Tribunal: STF
Processo: MS 40683
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-26
Data de publicação: 2026-01-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU) proferido nos autos da Tomada de Contas (TC) n. 005.015/2017-0.

Eis os fatos narrados na inicial:

A Impetrante foi responsabilizada no âmbito do Tribunal de Contas da União, em Tomada de Contas Especial, sob o fundamento de “não comprovação do fornecimento e distribuição” de materiais à população do Município de Lebon Régis/SC, relativos às notas fiscais 000011 e 000013. 
No julgamento de recursos, houve redução do débito no Acórdão 11.438/2023 – TCU – 2ª Câmara; ainda assim, foi mantida a condenação por débito e multa.
Em 13 de agosto de 2025, o Plenário do TCU, no Acórdão nº 1837/2025, negou provimento ao recurso de revisão e manteve a condenação da Impetrante (TC 005.015/2017-0), inclusive reafirmando (I) a “condição de fiel depositária” e (II) a exigência de prova de entrega aos destinatários finais em patamar incompatível com a realidade e com as provas já reconhecidas em juízo. 
Paralelamente a essa decisão, a Ação Civil Pública de Improbidade n. 5002824- 65.2015.4.04.7211, que tramitava na Justiça Federal, houve julgamento de improcedência, com reconhecimento expresso, a partir de prova testemunhal e documental, de que “o conjunto das provas demonstra que houve efetiva entrega dos materiais”, com apontamento de (I) descontrole operacional; (II) falta de sistema adequado de controle pelo Poder Público; e (III) ausência de rotina pública de comprovação de entrega. 
Ainda, na Ação Penal n. 5001686-58.2018.4.04.7211, foi mantida a absolvição quanto ao núcleo de desvio/apropriação e o responsável pela empresa foi absolvido quanto à falsidade ideológica.
Apesar de tais decisões e do acervo probatório nelas reconhecido, o TCU manteve imputação de débito e multa contra a Impetrante, gerando risco concreto de cobrança, restrições cadastrais e impedimentos para contratar/licitar. (doc. 1, p. 2-3)

Em síntese, a impetrante sustenta que o acórdão do TCU é ilegal, por manter imputação de débito com fundamento na ausência de comprovação de entrega de materiais, em contrariedade às conclusões supostamente alcançadas nas ações de improbidade e penal mencionadas. Indica o seguinte ponto-chave da tensão entre as decisões:

TCU admite que há decisão cível reconhecendo entrega, mas preserva condenação por entender insuficiente a comprovação documental nos termos do controle externo e por afirmar autonomia de instâncias. 
Decisão cível fornece suporte fático para sustentar: (I) entrega efetiva; (II) falhas estatais de controle; e (III) necessidade de ponderação/razoabilidade do ônus probatório exigido do particular. 
Decisões penais podem reforçar ausência de lastro para imputações de desvio ou dolo. (doc. 1, p. 4)

Aduz, ainda, ser ilegal a condenação em débito com base na condição de fiel depositária das mercadorias, por criar obrigação ex post facto, deslocar para o particular o dever de controle finalístico que compete à Administração e desconsiderar que a distribuição emergencial foi executada com falhas reconhecidas judicialmente.

Em caráter subsidiário, requer a anulação do acórdão para que o TCU profira novo julgamento, com motivação adequada e consideração efetiva do acervo probatório e das decisões judiciais juntadas, afastando-se standard probatório impossível ou desproporcional, assim como a imputação de dano presumido.

Postula medida liminar nos seguintes termos:

Assim, requer-se LIMINARMENTE: a) a suspensão imediata da eficácia do Acórdão n. 1837/2025 – TCU – Plenário, e, por arrastamento quanto à Impetrante, dos efeitos executórios da imputação de débito e multa decorrentes dos Acórdãos 11.186/2020 e 11.438/2023 (no que mantidos), até julgamento final deste writ; b) que se determine à autoridade coatora e aos órgãos de cobrança competentes que se abstenham de promover atos de cobrança, inscrição em cadastros restritivos, encaminhamento para execução, protesto e quaisquer medidas constritivas com base no débito/multa impugnados, até decisão final. (doc. 1, p. 6)

Requer, ao fim:

f) Ao final, a CONCESSÃO DEFINITIVA DA SEGURANÇA para: f.1) declarar a ilegalidade do Acórdão nº 1837/2025 – TCU – Plenário (TC 005.015/2017-0), com a consequente desconstituição, em relação à Impetrante, da imputação de débito e multa dele decorrente; OU, subsidiariamente, f.2) anular o acórdão impugnado (e os atos correlatos quanto à Impetrante) para que o TCU profira novo julgamento, com motivação adequada e consideração efetiva do acervo probatório e das decisões judiciais juntadas, afastando standard probatório impossível/desproporcional e a imputação de dano presumido; (doc. 1, p. 7)

É o relatório. Decido.

Dispensei a vista à Procuradoria-Geral da República, com fundamento no art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), eis que os autos estão suficientemente instruídos com os atos impugnados e tratam de matéria estritamente de direito, sobre a qual há jurisprudência firmada nesta Suprema Corte.

De início, destaco que, em relação ao pedido de anulação da condenação em débito e multa por suposta inconsistência das provas que a embasaram, a impetração encontra-se fulminada pela decadência. 

Com efeito, o impetrante busca desconstituir acórdãos do Tribunal de Contas que lhe imputaram débito e multa no aludido procedimento de controle externo. 

Ocorre que a condenação foi imposta pelo acórdão n. 11.186/2020-TCU-2ª Câmara e modificada pelo acórdão n. 11.438/2023-TCU-2ª Câmara, que reduziu o valor do débito e da multa aplicada. 

O pedido principal formulado neste mandado de segurança dirige-se contra a condenação definitiva imposta ao impetrante por meio do acórdão n. 11.483/2023, que produz efeitos há mais de 120 dias da presente impetração, lapso superior ao previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009.

O Supremo Tribunal Federal já reconheceu, em diversos julgados, que a interposição de recurso de revisão não serve para obstar o transcurso do prazo decadencial para impetrar mandado de segurança, em virtude da ausência de efeito suspensivo. Nesse sentido, transcrevo os seguintes julgados de ambas as Turmas:

Ementa: AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA. DECURSO DE MAIS DE 120 DIAS PARA O AJUIZAMENTO DO WRIT. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O demandante não pode ressuscitar, diante de uma nova provocação da Administração Pública, a todo e qualquer instante, o início do prazo decadencial para o ajuizamento do mandado de segurança. 2. A decisão do TCU apontada como ato coator formou coisa julgada administrativa, de sorte que descabe a alegação de renovação do prazo decadencial para impetração de mandado de segurança, mesmo diante de posterior recurso de revisão sem efeito suspensivo. 3. Agravo interno a que se nega provimento. (MS 39284 AgR-segundo/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 26/8/2024; grifei)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REJEIÇÃO DE CONTAS E PENAS PECUNIÁRIAS. CONDENAÇÃO PROLATADA EM 2020. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE REVISÃO SEM EFEITO SUSPENSIVO NÃO CONHECIDO PELO PLENÁRIO DO ÓRGÃO DE CONTAS. PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO CONDENATÓRIO EM 2020. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO UM ANO DEPOIS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL QUE REPETE AS RAZÕES DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ANTERIORES E NÃO INFIRMA OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (MS 38338 AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 18/4/2022; grifei)

EMENTA AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) PASSÍVEL DE RECURSO SEM EFEITO SUSPENSIVO. PRAZO DE 120 DIAS. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. 1. Quando formalizado contra ato do Tribunal de Contas da União passível de recurso sem efeito suspensivo, cumpre observar o prazo de 120 (cento e vinte) dias para impetração de mandado de segurança, sob pena de decadência, porquanto os efeitos jurídicos do pronunciamento recorrido são produzidos imediatamente. 2. Eventual violação a direito líquido e certo derivaria, no caso concreto, do acórdão proferido na tomada de contas, tendo em vista que o recurso de revisão não possui efeito suspensivo. 3. Agravo interno desprovido. (MS 39115 ED-AgR/DF, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 11/9/2024; grifei)

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM RECURSO DE REVISÃO RECEBIDO SEM EFEITO SUSPENSIVO. TRANSCURSO DO PRAZO DECADENCIAL. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 
II - A orientação do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias para a impetração do mandado de segurança é o momento no qual o ato encontra-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. Precedentes. 
III - É pacífico o entendimento deste Supremo Tribunal de que a interposição de pedido ou de recurso administrativo sem efeito suspensivo não obsta o transcurso do prazo decadencial para impetração do mandamus. Precedentes. 
IV - Nesta impetração, buscou-se afastar a responsabilidade que foi imputada ao agravante em acórdãos do Tribunal de Contas da União anteriores ao formalizado no exame do recurso de revisão, o qual, além de não ter sido recebido com efeito suspensivo, foi desprovido pelo Colegiado e, assim, não teve o condão de alterar os pressupostos fáticos e jurídicos das decisões anteriores. V - Desse modo, mostrou-se de rigor o reconhecimento do transcurso do prazo decadencial para a impetração do mandado de segurança. VI - Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 37328 AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 30/11/2020; grifei)

Na mesma linha, cito julgados recentes da minha relatoria, nos quais a Primeira Turma, por unanimidade, acolheu a mesma compreensão:

Ementa: Direito Administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Acórdão do Tribunal de Contas da União que impôs débito ao impetrante. Decadência da impetração. Interposição de recurso de revisão, sem efeito suspensivo, que não obsta o transcurso do prazo decadencial. Litispendência. Agravo regimental a que se nega provimento. 
I. Caso em exame 
1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União, buscando o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória em tomada de contas especial e retirada definitiva da lista de responsáveis com contas julgadas irregulares e implicação eleitoral. 
II. Questão em discussão 
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se há decadência no caso vertente e se o reconhecimento da revelia no procedimento de controle externo obstaria o transcurso do prazo decadencial; e (ii) saber se há litispendência. 
III. Razões de decidir 
3. Houve a superação do prazo decadencial de 120 dias para impetrar mandado de segurança com relação ao Acórdão n. 3.892/2022-TCU-1ª Câmara, de 19/7/2022, pois a interposição de recurso de revisão, sem efeito suspensivo, não serve para obstar o transcurso do prazo decadencial. 
4. A revelia do impetrante no procedimento de controle externo não tem aptidão para protrair no tempo o prazo decadencial e, para além disso, a regularidade do reconhecimento de sua condição de revel e da citação não são objeto deste mandado de segurança. 
5. O agravante propôs diversas medidas judiciais antes da impetração deste writ, com o mesmo objeto e causas de pedir idênticas. 
IV. Dispositivo 5. Agravo regimental a que se nega provimento. _________ Dispositivos relevantes citados: Lei n. 12.016/2009, art. 23. Jurisprudência relevante citada: MS 38338 AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 18/4/2022; MS 37328 AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe De 30/11/2020. (MS 39852 AgR, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29/11/2024 - grifei)

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL INSTAURADA EM RAZÃO DE SUPERFATURAMENTO. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. CARACTERIZAÇÃO DA DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. TRANSCURSO DO PRAZO DECADENCIAL PREVISTO NO ART. 23 DA LEI N. 12.016/2009. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 
I – De acordo com o art. 23 da Lei Federal n. 12.016/2009, o direto de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. 
II – No presente caso, o ato impugnado consiste em acórdão do Tribunal de Contas da União, que, todavia, transitou em julgado para as impetrantes em 5/1/2023, 12/1/2023 e 17/2/2023. O writ, por sua vez, foi impetrado em 21/3/2024, quando já ultrapassado o prazo legal. 
III – As impetrantes tiveram suas contas julgadas irregulares e foram condenadas a ressarcirem o erário e ao pagamento de multa por meio do Acórdão n. 2.971/2021-TCU-Plenário, de 8/12/2021. Opuseram, então, embargos de declaração, os quais foram conhecidos e, no mérito, rejeitados pelo Acórdão n. 2.797/2022-TCU-Plenário, de 13/12/2022, publicado no Diário Oficial da União em 19/12/2022. Contra esse último julgado, as impetrantes opuseram novos embargos de declaração, os quais, todavia, não foram conhecidos pelo TCU, que considerou não suspensos os efeitos do acórdão embargado, com a certificação do trânsito em julgado. 
IV – As datas do trânsito em julgado do acórdão são questões prejudiciais à impetração e, tal como postas, implicam a necessária decadência. Contudo, não foram impugnadas no mandado de segurança, não se admitindo que o Poder Judiciário afaste, nesta estreita via, elemento cuja regularidade extrapola a causa de pedir. 
V – Agravo que não apresenta argumento capaz de infirmar os fundamentos da decisão recorrida, que se encontra em consonância com a atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 
VI – Agravo regimental improvido. (MS 39660 AgR/DF, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 27/6/2024 - grifei)

Portanto, a impugnação direcionada à condenação em si, calcada na insuficiência de provas, não é passível de conhecimento nesta via mandamental, em virtude da decadência.

A rigor, a figura do recurso de revisão serve, na legislação do TCU, como instrumento rescisório de julgados, possuindo hipóteses restritas de cabimento, como: (i) erro de cálculo nas contas, (ii) falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida e (iii) superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida (art. 35 da Lei n. 8.443/1992). Daí porque a lei não lhe atribui efeito suspensivo.

Nesse contexto, ocorreu a decadência do direito à impetração, no que concerne à tese principal deste writ, pois eventual lesão a direito líquido e certo do impetrante derivaria de acórdãos proferidos ainda em 2020 e em 2023. Aqueles pronunciamentos pretéritos já estavam aptos a produzir efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado, de modo que ali se iniciou, então, a contagem do prazo decadencial para infirmar o julgamento de suas contas pela via mandamental.

Registro, ainda, que, mesmo afastada a decadência no caso concreto, a documentação apresentada é manifestamente insuficiente. A impetrante limitou-se a juntar a sentença proferida na ação penal e o acórdão relativo à ação de improbidade administrativa (doc. 6), o que inviabiliza a adequada verificação — com o necessário grau de profundidade — da alegação central por ela deduzida.

Por sua vez, o vício imputado propriamente ao acórdão n. 1837/2025, indicado como ato coator, que negou provimento ao recurso de revisão da impetrante, é passível de conhecimento, dado que diz respeito especificamente à regularidade formal da motivação nele expendida.

Contudo, no mérito, não assiste razão à impetrante.

Ao contrário do sustentado na inicial, o TCU não ignorou as alegações suscitadas pela impetrante a respeito das decisões firmadas nas ações judiciais. Na verdade, consta no corpo do acórdão extensa análise da área técnica acerca da repercussão das sentenças sobre o procedimento de controle externo (doc. 6, p. 5-8). Também houve análise por parte do Ministério Público de Contas (doc. 6, p. 9-16). No voto condutor, por sua vez, que acolheu as manifestações anteriores, seguiu-se novo exame da repercussão das sentenças sobre a responsabilidade da impetrante.

Portanto, é absolutamente improcedente a tese ora suscitada. É lícito à impetrante divergir das conclusões adotadas pelo TCU e valer-se dos meios processuais cabíveis para impugná-las; contudo, não lhe é dado imputar ao acórdão impugnado alegada insuficiência de motivação como fundamento para a realização de novo julgamento.

Posto isso, conheço parcialmente deste writ e, na parte conhecida, denego a segurança.

Publique-se.

Brasília, 26 de janeiro de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator