Tribunal: STF
Processo: ARE 1590936
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-11
Data de publicação: 2026-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Ricardo Alberto de Oliveira Bruno interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 15ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:

“Improbidade administrativa. Publicidade. Violação do art. 37, § 1º. CF. Ato de improbidade. Art. 10, IX, LIA. Apelação provida. 
1. Não se conhece de agravo retido, que não foi reiterado. 
2. No Agravo de Instrumento nº. 0050222-84.2011.8.19.0000, esta Corte já enfrentou e rejeitou as preliminares de ilegitimidade ativa, de incompetência absoluta do juízo de primeiro grau e de aplicação da lei de improbidade a agentes políticos. 
3. Nos termos do art. 37, §1º da CF, "a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos" 
4. No caso dos autos, não se constata que a publicidade paga pelo Estado do Rio de Janeiro tivesse por objetivo caráter educativo, informativo ou de orientação social. 
5. Destinou-se a rebater crítica que a primeira apelada sofrera de órgão de imprensa. 
6. É inegável, ademais, que o custeio de publicidade fora dos limites do art. 37, § 1º. CF importa em dano ao erário, praticada ainda a conduta com dolo eventual. 
7. Incidência, portanto, do art. 10, IX, LIA. 
8. Imposição das sanções de ressarcimento integral do dano, suspensão dos direitos políticos por cinco anos, pagamento de multa civil do valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público. 
9. Primeiro agravo retido a que se nega provimento, segundo agravo retido a que não se conhece. Apelação a que se dá provimento.”

Opostos dois embargos de declaração, foram ambos desprovidos.
Alega o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 5º, incisos V, XIV e XXXIII, e 37, § 1º, da Constituição Federal.
Discorre que “a matéria jornalística publicada e custeada pelo Estado foi idealizada com o único intuito de conceder uma resposta à população acerca das políticas sociais implantadas pelo Governo. Ou seja, a matéria não passou de uma concretização de um dever do administrador para com o administrado de mantê-lo informado sobre a real situação e de como vem sendo efetivamente realizada a gestão politica do ente público, inclusive no que diz respeito à aplicação do dinheiro público”.
Argumenta que “andou mal o acórdão ao reconhecer que o informe publicitário não tinha conteúdo informativo, mas sim eleitoreiro, quando na verdade ele justamente foi publicado para prestar informações de interesse coletivo sobre a razão de serem aplicadas políticas sociais no Estado, não havendo, portanto, qualquer indício de defesa pessoal da ex-governadora, até porque tal atitude violaria os princípios da impessoalidade e da moralidade previstos na Constituição”.
Aduz que “não há dúvidas de que o informe publicado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro em resposta ao jornal O Globo, tinha cunho informativo, que objetivava dar transparência aos atos administrativos (...)”.
Salienta que “a fim de exercer o direito de resposta e de informação para com o cidadão, utilizou dos serviços técnicos de renomada empresa especializada em publicidade, regularmente contratada pelo Estado por meio de procedimento licitatório, para criar uma resposta aos questionamentos e acusações proferidas pelo editorial O Globo, tudo dentro dos parâmetros constitucionais impostos”.
Defende que “o informe publicitário está de acordo como disposto no art. art. 37, §1°, da Constituição Federal, razão pela qual o acórdão guerreado deve ser reformado, uma vez que viola diretamente o direito constitucional de resposta e de informação previstos no artigo 5°, incisos V, XIV e XXXIII da CRFB/88, respectivamente, não havendo, por consequência, qualquer conduta ímproba que justifique a incidência do art. 10, IX da Lei n° 8.429/92”.
Insiste que “o acórdão de fls. 1.125/1.143 equivocou-se ao declarar que não foram atendidos os requisitos previstos no art. 37, §1° da CF/88, quando na verdade, é patente o caráter informativo da publicidade realizada, haja vista que o seu único objetivo era de esclarecer à população acerca da importância das políticas sociais no Estado do Rio de Janeiro, não havendo qualquer indício de promoção pessoal”.
Decido.
Trata-se, na origem, de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em face de Rosângela Rosinha Garotinho Barros Assed Matheus de Oliveira e Ricardo Alberto de Oliveira Bruno, por meio da qual sustenta

“a prática de ato de improbidade administrativa pelos réus, consistente em utilização irregular de verba pública com o propósito de custear informe publicitário no jornal ‘o Globo’, sem observância às regras da publicidade estatal, previstas no art. 387, § 1° da CF/88. Objetiva o demandante o ressarcimento integral do dano causado ao erário; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos; pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano; proibição e contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos e, por fim, condenação aos ônus sucumbenciais”.

O Juízo de primeiro grau julgou improcedente a pretensão autoral.
Interposto recurso de apelação cível pelo MPRJ, a 15ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro lhe deu provimento para 

“julgarem-se parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial para declarar-se que os apelados incorreram na conduta do art. 10, IX, L. nº. 8.429/92, causando dano ao erário público, e impor-lhes as seguintes sanções: a) suspender os direitos políticos dos apelados pelo prazo de cinco anos; b) condenarem-se solidariamente os apelados a ressarcirem integralmente o Estado do Rio de Janeiro no valor de R$ 165.979,44 (cento e sessenta e cinco mil novecentos e setenta e nove reais e quarenta e quatro centavos), acrescido de correção monetária e juros de mora de 1% ao mês, ambos desde a realização da despesa; c) condenarem-se solidariamente os apelados ao pagamento de multa civil no valor do dano acrescido de correção monetária e juros de mora; d) proibi-los de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco anos. Condenam-se ainda os apelados pro rata nas despesas processuais. Sem honorários advocatícios”.

Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:

“A apelação merece provimento.
Rejeita-se a preliminar de nulidade do inquérito civil. O inquérito civil é de natureza inquisitiva. Eventual vício nele contido não contamina a ação civil. Ademais, nessa fase, não há acusação. Assim, não há violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa.  
Atente-se, ademais, que, no caso vertente, a matéria fática é incontroversa, pelo que indiferente o que contém o aludido inquérito. Não negam os apelados que foi publicado no Jornal “O Globo” em resposta a editorial daquele órgão de imprensa o que foi transcrito na inicial às fls. 04/06. Não negam ainda os apelados que a matéria publicada foi paga com utilização de recursos públicos e que custou ao Erário a quantia de R$ 165.979,44.  
O ponto nodal é se é lícita a aludida publicação e, se ilícita, sua ilicitude é uma ilegalidade qualificada, ou seja, se haveria improbidade administrativa.
Dispõe o art. 37, §1º. CF:
(...)
Repete-se o que está escrito no parágrafo único. A publicidade deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social.
Vale, nesse passo, reproduzir o que consta na publicação para não se deixar dúvida quanto a ausência de qualquer das hipóteses do art. 37, § 1º. CF – fls. 04/06 da inicial:
(...)
A publicação realizada não ostenta quaisquer dos requisitos constitucionais. Teve por escopo rebater as acusações que o Jornal ‘O Globo’ fizera à primeira apelada e a seu marido no dia anterior de uso de programas sociais para beneficiar seu então candidato à Prefeitura de Campos dos Goytacazes.  
Mas, não tem o escopo de educar, de informar ou orientar socialmente. Constituiu-se na resposta da primeira apelada ao que o jornal lhe acusara. Observe-se que, na publicação, sequer se encontra a defesa dos programas apontados no editorial. Parte-se para uma linha de defesa dos agentes públicos, ainda que não nominalmente citados, e de ataque das posições ideológicas do periódico ao longo de toda a sua história.  
Há, a propósito, um trecho da inicial que bem reflete meu entendimento acerca da questão e que, portanto, passo a reproduzir – fls. 13:
(...)
Resta, contudo, saber se a conduta dos apelados em determinar a publicação, sobre violadora da norma do art. 37, § 1º. CF, teria ainda importado numa conduta ímproba.
Também não tenho dúvida. Enquadra-se a conduta, como bem consta da inicial, no art. 10, IX, L. nº. 8.429/92, in verbis:
(...)
O gasto com a publicidade causou dano ao erário no importe de R$ 165.979,44, valor despendido.  
E agiram ainda os apelados com dolo eventual. Com efeito, embora não se possa afirmar que os apelados agiram com dolo direto, inegavelmente, atuaram com dolo eventual, pouco lhes importando que, para rebaterem o afirmado no editorial do jornal, o erário tivesse que pagar o que pagou, causando prejuízo aos cofres públicos.  
Não encontro sequer uma conduta culposa, mas sim dolosa, na modalidade de dolo eventual. Sabiam os apelados, experientes agentes políticos, que, determinada a publicação e, portanto, realizada a despesa, o Estado sofreria prejuízo, mas pouco se importaram, porquanto era o meio para rebater o que o jornal afirmara.  
Nega a primeira apelada em suas contrarrazões que tenha autorizado a despesa. Seu secretário de comunicações social não tomaria a iniciativa sem sua determinação ou aquiescência. Grife-se que o editorial lhe atingia nominalmente e, ante a proximidade das eleições em Campos dos Goytacazes, seu reduto eleitoral, era necessário rebater o que o jornal lhe imputara.
Reconheço, portanto, que a conduta dos apelados infringiu o art. 10, IX, L. nº. 8.429/92.  
Proclamado o dolo eventual, é desnecessária a análise da constitucionalidade do elemento culpa previsto no art. 10.  
Enquadrada a conduta no art. 10, descabe a análise do art. 11, I, de caráter subsidiário, ou ‘norma de reserva’, como chamado o art. 11 por Emerson Garcia (Improbidade Administrativa – 6ª. ed. – 2011 – Ed. Lumen Juris – p. 318).

Esse o quadro, é certo que para acolher a pretensão recursal e divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem acerca da caracterização de conduta dolosa na publicação jornalística efetuada pelo recorrente, seria imprescindível o reexame do conjunto fático-probatório constante do autos, providência inviável no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Promoção pessoal realizada pelo prefeito em propaganda oficial. Dolo. Configuração. Fatos e provas. Reexame. Inadmissibilidade. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. Ausência de enquadramento. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2.. As instâncias inferiores concluíram pela existência de conduta dolosa do agente, o que afasta a aplicação da tese fixada no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 3. Agravo regimental não provido. 4. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.581.895/SP-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 02/03/2026).

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO DE SANTA CRUZ DO RIO PARDO-SP. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE RADIODIFUSÃO. ARTIGO 11, INCISO V, DA LEI 8.429/1992, COM A REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. INEXISTÊNCIA. EFEITOS INFRINGENTES. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DESPROVIDOS. DETERMINAÇÃO DE CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO, COM A CONSEQUENTE BAIXA IMEDIATA DOS AUTOS, INDEPENDENTEMENTE DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. 1. Inexistência dos vícios previstos no artigo 1.022 do Código de Processo Civil. Os embargos de declaração não se prestam à rediscussão de matéria já decidida. 2. Embargos de declaração desprovidos, com imposição de multa de 2% (dois por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil)” (ARE nº 1.537.378/SP-AgR-ED, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 29/05/2025). 

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Uso de logomarcas e cores partidárias. Dolo. Configuração. Fatos e provas. Reexame. Inadmissibilidade. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. Ausência de enquadramento. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2.. As instâncias inferiores concluíram pela existência de conduta dolosa do agente, o que afasta a aplicação da tese fixada no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 3. Agravo regimental não provido. 4. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.” (ARE 1.535.369 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 22/04/2025).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.130/2021. RETROATIVIDADE. TEMA Nº 1.199. DOLO E DANO AO ERÁRIO VERIFICADOS. CONDENAÇÃO MANTIDA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 279/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. De acordo com o Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do elemento subjetivo, o dolo. 2. Dolo e dano ao erário verificados na origem, havendo continuidade típico-normativa das condutas na nova redação do art. 10, I e XIII, Lei nº 8.429/92, conferida pela Lei nº 14.130/2021. A revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria o reelaboração da moldura fática delineada, procedimento vedado em recurso extraordinário. Não há falar, portanto, em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE nº 1.487.345/MG0-ED-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe de 04/04/2025).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.06.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. PREFEITO E VICE-PREFEITA. PUBLICIDADE. AUTOPROMOÇÃO. UTILIZAÇÃO DE DINHEIRO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279, 282 E 356 DO STF. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO DE ADMISSIBILIDADE RECURSAL. INVIABILIDADE. ART. 323 DO RISTF. 1. Os dispositivos constitucionais apontados pela parte Recorrente (arts. 5º, LIV e LV e 37, § 4º) não se encontram prequestionados. Incidem, no caso, as Súmulas 282 e 356 do STF. 2. Ademais, ainda que fosse possível superar os óbices processuais, mesmo assim, o recurso não mereceria prosperar, porquanto, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/1992), o que é vedado, a teor da Súmula 279 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 3. Além disso, o Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARERG 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, Tema 660 da sistemática da RG). 4. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo nas condutas dos Recorrentes, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 5. Ademais, ainda que assim não fosse, conforme o art. 323 do RISTF, com a redação introduzida pela Emenda Regimental nº 42/10, o procedimento acerca da existência da repercussão geral somente ocorrerá “quando não for o caso de inadmissibilidade do recurso por outra razão”. No caso, os dispositivos constitucionais dados como violados sequer foram prequestionados (Súmulas 282 e 356). Desatendido pressuposto de admissibilidade recursal. 6. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE nº 1.374.383/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 04/09/2023).

Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.
Publique-se.
Brasília, 11 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente