Tribunal: STF
Processo: RE 1604199
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-21
Data de publicação: 2026-05-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Trata-se de recurso extraordinário interposto pela Claro S/A em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (e-doc. 249):
 
“APELAÇÃO CÍVEL. Ação pelo procedimento comum, com pedidos declaratório e de obrigação de fazer/não fazer. Pretensão de suspensão de cobrança de Taxas de Licenciamento, Funcionamento e Renovação do licenciamento, para Estações de Rádio Base (ERB’s), exigidas pelo réu, com fundamento na Lei municipal nº 1.197/2005, e anulação dos respectivos lançamentos tributários. Sentença de improcedência. Exação motivada no poder de polícia que detém a edilidade sobre o uso e ocupação do solo, como matéria urbanística. Tema no 919 do Supremo Tribunal Federal, que não obsta a cobrança reclamada, porque o tributo em referência se legitima pelo dever de fiscalização do solo, pela municipalidade, ante a instalação de torres e antenas. Sentença mantida. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” 

Opostos Embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. nº 263). 
No Recurso Extraordinário, interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, a recorrente alega que o município, ao instituir Taxa de fiscalização de funcionamento de Estação de Rádio Base de telefonia, invadiu a esfera de competência privativa da União para legislar sobre a matéria (telecomunicações), violando, assim, os artigos 21, inciso XI, 22, inciso IV da Constituição Federal.  
Aduz que 

“(...) não há dúvidas de que o ente Municipal, se arvorou em competência fiscalizatória que não lhe foi conferida, nem mesmo de forma de supletiva, já que inexiste vácuo legislativo a amparar tal pretensão. Em decorrência, não possui poder de polícia a amparar a instituição de taxa de fiscalização que não pode exercer, sendo a cobrança guerreada, indubitavelmente inconstitucional.”

Em juízo de adequação ao Tema 919 da repercussão geral, a Segunda Câmara de Direito Público do TJRJ manteve o seu entendimento em acórdão assim ementado (e-doc. 314): 

“REEXAME DA APELAÇÃO CÍVEL. Decisão colegiada que negou provimento ao apelo da autora. Interpostos recursos especial e extraordinário, foi determinado, pela Egrégia Terceira Vice-Presidência desta Corte Estadual, o retorno dos autos ao órgão julgador, para que verificada aparente divergência com a tese fixada no Tema nº 919 do Supremo Tribunal Federal, o que, no entanto, aqui não se constata. Acórdão, ora reexaminado, que não só procedeu à análise do Tema referenciado, como, também, realizou o distinguishing entre as teses nele fixadas e o caso apresentado, concluindo pela legitimidade da cobrança das taxas de licenciamento, funcionamento e renovação, para Estações de Rádio Base (ERB’s) pela municipalidade. Juízo de retratação não exercido nesta sede. ACÓRDÃO QUE SE MANTÉM.”

Na decisão de admissibilidade do Recurso Extraordinário (e-doc. nº 372), o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, em novo juízo de admissibilidade, admitiu o apelo extremo e determinou a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal.
É o relatório.  
Decido.       
A irresignação merece prosperar. 
A partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário desta Suprema Corte o entendimento de que se insere na competência privativa da União a edição de legislação que discipline a instalação e fiscalização de antenas de telecomunicação. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa: 
  
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 
1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 
2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 
3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 
4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 
5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 
6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 
7. Ação direta julgada procedente” (DJe de 10/6/20). 
  
Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese: 
  
É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).

O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa: 
  
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022). 
  
No julgamento do RE nº 776.594/SP, de minha relatoria, submetido à sistemática da repercussão geral sob o Tema nº 919, o Plenário do Supremo Tribunal Federal reafirmou tal entendimento, fixando a seguinte tese:  
  
A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa.
  
Na oportunidade, o Pleno decidiu pela modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade, estabelecendo que esta decisão produza efeitos a partir da publicação da ata de julgamento do mérito (7/12/2022), ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 
No presente caso, a Corte de origem, no acórdão recorrido, pronunciou-se nos seguintes termos:  

 ”Pela leitura da legislação municipal referenciada é possível constatar que não se evidencia a sustentada ilegalidade da exação, eis que a taxa se legitima no poder de polícia atinente à ocupação do solo urbano, sobretudo, porque a matéria afeita à instalação de infraestruturas de telecomunicações não se submete apenas à legislação federal, pois envolve ainda aspectos urbanísticos, que repercutem no meio ambiente local, submetidos a normas que regulamentam o uso e ocupação do solo, singularmente. Portanto, sequer há elucubrar-se acerca de bitributação, porquanto não se esteve a mirar a atividade exercida pela autora, em si. ” (e-doc. 249, p. 5).

Como se vê, a Corte de origem concluiu pela legalidade da cobrança pelo Município da taxa de fiscalização para localização e funcionamento de estação rádio base da empresa ora recorrente, sob o fundamento de que a exação tem por base o regular exercício do poder de polícia inerente à municipalidade quanto ao uso e ocupação do solo.
Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido se afastou do entendimento atual deste Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Município não detém competência para regulamentar a atividade de instalação de Estações de Rádio Base e, portanto, tampouco lhe compete cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia, ainda que sob o pretexto de tratar acerca de fiscalização do uso e ocupação de solo.
Quanto à questão da modulação dos efeitos, determinada no julgamento do Tema nº 919 da Repercussão Geral, esta não se aplica ao presente caso.
Isso porque esta foi no sentido de que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade da taxa municipal deveriam ocorrer somente a partir de 9/12/2022, de modo a evitar pleitos de restituição de indébito que pudessem desorganizar as finanças municipais. No entanto, foram ressalvadas as ações em curso ao tempo do julgamento do paradigma, de modo que quanto a estas se aplica o entendimento fixado no referido precedente qualificado, com efeitos ex tunc.
Assim, ao presente caso, não se aplicaria de todo modo a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, haja vista que a discussão judicial do indébito já havia se iniciado desde outubro de 2017, por meio de ação ordinária de anulação de débito fiscal, inserindo-se, portanto, na ressalva.  
Destarte, no presente caso, reconhecida a inconstitucionalidade incidental da exação, esta deve produzir efeitos retroativamente, ou seja, ex tunc.
Nesse mesmo sentido:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 919 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 776.594-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 919 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa’. Definiu-se no precedente que a cobrança é inválida a partir da publicação da ata de julgamento (9/12/2022), ressalvadas as ações pendentes, em que já se postulava o reconhecimento da inconstitucionalidade da exação. No presente caso, a corrente majoritária dividiu-se entre os que entendem aplicável a modulação em todos os casos análogos ao presente (Ministros Alexandre de Moraes e Cristiano Zanin) e a posição da Ministra Cármen Lúcia, no sentido de que a modulação efetuada no Tema 919 vale exclusivamente para a lei do caso concreto em que formado o precedente. Não obstante, ambas as visões conduzem ao provimento do recurso da empresa autora, seja porque pediu o afastamento do tributo em março de 2022, aplicando-se a ressalva à modulação do precedente; seja porque aqui não se trata da mesma lei municipal analisada no Tema 919, de modo que se aplicaria a tese de julgamento, sem qualquer modulação. Agravo Interno a que se dá provimento, para dar provimento ao Recurso Extraordinário e restaurar a sentença que extinguiu a execução fiscal (RE nº 1.566.079-ED-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Flávio Dino, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/1/26).

Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para julgar procedente a ação, e assim, afastar a cobrança da taxa em comento.	
Determino a inversão dos ônus sucumbenciais fixados na sentença.
Publique-se.
Brasília, 21 de maio de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente