Tribunal: STF
Processo: ARE 1587104
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-20
Data de publicação: 2026-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo.  Improbidade administrativa. Manutenção de medida de indisponibilidade de bens frente à superveniência da Lei nº 14.230/2021. Enunciados nº 735 e 279 da Súmula do STF. Recurso desprovido.
I. Caso em exame
1.  Agravo interposto contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário, que impugnava acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região. O acórdão recorrido tratou de agravo de instrumento em ação civil pública por improbidade administrativa, abordando o recebimento da petição inicial e a medida de indisponibilidade de bens, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa.
2.  A parte agravante sustenta violação a dispositivos constitucionais, argumentando a irretroatividade das inovações da Lei nº 14.230/2021, ressalvada a responsabilização culposa para ações sem trânsito em julgado, e que os atos imputados são dolosos. Requer a manutenção da indisponibilidade de bens, alegando a inconstitucionalidade da revogação da medida cautelar sem a demonstração do perigo da demora.
3.  O acórdão recorrido havia inicialmente deferido parcialmente a medida pleiteada para manter os agravados no polo passivo da ação e a indisponibilidade de bens, considerando o regramento anterior à Lei nº 14.230/2021. Contudo, com a superveniência da nova lei, reavaliou a decisão, entendendo que os requisitos para a decretação da indisponibilidade de bens foram alterados, passando a exigir a demonstração de perigo de dano irreparável ou risco ao resultado útil do processo.
II. Questão em discussão
4.  Há duas questões em discussão: (i) saber se é cabível recurso extraordinário contra decisões que concedem ou denegam medidas cautelares ou provimentos liminares; e (ii) saber se a revisão da existência ou não dos requisitos para a manutenção da ordem de indisponibilidade de bens, após a superveniência de nova legislação que alterou tais requisitos, depende de aprofundado reexame fático-probatório.
III. Razões de decidir
5. Decisões que concedem ou denegam antecipação de tutela, medidas cautelares ou provimentos liminares não configuram juízo definitivo de constitucionalidade, não sendo, portanto, passíveis de recurso extraordinário, conforme entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal. Incidência do enunciado nº 735 da Súmula do STF. 
6.  A manutenção da vigência de uma medida cautelar está condicionada à permanência de seus fundamentos. A revisão da existência dos requisitos para a ordem de indisponibilidade de bens, especialmente após a alteração legislativa que passou a exigir a demonstração de perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, demanda aprofundado reexame fático-probatório, o que encontra óbice em sede de recurso extraordinário, conforme verbete sumular nº 279 desta Suprema Corte.
7.  A interposição de recurso manifestamente inadmissível ou improcedente pode ensejar a aplicação de multa, e a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório pode acarretar multa processual.
IV. Dispositivo 
8.  Recurso desprovido.
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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XL, 5º, LVII, 37, § 4º, 102, III; CPC, arts. 85, § 11, 543-C (CPC/1973), 1.021, § 4º, 1.026, §§ 2º a 4º, 1.038, § 3º, 1.039, 1.040; Lei nº 7.347/1985, art. 18; Lei nº 8.429/92, arts. 16, § 3º, 16, § 8º, 17, §§ 7º, 8º, 9º, 17, § 6º-B, 17-D; Lei nº 13.105/2015; Lei nº 14.230/2021; RISTF, art. 21, § 1º.
Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula nº 279; STF, Súmula nº 735; STF, ARE nº 772.717-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/12/2015; STF, ARE nº 797.391-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 03/03/2015; STF, ARE nº 904.470-AgR/MG, Rel. Min. Edson Fachin, j. 10/11/2015; STF, ARE nº 1.082.469-AgR/PR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 28/09/2018; STF, ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019; STF, ARE nº 1.125.427-AgR/PB, Rel. Min. Presidente, j. 17/09/2018; STF, ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, Segunda Turma, j. 06/06/2022; STF, MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020; STF, MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021; STF, RE nº 592.033-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27/10/2015; STF, RE nº 931.822-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 15/03/2016; STF, RE nº 1.077.755-AgR/BA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 23/03/2018; STF, Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017; STF, Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021.

DECISÃO

1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:

“PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 
1. No dia 25/10/2021, foi promulgada a Lei nº 14.230/21 promovendo alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92). 
2. A discussão jurídica que agora se coloca é saber se as modificações trazidas pelo novo Diploma, algumas possuem natureza extremamente benéfica para os acusados da prática de atos ímprobos (por exemplo, a extinção da improbidade culposa; a revogação dos incisos I, II, IX e X do art. 11; a exigência de dolo específico; a prescrição intercorrente, etc.), possuem incidência retroativa. 
3. O E. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 1.119, fixou quatro teses de repercussão geral. 
4. Analisando detidamente as teses fixadas, verifica-se que não há menção expressa acerca da retroatividade da Lei nº 14.230/2021 como um todo, salvo nos atos ímprobos culposos sem condenação transitada em julgado (há retroatividade – item 3) e no regime prescricional (não há retroatividade - item 4). 
5. Ao redigir as teses resultantes do julgamento do ARE 843.989, a E. Corte Suprema adotou na prática o rito do recurso extraordinário repetitivo. 
6. Ao dispor sobre o rito dos recursos repetitivos, o § 3º, do art. 1.038, do CPC, prevê que o ‘conteúdo do acórdão abrangerá a análise dos fundamentos relevantes da tese jurídica discutida’. E, com a conclusão dos julgamentos dos recursos afetados, incidem as disposições dos arts. 1.039 e 1.040 do CPC. 
7. Segundo os artigos, os tribunais de origem devem seguir as teses firmadas nos recursos repetitivos. Deste modo, a vinculação dos efeitos do Tema de Repercussão Geral nº 1.119 estão limitadas às quatro teses descritas, e não aos votos proferidos pelos eminentes Ministros da E. Corte Suprema. 
8. Cuida-se, em verdade, de aplicação analógica da vedação à teoria da transcendência dos motivos determinantes.
9. É certo que o ARE 843.989 não versa sobre decisão proferida em controle abstrato de constitucionalidade. Contudo, ao prever quais são as decisões que possuem efeitos vinculantes, o CPC adotou idêntico regime jurídico para aquelas proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade com aquelas proferidas em julgamento de recursos repetitivos. 
10. Na redação anterior, a Lei nº 8.429/92 estabelecia que a ação de improbidade administrativa somente poderia ser rejeitada de plano se juiz se convencesse da ‘inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita’ (§ 8º do art. 17). Interpretando o mencionado dispositivo, o E. Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que, havendo indícios de cometimento de atos qualificados como improbidade administrativa, a petição inicial deve ser recebida pelo juiz, pois, na fase inaugural prevista no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei nº 8.429/92, vigora o princípio do in dubio pro societate. 
11. Sob a égide da Lei nº 14.230/2021, as hipóteses de rejeição da petição inicial agora estão previstas no art. 17, § 6º-B. Deste modo, que, além da individualização da conduta de cada réu para a consumação do ato ímprobo, corroborada por ‘elementos probatórios mínimos’ de autoria, a nova Lei consigna a necessidade de demonstrar ‘indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado’. 
12. Não se vislumbra alteração do entendimento pacificado pelo E. Superior Tribunal de Justiça, uma vez que para aferir a presença de indícios de autoria e materialidade dos fatos, invariavelmente se analisam as provas trazidas nos autos. 
13. Ao que consta destes autos, existem fortes elementos que demonstram a proximidade entre a CRONACON e SIMÉTRICA, seja no aspecto financeiro, com a transferência de vultosos recursos entre elas, seja pela constituição de uma sociedade em conta de participação para execução de uma outra obra pública, tal como apontado na r. decisão agravada. 
14. Ainda que o depósito de R$ 115.000,00 tenha sido em decorrência do contrato de sociedade em conta de participação, causa estranheza o fato de terem sido encontrados 2.312 (dois mil trezentos e doze) arquivos da SIMÉTRICA na sede da CRONACON, bem como esta ter recebido da coagravada o montante de R$ 29.275.907,52. 
15. Com relação à absolvição na ação penal nº 0004143-08.2017.403.6114, na decisão agravada, não houve análise acerca da similitude dos fatos. 
16. O agravo de instrumento, na forma positivada pelo ordenamento jurídico, é dotado de estreito limite cognitivo, não lhe sendo permitido transcender as matérias efetivamente analisadas pelo juízo singular, sob pena de supressão de instância. 
17. Diante do reconhecimento da natureza sancionadora da Lei de Improbidade Administrativa (art. 17-D), a manutenção da medida de indisponibilidade sem a efetiva análise do atendimento dos requisitos dos art. 16, significaria uma subversão ao princípio constitucional da presunção da inocência (CF, art. 5º, LVII). 
18. Agravo de instrumento parcialmente provido. Agravo interno prejudicado.” (e-doc. 41). 

2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 66).

3. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, a parte agravante sustenta violação aos arts. 5º, inc. XL, 37, § 4º, da Constituição da República, ao argumento de que as inovações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, são irretroativas, ressalvada a modalidade de responsabilização culposa para ações sem trânsito em julgado, sendo certo, de todo modo, que os atos imputados aos recorridos são dolosos. 

3.1. Aponta que “os atos praticados até então nestes autos, incluindo a instauração de investigação, a propositura da petição inicial e a decretação de indisponibilidade de bens constituem-se atos jurídicos processuais perfeitos e que, portanto, estão imunes à incidência da nova lei”.

3.2. Argui a necessária manutenção da indisponibilidade de bens operada no curso do feito, de modo que é inconstitucional a revogação da medida cautelar à falta de demonstração do perigo da demora conforme preleciona o art. 16, § 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021 (e-doc. 49).

É o relatório. 

Decido.

4. Para melhor compreensão do caso analisado, cito trecho da fundamentação esposada no acórdão recorrido:

“Sob o regime anterior à promulgação da Lei nº 14.230/21, no REsp 1.319.515/ES, submetido à sistemática do art. 543-C do CPC/1973, o E. Superior Tribunal de Justiça assentou que a medida de indisponibilidade de bens caracteriza-se como tutela de evidência, dispensando-se a comprovação do periculum in mora, sendo ele decorrente da própria gravidade dos atos imputados.
(...)
Com a promulgação da Lei nº 14.230/21, o entendimento outrora veiculado pela E. Corte Superior foi aparentemente superado pela inclusão do § 8º ao art. 16: 
§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). 
Além disso, restou expressamente consignada a necessidade de ‘demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução’ (§ 3º).
Em outros termos, atualmente, não basta a simples demonstração da probabilidade do direito, mas também do perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
(...)
Na decisão agravada, o r. Juízo Singular não recebeu a petição inicial em face dos agravados, por reputar ‘inexistente indícios com o grau de suficiência necessário para o recebimento da ação contra os réus’. 
Logo, não houve qualquer análise dos novos requisitos previstos no § 3º, do art. 16, da LIA.
É importante ressaltar que, quando da análise do pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal, deferi parcialmente a medida pleiteada ‘para manter os agravados no polo passivo da ação originária, bem como para determinar a indisponibilidade de seus bens no valor de R$2.500.000,00 (dois milhões e quinhentos mil reais) para SERGIO TIAKI WATANABE, e de R$ 71.097,48 (setenta e um mil e noventa e sete reais e quarenta e oito centavos) para SIMÉTRICA ENGENHARIA LTDA., nos exatos termos do AI nº 5002235-63.2019.4.03.0000’. 
Ao assim decidir, levei em consideração o regramento vigente na Lei de Improbidade Administrativa, anterior à promulgação da Lei nº 14.230/2021, bem como ao que restou decidido no AI nº 5002235-63.2019.4.03.0000.
(...)
Ocorre que, com a superveniência da Lei nº 14.230/2021, os requisitos para a decretação da indisponibilidade de bens foram profundamente alterados, de modo que o entendimento ali adotado, em que pese estar em plena conformidade com a orientação do E. Superior Tribunal de Justiça, não pode ser referendado neste momento. 
A decisão judicial, provisória ou definitiva, é proferida segundo a cláusula rebus sic stantibus, ou seja, somente permanece eficaz enquanto os seus pressupostos fáticos e jurídicos permanecerem inalterados. Assim, a superveniente alteração de tais parâmetros autoriza a modificação da decisão outrora firmada.” (e-doc. 41; destaques acrescidos).

5. Nos termos da jurisprudência desta Corte, as decisões que concedem ou denegam antecipação de tutela, medidas cautelares ou provimentos liminares não perfazem juízo definitivo de constitucionalidade a ensejar o cabimento do recurso extraordinário. Aplicam-se ao caso as razões que deram ensejo ao enunciado nº 735 da Súmula do STF. Nesse sentido, destaco o ARE nº 1.082.469-AgR/PR, da relatoria do Ministro Celso de Mello, cuja ementa segue transcrita:
 
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ACÓRDÃO QUE DEFERE LIMINAR – ATO DECISÓRIO QUE NÃO SE REVESTE DE DEFINITIVIDADE – MERA ANÁLISE DOS PRESSUPOSTOS DO ‘FUMUS BONI JURIS’ E DO ‘PERICULUM IN MORA’ – INVIABILIDADE DO APELO EXTREMO – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
– Não cabe recurso extraordinário contra decisões que concedem ou que denegam a antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional ou provimentos liminares, pelo fato de que tais atos decisórios – precisamente porque fundados em mera verificação não conclusiva da ocorrência do ‘periculum in mora’ e da relevância jurídica da pretensão deduzida pela parte interessada – não veiculam qualquer juízo definitivo de constitucionalidade, deixando de ajustar-se, em consequência, às hipóteses consubstanciadas no art. 102, III, da Constituição da República. Precedentes”.
(ARE nº 1.082.469-AgR/PR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 28/09/2018, p. 09/10/2018).
 
6. Com essa mesma orientação, cito os seguintes precedentes, entre outros: ARE nº 1.125.427-AgR/PB, Rel. Min. Presidente, j. 17/09/2018, p. 18/10/2018; RE nº 1.077.755-AgR/BA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 23/03/2018, p. 09/04/2018; RE nº 931.822-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 15/03/2016, p. 04/04/2016; ARE nº 772.717-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/12/2015, p. 17/02/2016; ARE nº 904.470-AgR/MG, Rel. Min. Edson Fachin, j. 10/11/2015, p. 25/11/2015; RE nº 592.033-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27/10/2015, p. 17/11/2015; e ARE nº 797.391-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 03/03/2015, p. 08/04/2015.

7. Não fosse o suficiente, é certo que para a manutenção da vigência de uma medida cautelar, é necessário que seus fundamentos remanesçam válidos no curso de todo o procedimento. Logo, se o Magistrado entender pelo extinção de seus pressupostos, é devida sua revogação. Neste esteio, a revisão da existência ou não dos requisitos necessários à manutenção da ordem de indisponibilidade de bens depende de aprofundado reexame fático-probatório, expediente que, nesta fase recursal, encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. 

8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 
 
9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.

10. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Deixo de fixar a verba honorária sucumbencial, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.

Publique-se.

Brasília, 20 de fevereiro de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator