Tribunal: STF
Processo: ARE 1596894
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-15
Data de publicação: 2026-04-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela 4° Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (e-doc n° 16), assim ementado:

“APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. EXIGIBILIDADE DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA DO ICMS – DIFAL. LC 190/22. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA. 1. Excepcionadas as hipóteses indicadas na CF 150, § 1º, é vedado aos entes federados a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. 2. A LC 190/22 instituiu normas gerais sobre a cobrança do DIFAL, devendo observar-se o princípio da anterioridade, de exercício e nonagesimal, que obsta a exigência no exercício financeiro de 2022. 3. Reconhece-se o direito à compensação/restituição dos valores indevidamente recolhidos entre o dia 1º de janeiro do exercício de 2022 e a data da impetração do mandamus.”

Opostos embargos de declaração por ambas as partes, os quais foram rejeitados (e-doc n° 26). Contudo, o Tribunal a quo reconheceu, de ofício, a omissão, reformando o dispositivo do acórdão para reconhecer a inexibilidade do DIFAL em todo o exercício financeiro de 2022.

“Embargos Declaratórios do impetrado e da impetrante: desprovidos por ausência dos vícios alegados. Correção ex officio de omissão quanto ao termo a quo da inexigibilidade do Difal.”

Destaco o seguinte excerto da decisão:

“Sanando a omissão, reformo a sentença para obstar a exigência do Difal em todo o exercício financeiro de 2022. Via de consequência, a compensação/restituição deve abranger o mesmo período.
O dispositivo do acórdão passa a conter a seguinte redação: 
Posto isso, nego provimento a remessa necessária e ao apelo do Distrito Federal. Provejo parcialmente o apelo da impetrante para determinar ao DF que se abstenha de exigir o Difal e o FCEP durante todo o exercício de 2022 e que proceda à compensação/restituição dos valores recolhidos no mesmo lapso anual, com atualização pela Selic, desde a data do pagamento indevido de cada parcela, vedada a cumulação com outros índices. Posto isso, nego provimento aos declaratórios do DF.

Nego provimento aos declaratórios da impetrante. Reconheço omissão, ex officio, e reformo a sentença nos termos dos fundamentos supra.”

Em sede de Recurso Extraordinário, sustenta-se a violação do art. 150, III, alíneas “b” e “c” da Constituição Federal. 
O recorrente, em síntese, alega que há violação do princípio da anterioridade anual e nonagesimal em virtude do não acolhimento do principal requerimento, a saber, “de que não pode haver a cobrança enquanto não editada nova lei estadual após a edição da Lei Complementar 190/22 e respeitadas as anterioridades contadas dessa nova lei.” (e-doc n° 35).
É o relatório.
Decido.
A irresignação não merece prosperar.
A controvérsia se volta à análise de eventual violação do princípio da anterioridade (art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição Federal), em razão da rejeição do entendimento pela impossibilidade de cobrança do DIFAL até que fosse promulgada nova lei distrital após a promulgação da Lei Complementar 190/22.
De início, registro que a promulgação da Emenda Constitucional n° 87/15 alterou substancialmente a disciplina jurídica do ICMS, de sorte que o tributo incidente nas operações interestaduais com destinatário não contribuinte passou a ser dividido entre dois sujeitos ativos, cabendo ao estado de origem o ICMS com base na alíquota interestadual e ao estado de destino o diferencial entre a alíquota interestadual e sua alíquota interna (DIFAL).
Em seguida, o Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), editou o Convênio ICMS 93/15, regulando o procedimento do DIFAL. Ato contínuo, os Estados e o DF instituíram o imposto mediante legislação local.
Em sede de Recurso Extraordinário, o Plenário deste Egrégio Supremo Tribunal fixou tese, segundo a qual “a cobrança do diferencial de alíquota alusivo ao ICMS, conforme introduzido pela Emenda Constitucional nº 87/2015, pressupõe edição de lei complementar veiculando normas gerais”:

Recurso extraordinário. Repercussão geral. Direito tributário. Emenda Constitucional nº 87/2015. ICMS. Operações e prestações em que haja a destinação de bens e serviços a consumidor final não contribuinte do ICMS localizado em estado distinto daquele do remetente. Inovação constitucional. Matéria reservada a lei complementar (art. 146, I e III, a e b; e art. 155, § 2º, XII, a, b, c, d e i, da CF/88). Cláusulas primeira, segunda, terceira e sexta do Convênio ICMS nº 93/15. Inconstitucionalidade. Tratamento tributário diferenciado e favorecido destinado a microempresas e empresas de pequeno porte. Simples Nacional. Matéria reservada a lei complementar (art. 146, III, d, e parágrafo único, da CF/88). Cláusula nona do Convênio ICMS nº 93/15. Inconstitucionalidade. 1. A EC nº 87/15 criou nova relação jurídico-tributária entre o remetente do bem ou serviço (contribuinte) e o estado de destino nas operações com bens e serviços destinados a consumidor final não contribuinte do ICMS. O imposto incidente nessas operações e prestações, que antes era devido totalmente ao estado de origem, passou a ser dividido entre dois sujeitos ativos, cabendo ao estado de origem o ICMS calculado com base na alíquota interestadual e ao estado de destino, o diferencial entre a alíquota interestadual e sua alíquota interna. 2. Convênio interestadual não pode suprir a ausência de lei complementar dispondo sobre obrigação tributária, contribuintes, bases de cálculo/alíquotas e créditos de ICMS nas operações ou prestações interestaduais com consumidor final não contribuinte do imposto, como fizeram as cláusulas primeira, segunda, terceira e sexta do Convênio ICMS nº 93/15. 3. A cláusula nona do Convênio ICMS nº 93/15, ao determinar a extensão da sistemática da EC nº 87/2015 aos optantes do Simples Nacional, adentra no campo material de incidência da LC nº 123/06, que estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado às microempresas e às empresas de pequeno porte, à luz do art. 146, inciso III, d, e parágrafo único, da Constituição Federal. 4. Tese fixada para o Tema nº 1.093: “A cobrança do diferencial de alíquota alusivo ao ICMS, conforme introduzido pela Emenda Constitucional nº 87/2015, pressupõe edição de lei complementar veiculando normas gerais”. 5. Recurso extraordinário provido, assentando-se a invalidade da cobrança do diferencial de alíquota do ICMS, na forma do Convênio nº 93/1, em operação interestadual envolvendo mercadoria destinada a consumidor final não contribuinte. 6. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade das cláusulas primeira, segunda, terceira, sexta e nona do convênio questionado, de modo que a decisão produza efeitos, quanto à cláusula nona, desde a data da concessão da medida cautelar nos autos da ADI nº 5.464/DF e, quanto às cláusulas primeira, segunda, terceira e sexta, a partir do exercício financeiro seguinte à conclusão deste julgamento (2022), aplicando-se a mesma solução em relação às respectivas leis dos estados e do Distrito Federal, para as quais a decisão deverá produzir efeitos a partir do exercício financeiro seguinte à conclusão deste julgamento (2022), exceto no que diz respeito às normas legais que versarem sobre a cláusula nona do Convênio ICMS nº 93/15, cujos efeitos deverão retroagir à data da concessão da medida cautelar nos autos da ADI nº 5.464/DF. Ficam ressalvadas da modulação as ações judiciais em curso. (RE 1287019, Relator o Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 24/05/21).

Em seguida, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que as legislações locais promulgadas após a EC 87/15 são válidas, mas não produzirão efeitos até edição de Lei Complementar relativa ao tema.
Confira-se excerto de meu voto no julgamento do Recurso Extraordinário em questão:

“(...)
Em suma, reitero que não podem os estados nem o Distrito Federal, invocando a competência plena à qual alude o art. 24, § 3º, da Constituição Federal, exigir o imposto correspondente ao diferencial de alíquotas em tela antes do advento da lei complementar pertinente. E, aplicando à presente discussão a orientação da Corte prevalecente no RE nº 917.950/SP-AgR e no RE nº 1.221.330/SP, Tema nº 1.094, julgo que as leis estaduais ou do Distrito Federal editadas após a EC 87/15 que preveem o ICMS correspondente ao diferencial de alíquotas nas operações ou prestações interestaduais com consumidor final não contribuinte do imposto são válidas, mas não produzem efeitos enquanto não for editada lei complementar dispondo sobre o assunto.” (grifo meu)

Diante do exposto, o Superior Tribunal Federal se inclinou a reconhecer a validade das leis locais em questão, havendo apenas sua eficácia suspensa até edição de lei complementar.
Em janeiro de 2022, foi promulgada a Lei Complementar 190/22, a qual supriu o referido vácuo legislativo e estabeleceu, em seu artigo 3° o respeito ao princípio da anterioridade:

Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação, observado, quanto à produção de efeitos, o disposto na alínea “c” do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal.

Em sede de controle concentrado de constitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade deste artigo:

“CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ICMS. COBRANÇA DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA NAS OPERAÇÕES INTERESTADUAIS QUE DESTINEM BENS E SERVIÇOS A CONSUMIDOR FINAL NÃO CONTRIBUINTE DO IMPOSTO. EMENDA CONSTITUCIONAL 87/2015. LEI COMPLEMENTAR 190/2022. INEXISTÊNCIA DE MODIFICAÇÃO DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA OU DA BASE DE CÁLCULO. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. LIMITAÇÃO AO PODER DE TRIBUTAR CIRCUNSCRITA ÀS HIPÓTESES DE INSITUIÇÃO OU MAJORAÇÃO DE TRIBUTOS. PRECEDENTES DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 3º DA LC 190/2022. REMISSÃO DIRETA AO PRECEITO INSCRITO NO ART. 150, III, “B”, CF. CONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A EC 87/2015 e a LC 190/2022 estenderam a sistemática de aplicação do diferencial de alíquota do ICMS em operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final contribuinte para as operações destinadas a não contribuintes, atribuindo capacidade tributária ativa a outro ente político, sem modificar a hipótese de incidência ou a base de cálculo do tributo. 2. A ampliação da técnica fiscal não afetou a esfera jurídica do contribuinte, limitando-se a fracionar o produto da arrecadação antes devido integralmente ao Estado produtor (alíquota interna) em duas parcelas devidas a entes diversos. Portanto, não corresponde à instituição nem majoração de tributo e, por isso mesmo, não atrai a incidência das regras relativas à anterioridade (CF, art. 150, III, b e c). 3. O art. 3º da LC 190/2022 condicionou a produção dos efeitos do referido diploma legislativo à observância do disposto na alínea c do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal (anterioridade nonagesimal), o que corresponde ao estabelecimento de vacatio legis de noventa dias. 4. A regra inscrita no art. 24-A, § 4º, da LC 87/1996, incluído pela LC 190/2022 não caracteriza comportamento excessivo do legislador, pois visa apenas a conceder prazo hábil para a adaptação operacional e tecnológica por parte do contribuinte. 5. Ações Diretas julgadas improcedentes. (ADI nº 7066, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 6/5/24).

Destaco trecho do voto do Ministro Relator Alexandre de Morais no referido julgado:

“Na verdade, cabe ao legislador, independentemente do juízo que se faça a respeito da incidência do princípio da anterioridade, regular os efeitos temporais da LC 190. Ao fazê-lo por meio da remissão ao art. 150, III, ‘c’, da CF, o legislador estabelece, na prática, um período de vacatio legis correspondente ao lapso temporal referido naquele dispositivo constitucional (90 dias). Não há vedação a que se proceda dessa forma, bem entendido que essa opção legislativa não decorre de uma imposição constitucional. O que a Constituição garante é o mínimo. Mesmo quando a anterioridade de noventa dias não é obrigatória, pode o Congresso Nacional entender por bem conceder um período de vacatio em favor do contribuinte, ainda que não trate de criação ou majoração de tributo, como destacado no voto do Ministro DIAS TOFFOLI, ao qual adiro, no ponto. Dessa forma, é constitucional o art. 3º da LC 190/2022, na medida em que trata apenas da produção de efeitos da LC 190/2022.” (grifo meu)

O Plenário, em sede de julgamento do Recurso Extraordinário 1.426.271, submetido à sistemática da Repercussão Geral, reconheceu a validade das leis locais e a suspensão de sua exigibilidade até a edição da Lei Complementar 190/22, modulando seus efeitos para que a exigência do tributo no ano de 2022 não incida sobre os contribuintes que ingressaram com ações antes do julgamento da ADI 7.066:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 1266 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ICMS. COBRANÇA DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA - DIFAL NAS OPERAÇÕES INTERESTADUAIS QUE DESTINEM BENS E SERVIÇOS A CONSUMIDOR FINAL NÃO CONTRIBUINTE DO IMPOSTO. EMENDA CONSTITUCIONAL 87/2015. LEI COMPLEMENTAR 190/2022. INEXISTÊNCIA DE MODIFICAÇÃO DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA OU DA BASE DE CÁLCULO. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. LIMITAÇÃO AO PODER DE TRIBUTAR CIRCUNSCRITA ÀS HIPÓTESES DE INSITUIÇÃO OU MAJORAÇÃO DE TRIBUTOS. PRECEDENTES DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 3º DA LC 190/2022. REMISSÃO DIRETA AO PRECEITO INSCRITO NO ART. 150, III, B, CF. VACATIO LEGIS ESTABELECIDA PELO LEGISLADOR. CONSTITUCIONALIDADE. VALIDADE DAS LEIS ESTADUAIS E DISTRITAIS POSTERIORES À EC 87/2015. PRODUÇÃO DE EFEITOS A PARTIR DA LC 190/2022. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. 1. A EC 87/2015 e a LC 190/2022 estenderam a sistemática de aplicação do diferencial de alíquota do ICMS em operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final contribuinte para as operações destinadas a não contribuintes, atribuindo capacidade tributária ativa a outro ente político, sem modificar a hipótese de incidência ou a base de cálculo do tributo. 2. A ampliação da técnica fiscal não afetou a esfera jurídica do contribuinte, limitando-se a fracionar o produto da arrecadação antes devido integralmente ao Estado produtor (alíquota interna) em duas parcelas devidas a entes diversos. Portanto, não corresponde à instituição nem majoração de tributo e, por isso mesmo, não atrai a incidência das regras relativas à anterioridade (CF, art. 150, III, b e c). 3. O art. 3º da LC 190/2022 condicionou a produção dos efeitos do referido diploma legislativo à observância do disposto na alínea c do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal (anterioridade nonagesimal), o que corresponde ao estabelecimento de vacatio legis de noventa dias. 4. A regra inscrita no art. 24-A, § 4º, da LC 87/1996, incluído pela LC 190/2022 não caracteriza comportamento excessivo do legislador, pois visa apenas a conceder prazo hábil para a adaptação operacional e tecnológica por parte do contribuinte. 5. Validade das normas estaduais e distritais editadas após a edição da EC 87/2015, que possibilitou a cobrança do DIFAL em operações interestaduais de bens e serviços a consumidor final não contribuinte, produzindo efeitos somente a partir da vigência da LC 190/2022. 6. Modulação dos efeitos do julgado, nos termos da proposta do Min. FLÁVIO DINO, “para evitar surpresa fiscal retrospectiva”. 7. Ficam fixadas as seguintes teses para o Tema 1266 da repercussão geral: “I - É Constitucional o art. 3º da Lei Complementar 190/2022, o qual estabelece vacatio legis no prazo correspondente à anterioridade nonagesimal prevista no art. 150, III, ‘c’, da Constituição Federal. II - As leis estaduais editadas após a EC 87/2015 e antes da entrada em vigor da Lei Complementar 190/2022, com o propósito de instituir a cobrança do Diferencial de Alíquotas do ICMS – DIFAL nas operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final não contribuinte do imposto, são válidas, mas produzem efeitos somente a partir da vigência da LC 190/2022. III- Contribuintes que ajuizaram ação judicial (modulação dos efeitos) - Exclusivamente quanto ao exercício de 2022, não se admite a exigência do DIFAL em relação aos contribuintes que tenham ajuizado ação judicial questionando a cobrança até a data de julgamento da ADI 7066 (29/11/2023), e tenham deixado de recolher o tributo naquele exercício”. 8. Recurso Extraordinário a que se dá parcial provimento. (RE 1426271, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 17/12/2025)

Nesse sentido, conclui-se que durante o período entre a promulgação da Emenda Constitucional n.° 87/2015 e a edição da Lei Complementar 190/2022, a exibilidade do DIFAL estava suspensa, com a consequente suspensão da eficácia das leis locais, ainda que válidas.
Em seguida, com o advento da referida Lei Complementar, cessou a suspensão da eficácia das leis locais, reconhecendo este Supremo Tribunal a constitucionalidade do art. 3°, o qual fixa prazo nonagesimal de vacatio legis, de modo que não há necessidade de edição de nova lei distrital para viabilizar a cobrança do DIFAL após esse período.
Por fim, no âmbito do Recurso Extraordinário nº 1.426.271, houve modulação dos efeitos da decisão para proteger aqueles contribuintes que questionaram judicialmente a cobrança do tributo antes do julgamento da ADI 7.066 (29/11/2023).
Portanto, como o Mandado de Segurança foi interposto antes de 29 de novembro de 2023, assiste razão ao Tribunal a quo no ponto em que determinou a inexibilidade do DIFAL ao longo do exercício de 2022, consoante jurisprudência deste Supremo Tribunal, nada havendo a prover quanto ao mais, ante a desnecessidade de edição de novas leis locais, nos termos do paradigma desta Corte.
Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 
Sem majoração de honorários de sucumbência (Súmula 512/STF)
Publique-se.
Brasília, 15 de abril de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente