Tribunal: STF
Processo: RE 1578723
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
¿Trata-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa segue transcrita:
 
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES DA UNIÃO E DO INCRA E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. INÉRCIA DOS DEMANDADOS EM CONCLUIR O PROCESSO ADMINISTRATIVO VISANDO A DEMARCAÇÃO DE TERRAS QUILOMBOLAS. RAZOABILIDADE DO PRAZO DE TRÊS ANOS PARA A CONCLUSÃO. SENTENÇA QUE NÃO ADENTROU NO MÉRITO DA ADMINISTRAÇÃO. IMPROVIMENTO. 1. Apelações interpostas pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e pela União contra sentença que julgou procedente o pedido autoral para condená-los a concluir, no prazo de três anos, a contar da intimação da sentença, o procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pela comunidade do Quilombo de Santo Antônio Canafístula, localizada na cidade de Propriá/SE. 2. Na origem, a ação civil pública foi ajuizada pela Defensoria Pública da União - DPU objetivando a conclusão do processo administrativo de demarcação e titulação das referidas terras. A comunidade quilombola possui Certificação de Autorreconhecimento expedida pela Fundação Cultural de Palmares desde 7 de fevereiro de 2011, ano em que foi aberto o procedimento administrativo nº 54370.000475/2011-88 junto ao INCRA, para realização de etapas de identificação, reconhecimento, demarcação e titulação do referido território. Contudo, diante da de mora do Poder Público na tramitação e conclusão do procedimento administrativo, a comunidade quilombola requereu, em 2020, a assistência jurídica da DPU para promoção judicial dos seus direitos. 3. O julgador a quo entendeu que, como o processo administrativo de regularização fundiária da comunidade quilombola foi instaurado no ano de 2011 sem ter sido concluído até a data da sentença (fevereiro/2023) - aliás, sequer foi iniciada a primeira etapa do processo -, restou configurada a excessiva mora administrativa, violando o princípio da razoável duração do processo, sendo possível nesse caso a intervenção judicial. Além disso, consoante entendimento do STF , consignou que " a cláusula do reserva do possível - ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível - não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação, ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade (ADPF 45, MC, Relator Min CELSO DE MELLO, DJ 04/05/2004) ". 4. Legitimidade da União para responder à ação civil pública, a teor do art. 4º, do Decreto 4.887/2003, que regulamenta o procedimento de demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, in verbis: "Compete à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, da Presidência da República, assistir e acompanhar o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o INCRA nas ações de regularização fundiária, para garantir os direitos étnicos e territoriais dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos de sua competência legalmente fixada". 5. A Administração Pública tem a obrigação constitucional de observar os princípios da eficiência e da razoável duração dos processos, inclusive no âmbito administrativo. Então, identificada a mora injustificável da Administração, é cabível ao Judiciário fixar prazo, no caso, o prazo razoável de 3 anos, para que a Administração conclua o processo administrativo. 6. Não se está determinando que a Administração decida o mérito em um ou outro sentido, mas apenas que ela conclua o processo administrativo em tempo razoável, situação que não enseja ofensa ao princípio da Separação de Poderes. 7. Ao garantir esse direito aos administrados o Judiciário não está interferindo no mérito administrativo, não está usurpando as atribuições da Administração Pública. Apesar de o conteúdo das decisões da Administração possuir certo grau de discricionariedade, seu poder- dever de decidir é vinculado, vale dizer, a Administração tem obrigação de tomar suas decisões em tempo razoável. 8. Recentemente esta Turma, em sua composição ampliada, analisou caso análogo em que se pretendia a reforma de sentença que condenou os réus a solucionarem, em 180 dias, o destino da área do Açude Várzea da Volta (no Ceará), e em seguida, a, em 1 (um) ano , " publicarem a Portaria de Reconhecimento do Território e consumarem as posteriores etapas do processo, inclusive a expedição de título e do registro cadastral, e a consequente entrega do respectivo documento à Associação dos Remanescentes do Quilombo Timbaúba de Coreaú e Moraújo ". Naquele caso, a Turma entendeu que não caberia ao Judiciário intervir na questão sob pena de violação ao Princípio da Separação dos Poderes (Apelação nº 0800381-02.2021.4.05.8103, Relator Desembargador Federal Vladimir Souza Carvalho, 4ª Turma, Julgamento em 02/10/2023). 9. Existência de distinção entre o presente caso e aquele analisado pela Turma na Apelação nº 0800381-02.2021.4.05.8103, já que nos presentes autos não foi proferida sentença determinando que a Administração reconheça o território como pertencente à comunidade quilombola, mas apenas no sentido de que conclua o procedimento administrativo respectivo, ficando o INCRA e a União livres para reconhecer ou não o direito da comunidade quilombola. 10. Apelações e remessa necessária improvidas (doc. 105, pp. 7-9).


Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (doc. 130).

No recurso extraordinário interposto pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, ofensa aos arts. 2°; 5°, LXXVII; 37, § 6°; 165, § 5°; e 184 da mesma Constituição, bem como ao art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT (doc. 138).  Ademais, afirma-se que:

[...] não se justifica a intervenção do Poder Judiciário no caso concreto, não havendo mora injustificada da administração na conclusão o processo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, titulação e registro imobiliário do território tradicionalmente ocupado pela Comunidade Santo Antônio Canafístula, no Estado de Sergipe. 
Além disso, é indevida qualquer determinação para que o ente fundiário conclua o processo administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação do território quilombola da Comunidade Santo Antônio Canafístula, no Estado de Sergipe, no prazo requerido pela Defensoria Pública da União (doc. 138, p. 30).

Por sua vez, no recurso extraordinário interposto pela União, fundado no art. 102, III, a, da Constituição da República, sustenta-se, em síntese, violação dos arts. 2°; 37, caput; 165, § 2°, § 5°, § 8° e § 14; 166, § 3°; e 167, § 1°, § 3° e § 7°, da mesma Constituição, e do art. 68 do ADCT (doc. 146). Aduz-se, ainda, que:

[a] presente demanda carece de fundamento por retratar uma subjetiva e genérica alegação de mora administrativa para compelir a Administração a "priorizar" um "caso específico"; sem a indispensável compreensão do conjunto de demandas a cargo da gestão pública (doc. 146, p. 20).

É o relatório necessário. Decido.

As pretensões recursais não merecem acolhida.

Isso porque o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firmada no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar a implementação de políticas públicas assecuratórias de direitos constitucionais reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do Princípio da Separação de Poderes. Nessa linha, destaco julgados de ambas as Turmas desta Corte Suprema, cujas ementas transcrevo a seguir:

Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação civil pública. Direito dos remanescentes das comunidades de quilombo. Demarcação de terras. Razoável duração do processo administrativo. Estipulação de prazo para conclusão. Intervenção do Poder Judiciário. Possibilidade. Ausência de violação do princípio da separação dos poderes. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85). (ARE 1.387.572 AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 30/11/2022 – grifei).

AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS INTERPOSTOS PELA UNIÃO E PELO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA. ADMINISTRATIVO E AGRÁRIO. DIREITO DOS REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DE QUILOMBOS. DEMARCARÇÃO DE TERRAS. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. AGRAVOS REGIMENTAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO (RE 1.335.550 AgR/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17/3/2022 – grifei).

Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito administrativo. Ação civil pública. Demarcação de terras indígenas. Duração razoável do processo administrativo. Legítima intervenção do Poder Judiciário. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem (RE 1.554.835 AgR/RN, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 7/10/2025 – grifei).

Com essa mesma orientação, menciono as seguintes decisões: RE 1.530.196/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10/11/2025; ARE 1.562.980/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 19/9/2025; ARE 1.516.204/PR, Rel. Min. André Mendonça, DJe 27/5/2025; ARE 1.530.214/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 24/1/2025; ARE 1.532.053/RS, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 14/3/2025; e ARE 1.477.844/SC, da minha relatoria, DJe 29/2/2024.

Outrossim, no julgamento do Recurso Extraordinário 684.612 RG/RJ (Tema 698 da Repercussão Geral), Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 7/8/2023, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o Princípio da Separação dos Poderes.

Por fim, para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem e verificar a procedência dos argumentos consignados nos recursos extraordinários – notadamente quanto à imprescindibilidade da atuação do Poder Judiciário, ante a ocorrência de mora injustificável da Administração na conclusão do processo administrativo de demarcação das terras quilombolas em discussão –, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Com esse raciocínio, colaciono ementas de julgados de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EM FACE DO INCRA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONCLUSÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DA COMUNIDADE QUILOMBOLA DO “LAJEADO”, SITUADA NO MUNICÍPIO DE DIANÓPOLIS - TO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE A JUSTIFICAR A ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO (ARE 1.377.067 AgR/TO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25/10/2022).

Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Terras indígenas. Demarcação. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Risco de violação aos direitos fundamentais. Possibilidade. Precedentes. 3. Inércia do Poder Executivo. 4. Necessidade de exame da legislação infraconstitucional e de fatos e provas. Incidência da Súmula 279/STF. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.391.183 AgR/SE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9/2/2023).

Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito administrativo. Ação civil pública. Demarcação de terras indígenas. Duração razoável do processo administrativo. Legítima intervenção do Poder Judiciário. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem (ARE 1.539.990 AgR/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 2/7/2025).

Posto isso, nego provimento aos recursos extraordinários (art. 932 do CPC). 

Publique-se.

Brasília, 3 de fevereiro de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator