Tribunal: STF
Processo: ARE 1565709
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-04
Data de publicação: 2026-02-04

Ementa:

Inteiro teor:
¿Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais — TJMG proferido em julgamento de ação direita de inconstitucionalidade estadual, assim ementado:

 EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – INICIATIVA PARLAMENTAR – ISENÇÃO DE IPTU – PESSOAS COM DEFICIÊNCIA – VÍCIO DE INICIATIVA. - É formalmente inconstitucional, por vício de iniciativa, lei municipal que concede isenção de imposto às pessoas deficientes sem prévio estudo de impacto econômico-financeiro, em ofensa ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). (Doc. 61, p. 1)

A recorrente sustenta que o acórdão recorrido violou os arts. 30, I e II c/c/ o art. 171, I e II, da Constituição Federal.

Alega, ainda, que, sobre a norma prevista no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, “a jurisprudência do STF entende que a inexistência desse estudo não torna a norma inconstitucional, mas apenas impede sua aplicação imediata até que haja previsão no orçamento, pois tal interpretação violaria os princípios da proporcionalidade e da autonomia dos entes federativos” (Doc. 99, p. 9).

É o relatório. Decido.

Bem examinados os autos, verifico que o recurso não merece prosperar.

Isso porque, a controvérsia apresentada nestes autos diz respeito, em larga medida, à observância de regras e princípios de natureza orçamentária, integrantes do atual arcabouço normativo-constitucional e que se voltam a garantir a conformidade, a governança, o equilíbrio e a sustentabilidade das contas públicas, requisitos essenciais para a continuidade das atividades e serviços prestados por todos os entes federativos brasileiros.

Nessa perspectiva, as alegações formuladas pelo autor indicam, ao menos neste exame inicial e provisório, contrariedade da norma impugnada, ao art. 113 do ADCT.  

Os dispositivos impugnados, concedem “isenção de IPTU (imposto predial Territorial Urbano) ao imóvel que seja de locatário ou de propriedade de um portador de TEA (Transtorno do Espectro Autista) ou este tenha filho ou dependente portador da doença e, em ambos os casos, comprove a hipossufiência econômica” (art. 1° da Lei Municipal 5.210/2023).  

Tais comandos normativos, em que pese o caráter humanitário destinado a buscar melhorias na vida das pessoas que convivem tal condição neuróliga, configuram, em termos orçamentários, renúncia de receita, demandando a análise quanto à respectiva compatibilidade com o art. 113 do ADCT, que assim dispõe:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.  

É importante registrar que o art. 113 do ADCT não constava do texto original da Constituição da República, aprovado pela Assembleia Nacional Constituinte de 1988, tendo sido incluído após a aprovação da Emenda Constitucional n. 95/2016, que instituiu o novo regime fiscal.  

Referida disposição foi encartada à Constituição a partir de um sentimento social comum sobre a necessidade de conciliar o Estado de bem-estar social com um regime fiscal equilibrado, que não onere demasiadamente as contas públicas, já que as crises econômicas acabam atingindo toda a sociedade, especialmente a população mais vulnerável.  

A necessidade de equilíbrio fiscal relaciona-se diretamente com a capacidade de implementar e manter importantes políticas públicas, inclusive aquelas relacionadas à redução das desigualdades sociais. Sendo assim, para que se possa assegurar a concretude dos direitos sociais previstos na Constituição, é fundamental que se preserve o equilíbrio das contas públicas.  

Essa ponderação traduz a noção de sustentabilidade, segundo a qual é relevante e desejável que o desenvolvimento social buscado possa se prolongar ao longo do tempo, o que somente ocorrerá diante de um quadro de contas públicas equilibradas. Assim, para que as políticas públicas possam ser contínuas, exige-se um mínimo de controle e planejamento, evitando-se o endividamento público exagerado que pode, em última análise, comprometer a atividade estatal e os serviços prestados à sociedade.  

Pode-se concluir, nessa linha, que assegurar direitos tem custo para o Estado e, sem equilíbrio financeiro (ou sem solvência), não há como realizar as necessárias entregas à população brasileira. É possível dizer, a partir da inclusão do art. 113 no ADCT que, atualmente, o controle do crescimento das despesas faz parte do devido processo legislativo.  

A doutrina, ao explicar a inclusão do art. 113 do ADCT no texto constitucional, corrobora essa compreensão:  

Na Exposição de Motivos que acompanhou o ato (EMI N. 00083/2016 MF MPDG), os Ministro de Estado da Fazenda, Henrique de Campos Meirelles, e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Dyogo Henrique de Oliveira, destacaram a importância do Regime para “reverter, no horizonte de médio e longo prazo, o quadro de agudo desequilíbrio fiscal em que nos últimos anos foi colocado o Governo Federal.
[...]
A exigência de estimativa de impacto orçamento e financeiro para proposições legislativas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita ampliou as possibilidades de controle judicial de constitucionalidade nessa matéria, especialmente no que se refere às leis que concedem ou alteram benefícios fiscais (CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar; SARLET, Ingo W; STRECK, Lenio L; LEONCY, Léo F. Comentários à Constituição do Brasil. 3. ed. São Paulo: SaraivaJur/Almedina/IDP, 2023, p. 2383 e 2388).  

Todo esse movimento legislativo e constitucional havido nos últimos anos, no âmbito do Congresso Nacional, acaba por sedimentar o princípio da sustentabilidade orçamentária, fixando balizas para que os gastos presentes não inviabilizem políticas futuras (CAMPOS, Luciana Ribeiro. Direito orçamentário em busca da sustentabilidade: do planejamento à execução orçamentária. Porto Alegre: Núria Fabris, 2015).

Referida autora aponta a necessidade de sustentabilidade orçamentária para que se evitem crises de solvência, problema este enfrentado por países de mercados emergentes, especialmente, naqueles que elevaram o nível de gasto público, assumiram dívidas adicionais e têm uma base tributária inadequada.  

Essa preocupação, pelo que se observa, norteou o Congresso Nacional a legislar no sentido de incluir a previsão do art. 113 no ADCT. Eis o que menciona o Parecer da Comissão Especial da Câmara dos Deputados, destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 241-A, de 2016 (que originou a EC n. 95/2016):  

Para finalizar esse ponto, peço especial atenção de meus Pares. As despesas obrigatórias só surgem com a concordância e a autorização do Congresso Nacional. Para que a estrutura do Novo Regime Fiscal se mantenha, e para que consigamos os resultados esperados, é fundamental que o Congresso, ao debater as proposições, tenha a oportunidade de conhecer os respectivos impactos orçamentário e financeiro. 
Pensando nisso, acrescentamos dispositivos que aplicam ao processo legislativo as vedações de que falamos (§ 4º do art. 104), com vistas a promover uma apreciação rigorosa de todas as proposições. De nada adianta estabelecer tetos financeiros se não se combate a origem do aumento da despesa primária, que é a edição de legislação que cria despesa obrigatória. Observese que, atualmente, mais de 4/5 das despesas primárias são obrigatórias, ou seja, decorrem de legislação preexistente. 
Caso o Congresso não se comprometa com essa lógica, poderemos ter conflitos entre o Novo Regime Fiscal e novas despesas obrigatórias, criadas em meio ao descumprimento de limites, o que desembocaria na judicialização de questões fiscais, na proliferação de exceções legais e em fragilidades que minariam o alicerce do sistema. Dentro desse raciocínio, sugerimos também o acréscimo dos arts. 108 e 109 ao ADCT [que vieram a se tornar os arts. 113 e 114 quando da promulgação da Emenda], que permitem que os parlamentares estejam cientes, no momento da apreciação das proposições, do custo das decisões a serem tomadas, bem como de sua compatibilidade com o Novo Regime Fiscal (Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarinteg ra?codteor=1495741).

Oportuno relembrar que, desde o ano 2000, o país passou a buscar a responsabilidade fiscal com a valiosa participação do Congresso Nacional, que aprovou a Lei Complementar n. 101/2000. No entanto, as regras fiscais aprovadas naquela oportunidade passaram por um processo de flexibilização ao mesmo tempo em que houve um aumento desordenado de despesas públicas nos últimos anos. Essa situação demandou do Congresso Nacional uma nova solução, que veio com a Emenda Constitucional n. 95/2016, aprovada em prazo exíguo e num momento político conturbado do país, tudo para reforçar a intenção das casas legislativas de promover o efetivo controle das contas públicas.  

Observa-se, portanto, que o próprio Congresso Nacional, atendendo a um anseio da sociedade e levando em conta as experiências internacionais, elevou ao nível constitucional regras fiscais mais rígidas e perenes que visam estabelecer diretrizes para os gastos públicos, com o objetivo de impedir o aumento desenfreado de despesas pelo prazo de 20 anos. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que tais limitações se aplicam a todos os Poderes (STF, 2ª Turma, Ag no RE 1.158.273, Rel. Min. Celso de Mello) e que incidem em âmbito nacional (STF, Plenário, ADI 7.374, Rel. Min. Cármen Lúcia).  

A diretriz da sustentabilidade orçamentária foi, portanto, eleita pelo legislador como um imperativo para a edição de outras normas, sobretudo aquelas que veiculam novas despesas ou renúncia de receita.  O fato é que a inclusão do mencionado art. 113 no corpo da Constituição passou a exigir do Supremo Tribunal Federal um controle ainda mais rígido para que as leis editadas respeitem o novo regime fiscal. Essa obrigatoriedade, como tem sido assentado na jurisprudência, direciona-se a todos os entes da federação.

Nesse sentido, no julgamento da ADI n. 6.303/RR, de relatoria do Min. Luís Roberto Barroso, consignou-se que o art. 113 do ADCT representou verdadeira constitucionalização da normatividade do art.14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, abaixo transcrito:  

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições 
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; 
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. 

Naquela oportunidade, ao apreciar o art. 113 do ADCT, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que: 

[...] a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação. 
4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política. 
5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
[...] 
8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT (ADI 6.303, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 18/3/2022)

Ainda no sentido da necessária observância do art. 113 do ADCT como requisito formal de constitucionalidade das leis que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita, confira-se: 

EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. LEI Nº 1.293, DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) PARA PESSOAS PORTADORAS DE DOENÇAS GRAVES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 150, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. RENÚNCIA DE RECEITA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 150, II, DA CARTA MAGNA: CARÁTER EXTRAFISCAL DA ISENÇÃO COMO CONCRETIZAÇÃO DA IGUALDADE MATERIAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 2. A previsão de incentivos fiscais para atenuar situações caracterizadoras de vulnerabilidades, como ocorre com os portadores de doenças graves, não agride o princípio da isonomia tributária. Função extrafiscal, sem desbordar do princípio da proporcionalidade. Previsão abstrata e impessoal. Precedentes. Ausência de inconstitucionalidade material. 3. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou a isenção do IPVA a diversos beneficiários proprietários de veículos portadores de doenças graves, de modo a inviabilizar o ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 4. Ação direta conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.293, de 29 de novembro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento (ADI 6.074, Rel. Min. Rosa Weber , Tribunal Pleno, DJe 8/3/2021).

Entendo ser salutar a produção legislativa que seja benéfica as pessoas que se encontram nas mais diversas situações de vulnerabilidades, tais como a norma municipal em exame neste recurso extraordinário que concede isenção do Imposto Predial Territorial Urbano - IPTU para as pessoas com Transtorno do Espectro Autista, que sejam economicamente hipossuficientes

Contudo, na linha do que reiteradamente vem decidindo este Supremo Tribunal Federal, observo que essa necessária compatibilização das leis com o novo regime fiscal decorre de uma opção legislativa. Não cabe ao Supremo Tribunal Federal fazer juízo de conveniência e oportunidade sobre o conteúdo do ato normativo, mas apenas atuar em seu papel de judicial review, ou seja, de verificar se a lei editada é compatível com a Constituição Federal.

Posto isso, nego provimento ao agravo (art. 932 do CPC), mantendo, em consequência, o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que declarou a inconstitucionalidade da Lei 5.210/2023 do município de Lagoa Santa/MG.  
Publique-se.
Brasília, 4 de fevereiro de 2026.
Ministro Cristiano Zanin    
Relator