada pela Constituição da República, em seu artigo 102. Nesse dispositivo não há previsão de apreciação originária por este Pretório Excelso de questões como as que ora se apresentam. A competência para a apreciação originária de pleitos no Supremo Tribunal Federal está exaustivamente arrolada no citado dispositivo constitucional, não podendo sofrer ampliação na via do recurso extraordinário. Por oportuno, trago à colação trecho do voto condutor do AI 140.623-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma:
 
“Ora, o fato de não estar explícito na Constituição, não afeta a exigibilidade do prequestionamento como pressuposto do recurso extraordinário. Antiga e firme jurisprudência desta Corte o reputa da própria natureza do recurso extraordinário. Ao julgá-lo, o Tribunal não se converte em terceiro grau de jurisdição, mas se detém no exame do acórdão recorrido e verifica se nele a regra de direito recebeu boa ou má aplicação. Daí a necessidade de que no julgamento impugnado se tenha discutido a questão constitucional posta no extraordinário.” (DJ de 18/09/1992)
 
A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre Roberto Rosas:
 
“A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.
De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.
Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).
(...)
Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.
A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282).
O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)

Registre-se, também, que a Turma Recursal de origem, nos termos do voto condutor do acórdão extraordinariamente recorrido, assentou:

“8 Inicialmente, necessário pontuar que o artigo 9-D da lei federal nº 13.350/06, com redação dada pela lei nº 12.994/14, não estabelece a obrigatoriedade de repasse ou transferência de recurso diretamente aos profissionais que ocupem os cargos de ACS (agente comunitário de saúde) ou ACE (agente de combate às endemias). A verba federal repassada aos municípios, denominada incentivo adicional aos agentes comunitários de saúde, não é destinada à integração salarial destes trabalhadores, mas sim ao fomento da implantação do Programa Agentes Comunitários. 
9 O programa de incentivo instituído pela mencionada legislação, na realidade, visa manter as estratégias do Programa Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família, conforme a realidade de cada ente municipal, e não destina verbas especificamente para integração salarial dos trabalhadores que compõe tais ações governamentais. Tal realidade é constatada nas próprias portarias do Ministério da Saúde indicadas pelo recorrente, vez que o Órgão Federal fixa a forma de cálculo do repasse do FNS para os Fundos Municipais, mas não direciona, ou tão pouco sugestiona, que tais verbas sejam pagas como 14º salário aos servidores.
10 Nesse aspecto, cito excerto da Nota Técnica nº 004/2012, expedida pela Confederação Nacional dos Municípios e bem pontuada pelo magistrado singular: ‘(...) o recurso financeiro de que trata os incentivos federais do PAB-Variável pertencem ao Município e tem por finalidade auxiliar o Ente Público na responsabilidade de arcar com os salários, encargos sociais e despesas na manutenção da atividade que passou a ser assumida quando da implantação de programas federais. 2- A Portaria GM 459/12, que estabelece o valor do incentivo financeiro federal em R$ 871,00 por ACS, é muito clara em relação a finalidade do recurso quando ‘fixa o valor do incentivo de custeio referente à implantação de agentes comunitários de saúde’, ratificando, portanto, que este não se trata do valor da remuneração ou vencimento dos ACS (…).’ 
11 A obrigatoriedade de repasse destas verbas aos agentes depende, necessariamente, de previsão legal específica do ente local. Assim, inexistindo, no âmbito do Município, norma legal que institua tal obrigação de repasse, inexiste o dever jurídico correspondente. A ausência de lei municipal que discipline expressamente a concessão ou repasse da verba inviabiliza sua exigibilidade por parte dos agentes, não sendo possível compelir o ente federativo ao cumprimento de obrigação sem o correspondente amparo normativo, sob pena de ofensa à legalidade e à separação dos poderes. 
12 A pretensão autoral não encontra respaldo legal que lastreie o raciocínio de que as verbas referentes ao incentivo financeiro da lei nº 13.350/06 devem ser repassadas diretamente aos agentes comunitários de saúde. Razão pela qual a manutenção da sentença é medida imperativa.” (Doc. 14, p. 1-2, destaquei)

Destarte, verifica-se que a Turma Recursal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 13.350/2006 e 12.994/2014 e Portaria 459/2012 do Ministério da Saúde), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República.
Assevere-se, ainda, que a jurisprudência desta Suprema Corte se consolidou no sentido de que “não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida” (Súmula 636 do Supremo Tribunal Federal).
Por fim, observo que o agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.
Ex positis, CONHEÇO parcialmente do AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso III, do Código de Processo Civil de 2015, e, nessa parte, DESPROVEJO-O, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte ora agravante, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observada a eventual concessão de justiça gratuita.
HOMOLOGO o pedido de renúncia de mandato (Doc. 29) e DETERMINO à Secretaria Judiciária desta Corte a exclusão do nome da advogada Kelly Cristina Barbosa dos Santos da autuação do presente feito, permanecendo a parte ora agravante regularmente representada pela advogada Claudia Borges da Silva (Doc. 4). 
Publique-se.
Brasília, 27 de fevereiro de 2026.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente