Tribunal: STF
Processo: ARE 1592039
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-12
Data de publicação: 2026-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto para impugnar acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR AFASTADO PARA TRATAR DE ASSUNTOS PARTICULARES. AUDITOR DA RECEITA FEDERAL. GERÊNCIA DE EMPRESA PRIVADA. CONSULTORIA E ASSESSORAMENTO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. SENTENÇA MANTIDA. DESPROVIMENTO DA APELAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 
1. A inicial, ajuizada contra o requerido e outros em razão de suposta "venda de legislação fiscal" em benefício da empresa FIAT, veio a ser rejeitada, tendo esta Corte, no exame da ACR n° 2005.34.00.013284-8/DF, em provimento parcial ao recurso, em 03/04/2007, determinado o prosseguimento do feito em relação ao ora apelado, à época Auditor Fiscal da Receita Federal, pelo fato de, durante licença para o trato de assuntos particulares, ter prestado, fora do exercício do cargo, serviços de consultoria e assessoria tributária, através de empresa da qual seda sócio. 
2. A Lei n. 11.784/2008, dando nova redação ao inciso X do art. 117 da Lei 8.112190, para acrescentar o parágrafo único e incisos, possibilitou ao servidor público em licença para tratamento de interesses o gerenciamento ou administração de sociedade privada, observada a legislação sobre conflito de interesses. 
3. Embora a permissão tenha chegado ao sistema jurídico em 2008, depois dos supostos fatos, incide, analogicamente, por se tratar de tema punitivo, o preceito penal da novatio !agis in mellius (art. 2° e parágrafo único — CP). 
4. O apelado, a mais disso, e como o demonstrou a sentença, podia exercer a atividade, não tendo o MPF demonstrado que tenha constituído patrimônio de forma ilícita em razão do exercício do cargo (Lei 8.429/92 — art. 1°), não havendo comprovação da existência de atos ímprobos em razão de tal fato.
5. Apelação desprovida. Improcedência da ação.” (e-doc. 60) 

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 65).
Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 5º, inciso XL; e 37, caput e §4º, da Constituição Federal.
Aduz que "a Corte [de origem] reconheceu possível a retroatividade de norma administrativa editada no ano de 2008 (Lei n. 11.784, 2008 que alterou a Lei n. 8112/90) para validar ações do Apelado, ora Recorrido, praticadas no ano de 1999, quando a redação do art. 117 do Estatuto do Servidor, expressamente, estabelecia que o Apelado estava expressamente proibido por lei de praticar, ainda que licenciado, qualquer ato de gerência ou de administração em sociedade civil" (e-doc. 70, p. 6). 
Defende que  a "modificação [normativa] posterior, ocorrida no ano de 2008, não é capaz de afastar o ilícito administrativo por ele cometido e consumado, com as sanções que lhe são inerentes" (e-doc. 70, p. 6), destacando, no ponto, que somente há possibilidade de retroação benéfica de norma penal, sendo insubsistente o entendimento perfilhado naquela instância ordinária. 
Assevera ser "incontroverso nos autos o fato de que Sandro Martins, como Auditor Fiscal licenciado, exerceu gerência e administração de sociedade (MARTINS CARNEIRO CONSULTORIA) subcontratada pelo escritório de advocacia Alberto Andrade, então contratado pela FIAT Automóveis S/A para a implementação de procedimentos cabíveis para a redução ou extinção do crédito tributário federal, referente à contribuição social lançada contra a Fiat" (e-doc. 70, p. 7).
No ponto, discorre que o recorrido "licenciou do cargo de Auditor Fiscal [...] para atuar contra a Fazenda Pública, extinguindo ou reduzindo créditos tributários federais de grandes empresas" (e-doc. 70, p. 8), o que, segundo sustenta, era prática proibida à época dos fatos. 
Decido.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal em desfavor de Sandro Martins Silva, objetivando a condenação do réu nas penalidades previstas no art. 12, incisos I, II e III, da Lei nº 8.429/1992, pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no art. 9º, inciso VIII, da Lei n° 8.429/1992, "em razão de 'venda de legislação tributária' mediante a inclusão sub-reptícia de hipótese de anistia no texto da Medida Provisória n21.807, de 28/01/1999, com o fito exclusivo de beneficiar a empresa ré (FIAT AUTOMÓVEIS S/A.), que, autuada pela Receita Federal, teve excluído o crédito tributário relativo à penalidade pecuniária, em prejuízo da União" (e-doc. 13, p. 1). 
Após o recebimento da petição inicial em relação ao recorrido, mediante acórdão transitado em julgado do Superior Tribunal de Justiça (e-doc. 49 e 53, p. 26-38), os autos retornaram à origem para regular prosseguimento. 
Encerrada a fase de instrução, o Juízo de primeiro grau proferiu sentença absolutória amparado, também, nos seguintes fundamentos:

“Extrai-se da petição inicial que SANDRO teria participado da gerência da sociedade MARTINS CARNEIRO CONSULTORIA EMPRESARIAL LTDA., tendo, por intermédio dela, prestado serviços de consultoria e assessoria fiscal ao escritório de advocacia ALBERTO ANDRADE ADVOGADOS ASSOCIADOS LTDA, conforme comprova o inteiro teor do respectivo instrumento de contrato, assinado em 01.02.1999, cuja cópia foi anexada às fls.88190. 
O escritório de advocacia ALBERTO ANDRADE, por seu turno, havia sido contratado pela FIAT AUTOMÓVEIS S.A. para "a implementação de procedimentos cabíveis para a redução ou extinção do crédito tributário federal, referente à contribuição social lançada contra a CONTRATANTE e objeto de ação rescisória. O CONTRATADO poderá, sob sua conta e risco, contratar advogados especializados no Distrito Federal" (aditamento contratual firmado em 10.09.1998 - fls.77/ 79).
Sandro Martins Silva, ora requerido, segundo os assentamentos funcionais de fls.201/243, é ocupante do cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal, desde 1981, tendo se licenciado para o trato de assuntos particulares de 01.11.1998 a 02.09.2001 (fl.227). 
No período em que prestou consultoria fiscal ao escritório de advocacia e exerceu a 015 gerência de PJ, de 01.02.1999 a 30.04.1999 (cláusula 5 5do respectivo contrato), SANDRO estava no gozo de licença para o trato de assuntos particulares. 
A Lei 8.429/1992, ao relacionar os casos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito em razão do exercício do cargo, em seu art.9°, inciso VIII, aponta o seguinte fato ilícito, literalmente: ACEITAR EMPREGO, COMISSÃO OU EXERCER ATIVIDADE DE CONSULTORIA OU ASSESSORAMENTO PARA PESSOA FÍSICA OU JURÍDICA QUE TENHA INTERESSE SUSCETÍVEL DE SER ATINGIDO OU AMPARADO POR AÇÃO OU OMISSÃO DECORRENTE DAS ATRIBUIÇÕES DO AGENTE PÚBLICO, DURANTE A ATIVIDADE. 
A improbidade em questão se dá, portanto, quando o servidor-consultor está em atividade e pode se valer das atribuições de seu cargo para beneficiar o administrado consulente. 
SANDRO, durante a licença para o trato de assuntos particulares, estava afastado das atribuições do seu cargo, razão por que, obviamente, não poderia exercer suas atribuições funcionais, nem material nem juridicamente, o que é suficiente para demonstrar que sua conduta não se enquadra no tipo legal mencionado (LIA, art.9-VIII).  
No que se refere à conduta de exercer a gerência e da administração da sociedade MARTINS CARNEIRO CONSULTORIA, durante o período da licença para o trato de assuntos particulares, cumpre verificar se tal fato configura a infração funcional, passível da aplicação da pena de demissão, prevista no art.117, inciso X, da Lei 8.112/1990. 
Entendo que não. Com o advento da Lei 11.784/2008, que acrescentou o parágrafo único ao referido art.117-X, a licitude da conduta sob exame foi clara e expressamente ressalvada. Confira-se a redação atual do art. 117, inciso X e parágrafo único, inciso II, do RJU: 
(...)
Ressalte-se que a interpretação literal dada ao art. 117, X, do RJU (em sua antiga redação), por ocasião do julgamento da apelação ministerial, em desfavor do requerido, ainda que perfunctoriamente, viola, no meu sentir, o princípio da razoabilidade. 
A vedação legal só tem sentido e razão de ser quando objetiva atingir o servidor público no efetivo exercício de seu cargo, a fim de evitar que ele se dedique, simultânea e paralelamente, à atividade privada, em detrimento da qualidade e da eficiência do serviço público. 
Ao contrário, a partir do momento em que o servidor se licencia de seu cargo público, não mais desempenhando suas atribuições funcionais, se afastando da atividade pública, não há possibilidade de conflito/colidência de interesses/atividades que justifique qualquer proibição nesse sentido. 
Por conseguinte, o entendimento de que o servidor licenciado para o trato de assuntos particulares estava, antes da modificação legislativa citada (2008), proibido também de exercer gerência/administração, violenta, no meu sentir, com a devida vênia, o princípio da razoabilidade.” (e-doc. 54) (grifos acrescidos)

O Tribunal de origem, em sede de apelação interposta pelo MPF, manteve a sentença de primeiro grau. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:

“2. Apesar das diferentes leituras administrativas dos mesmos fatos, pela sentença e pela apelação, não diviso no recurso razões jurídicas suficientes para a reforma da sentença, que deu ao caso solução razoável em face no normativo vigente. 
A respeito do exercício de atividades na constância de licença para tratar de interesses particulares, dispunha o art. 117, X da Lei 8.112/90: 
(...)
Esse inciso teve a redação alterada pelo Lei n. 11.784, de 22/09/2008, que também introduziu o parágrafo único e incisos, nestes termos: 

Possibilitou-se, portanto, ao servidor público que estiver em gozo de licença para tratamento de assuntos particulares o gerenciamento ou administração de sociedade privada. 
Como enfatizou a sentença, ‘(...) a partir do momento em que o servidor se licencia de seu cargo público, não mais desempenhando suas atribuições funcionais, se afastando da atividade pública, não há possibilidade de conflito/colidência de interesses/atividades que justifique qualquer proibição nesse sentido’. 
Embora ocupante de cargo efetivo, o servidor licenciado não exerce as atividades inerentes ao cargo durante o período de licença, podendo a ele retomar ao final do prazo estabelecido, ou, ainda, ao seu pedido ou no interesse da Administração.”

Todavia, a parte recorrente não impugnou especificamente na petição do apelo extremo o fundamento adotado na sentença de 1º Grau e mantido pelo acórdão atacado de que, mesmo na redação originária do art. 117 da Lei nº 8.112/90, não restou caracterizada a infração administrativa imputado ao recorrido.
Desse modo, incide, na espécie, o enunciado da Súmula nº 283 desta Corte, que assim dispõe, in verbis: É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles. Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 283 E Nº 284 DA SÚMULA DO STF. 1. Não tendo sido impugnados os fundamentos constantes do acórdão recorrido, inviável a apreciação do recurso extraordinário, na forma preconizada pelos enunciados nº 283 e nº 284 da Súmula do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.396.775/PE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro André Mendonça, DJe de 29/06/2023).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULAS NS. 283 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXECUÇÃO FISCAL. COBRANÇA DE IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO - IPTU. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. NÃO INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA. REQUISITOS POSSESSÓRIOS DE BEM IMÓVEL UTILIZADO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS: SÚMULAS NS. 279 E 454 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1% (§§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.365.104/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 08/08/2022).
	
“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APELO EXTREMO QUE DEIXOU INCÓLUME ARGUMENTO APTO, POR SI SÓ, A SUSTENTAR O JULGADO RECORIDO. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 283 E 284 DO STF. 1. O Recurso Extraordinário não impugnou integralmente os fundamentos do acórdão aptos, por si sós, a sustentar a manutenção da decisão recorrida. Assim, na hipótese, incidem os óbices das Súmulas 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles); e 284 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia) do STF. 2. Agravo Interno ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.366.378/RJ-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 28/04/2022).

Ademais, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal para superar a conclusão da Corte de origem de que não restou comprovada a ocorrência de ato improbo seria necessário, induvidosamente, reexaminar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 11.784/08, Lei nº 8.112/90 e Lei 8.429/92) e os fatos e provas dos autos, providências vedadas no âmbito recursal extraordinário. Incidência da Súmula nº 279/STF. Nesse sentido: 

“DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. DOLO. EXISTÊNCIA. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda o reexame da lei de improbidade administrativa e do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável nesta fase recursal. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão.” (ARE nº 979.587/PB-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 10/2/17) (grifos nossos)

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUIÇÃO DE GRUPO GESTOR. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS AO ERÁRIO. LEI 8.429/92. NÃO CARACTERIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA OU DOLO. OFENSA INDIRETA. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise implica rever a interpretação de legislação infraconstitucional que fundamentou a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. 2. É inadmissível na via extraordinária o reexame da moldura fática retratada no acórdão recorrido, uma vez que ficou assentado que a prova dos autos não foi conclusiva quanto à caracterização de prática de atos de improbidade administrativa ou de danos ao erário, diante da ausência de comprovação de culpa ou dolo nas condutas imputadas aos ora Recorridos. Incidência do óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE nº 1.349.025/AM-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 29/8/22)  (grifos nossos)

Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.
Publique-se.
Brasília, 12 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente