Tribunal: STF
Processo: ARE 1601385
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-07
Data de publicação: 2026-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
Vistos.
Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra acórdão da 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Loteamentos fechados no Município de Peruíbe. Pedido de retirada de cancelas e guaritas. Improcedência. Apelo do autor que não denota ofensa ao princípio da dialeticidade. Equipamentos instalados com as devidas autorizações concedidas pelo Poder Público. Competência da municipalidade para legislar sobre temas de interesse local e dispor sobre ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, consoante art. 30, I e VIII, da CF. Compatibilização harmônica da liberdade de ir e vir com o direito à segurança pública. Precedentes, inclusive do C. Órgão Especial e de feito oriundo da mesma comarca. Sentença de improcedência mantida. 
Recurso e remessa necessária conhecidos e não providos.” (e-doc. 14) 

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados. (e-doc. 20)
No apelo extremo, sustenta o recorrente ofensa ao disposto nos artigos 1º, inciso III; 3º, incisos I, III e IV; 5º, caput e inciso XV; 24, inciso I, §§ 1º a 4º; 30, incisos I e VIII; e 93, inciso IX, todos da Constituição Federal (e-doc. 3). 
Argui, preliminarmente, a nulidade do acórdão que julgou os embargos de declaração em razão da omissão do Tribunal em analisar os dispositivos prequestionados.
Sustenta que os “Municípios não podem autorizar essa forma de loteamento condominial ou uma terceira espécie de parcelamento do solo, diversa das duas previstas na lei de regência -- loteamento e desmembramento (art. 2°, Lei 6.766/79) -- pois a tanto não estão autorizados pelo art. 30, I e VIII, da Constituição Federal, já que a União, no exercício de sua competência para legislar sobre normas de Urbanístico (art. 24, I CF), da qual o Município está excluído, editou a lei geral de parcelamento do solo para fins urbanos, a Lei 6.766/79, para regrar formas de ocupação do solo de qualificação urbana, e concebeu o loteamento apenas aberto, estabelecendo normas sobre contrato de compromisso de compra e venda, repasse de áreas ao domínio público com destinação para uso comum do povo (com o registro do projeto), proteção ambiental, elementos de ordenação do espaço urbano etc.”.
Aduz que “a interpretação dada pelo Tribunal a quo, no campo das competências constitucionais, conflita com a Carta Magna e com decisões do Supremo Tribunal Federal.”
Aponta que “o instituto da permissão de uso (ou da concessão), no caso do loteamento fechado dos autos, é utilizado fraudulentamente com finalidade excludente da fruição de todas as áreas públicas internas pelos demais comuns do povo, sabendo-se que as limitações ao direito de locomoção no território nacional só são possíveis em tempo de guerra que, a seu turno, deve ser declarada pela União, por ato do Presidente da República e com autorização do Congresso Nacional, ou nas situações de estado de sítio ou de defesa (art. 21, II e VI; 49, II; 84, XIX e XX; 136 e 137 CF), e "desde que não elimine a liberdade como instituição"”
Decido.
Não procede a alegada violação do artigo 93, inciso IX, da Constituição, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. 
Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema 339).
A controvérsia posta nos autos cinge-se a aferir possível usurpação de competência pela municipalidade para autorizar atos sobre parcelamento do solo urbano e liberdade de ir e vir com o direito à segurança pública. Mais especificamente, importa verificar se a Prefeitura Municipal de Peruíbe poderia conceder autorizações e alvarás, com base no ordenamento municipal, para instalação das cancelas e guaritas nos loteamentos denominados "Residencial Bouganvillée".
Ao desprover o recurso de apelação do ora recorrente, o Tribunal de origem adotou os seguintes fundamentos centrais: (i) equipamentos instalados com as devidas autorizações concedidas pelo Poder Público; (ii) competência da municipalidade para legislar sobre temas de interesse local e dispor sobre ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, consoante art. 30, I e VIII, da Constituição Federal; e (iii) compatibilização harmônica da liberdade de ir e vir com o direito à segurança pública. 
Para melhor elucidação da matéria, colhe-se do voto condutor do acórdão recorrido que,

“Como narrado na própria peça vestibular, a instalação das cancelas e guaritas nos loteamentos nominados "Residencial Bouganvillée" foi precedida dos competentes atos administrativos (autorizações e alvarás) expedidos pela Prefeitura de Peruíbe com base no ordenamento municipal. 
Ainda segundo a exordial, nos referidos loteamentos "(...) o acesso ao seu interior ocorre através de portaria, havendo  necessidade de identificação (...)" (fl. 06). Há ainda referência ao documento de fl. 240 do IC (fl. 263 destes autos, após a renumeração), onde fez constar o subscritor que não houve prejuízo à fiscalização dos loteamentos, com os funcionários apenas perguntando os nomes dos policiais e anotando dados das viaturas, franqueando, logo em seguida, a entrada. 
Portanto, o próprio apelante admite não estar ocorrendo a proibição total do acesso. 
Em caso praticamente idêntico, já decidiu esta E. Corte que as autorizações concedidas pelo Poder Público para a instalação de guaritas e cancelas "(...) trata-se de prerrogativa do Município, prevista constitucionalmente, estabelecida nos moldes do art. 30, incisos I e VIII da Constituição Federal. No entanto, acertadamente o DD. Magistrado a quo consignou que 'a IDENTIFICAÇÃO dos transeuntes não se confunde com a  PROIBIÇÃO de circulação em vias públicas, esta impossível diante da liberdade de locomoção prevista na Constituição Federal' (...). O mesmo entendimento já foi referendado pelo C. Órgão Especial: 
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — Deferimento da habilitação de Pagano - Quinta do Imperador Empreendimentos Imobiliários SPE Ltda., Nova América Franca Empreendimentos Imobiliários Ltda., Associação dos Proprietários em Reserva Santa Georgina e Associação de Moradores e Proprietários da Vila Hípica e Prolongamento da Vila Hípica na qualidade de amicus curiae — Suspensão do processo diante da alegada existência de repercussão geral — Não cabimento — Julgamento do RE no 607.940 — Irrelevância — Ação que apresenta causa petendi aberta, permitindo a análise de outros aspectos constitucionais da questão. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — Artigos 44 a 55, da Lei Complementar n° 137, de 18 de dezembro de 2008, e, por arrastamento, Leis nos 7.761, de 11 de dezembro de 2012, 7.768 e 7.769, ambas de 20 de dezembro de 2012, que disciplinaram a regularização de loteamentos fechados e a concessão de uso das áreas públicas ali existentes — Inexistência de invasão de competência legislativa alheia para dispor sobre direito civil ou sobre normas gerais de direito urbanístico — Município que não se excedeu ao legislar sobre o tema, num contexto voltado a garantir o bem estar de parcela expressiva de seus habitantes, além da preservação ambiental no que toca às áreas objeto de parcelamento — Inocorrência, ainda, de vício de cunho material, a partir da indicação de que o diploma em comento segrega espaço público de uso comum — Controvérsia instaurada no presente feito que envolve, na verdade, a colisão aparente de dois princípios fundamentais: o da segurança pública e o da liberdade de locomoção —Necessidade , desse modo, de proceder a uma ponderação de valores — Lógica dos valores que, por sinal, representa a lógica do razoável — Legislação em causa que se limita a estabelecer normas para autorizar o Executivo Municipal a permitir o fechamento parcial do espaço urbano, podendo, ainda, conceder à associação de proprietários diretamente interessada o uso das áreas públicas existentes em loteamentos regularmente aprovados, sem obstrução do sistema viário estrutural, vedada, outrossim, qualquer alteração na destinação de áreas verdes e institucionais, realçando a vocação coletiva dos espaços públicos — Liberdade  de circulação que, nessa linha, não fica comprometida em demasia — Petição inicial que não se abalou a indicar em que medida se mostraria indispensável assegurar a irrestrita circulação de não residentes nessas áreas, de modo a justificar a maior exposição dos moradores à violência cotidiana da criminalidade — Valores alinhados no princípio da segurança pública que, destarte, autorizam a restrição de acesso que se pretende impor — Na situação exposta, só haverá real comprometimento do direito de ir e vir daqueles que, presumivelmente mal intencionados, buscam ingressar nesses espaços urbanos sem um propósito legítimo — Precedentes deste Órgão Especial e da Seção de Direito Público desta Corte — Processo legislativo que não se ressente da falta de participação comunitária, a induzir a presença do vicio de inconstitucionalidade formal - Diploma legal objurgado que dispõe, a rigor, sobre atos autônomos e concretos de administração (concessão de uso de bem público e autorização para controle de acesso a determinados espaços urbanos), e não demandando obrigatória e indiscriminada participação da população no processo legislativo, máxime porque não traçam diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, consoante alude o caput do artigo 180 da Constituição Estadual — Legislação que, na verdade, volta-se apenas a regularizar situações concretas concernentes ao fechamento de propriedades loteadas e à outorga de concessão de uso de áreas verdes e institucionais desses loteamentos, cuidando de questão que diz respeito apenas aos moradores desses espaços urbanos, sem afetar de nenhuma forma a vizinhança ou frequentadores da região e, portanto, também o ordenamento urbano estabelecido anteriormente à sua vigência — Disciplina legal, ademais, que já se encontra consolidada há muito no Município, que acolhe inúmeros loteamentos fechados, sem qualquer resistência da sociedade local, o que induz à presunção de que atende o interesse coletivo — Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente." (Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2008007-25.2015.8.26.0000, rel. Dês. Paulo Dimas Mascaretti, j. 24.02.2016) — grifos nossos.” 
Por fim, cabe destacar que este Sodalício também já apreciou a questão específica do Município de Peruíbe, no mesmo sentido da decisão guerreada: 
"Direito Urbanístico — Peruíbe — Loteamento fechado "Estância São Marcos" — Lei Municipal no 2.822/2006 que institui microrregiões urbanas, garantindo à comunidade o direito público subjetivo de participar da gestão dos bens, interesses e serviços municipais, seja auxiliando na realização dos serviços públicos, seja fazendo-se ouvir, em audiências públicas, nas decisões da Municipalidade que afetem os interesses e identidades da comunidade — Município que tem - competência para dispor - sobre a - instituição - de - - loteamentos fechados em sua área territorial, com base no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal — Precedentes do C. Órgão Especial — Alegação de que o fechamento do loteamento aprovado nos termos da Lei 6.766/1979 impede o acesso aos bens de uso comum do povo — Descabimento — Elementos de convicção presentes nos autos que comprovam o livre acesso às áreas comuns do loteamento, conforme previsto na legislação de regência, não consistindo a exigência de identificação na guarita como restrição indevida do direito de ir e vir da população — Fechamento em questão que não teve qualquer impacto na estrutura viária local — Recurso desprovido." (Apelação n° 0004585-48.2014.8.26.0441, 
Assim, tem-se que a r. sentença não comporta reparos.”

Ao rejeitar os embargos declaratórios opostos contra esse acórdão, o Tribunal a Quo consignou que:

II) A pretensão do embargante não comporta acolhimento, pois o Acórdão em referência não padece de nenhum dos vícios elencados no art. 1.022 do CPC.
O Colegiado foi bem claro ao expor as razões deseu convencimento, baseado em precedentes, inclusive do C. Órgão Especial deste Sodalício, nos quais foram apreciados casos análogos, daí exsurgindo o afastamento das teses jurídicas sustentadas na inicial e no parecer da Procuradoria de Justiça. Um dos acórdãos mencionados, aliás, refere-se a processo oriundo da mesma comarca (fl. 1.241), do qual se extrai o seguinte trecho: "(...) É incontroversa nos autos a constituição do referido loteamento nos termos da Lei 6.766/1979, que implica na destinação de áreas verdes, áreas para instalação de equipamentos públicos e da infraestrutura urbana básica ao domínio municipal. No entanto, a empresa loteadora requereu ao Município autorização para fechamento do loteamento com muros e cancelas (fls. 126), além da obstrução de duas ruas (fls. 128), o que foi deferido pela Administração (fls. 127 e 130/131), condicionada a medida à preservação da circulação viária. (...) A plena regularização desse loteamento fechado, sem ignorar que a construção de muros e cancelas foi autorizada anteriormente, se deu apenas com a Lei Municipal n° 2.822/2006 (fls. 328/330), que dispõe sobre a criação de microrregiões urbanas em Peruíbe. (...)Não acode o Ministério Público a alegada violação ao artigo 180, inciso VII, da Constituição Estadual, pois o C. Órgão Especial deste Tribunal já chancelou, em diversas oportunidades, que não há óbice à constituição de loteamentos fechados, na forma da Legislação Municipal, editada no exercício da competência prevista no artigo30, inciso I, da Constituição Federal. (...) De fato, em ações dessa natureza, pondera-se o direito à segurança com o direito de liberdade de locomoção. Em que pese o inconformismo do órgão do Ministério Público, consta que referido loteamento está relativamente isolado do centro urbano de Peruíbe, que não há qualquer prejuízo ao sistema viário (fls. 259) e que ninguém é impedido de entrar no bairro, conforme informado pela Administração Municipal em diligência realizada a pedido do parquet quando da tramitação do inquérito civil (fls. 222/773). Enfim, o loteamento fechado "Estância São Marcos" é regular, nos termos da Legislação local, e não há qualquer informação de que as condições exigidas para referido fechamento, notadamente aquelas relacionados ao livre trânsito de pessoas, estejam sendo descumpridas. Impõe-se, assim, o desprovimento do recurso ministerial. (...)". 
Certamente, não há razão alguma em adotar, para loteamento com as mesmas características, localizado na mesma cidade, entendimento diverso.”

Assim sendo, para infirmar o entendimento local e divergir dos pontos referidos no supracitado, imperiosos seriam o amplo reexame da legislação federal e local concernente à matéria, a caracterizar potencial ofensa meramente reflexa ao texto constitucional, bem assim a incursão no conjunto fático-probatório dos autos, medidas incompatíveis com a via extraordinária ante os comandos das Súmulas n°s 279 e 280 do STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito urbanístico. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 1.312/06 e Decretos nº 5.390/06 e nº 5.390-A/06 do Município de Parnamirim/RN. Regulamentação de loteamento com circulação fechada e de condomínio horizontal. Ausência de argumentos aptos a modificar o entendimento adotado. Reiteração. Agravo regimental não provido. 1. A solução do presente caso demanda amplo reexame da legislação federal concernente à matéria, notadamente das Leis nºs 6.766/79 e 8.666/93, de modo a caracterizar ofensa meramente reflexa ao texto constitucional, bem como a incursão no conjunto fático-probatório dos autos, medidas incompatíveis com a via extraordinária, ante os comandos das Súmulas nºs 279 e 280 do STF. Precedentes. 2. Os argumentos apresentados pelo agravante são insuficientes para modificar a decisão ora agravada, razão pela qual ela deve ser mantida. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”(ARE 1.442.062/RN-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 3/11/2023).

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.9.2017. LOTEAMENTO URBANO. CONDOMÍNIO FECHADO. GARANTIA DO LIVRE ACESSO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. 1. Por ser necessário o reexame de normas de estatura infraconstitucional para que se conclua pela existência das violações apontadas, eventual ofensa ao texto constitucional acaso verificada ocorreria, quando muito, por via reflexa ou oblíqua, o que inviabiliza o prosseguimento do apelo extremo. 2. A análise da questão apresentada depende da apreciação de fatos e provas. Incidência da Súmula 279/STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE nº 1.063.099/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 6/2/2018).

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO FECHADO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO DIREITO DE LOCOMOÇÃO E ACESSO A LOCAL PÚBLICO. PLEITO DE REMOÇÃO DE SUPOSTOS OBSTÁCULOS À ENTRADA DE PESSOAS. LEI COMPLEMENTAR 5.441/1999 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICOPROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. EXISTÊNCIA DE RAZÕES SUFICIENTES PARA A MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO EXTRAORDINARIAMENTE RECORRIDO QUANTO À MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INCIDÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n. 1.430.149-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.2.2024). “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Urbanístico. Ação civil pública. Loteamento urbano. Livre acesso. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido” (ARE nº 1.225.516/SP-AgR, Plenário, Relator o Ministro Dias Toffoli - Presidente, DJe de 4/11/2019).

Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem. 
Publique-se. 
Brasília, 7 de maio de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente