Tribunal: STF
Processo: Rcl 89022
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-13
Data de publicação: 2026-01-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE SUBMETIDO AO REGIME ESTATUTÁRIO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. NORMA LOCAL. ALEGADA OFENSA AO ENUNCIADO Nº 4 DA SÚMULA VINCULANTE: AUSÊNCIA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.

1. Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, ajuizada por Djulle de Souza Batista e outro (a/s), contra decisão proferida pela 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, no Processo nº 0800322-69.2023.8.12.0034, pela qual teria sido violado o enunciado nº 4 da Súmula Vinculante.

2. As partes reclamantes, servidoras públicas municipais submetidas ao regime estatutário (agentes de combate às endemias do Município de Glória de Dourados/MS), narram que, na ação originária, pleitearam a alteração da base de cálculo do adicional de insalubridade, atualmente calculado sobre o salário mínimo, para que passasse a incidir sobre o vencimento-base do cargo, nos termos do § 3º do art. 9º-A da Lei federal nº 11.350, de 2006, com redação conferida pela Lei nº 13.342, de 2016. 

3. Informam que, na sentença de primeiro grau, reconheceu-se a inconstitucionalidade da norma municipal que vinculava o adicional de insalubridade ao salário mínimo, mas julgou-se improcedente o pedido de substituição da base de cálculo, sob o fundamento de que o Poder Judiciário não poderia atuar como legislador positivo, entendimento posteriormente mantido pelo acórdão reclamado. 

4. Discorrem que, em sede de apelação, o Tribunal reclamado incorreu em indevida interpretação do enunciado nº 4 da Súmula Vinculante, pois não se estaria diante de criação judicial de nova base de cálculo, mas da aplicação direta de norma federal específica, editada em conformidade com o art. 198, § 5º, da Constituição, a qual disciplinaria de forma expressa a base de cálculo do adicional de insalubridade dos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias.

5. Afirmam, ainda, que a manutenção do salário mínimo como indexador, mesmo após declarada a inconstitucionalidade da lei municipal, violaria a autoridade das decisões desta Suprema Corte, notadamente o enunciado nº 4 da Súmula Vinculante, bem como precedentes que reconhecem a possibilidade de aplicação da Lei nº 11.350, de 2006, aos referidos servidores. 

6. Pugnam pela concessão de medida liminar para suspender o curso do processo originário até o ulterior julgamento da presente reclamação. Requerem, no mérito, seja cassado o acórdão reclamado, assegurando-se a aplicação do art. 9º-A, § 3º, da Lei nº 11.350, de 2006, com o consequente recálculo do adicional de insalubridade sobre o vencimento-base. Pleiteiam os benefícios da assistência judiciária gratuita.

É o relatório. 
 
Decido.

7. De início, defiro o requerimento do benefício da assistência judiciária gratuita.

8. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribuna Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).

9. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

10. No caso em tela, alega-se inobservância, pelo Tribunal reclamado, ao enunciado nº 4 da Súmula Vinculante, de seguinte teor: 

SV. 4: “Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.”

11.  Impõe-se ter em perspectiva, nesse contexto, que, no julgamento do RE nº 565.714/SP, Tema nº 25 do ementário da Repercussão Geral, pelo qual se ensejou a edição do enunciado nº 4 da Súmula Vinculante do STF, estabeleceu-se que, apesar de inconstitucional, “o aproveitamento do salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, ou de qualquer outra parcela remuneratória”, deve ser mantido até que nova lei venha a dispor sobre a matéria. Transcrevo, por oportuno, a ementa do referenciado paradigma:

“CONSTITUCIONAL. ART. 7º, INC. IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NÃO-RECEPÇÃO DO ART. 3º, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR PAULISTA N. 432/1985 PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INCONSTITUCIONALIDADE DE VINCULAÇÃO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE AO SALÁRIO MÍNIMO: PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DA MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO BENEFÍCIO POR DECISÃO JUDICIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
1. O sentido da vedação constante da parte final do inc. IV do art. 7º da Constituição impede que o salário-mínimo possa ser aproveitado como fator de indexação; essa utilização tolheria eventual aumento do salário mínimo pela cadeia de aumentos que ensejaria se admitida essa vinculação (RE 217.700, Ministro Moreira Alves). A norma constitucional tem o objetivo de impedir que aumento do salário-mínimo gere, indiretamente, peso maior do que aquele diretamente relacionado com o acréscimo. Essa circunstância pressionaria reajuste menor do salário-mínimo, o que significaria obstaculizar a implementação da política salarial prevista no art. 7º, inciso IV, da Constituição da República. O aproveitamento do salário-mínimo para formação da base de cálculo de qualquer parcela remuneratória ou com qualquer outro objetivo pecuniário (indenizações, pensões, etc.) esbarra na vinculação vedada pela Constituição do Brasil. Histórico e análise comparativa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Declaração de não-recepção pela Constituição da República de 1988 do Art. 3º, § 1º, da Lei Complementar n. 432/1985 do Estado de São Paulo.
2. Inexistência de regra constitucional autorizativa de concessão de adicional de insalubridade a servidores públicos (art. 39, § 1º, inc. III) ou a policiais militares (art. 42, § lº, c/c 142, § 3º, inc. X). 
3. Inviabilidade de invocação do art. 7º, inc. XXIII, da Constituição da República, pois mesmo se a legislação local determina a sua incidência aos servidores públicos, a expressão adicional de remuneração contida na norma constitucional há de ser interpretada como adicional remuneratório, a saber, aquele que desenvolve atividades penosas, insalubres ou perigosas tem direito a adicional, a compor a sua remuneração. Se a Constituição tivesse estabelecido remuneração do trabalhador como base de cálculo teria afirmado adicional sobre a remuneração, o que não fez. 
4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.”
(RE nº 565.714/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 30/04/2008, p. 07/11/2008).

12. No caso sob análise, observa-se que o Juízo reclamado negou provimento à apelação interposta pelas reclamantes, considerando a  ressalva inserta na Lei federal nº 11.350, de 2006, em seu art. 9º-A, § 3º, inc. I, nos seguintes termos (e-doc. 15; destaques acrescentados):

“EMENTA – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE COBRANÇA – SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL – AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE – ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – BASE DE CÁLCULO – REDAÇÃO DO ARTIGO 1º, §1º DA PORTARIA 045/2016 – SALÁRIO MÍNIMO – IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – SÚMULA VINCULANTE Nº 4/STF – INCONSTITUCIONALIDADE DA VINCULAÇÃO AO SALÁRIO MÍNIMO RECONHECIDA SEM CONTUDO ALTERAÇÃO PELO JUDICIÁRIO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO 1. O art. 9.ºA, § 3.º, da Lei Federal nº 11.350/2006, ao tratar do adicional de insalubridade para agentes comunitários de saúde, prevê que ele deve ser calculado sobre o vencimento ou salário-base, "nos termos da legislação específica". Assim, há margem para regulamentação local, desde que respeitados os parâmetros constitucionais. 2. Ainda que em desacordo com a legislação federal, a utilização salário mínimo como base de cálculo para o pagamento de adicional de insalubridade, diante da impossibilidade de o Poder Judiciário atuar como legislador positivo, as leis que utilizam o salário mínimo como indexador devem ser mantidas, até que nova lei seja editada disciplinando a matéria. 3. Recurso não provido.
(...)
No caso, tem-se que o juízo a quo reconheceu que a redação do artigo 1º, §1º da portaria 045/2016 é inconstitucional, porquanto vincula de forma indevida vantagem de servidor ao salário-mínimo. Todavia, embora reconhecida a inconstitucionalidade do disposto na lei municipal, pela via difusa, entendeu que não há que se falar na aplicação da Lei Federal n. 13.342/16, pois tal declaração de inconstitucionalidade não se confunde com a declaração de inconstitucionalidade de todo o ato normativo, não cabendo ao Judiciário atuar como legislador positivo e substituir a base de cálculo legal, suprimindo omissão do Legislativo municipal. 
Em que pese a tese recursal defendendo a aplicação das disposições da Lei Federal n. 11.350/06, esclareço que, tratando-se as Autoras/Apelantes servidoras públicas estatutária, seus direitos e deveres originam-se da legislação editada pelo ente federativo para o qual trabalha, de sorte que a percepção de adicionais deve ocorrer conforme a legislação do ente municipal, e não federal. 
Aliás, o artigo 9º-A, § 3.º, inciso II, da Lei n.º 11.350/2006, estabelece que o adicional de insalubridade para agentes comunitários de saúde deve ser calculado sobre o vencimento ou salário-base, "nos termos da legislação específica", ficando clara a lacuna para a regulamentação local, quando o vínculo não se der com base na CLT. 
A Corte Suprema editou a Súmula Vinculante n.º 4, reconhecendo a inconstitucionalidade da indexação do salário mínimo, no entanto vedou a substituição desse parâmetro por decisão judicial, vejamos: "Súmula Vinculante n.º 4. Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial". 
Nesse contexto, se por um lado é reconhecida a inconstitucionalidade do dispositivo contido no artigo artigo 1º, §1º da portaria 045/2016, por outro, não cabe ao Poder Judiciário atuar como legislador positivo e substituir a base de cálculo legal, suprimindo omissão do Legislativo municipal, como pretende a Autora/Apelante. 
Ademais, verifica-se que , o art. 76 da Lei Complementar 47/2011 não foi alterado ou revogada por outra norma, a fim de viabilizar o retorno de sua redação anterior, não tendo o poder de repristinar redação anterior.
Portanto, entendo correta a sentença de improcedência do pedido inicial quanto à base de cálculo do adicional de insalubridade, ressaltando-se que o benefício é devido, tendo como base de cálculo o salário mínimo, ainda que em desacordo com a legislação federal, enquanto não editada norma pelo Legislativo local prevendo outro parâmetro de cálculo.
(...)
Portanto, incabível a reforma da sentença como pretende a autora, devendo ser mantida a decisão por estar em total sintonia com a legislação aplicável ao caso, bem como a atual jurisprudência desta Corte de Justiça, assim como da Suprema Corte. 
Dispositivo 
Ante o exposto, conheço do apelo, contudo, nego-lhe provimento, mantendo-se a sentença como prolatada.
(...).”

13. O referido entendimento foi mantido, em sede de embargos de declaração, sob a ementa abaixo colacionada (e-doc. 15):

“EMENTA – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL – ALEGAÇÃO DE OMISSÃO – AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE – ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – BASE DE CÁLCULO – REDAÇÃO DO ARTIGO 1º, §1º DA PORTARIA 045/2016 – SALÁRIO MÍNIMO – IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – SÚMULA VINCULANTE Nº 4/STF – INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO – PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO DE MATÉRIA JÁ DECIDIDA – PREQUESTIONAMENTO – EMBARGOS REJEITADOS. I. Não é permitido o uso dos embargos declaratórios para a rediscussão de matéria já decidida no acórdão embargado. II. O órgão julgador não tem o dever de se manifestar sobre todos os dispositivos invocados e alegações das partes, bastando que demonstre as razões de seu convencimento. III. Embargos rejeitados. (...)”

14. Nesse cenário, entendo que, no caso sob examine, o ato reclamado não se distanciou da orientação desta Corte, pois o fato de ser inconstitucional a aplicação do salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade não resulta na possibilidade de o Poder Judiciário atuar como legislador positivo quando há legislação específica regendo a relação jurídica, ainda que seja utilizado como parâmetro o salário mínimo. 

15. Dessa forma, não é possível afirmar que a fundamentação adotada pelo Juízo de origem implica ofensa ao teor do enunciado nº 4 da Súmula Vinculante, na medida em que a autoridade reclamada, longe de atuar como legislador positivo, limitou-se a interpretar o art. 9º-A, § 3º, da Lei nº 11.350, de 2006. Ainda que se entendesse juridicamente equivocada a interpretação dada ao dispositivo legal, não há como enquadrar a decisão, nos moldes da rígida justaposição exigida pelo instituto da reclamação, como violadora da jurisprudência vinculante desta Corte, ora em apreço.

16. Por oportuno, cito trecho de julgado, em caso semelhante, cuja legislação estatutária local - muito embora eivada de inconstitucionalidade pela vinculação ao salário mínimo - prevaleceu ante a legislação federal:

“(...)
No caso concreto, o Reclamante é servidor público municipal, exerce o cargo de Agente de Combate às Endemias, vinculado à Secretaria da Saúde do Município de Valinhos/SP (eDoc. 6), e ajuizou ação pleiteando a concessão do adicional de insalubridade tendo como base de cálculo o salário-base, nos termos do art. 9º-A, § 3º, da Lei 11.350/06. 
O acórdão reclamado, no entanto, afastou a pretensão, em vista do entendimento de que o acolhimento do pedido autoral resultaria na substituição do legislador ordinário por decisão judicial quanto à escolha da base de cálculo do adicional de insalubridade. Isso porque, no âmbito municipal, a Lei 3.762, de 19/1/2004, instituiu a concessão dos adicionais de insalubridade e periculosidade ao servidor público do Município de Valinhos e, a despeito de não fixar um índice expressamente, fez referência à Norma Regulamentadora NR 15 – Atividades e Operações Insalubres, que preceitua:
“15.2 O exercício de trabalho em condições de insalubridade, de acordo com os subitens do item anterior, assegura ao trabalhador a percepção de adicional, incidente sobre o salário mínimo da região, equivalente a: 
15.2.1 40% (quarenta por cento), para insalubridade de grau máximo;
15.2.2 20% (vinte por cento), para insalubridade de grau médio;
15.2.3 10% (dez por cento), para insalubridade de grau mínimo.” 
(...)
Não cabe ao Poder Judiciário, que não possui função legiferante, atuar como legislador positivo na escolha de base de cálculo, sob pena de desequilibrar o Princípio da Separação dos Poderes.
Nestes casos, o que decidiu a CORTE, no julgamento do RE 565.714/SP, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, foi exatamente a continuidade do uso do salário mínimo como base de cálculo do adicional até que haja atuação do legislador ordinário que supra a inconstitucionalidade, sem que haja substituição por escolha do julgador, sendo a decisão específica para o caso concreto: “O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto da relatora, negou provimento ao recurso extraordinário, declarando a não-recepção, pela Constituição Federal, do § 1º e da expressão ‘salário mínimo’, contida no caput do artigo 3º da Lei Complementar nº 432/1985, do Estado de São Paulo, fixando a impossibilidade de que haja alteração da base de cálculo em razão dessa inconstitucionalidade.”
Colhe-se do voto da E. Relatora:
“13. Tenho que haverá de ser declarada a não-recepção do § 1º e da expressão ‘salário mínimo’ contida no caput do art. 3º da Lei Complementar paulista 432/1985. Não persistindo parâmetro constitucional para a fixação da nova base de cálculo para o adicional de insalubridade, e tendo a legislação garantido aos ora Recorrentes tal direito, que não lhes pode ser suprimido, a solução ortodoxa que poderia, inicialmente, ser aventada para aplicação ao presente caso seria a determinação de retorno dos autos à origem para que lá fosse examinada a legislação infraconstitucional.
Todavia, o Tribunal a quo já concluiu não haver parâmetro infraconstitucional a ser aplicado ao caso ao afirmar que ‘preceituando a lei que a vantagem incida sobre o salário mínimo, não poderia o Judiciário estabelecer nova base de cálculo para o adicional de insalubridade eis que não pode legislar já que tal competência é privativa do Poder Executivo, sob penas de desrespeitar os artigos 37, caput, e 5º, II, da Constituição Federal’.
14. De outra parte, não é juridicamente possível, diante do reconhecimento da não recepção da norma paulista, manter o cálculo do adicional de insalubridade com base no salário mínimo.
Também não me parece juridicamente plausível estabelecer que a base de cálculo do adicional de insalubridade será a remuneração ou o vencimento, sob pena de estarmos a atuar como legislador positivo. Nessa última hipótese haveria ainda a circunstância de que alguns dos Recorrentes não têm remuneração inferior a dois salários mínimos, ou seja, se adotarmos como base de cálculo a remuneração ou o vencimento será imposto uma condição pior do que a do acórdão recorrido.
Pior do que as duas hipóteses acima seria concluir que os policiais militares não têm direito ao adicional de insalubridade, por ausência de base de cálculo, uma vez que há lei a lhes assegurar tal parcela remuneratória e que a sua só previsão não agride a Constituição. Ao contrário, atende-a. A desconformidade restringe-se ao critério indexador fixado e que a vinculou ao salário-mínimo.
15. Tenho, pois, que em face dos princípios constitucionais e do regime jurídico a prevalecer para os Recorrentes a solução jurídica possível no caso – e sempre tendo em vista que o Estado de São Paulo, mesmo após quase vinte anos de vigência do art. 7º, inc. IV, da Constituição da República, manteve na legislação o salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, a base de cálculo do adicional de insalubridade a ser pago aos Recorrentes – haverá de ser o equivalente ao total do valor de dois salários-mínimos segundo o valor vigente na data do trânsito em julgado deste recurso extraordinário, atualizando-o na forma da legislação estabelecida para a categoria, até que seja editada lei fixando nova base de cálculo, respeitada a garantia constitucional da irredutibilidade da remuneração.
Decidiu-se, assim, pela impossibilidade de substituição por decisão judicial da base de cálculo declarada inconstitucional, como forma de integração de lacuna legislativa. Manteve-se a base de cálculo declarada inconstitucional sem efeitos indexadores, eis que determinada a correção por critérios gerais para a categoria de servidores, até que seja substituída por ato do legislador ordinário, isto em respeito à separação de poderes, o que ensejou a edição da SV 4, impedindo o Poder Judiciário de atuar em substituição ao Poder Legislativo.
Por elucidativo, vale destacar trecho da decisão do Min. GILMAR MENDES sobre o tema, ao deferir o pedido de medida cautelar formulado na Rcl 6.266: “Com efeito, no julgamento que deu origem à mencionada Súmula Vinculante nº 4 (RE 565.714/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Sessão de 30.4.2008 - Informativo nº 510/STF), esta Corte entendeu que o adicional de insalubridade deve continuar sendo calculado com base no salário mínimo, enquanto não superada a inconstitucionalidade por meio de lei ou convenção coletiva”.
(...)
Não cabe à decisão judicial, portanto, substituir o índice escolhido pelo legislador por outro à sua escolha, conforme preceituado pela Súmula Vinculante 4, entendimento que restou observado pelo acórdão reclamado. 
(...) 
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.”
(Rcl nº 76.984/SP, Rel Min. Alexandre de Moraes, j. 07/03/2025, p. 11/03/2025; grifos nossos). 

17. A corroborar o raciocínio ora traçado, colaciono precedente da Segunda Turma desta Corte, proferido em caso análogo ao presente:

“Agravo regimental em reclamação. Súmulas Vinculantes nº 4 e nº 37. Aplicação de regulamentação legal e específica para a atividade de agente comunitário de saúde (Lei Federal nº 11.350/06, art. 9, § 3º, com a redação conferida pela Lei 13.342/16). Não ocorrência de atuação do Poder Judiciário como legislador positivo. Ausência de aderência estrita. Agravo regimental não provido. 
1. A aplicação de regulamentação legal e específica para a atividade de agente comunitário de saúde (Lei Federal nº 11.350/06, art. 9, § 3º, com a redação conferida pela Lei nº 13.342/16), que institui o cálculo do adicional de insalubridade sobre o salário-base, não possui estrita pertinência com a Súmula Vinculante nº 4, por não haver que se falar em atuação do Poder Judiciário como legislador positivo. 
2. Agravo regimental não provido.”
(Rcl nº 68.616-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 23/09/2024, p. 10/10/2024; destaques acrescidos).

18. Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalecente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal. 

Publique-se.

Brasília, 13 de janeiro de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator