Tribunal: STF
Processo: RE 1590188
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto  em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos: 
 
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE CABO FRIO. PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E MOBILIDADE REDUZIDA. DIREITO CONSTITUCIONAL À ACESSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ADAPTAÇÃO DAS EDIFICAÇÕES DE USO PÚBLICO NA FORMA DEFINIDA PELO DECRETO FEDERAL 5.296/2004. VIOLAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS PREVISTOS NOS ARTS. 227, § 2º, E 244 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEIS FEDERAIS 10.098/00 E 10.048/00. 1. Ação proposta pelo Ministério Público em 2016 alegando o descumprimento do prazo estipulado pelo Decreto Federal 5.296/2004 para adaptação dos edifícios e áreas públicas de uso comum de forma a torná-los acessíveis a todas as pessoas, inclusive as portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. 2. Apelação contra sentença que julgou improcedente o pedido por não ter o Ministério Público indicado quais seriam os órgãos públicos que não possuem condições de acessibilidade e quais os problemas apresentados. 3. Em regra, quem afirma um fato positivo tem de prova-lo com preferência a quem sustenta um fato negativo, portanto caberia ao Município de Cabo Frio provar o fato positivo, isto é, que todas as edificações de uso público e os espaços públicos de uso comum sob sua administração encontram-se adaptados e acessíveis a pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, o que não foi feito. 4. De acordo com os elementos constantes nos autos, há indícios de que o Município não realizou a adaptação necessária para prover acessibilidade em seus edifícios e prédios públicos no prazo legal, havendo informação de que somente em julho de 2019 houve a instauração de procedimento para a regularização de todos os bens imobiliários da Prefeitura. 5. Ademais, em se tratando do processo coletivo, em razão do princípio da indisponibilidade da demanda coletiva, há um poder instrutório amplo para o juiz, que deve fiscalizar a produção probatória e atuar ativamente na sua produção, inclusive com a possibilidade de averiguar a deficiência do substituto processual em produzi-la. Portanto, o juízo monocrático poderia, de ofício, ter determinado a produção das provas que o Ministério Público não requereu, a fim de que a decisão do litígio mais se aproximasse da realidade dos fatos e da justiça. 6. Não prospera a alegada ausência de capacidade institucional do Poder Judiciário, que deve garantir a efetividade dos direitos fundamentais, os quais têm aplicação imediata conforme assegurado pelo artigo 5º, §1º, da Constituição Federal. Omissão violadora de direito fundamental constitucional que autoriza a intervenção do Poder Judiciário 8. Poder Público que não pode se eximir do cumprimento do núcleo essencial dos direitos fundamentais consubstanciados no art. 1º, III, da Constituição Federal. 9. Diante da flagrante omissão do poder público, deve ser dado provimento ao recurso para julgar procedente a demanda e condenar o Município de Cabo Frio a tornar totalmente acessíveis, conforme as normas da ABNT, todas as edificações de uso público sob sua administração, bem como os espaços públicos de uso comum, devendo, o prazo e a multa serem fixados na fase de cumprimento de sentença, após a informação detalhada das unidades que serão reformadas, bem como o plano de trabalho para sua realização. 10. Conhecimento e provimento do recurso” (eDOC 340 – ID: 97762bae, p. 1-2)
 
Na origem, trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de compelir o Município de Cabo Frio a realizar a adaptação dos edifícios e das áreas públicas de uso comum, de maneira a torná-los acessíveis a todas as pessoas, inclusive as portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida.
Os pedidos foram inicialmente julgados improcedentes (eDOC 206 – ID: 87781f2c). Em sede de apelação, a sentença fora reformada, para julgar procedentes os pedidos e condenar o Município de Cabo Frio (eDOC 340 – ID: 97762bae)
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 2º, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, sustenta-se que o Tribunal de origem, ao determinar ao Município de Cabo Frio a adaptação dos edifícios e das áreas públicas de uso comum, afrontou o princípio da separação dos poderes.
Alega-se que “o Judiciário não deve interferir de tal forma nas funções típicas da Administração Pública a ponto de comprometer a consecução de seus objetivos institucionais” e que “[s]ua atuação deve se restringir às questões relacionadas à legalidade e constitucionalidade dos atos, sem invadir a esfera de competência do Executivo e sem prejudicar a consecução de seus fins” (eDOC 367 – ID: 960eac93, p. 10).
Argumenta-se que, se “a proposição legislativa que crie despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do impacto orçamentário e financeiro, por certo que a decisão do Poder Judiciário que determine a realização de políticas públicas com a consequente realização de aumento de despesas não pode ser acolhida, eis que adentra na esfera do Poder Executivo de conveniência e oportunidade para tal, eis que se trata de uma execução de política pública” (eDOC 367 – ID: 960eac93, p. 10).
Com base nisso, aduz-se que a orientação daquela Corte invade a esfera de discricionariedade e conveniência da Administração Pública.

É o relatório.
Decido. 

A irresignação não merece prosperar. 
Inicialmente, cumpre registrar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, firmou entendimento no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário para assegurar a implementação de políticas públicas destinadas à concretização de direitos fundamentais não configura violação ao princípio da separação dos poderes. Ressalvou-se, contudo, que a atuação judicial deve, como regra, limitar-se à definição das finalidades a serem alcançadas, cabendo à Administração Pública a indicação dos meios adequados para tanto, mediante a apresentação de plano ou estratégia de execução. Confira-se, a propósito, a ementa do referido precedente: 
 
“Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023 )

No caso dos autos, o Tribunal de origem consignou que o Município de Cabo Frio não logrou comprovar a adoção das medidas necessárias à promoção da acessibilidade em seus edifícios e espaços públicos, no prazo estabelecido pelo Decreto Federal nº 5.296/2004, que regulamenta a implementação da acessibilidade arquitetônica e urbanística. Por esse motivo, deu provimento à apelação interposta pelo Ministério Público para julgar procedente a demanda, condenando o ente municipal a adequar, às normas da ABNT, todas as edificações de uso público sob sua administração, bem como os espaços públicos de uso comum. 
Consignou, ainda, que a definição do prazo e da multa deverá ocorrer na fase de cumprimento de sentença, após a apresentação, pela Administração, de informações detalhadas acerca das unidades a serem adaptadas e do respectivo plano de trabalho. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
 
“Trata-se de apelo interposto contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado para que o Município tornasse totalmente acessíveis, no prazo de 180 dias e conforme as normas da ABNT, todas as edificações de uso público sob sua administração, bem como os espaços públicos de uso comum.
(...)
Diante do exposto, a sentença julgou improcedente o pedido em razão da ausência de provas, destacando que o Ministério Público “poderia ter requerido a produção de prova pericial, inspeção judicial ou laudo de vistoria elaborado pela Coordenadoria de Acessibilidade para comprovar suas alegações, porém tais provas não foram produzidas.” 
Com efeito, “em linha de princípio, quem afirma um fato positivo tem de prová-lo com preferência a quem sustenta um fato negativo.” (REsp n. 1.277.250/PR, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 18/5/2017, DJe de 6/6/2017). 
No presente feito tem-se que o Ministério Público afirma um fato negativo, qual seja, que o Município de Cabo Frio não deu cumprimento ao determinado pelo Decreto Federal 5.296/2004, mesmo após o transcurso de doze anos. 
Portanto, caberia ao Município de Cabo Frio provar o fato positivo, isto é, que todas as edificações de uso público e os espaços públicos de uso comum sob sua administração encontram-se adaptados e acessíveis a pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida. 
(...)
Ocorre que, de acordo com os elementos constantes nos autos, há indícios de que o Município não realizou a adaptação necessária para prover acessibilidade em seus edifícios e prédios públicos no prazo legal, considerando as informações acerca do depósito público de veículos de Cabo Frio (index 367/382) e que, somente em julho de 2019, houve a instauração de procedimento para a regularização de todos os bens imobiliários da Prefeitura (index 280 e 318). 
Ademais, deve-se destacar que, em se tratando do processo coletivo, em razão do princípio da indisponibilidade da demanda coletiva, há um poder instrutório amplo para o juiz, que deve fiscalizar a produção probatória e atuar ativamente na sua produção, inclusive com a possibilidade de averiguar a deficiência do substituto processual em produzi-la. 
Neste caso, além da possibilidade de atribuir o ônus da prova ao réu, o art. 370, caput, do Código de Processo Cível estabelece que caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito. 
Portanto, o juízo monocrático poderia, de ofício, ter determinado a produção das provas que o Ministério Público não requereu, a fim de que a decisão do litígio mais se aproximasse da realidade dos fatos e da justiça. 
(...)
De fato, vinte anos após a edição do Decreto Federal 5296/2004, e em oito anos de tramite processual, o Município não logrou êxito em demonstrar a adequação dos espaços públicos para garantir o acesso às pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, razão pela qual deve ser dado provimento ao recurso. 
O artigo 244 da Constituição Federal prevê que a lei disporá sobre a adaptação dos edifícios e logradouros de uso público, bem como de veículos de transporte público, para assegurar a acessibilidade de pessoas deficientes ou de mobilidade reduzida, enquanto o art. 227, §2º, dispõe que a “lei disporá sobre normas de construção dos logradouros e dos edifícios de uso público e de fabricação de veículos de transporte coletivo, a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência”. 
Em obediência à Carta Magna, foi promulgada a Lei 10.098/2000 que dispõe sobre as normas gerais para promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, buscando padronizar e adequar os prédios públicos e logradouros para assegurar plena acessibilidade e remover barreiras que impeçam ou limitem a circulação de deficientes físicos. 
Para a implementação da “Lei da Acessibilidade” foi expedido o Decreto 5.296/2004, que dispõe sobre os meios a propiciar a implantação da acessibilidade arquitetônica e urbanística, concedendo aos entes públicos tiveram trinta meses para adequar os acessos aos prédios e quarenta e oito meses para garantir a acessibilidade sanitária às áreas de uso coletivo sob sua guarda e administração. 
Ocorre que, durante todo esse processo, o Município não conseguiu comprovar ter dado cumprimento às determinações do Decreto expedido há dezoito anos. 
Resta clarividente que o prazo legal não foi cumprido e, ao tempo da propositura desta ação civil pública, ainda havia prédios e logradouros de uso coletivo que não haviam sido adequados para garantir a acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. 
(...)
Não pode o Poder Público se eximir do cumprimento do núcleo essencial dos direitos fundamentais consubstanciados no art. 1º, III, da Constituição Federal. 
Destaca-se que questões orçamentárias não constituem óbices à promoção de direito fundamentais constitucionais, devendo ser observado o disposto no Verbete 241 desta Corte Estadual, o qual dispõe que “Cabe ao ente público o ônus de demonstrar o atendimento à reserva do possível nas demandas que versem sobre efetivação de políticas públicas estabelecidas pela Constituição.” 
(...) 
Entretanto, neste momento, não há como precisar quais das dezenas de unidades públicas existentes precisarão de reforma, de forma que impor um termo inicial, desde logo, ostentaria natureza meramente especulativa.
Afigura-se mais consentâneo com os princípios da razoabilidade e da eficiência que, na fase de cumprimento de sentença, as partes informem ao Juízo a quo as unidades que serão reformadas, bem como o plano de trabalho para sua realização. 
De posse destas informações, o Juízo a quo fixará o prazo para a conclusão das obras e, caso ultrapassado tal lapso, cominar em multa cominatória a ser por ele arbitrada para a parte apelada em mora. 
Assim, diante da flagrante omissão do poder público, deve ser dado provimento ao recurso para julgar procedente a demanda e condenar o Município de Cabo Frio a tornar totalmente acessíveis, conforme as normas da ABNT, todas as edificações de uso público sob sua administração, bem como os espaços públicos de uso comum, devendo, o prazo e a multa serem fixados na fase de cumprimento de sentença, após a informação detalhada das unidades que serão reformadas, bem como o plano de trabalho para sua realização”. (eDOC 340 – ID: 97762bae)
 
Feitas essas considerações, verifica-se que o acórdão recorrido está alinhado ao entendimento firmado no Tema 698 da repercussão geral, que admite a atuação do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas em hipóteses excepcionais, especialmente quando configurada ofensa a direitos fundamentais. 
Ademais, a decisão observou a ressalva estabelecida por esta Suprema Corte, ao evitar a imposição de medidas administrativas específicas e determinar que a própria Administração Pública apresente, na fase de cumprimento de sentença, plano de trabalho detalhado, com a indicação das unidades a serem adaptadas e o respectivo cronograma de execução, preservando, assim, seu espaço de discricionariedade.
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
Publique-se.
Brasília, 31 de março de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente