Tribunal: STF
Processo: ADC 95
Classe: ADC
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-17
Data de publicação: 2026-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. O Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizou esta ação declaratória de constitucionalidade, tendo por objeto o art. 6º, § 1º, VI, da Lei n. 10.820, de 17 de dezembro de 2003, bem como as Portarias do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) de n. 1.715/2006; 4.064/2006; 280/2007; 738/2007; 1.102/2009; 623/2012; 1.016/2015; 536/2017; as Instruções Normativas INSS n. 121/2005 (art. 1º, V); 6/2006; 24/2007 (art. 1º); 28/2008 (art. 16, III); 92/2017 (art. 1º); 106/2020 (art. 1º); 125/2021; 138/2022 (art. 12); 144/2023; 146/2023 (art. 1º); 152/2023; e as Resoluções do Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS) n. 1.278 (art. 2º), 1.281 (art. 1º), 1.282, 1.285, 1.287, 1.293 (art. 1º, I e II), 1.295, 1.312, 1.320, 1.328, 1.330, 1.333 (art. 1º, I), 1.338 (art. 1º, I), 1.345 (art. 1º), 1.350, 1.351, 1.356, 1.359 (art. 1º, I), 1.360, 1.361 (art. 1º, I), 1.362, 1.363 e 1.365, que dispõem sobre desconto, em folha de pagamento, de prestações referentes a contratos de empréstimo, financiamento, cartão de crédito e operações assemelhadas celebradas, celebrados por trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e por aposentados e pensionistas da Previdência Social. 

Eis o teor do art. 6º, § 1º, VI, da Lei n. 10.820/2003:
 
Art. 6º Os titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de Previdência Social poderão autorizar o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS a proceder aos descontos referidos no art. 1º e autorizar, de forma irrevogável e irretratável, que a instituição financeira na qual recebam seus benefícios retenha, para fins de amortização, valores referentes ao pagamento mensal de empréstimos, financiamentos, cartões de crédito e operações de arrendamento mercantil por ela concedidos, quando previstos em contrato, nas condições estabelecidas em regulamento, observadas as normas editadas pelo INSS. (“Caput” do artigo com redação dada pela Medida Provisória nº 681, de 10/7/2015, convertida na Lei nº 13.172, de 21/10/2015)
§ 1º Para os fins do caput, fica o INSS autorizado a dispor, em ato próprio, sobre:
VI - as demais normas que se fizerem necessárias.
 
Sustenta conferida ao INSS competência regulatória para limitar os juros do crédito consignado em benefícios previdenciários relativamente a hipervulneráveis, como idosos e pessoas com deficiência.
 
Destaca cabível a ação em relação a norma federal e atos normativos do INSS e do CNPS, os quais, segundo sustenta, são atos autônomos, dotados de generalidade e abstração. 

Afirma a existência de controvérsia judicial relevante, considerado o ajuizamento, pela Associação Brasileira de Bancos (ABBC), da ADI n. 7759, por meio da qual impugnado o inciso VI do § 1º do art. 6º da Lei n. 10.820/2003. Alude à insegurança jurídica e ao risco de decisões judiciais contraditórias. Entende justificada a reunião dos processos para julgamento conjunto, ante a conexão entre os objetos das ações.

O requerente sustenta, em síntese, que o dispositivo em questão concretiza o princípio da dignidade da pessoa humana e a proteção do consumidor hipervulnerável, evitando o superendividamento de idosos e pensionistas. Argumenta que a limitação dos juros visa protegê-los de práticas predatórias das instituições financeiras.

Explica que o desconto de empréstimos diretamente sobre a verba alimentar não pode comprometer a subsistência do beneficiário, o que justifica a proteção da aposentadoria e da pensão do efeito corrosivo causado pela prática de juros abusivos pelo mercado.

Defende o poder regulamentar do INSS, enquanto gestor dos benefícios, podendo dispor, em conformidade com o interesse público e a tutela de direitos fundamentais, sobre as condições em que os descontos ocorrem na folha de pagamento dos beneficiários. Assevera não se tratar de regulação do sistema financeiro.

Alega que a norma respeita o princípio da legalidade, pois a autorização conferida pela lei ao INSS para fixar as condições para proceder aos descontos é uma delegação técnica legítima, que faz parte da própria gestão da previdência social.

Requereu, em sede cautelar, a suspensão dos processos que envolvem a aplicação da lei ou dos atos normativos em questão até o julgamento definitivo. Pede, ao fim, o reconhecimento da constitucionalidade do inciso VI do § 1º do art. 6º da Lei n. 10.820/2003.

É o relatório. Decido.

2. Bem examinados os autos, reputo inadmissível a presente ação.

A Constituição Federal, ao estabelecer a competência do Supremo Tribunal Federal, prevê o processamento e julgamento, originariamente, da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
[...]

A ação declaratória de constitucionalidade consiste em instrumento do controle concentrado de constitucionalidade destinado a afastar cenário de incerteza jurídica e estabelecer orientação homogênea quanto a determinada matéria, mediante o reconhecimento da compatibilidade, com a Lei Maior, de norma jurídica que tenha se tornado objeto de interpretações judiciais conflitantes. 

Trata-se, pois, de verdadeira ratificação da presunção de constitucionalidade de que dotados os atos normativos emanados do poder público.

Nos termos do art. 14, III, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, que regulamenta os processos da fiscalização abstrata de normas, exige-se, como requisito indispensável para a admissibilidade da ação declaratória de constitucionalidade, a demonstração da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da norma objeto da ação.

Por força da presunção relativa de constitucionalidade da norma, não estando demonstrada dúvida ou controvérsia judicial relevante sobre a sua validade, não se revela cabível a ação declaratória.

A compreensão histórica da jurisprudência desta Casa consigna que o seguimento da ação declaratória de constitucionalidade pressupõe a existência de dissídio jurisprudencial em proporção relevante acerca da higidez constitucional de norma e hábil a afetar a presunção de constitucionalidade imanente às normas jurídicas. Sem a demonstração do requisito, não se caracteriza o interesse de agir, ou a legitimação em concreto, do requerente (ADC 75 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.5.2023).

No ponto, transcrevo trecho do voto do saudoso Ministro Moreira Alves, Relator da ADC n. 1, DJ 16.6.1995, quanto à indispensabilidade da preexistência de controvérsia judicial que coloque em risco a presunção de constitucionalidade de determinada norma legal, caracterizada pela demonstração de conclusões favoráveis e contrários à harmonia do dispositivo com a Constituição Federal:

"(...) é também inteiramente improcedente a alegação de que essa ação converteria o Poder Judiciário em legislador, tornando-o como que órgão consultivo dos Poderes Executivo e Legislativo. Essa alegação não atenta para a circunstância de que, visando a ação declaratória de constitucionalidade à preservação da presunção de constitucionalidade do ato normativo, é ínsito a essa ação, para caracterizar-se o interesse objetivo de agir por parte dos legitimados para propô-la, que preexista controvérsia que ponha em risco essa presunção, e, portanto, controvérsia judicial no exercício do controle difuso de constitucionalidade, por ser esta que caracteriza inequivocamente esse risco. Dessa controvérsia, que deverá ser demonstrada na inicial, afluem, inclusive, os argumentos pró e contra a constitucionalidade, ou não, do ato normativo em causa, possibilitando a esta Corte o conhecimento deles e de como têm sido eles apreciados judicialmente. Portanto, por meio dessa ação, o Supremo Tribunal Federal uniformizará o entendimento judicial sobre a constitucionalidade, ou não, de um ato normativo federal em face da Carta Magna, sem qualquer caráter, pois, de órgão consultivo de outro Poder, e sem que, portanto, atue, de qualquer modo, como órgão de certa forma participante do processo legislativo. Não há, assim, evidentemente, qualquer violação ao princípio da separação de Poderes"
(grifos nossos)

À luz da jurisprudência desta Corte, é inadequado o manejo da ação declaratória de constitucionalidade com o objetivo de dirimir controvérsia jurídica baseada exclusivamente no ajuizamento de uma única ação, mesmo que o objetivo seja a declaração de inconstitucionalidade da norma. Nesse sentido, confira-se o precedente:

Agravo regimental em ação declaratória de constitucionalidade. Artigo 2º da Lei Federal nº 13.064, de 30 de dezembro de 2014. Ausência de controvérsia judicial relevante. Agravo a que se nega provimento. 
1. O seguimento da ação declaratória pressupõe a existência de dissídio judicial em proporções relevantes acerca da constitucionalidade da norma que gere um estado de incerteza apto a abalar a presunção de constitucionalidade imanente aos atos legislativos. Precedentes: ADC 41, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 17/8/17; ADC 23-AgR, Rel. Min.Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 1/2/16; ADC 19, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 29/4/14; ADC 8 MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 4/4/03. 
2. A existência de uma única ação judicial (Ação Civil pública nº 2015.1.1.089140-8), ainda que tenha como escopo a declaração de inconstitucionalidade da norma questionada, não tem aptidão para constituir controvérsia judicial em proporção relevante. Tampouco detém tal potencialidade a mera concessão, pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, de efeito suspensivo à apelação interposta pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios com o fito de reverter a sentença em que se julgou improcedente a ação civil pública. Embora a referida decisão tenha como efeito prático a suspensão da Lei Federal nº 13.064/2014, não foi ela proferida no contexto de um dissídio judicial de proporções relevantes acerca da constitucionalidade da norma, necessário para a caracterização do requisito previsto no art. 14, inciso III, da Lei nº 9.868/1999. 
3. Agravo regimental a que se nega provimento.
(ADC 40 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 21.6.2018 — grifos nossosi)

Agravo Regimental. Ação Declaratória de Constitucionalidade. Eleitoral. Parágrafo único do art. 112 do Código Eleitoral. Discussão sobre a inaplicabilidade da cláusula de barreira aos suplentes. Indicação de caso único em que empregada técnica decisória de interpretação conforme como argumento bastante a justificar a controvérsia judicial relevante. Inexistência de controvérsia judicial relevante acerca da constitucionalidade da norma atacada. Resoluções n. 23.554 de 2017 e n. 23.611 de 2019 do Tribunal Superior Eleitoral que ratificam a legitimidade do parágrafo único do art. 112 do Código Eleitoral. Em convergência interpretativa, a decisão proferida pelo Plenário do Tribunal Superior Eleitoral. Estado de segurança jurídica acerca da presunção de constitucionalidade do ato normativo. Precedentes desse Supremo Tribunal Federal densificaram os conceitos de controvérsia judicial e proporções relevantes, como elementos necessários para a configuração do requisito de admissibilidade. Ausência de proporção relevante no caso. Idoneidade de instrumentos processuais ordinários para a solução do problema alegado. Agravo Regimental conhecido e não provido.
(ADC 67 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 10.1.2022)

Na espécie, o proponente não logrou demonstrar a existência de  controvérsia judicial relevante, capaz de gerar dúvida ou incerteza quanto à constitucionalidade dos preceitos normativos em questão. 

Não resta configurado dissídio judicial apto a provocar grave insegurança jurídica e abalar a presunção de constitucionalidade dos atos normativos o mero ajuizamento prévio da ADI n. 7759, que questiona a validade dos mesmos dispositivos que são objeto desta ação. 

O requerente não apresentou um único julgado em que se tenha negado vigência ao art. 6º, § 1º, VI, da Lei nº 10.820/2003. A narrativa concentra-se no argumento genérico de “risco iminente de fragmentação jurisprudencial, instabilidade normativa e comprometimento da eficácia de uma política pública consolidada de proteção do consumidor previdenciário”.

O mero apontamento da propositura de ação direta de inconstitucionalidade, desacompanhado da comprovação de dissenso jurisprudencial, reforça o não cabimento da ação declaratória (Lei n. 9.868/1999, art. 14, III). 

Ademais, à luz do princípio da economia processual e considerada a natureza dúplice das ações de controle abstrato de constitucionalidade, a harmonia das disposições normativas com a Lei Maior, atendidos os pressupostos legais, será analisada no julgamento da ação preexistente, considerados seus requisitos de admissibilidade próprios.

Ausente pressuposto de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, impõe-se o não conhecimento da ação.

3. Ante o exposto, nego seguimento à presente ação declaratória de constitucionalidade (CPC, art. 485, IV c/c Lei n. 9.868/1999, arts. 14 e 15 c/c RISTF, art. 21, § 1º).

4. Publique-se.

Brasília, 17 de março de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente