Tribunal: STF
Processo: ARE 1595415
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-30
Data de publicação: 2026-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado por Fundação Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:

“ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DO SINDICATO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. VIA ELEITA. LEGITIMIDADE PASSIVA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. AUXÍLIO CRECHE/ASSISTÊNCIA PRÉESCOLAR. DESCONTOS. ART. 6º DO DECRETO Nº 977/1993. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SIMETRIA. 1. O ajuizamento de ação civil pública em defesa de direitos individuais homogêneos é adequado, tendo o sindicato legitimidade para propor a referida ação em defesa de interesses individuais homogêneos da categoria que representa. 2. Os sindicatos têm legitimidade processual para atuar na defesa de todos e quaisquer direitos subjetivos individuais e coletivos dos integrantes da categoria por ele representada. Essa legitimidade extraordinária é ampla, abrangendo a liquidação e a execução dos créditos reconhecidos aos trabalhadores, independente da comprovação de filiação ao sindicato na fase de conhecimento. 3. Nos termos do artigo 8º, inciso III, da Constituição Federal (reproduzido, em relação aos servidores públicos, pelo artigo 240, alínea "a", da Lei nº 8.112/1990), ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas (substituição processual). Por esse motivo, é desnecessário que a inicial seja instruída com relação nominal dos associados e indicação dos endereços e ata da assembleia que autorizou a propositura da ação. 4. Os servidores "associados ao Sindicato dos Professores das Instituições Federais de Ensino Superior de Porto Alegre não podem ser prejudicados enquanto pendente o registro da alteração estatutária junto ao Ministério do Trabalho sob pena de violação ao direito de livre associação", possuindo assim legitimidade ativa a entidade sindical para substituir em juízo a categoria profissional representada tanto na base territorial definida em seu respectivo registro como diante das alterações estatutárias já encaminhadas ao órgão competente para atualização de seu registro. 5. As rés possuem personalidade jurídica própria e autonomia financeira, sendo responsável, por isso, pela remuneração e pelo pagamento e pelos descontos efetuados na folha de seus servidores a título de auxílio-creche ou pré-escolar, razão pela configurada sua legitimidade passiva ad causam e, pelo mesmo motivo, não é caso de litisconsórcio passivo necessário com a União. 6. A questão da não incidência de imposto de renda e contribuição previdenciária sobre valores devidos em decorrência da restituição de descontos para o custeio do auxílio-creche ou assistência pré-escolar constitui mero consectário do provimento judicial condenatório almejado, não tendo o condão de infirmar a competência do juízo, que se define pela natureza administrativa do pedido principal. 7. O Decreto nº 977/93 inovou a ordem jurídica, extrapolando o disposto na Lei 8.069/90 e em desacordo com a Constituição Federal, razão pela qual indevida a participação do servidor no custeio do auxílio-creche ou assistência pré-escolar, cuja finalidade é a compensação pelo não atendimento do dever estatal. 8. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que, em razão da simetria, descabe a condenação em honorários advocatícios da parte requerida em ação civil pública, quando inexistente má-fé, tal como ocorre com a parte autora, por força da aplicação do art. 18 da Lei n. 7.347/1985.” (Apelação/Remessa Necessária nº 5032281-82.2018.4.04.71004ª Turma do TRF-4, Relator Juiz Federal Convocado Sergio Renato Tejada Garcia, j. 14/9/2022)

Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 37, X, 205 e 208 da Constituição da República. Alega, em síntese, a legalidade do custeio de auxílio pré-escolar por parte de servidor público, previsto no Decreto n° 977/1993 e na Instrução Normativa n° 12 de 23/12/1993.
É o relatório.
Decido.
O recurso não comporta provimento.
A Corte a quo assim se manifestou sobre a questão, in verbis:

“VI - Quanto ao mérito, ao analisar o pleito deduzido na inicial, o magistrado a quo assim decidiu:
[...]
‘Mérito
A questão controvertida já foi objeto de análise em diversas ações propostas individualmente na Justiça Federal. Exemplificativamente, cito o julgamento proferido na ação nº 5035921-30.2017.4.04.7100 (sentença juntada aos autos em 18/12/2017):
Mérito. A questão já foi apreciada pela TNU por ocasião do julgamento do pedido de uniformização de interpretação de lei federal - PEDILEF nº 0040585-06.2012.401.3300, conforme se verifica da seguinte decisão:
ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO PRÉ-ESCOLAR. DEVOLUÇÃO DOS VALORES INDEVIDAMENTE RECOLHIDOS. CUSTEIO POR PARTE DO SERVIDOR. DECRETO Nº977/93. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EM LEI. INCIDENTE CONHECIDO E IMPROVIDO.
- Trata-se de incidente de uniformização movido pela União Federal em face de acórdão de Turma Recursal da Bahia, que manteve a sentença de procedência do pedido de inexigibilidade do pagamento do custeio do auxílio creche por parte do servidor, com a devolução dos respectivos valores recolhidos. 
- Alega que o Acórdão recorrido incorreu em erro ao reconhecer que a exigência de coparticipação dos servidores no custeio do auxílio pré-escolar não encontra amparo no art. 54, inciso IV, da Lei nº 8.069/90, tendo o art. 6º, do Decreto nº 977/93 transbordado de sua função regulamentar. Para demonstrar a divergência, aponta julgado da Turma Recursal de Sergipe (Processo nº 0501856-17.2013.4.05.8501) que, em caso idêntico, entendeu que o Decreto nº 977/93 não teria extrapolado do seu poder regulamentar.
- In casu, a Turma Recursal da Bahia manteve a sentença de procedência com base nos seguintes argumentos, in verbis:
‘(...) Quanto ao cerne da irresignação, vê-se que o artigo 54, inciso IV da Lei n. 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente) atribui ao Estado o dever de atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade. O Decreto n. 977/93 regulamenta essa disposição para os dependentes de servidores públicos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, contemplando o seu artigo 7º a possibilidade de que a assistência pré-escolar seja prestada diretamente, por meio de creches próprias, ou indiretamente, mediante valor em pecúnia disponibilizado pelo órgão ou entidade ao servidor, a quem também compete o seu custeio, nos termos do artigo 6º do mesmo ato normativo. 3. Ora, revendo entendimento anteriormente esposado e a despeito do dever de educação dos filhos menores assistir, de igual sorte, aos pais (artigo 229 da Carta Magna de 1988), impende reconhecer que a cota parte exigida dos servidores não encontra amparo no artigo 54, inciso IV da Lei n. 8.069/90, transbordando o artigo 6º do Decreto n. 977/93, nesse ponto, da sua função regulamentar. 4. Ainda que assim não fosse, há violação ao princípio da isonomia,na medida em que o mesmo direito é oferecido aos trabalhadores urbanos erurais gratuitamente, nos termos do artigo 7º, inciso XXV da Carta Magna de 1988. O artigo 4º, inciso II da Lei n. 9.394/96 atribui ao Estado,por sua vez e também de forma gratuita, o dever de assegurar educação infantil às crianças de até 05 (cinco) anos de idade. Descabe, portanto e à míngua de qualquer razoabilidade na distinção do tratamento normativo, exigir o custeio da assistência pré-escolar por parte do servidor, apenas pela circunstância de ostentar tal condição. 5. Considerando que o ônus de assegurar atendimento educacional em creche e pré-escolas às crianças de 0 (zero) a 06 (seis) anos de idade é intransferível aos servidores, assim decidiu a 7ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, na Apelação Cível n. 0009875-13.2006.4.01.3300 (23/11/2012 e-DJF1 p. 861). (...)”.
- Quanto ao cabimento, entendo demonstrada a similitude e a divergência entre o julgado paradigma e o Acórdão recorrido, de modo que passo à análise do mérito.
- A meu ver, a Administração Pública, ao instituir obrigação pecuniária sem esteio em lei, extrapolou os limites do poder regulamentar, ferindo de morte o princípio da legalidade. Com efeito, a Constituição e a lei não instituíram a obrigação do servidor custear parte da assistência pré-escolar, mas, ao revés, previu-se tal assistência como dever do Estado, sem a instituição de qualquer contrapartida.
- O Decreto nº 977/93 – que não configura lei em sentido formal – criou um encargo aos servidores que só existia para o Estado, tarefa exclusiva da lei, que tem a atribuição de inovar no ordenamento jurídico, transferindo-lhes, em parte, uma obrigação sem previsão legal, ultrapassando sua função regulamentar.
- Ora, mesmo que se admitisse a criação da obrigação do custeio do auxílio-creche aos servidores, o único meio viável seria a lei, em atenção ao princípio da legalidade, uma vez que o particular não pode ser obrigado a fazer algo senão em decorrência de lei.
- O princípio da legalidade toma contornos próprios quando o destinatário é a Administração Pública: o gerenciamento da coisa pública só pode ser exercido em conformidade com a lei. É que a atividade administrativa é sublegal, só podendo expedir comandos complementares à lei, pautando seu atuar no que a lei autoriza. Só pode agir secundum legem, nunca contra legem ou praeter legem, sob pena de afronta ao Estado de Direito.
- Nessa vereda, os decretos e regulamentos devem ser expedidos tão somente para a fiel execução da lei, nos ditames do art. 84, IV da CF/88, haja vista que incumbe à Administração agregar à lei concreção, nunca inaugurar cerceio a direito de terceiros.
- Por tudo isso, e ainda em atenção ao princípio da legalidade, o servidor público, na qualidade de particular, não pode ser compelido a arcar com uma despesa sem embasamento em lei no sentido estrito. 
- Corroborando o entendimento aqui esposado, colaciono precedente oriundo do Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
[...]
- Diante do exposto, entendo por inexigível o pagamento do custeio da referida verba por parte do servidor.
- Por conseguinte, CONHEÇO do Incidente de Uniformização e NEGO-LHE PROVIMENTO, para fixar a tese de que é inexigível o pagamento do custeio do auxílio pré-escolar por parte do servidor público. Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, ACORDAM os Juízes da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao Incidente de Uniformização, nos termos deste voto ementa.
O objeto desta ação é idêntico ao analisado na decisão acima transcrita: os servidores substituídos receberam auxílio pré-escolar, sendo-lhes exigida, em contrapartida, uma quota-parte sobre esse benefício, descontada diretamente em folha de pagamento, com base no Decreto nº 977/93.
Todavia, se não existe previsão em lei, não se pode impor aos servidores o custeio, ainda que parcial, da assistência pré-escolar.
Assim, deve ser suspenso o desconto em folha de pagamento da quota-parte pré-escolar ou auxílio-creche, bem como restituídas aos substituídos as parcelas descontadas a esse título.” (destaquei)

Da análise do excerto acima, verifica-se que a questão relativa à coparticipação do servidores no custeio do auxilio pré-escolar foi decidida pelo Tribunal de origem com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Decreto n° 977/1993), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário por configurar ofensa indireta à Constituição da República. Nesse sentido:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA.1.Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente.2. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE 1.169.266/AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 13/02/2019). 
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO RESCISÓRIA. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I– É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.II– Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 8° e § 11, do CPC. III– Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (ARE 1.161.422/AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06/12/2018)

Cito, ainda, as seguintes decisões monocráticas: RE 1581029, Relator(a): Min. Cristiano Zanin, DJe 19-02-2026; ARE 1409729, Relator(a): Min. Luiz Fux, DJe 04-04-2025; ARE 1439036, Relator(a): Min. Nunes Marques, DJe 01-02-2024.
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Publique-se.

Brasília, 30 de março de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente