Tribunal: STF
Processo: Pet 15387
Classe: Pet
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-05
Data de publicação: 2026-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO

PETIÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO: EXCEPCIONALIDADE NÃO DEMONSTRADA. PETIÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.

Relatório
1. Petição, com requerimento de medida liminar, protocolizada por Município de São Paulo e outro, em 2.2.2026, pela qual se busca obter efeito suspensivo ao recurso extraordinário interposto contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, que julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2125326-62.2025.8.26.0000.
O caso
2. O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2125326-62.2025.8.26.0000, tendo por objeto o art. 5º da Lei municipal n. 18.209/2024 de São Paulo (fls. 1-25, e-doc. 2).

O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2125326-62.2025.8.26.0000, "para declarar a inconstitucionalidade do artigo 5ª da Lei n. 18.209, de 20 de dezembro de 2024, do Município de São Paulo” (fl. 484, e-doc. 4). Esta a ementa do julgado:
“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PLANEJAMENTO URBANÍSTICO. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. 
I. Caso em Exame.
 Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça contra o artigo 5º da Lei n. 18.209/2024 do Município de São Paulo, que altera a Lei n. 16.402/2016 sobre uso e ocupação do solo, permitindo exceções à proibição de emissão de ruídos. 
II. Questão em Discussão. 
2. A questão em discussão consiste em (i) verificar a pertinência temática entre o projeto de lei original e a emenda parlamentar, e (ii) analisar a ausência de participação popular e planejamento técnico na aprovação da norma.
 III. Razões de Decidir. 
3. A emenda parlamentar não guarda pertinência temática com o projeto original, que tratava de gestão de resíduos sólidos, enquanto a emenda versa sobre ruídos urbanos. 
4. Não houve participação popular específica na emenda inserida, violando os artigos 180, II, e 191 da Constituição do Estado de São Paulo, que exigem participação comunitária em normas de desenvolvimento urbano. 
IV. Dispositivo e Tese. 
5. Ação julgada procedente. Declaração de inconstitucionalidade do artigo 5º da Lei n. 18.209/2024, com modulação dos efeitos para preservar atos administrativos já praticados. Tese de julgamento: 1. A ausência de pertinência temática em emendas parlamentares viola a Constituição. 2. A falta de participação popular e planejamento técnico em normas urbanísticas é inconstitucional” (fl. 462, e-doc. 4).
Contra esse acórdão Município de São Paulo e outro interpuseram recurso extraordinário com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República. Alegaram ter o Tribunal de origem contrariado o caput dos arts. 2º, 18, 59, 61 e 182 e os incs. I, II e VIII do art. 30 da Constituição da República.

Estes os requerimentos e pedidos:
“a) Seja concedido, in limine litis, o efeito suspensivo ao presente Recurso Extraordinário, nos termos do artigo 1.029, § 5º, III, do Código de Processo Civil, para sustar imediatamente os efeitos do v. acórdão recorrido até o julgamento final deste apelo, a fim de evitar a concretização do grave risco de insegurança jurídica e de prejuízos econômicos e culturais irreparáveis ao Município de São Paulo; 
b) Conheça do presente Recurso Extraordinário, por estarem preenchidos todos os seus pressupostos de admissibilidade; 
c) No mérito, dê-lhe integral provimento, para o fim de reformar integralmente o venerando acórdão recorrido, cassando a decisão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e, por conseguinte, julgar improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2125326-62.2025.8.26.0000, declarando-se a plena constitucionalidade do artigo 5º da Lei nº 18.209, de 20 de dezembro de 2024, do Município de São Paulo, restabelecendo-se a vigência e a eficácia da norma municipal” (fls. 545-546, e-doc. 4).

O Presidente do Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário, mas indeferiu o requerimento de efeito suspensivo, pelo fundamento de que carece do sinal do bom direito e do perigo da demora, pois, “além de não se evidenciar o risco concreto de ineficácia do provimento final, não há demonstração de que a tese articulada pelos recorrentes foi encampada pela atual jurisprudência da Corte Suprema. Assim sendo, indefiro o pedido de efeito suspensivo” (fls. 584-585, e-doc. 4).
3. Com a presente petição, pretende-se a atribuição de efeito suspensivo ao recurso extraordinário.

Os requerentes alegam que “a plausibilidade do direito invocado no Recurso Extraordinário é robusta (...)
Primeiramente, a tese de ‘contrabando legislativo’, acolhida pelo Tribunal de origem, parte de uma interpretação excessivamente restritiva do conceito de pertinência temática, em afronta direta ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da CF). Tanto o projeto de lei original, que versava sobre gestão de resíduos sólidos, quanto a emenda parlamentar, que tratava da poluição sonora, inserem-se inequivocamente no mesmo macrotema do Direito Urbanístico-Ambiental. Ambas as matérias dizem respeito ao ordenamento do uso do solo e à gestão dos impactos das atividades humanas no meio ambiente urbano, sendo esta uma competência precípua do Município, conforme o artigo 30, inciso VIII, da Constituição. (...)
Os alegados vícios de ausência de planejamento técnico e de participação popular não se sustentam. A alteração legislativa encontrou sólido amparo na Norma Técnica ABNT NBR 10151, documento de referência nacional que expressamente recomenda um tratamento jurídico diferenciado para eventos de interesse social, como shows e atividades culturais. Exigir que o Município produza novos e redundantes estudos locais para validar uma conclusão já consolidada em âmbito federal representa uma afronta ao princípio da eficiência (art. 37 da CF)” (fls. 2-3, e-doc. 1).

Sustentam que “o perigo de dano decorrente da produção imediata dos efeitos do acórdão recorrido é patente (...)
A decisão do Tribunal de Justiça instaura um cenário de profunda insegurança jurídica e paralisia administrativa. Atividades de grande relevância socioeconômica, como shows e grandes eventos, e serviços essenciais, como o funcionamento de instituições de ensino, ficam subitamente desprovidos de um marco legal claro e razoável. (...)
A aplicação inflexível da lei de ruído às instituições de ensino, sem a razoável exceção prevista na norma invalidada, sujeita-as à ameaça constante de autuações por atividades corriqueiras e essenciais ao processo pedagógico, como o barulho do recreio, configurando um entrave concreto ao pleno exercício do direito fundamental à educação” (fls. 3-4, e-doc. 1).

Requerem “seja concedido, em caráter liminar, o efeito suspensivo ao Recurso Extraordinário nº 2125326-62.2025.8.26.0000, para o fim de sustar integralmente os efeitos do v. acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2125326-62.2025.8.26.0000, até o julgamento final do presente recurso por esta Colenda Corte” (fl. 4, e-doc. 1).

Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.

4. Pretende-se, com esta petição, obter efeito suspensivo a recurso extraordinário admitido pelo Tribunal de origem.

5. Este Supremo Tribunal assentou ser medida excepcional o cabimento de ação cautelar incidental em recurso extraordinário, somente justificável se houver cumulativamente: a) plausibilidade da argumentação do recurso extraordinário; b) demonstração de que a manutenção dos efeitos da decisão recorrida causará danos irreparáveis ou de difícil reparação ao recorrente; e
c) evidente prejuízo à efetividade da decisão a ser proferida pelo Supremo Tribunal Federal no recurso extraordinário. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
“AGRAVO INTERNO NA PETIÇÃO. PEDIDO DE ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DE PROVIMENTO DO RECURSO. ART. 995, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC/2015. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS À PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.1. A concessão de efeito suspensivo a recurso pela via judicial (ope judicis) é medida excepcional, que só pode ser deferida se presentes os requisitos de existência de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso (art. 995, parágrafo único do CPC/2015). 2. In casu, a ausência da probabilidade de provimento do recurso ao qual se refere o presente pleito impõe a manutenção da decisão agravada. 3. Agravo interno DESPROVIDO” (Pet n. 7.219-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25.10.2017).

“A concessão de medida cautelar, pelo Supremo Tribunal Federal, quando requerida na perspectiva de recurso extraordinário interposto pela parte interessada, supõe, para legitimar-se, a conjugação necessária dos seguintes requisitos: (a) que tenha sido instaurada a jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal (existência de juízo positivo de admissibilidade do recurso extraordinário, consubstanciado em decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de origem ou resultante do provimento do recurso de agravo), (b) que o recurso extraordinário interposto possua viabilidade processual, caracterizada, dentre outras, pelas notas da tempestividade, do prequestionamento explícito da matéria constitucional e da ocorrência de ofensa direta e imediata ao texto da Constituição, (c) que a postulação de direito material deduzida pela parte recorrente tenha plausibilidade jurídica e (d) que se demonstre, objetivamente, a ocorrência de situação configuradora do ‘periculum in mora’. Precedentes” (AC n. 2.798-ED, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 13.4.2011).

6.  Os elementos constantes dos autos não permitem concluir haver situação de excepcionalidade a justificar a concessão de efeito suspensivo ao recurso extraordinário.

Os requerentes não demonstram que a controvérsia em discussão guarda coerência com jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal, circunstância que indicaria a probabilidade de procedência do recurso, nos termos dos arts. 300 e 995 do Código de Processo Civil. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é pacífica no sentido de que a “atribuição de efeito suspensivo ou qualquer outro tipo de tutela de urgência aos recursos sob a jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal pressupõe a densa probabilidade de conhecimento e provimento do recurso” (AC n. 1.511-MC-ED, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 29.5.2009). No mesmo sentido, por exemplo:
“PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. DECISÃO QUE NEGOU SEGUIMENTO A PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Caso em que o apelo extremo põe em debate questões de natureza processual, em ação de desapropriação, relativas a juros, limites objetivos da coisa julgada e litigância de má-fé. Tais questões afastam a probabilidade de êxito do recurso e, em consequência, desautorizam a concessão do almejado efeito suspensivo, conforme jurisprudência pacífica desta colenda Corte. Agravo desprovido” (AC n. 359-AgR, Relator o Ministro Ayres Britto, Primeira Turma, DJ 11.2.2005).

“AGRAVO INTERNO NA PETIÇÃO. PEDIDO DE CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO INADMITIDO NA ORIGEM. REQUISITOS DO ART. 995, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC. ESCASSA PROBABILIDADE DE CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRETENSÃO AO RECONHECIMENTO DE IMÓVEL COMO BEM DE FAMÍLIA. DISCUSSÃO CENTRADA EM MATÉRIA FÁTICA. TEMA Nº 1.127 DA REPERCUSSÃO GERAL. TESE FIXADA CONTRÁRIA À PRETENSÃO DO AGRAVANTE. CONSONÂNCIA DA DECISÃO AGRAVADA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Inviável reputar instaurada a jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal, considerado o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário do autor. Precedentes. 2. A excepcional concessão de efeito suspensivo a apelo extremo inadmitido na origem depende da inequívoca conjugação dos requisitos previstos no
art. 995, parágrafo único, do CPC, a saber: i) probabilidade de êxito do agravo em recurso extraordinário; e ii) risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação. 3. No caso, não comprovada a probabilidade de êxito do recurso extraordinário manejado na origem, tendo em vista a pretensão contrária à jurisprudência firmada nesta Suprema Corte. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (Pet n. 9.665-Ed-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 7.6.2006).

Na espécie vertente, o Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu, com fundamento nos precedentes do Supremo Tribunal Federal, que o dispositivo inserido pela emenda parlamentar, relativo a ruídos urbanos, não guarda pertinência temática com o escopo inicial do projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo, referente à gestão de resíduos sólidos.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o Poder Legislativo não pode transbordar os limites da proposição originária, prática vedada e classificada como “contrabando legislativo”. O acórdão recorrido parece alinhar-se aos precedentes deste Supremo Tribunal pelos quais se exige estrita pertinência temática no exercício do poder de emenda. Assim, por exemplo:
“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Pertinência Temática. Emendas Parlamentares. Inconstitucionalidade. Recurso Extraordinário. Não Conhecimento. Pedido que se nega seguimento. I. Caso em exame 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos de lei municipal que alteraram outras leis municipais, a pretexto de emenda parlamentar a projeto original de concessão de uso de área pública. 2. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados por ausência de pertinência temática, considerando que as emendas introduziram matérias estranhas ao projeto original, configurando ‘contrabando legislativo’. 3. Recurso extraordinário contra o acórdão que declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos, com modulação de efeitos, para a preservação de eventuais atos praticados com base na norma inconstitucional. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em analisar se o Tribunal de origem divergiu da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ao declarar a inconstitucionalidade de dispositivos de lei municipal por ausência de pertinência temática em relação ao projeto de lei original. III. Razões de decidir 5. O recurso não merece prosperar. O Tribunal de origem consignou que as emendas parlamentares introduziram matérias estranhas ao projeto de lei original, que tratava apenas da concessão administrativa de uso de área pública para uma associação específica. 6. A jurisprudência do STF orienta que o Poder Legislativo, ao exercer o poder de emenda, não pode introduzir matérias estranhas à proposição original, configurando o chamado ‘contrabando legislativo’. 7. A Corte de origem fundamentou sua decisão em precedentes do STF que consolidam a jurisprudência sobre a pertinência temática em emendas parlamentares. IV. Dispositivo e tese 8. Recurso extraordinário a que se nega seguimento” (RE n. 1.484.120, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 4.6.2025).

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 23.750 do Estado de Minas Gerais, de 23 de dezembro de 2020. Vedação ao modelo de cogestão nas unidades de internação do sistema socioeducativo estadual. Recurso extraordinário que não abrange todos os fundamentos do acórdão recorrido. Súmula nº 283 do STF. Incidência. Acórdão recorrido que não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Emenda parlamentar. Ausência de pertinência temática à matéria originalmente versada pelo projeto de lei. Agravo regimental não provido. 1. Não tendo sido impugnados todos os fundamentos constantes do acórdão recorrido, é inviável a apreciação do recurso extraordinário na forma preconizada pelo Enunciado nº 283 da Súmula do STF. Precedentes. 2. Acórdão recorrido que não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo desde que (i) não ocorra aumento de despesa e que (ii) haja estreita pertinência das emendas com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo, ainda que digam respeito à mesma matéria. Precedentes. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.496.144-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 27.8.2024).

A apreciação da pertinência temática da emenda parlamentar ao projeto inicial da Lei n. 18.209/2024 do Município de São Paulo também exigiria profundidade de análise incompatível com os limites da via eleita, de cognição sumária.

7. Na espécie em exame, não se tem demonstrada excepcionalidade a justificar a concessão de efeito suspensivo ao recurso extraordinário.

Ressalte-se que a negativa de seguimento à presente petição não prejudica nem vincula eventual exame das razões postas no recurso extraordinário.

Na espécie, a apreciação do pleito apresentado restringe-se à excepcionalidade alegada, que, se comprovada, justificaria a superação dos precedentes deste Supremo Tribunal para atribuir-se efeito suspensivo a recurso extraordinário, o que não se tem na espécie em exame.

8. Pelo exposto, nego seguimento à presente petição (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Publique-se.

Brasília, 5 de fevereiro de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora