Tribunal: STF
Processo: ARE 1325796
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ementado nos seguintes termos: 
 
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL. CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. PROVA PERICIAL. PRECLUSÃO. LEI 10.188/01. ART. 10, II, IX E XI, LEI 8.429/92. PREJUÍZO AO ERÁRIO, DOLO E NEXO DE CAUSALIDADE COMPROVADOS. PENALIDADES IMPOSTAS DE ACORDO COM OS CRITÉRIOS DO ART. 12, PAR. ÚN. DA LEI 8.429/92. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. AGRAVO RETIDO E APELAÇÃO DOS RÉUS NÃO PROVIDOS. APELAÇÃO DO AUTOR PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Trata-se de ação civil pública ajuizada com a finalidade de obter a condenação dos réus em razão de atos de improbidade administrativa que teriam sido praticados no âmbito do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), operacionalizado pela Caixa Econômica Federal (CEF) e regulamentado pela Lei 10.188/01. 2. Os réus não requereram a produção de prova pericial nem na defesa prévia nem em contestação; ocorreu, portanto, a preclusão quanto à pretensão de realização de referida prova pericial, razão pela qual deve ser negado provimento ao agravo retido. Art. 366 do CPC. 3. Conforme quedou constatado nos autos, os réus deixaram de observar a legislação estadual, a legislação municipal e os atos normativos internos da Caixa Econômica Federal, desrespeitaram deliberações Superiores e prestaram informações falsas ou não comprovadas na operacionalização dos contratos referentes aos empreendimentos imobiliários que estavam sob sua responsabilidade. 4. Restaram comprovados o prejuízo ao Erário e o nexo de causalidade, ante a ociosidade dos empreendimentos acarretada pela não realização de estudo prévio da demanda. 5. A Lei 8.429/92 exige, para a configuração dos atos de improbidade arrolados no artigo 10, que o ato causador de prejuízo ao Erário seja causado por dolo ou, ao menos, por culpa, mas somente excepcionalmente se admite ato de improbidade culposo. Precedentes do STJ. 6. Os próprios réus admitiram não terem seguido à risca os atos normativos internos e a legislação estadual e municipal referente ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR), o que atesta que tinham ciência de que não estavam observando as formalidades legais e regulamentares. Conduta dolosa. 7. Na imposição de penalidades, o juiz deve pautar-se pelos seguintes critérios: i) a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente, nos termos do artigo 12, parágrafo único, da Lei 8.429/92; ii) a independência entre as instâncias civil, penal e administrativa; iii) a possibilidade de impor as sanções de forma isolada ou cumulativa, consoante os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Jurisprudência do STJ. 8. O dano causado ao Erário foi de grande monta, os agentes ocupavam cargos de chefia junto à Caixa Econômica Federal, o que lhes proporcionava plena ciência e articulação dos atos praticados, e o PAR destina-se ao arrendamento de moradia à população de baixa renda, o que majora a reprovabilidade da conduta. 9. Mantida a obrigação de ressarcimento integral e solidário do dano, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, porém majorando-se o prazo para cinco anos, nos termos do artigo 12, II, da Lei 8.429/92, e imposta multa civil. 10. A Caixa Econômica Federal apurou satisfatoriamente os fatos, tendo instaurado processo administrativo com observância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, o que culminou com a responsabilização administrativa dos agentes, bem como embasou a propositura da presente ação. Assim, fica mantida a absolvição da Caixa Econômica Federal. 11. Agravo retido e apelação dos réus não providos e apelação do autor parcialmente provida.” (eDOC 7, p. 135-136)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º; 10, II, IX e XI; e 37, §§ 4º e 5º, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, sustenta-se a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário por ato de improbidade administrativa.
Alega-se que não restou comprovado nos autos a existência de dolo na conduta do recorrente.
Argumenta-se que, “tendo sido CULPOSA a conduta dos réus, e tendo em vista a PRESCRIBILIDADE que, no caso, incide sobre a pretensão de ressarcimento ao erário, é de rigor que o acórdão recorrido seja reformado, de modo a extinguir o processo com resolução de mérito pelo acolhimento da prescrição” (eDOC 7, p. 243).
Determinado o retorno dos autos para a aplicação do tema 897 da repercussão geral (eDOC 22), o Tribunal de origem entendeu que o acórdão impugnado está alinhado ao precedente indicado (eDOC 113 – ID: d52364ee).
É o relatório.
Decido. 
A irresignação não merece prosperar. 
Inicialmente, registro que, no julgamento do RE 669.069, paradigma do tema 666 da repercussão geral, assentou-se que são prescritíveis as pretensões de reparação de danos à Fazenda Pública decorrentes de ilícito civil. Confira-se a ementa do julgado:
 
“CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento” (RE 669069, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.04.2016)
 
O precedente acima teve seu teor complementado pelo julgamento do tema 897 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 852.475, no bojo do qual se delimitou com mais precisão o significado da imprescritibilidade disposta no art. 37, § 5º, do texto constitucional, notadamente quanto à ideia inserida no conceito de “ilícito civil”, para fixar que são imprescritíveis apenas as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente:
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento” (RE 852475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.03.2019)
 
Pois bem. 
Na espécie, o Tribunal de origem consignou que restou devidamente comprovada a prática de ato de improbidade por todos os recorrentes, com o correspondente dano ao erário e a imposição do dever de restituir os valores lesados. Contudo, com relação ao réu Maurício Orestes Toledo, registrou que a parte não interpôs apelação contra a sentença, tendo a sentença transitado em julgado com relação a ele; e com relação aos réus Carlos Alberto Pinto da Silva e Luís César Figueiredo, anotou que restou demonstrado nos autos que os agentes atuaram com dolo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
 
“A presente ação civil pública foi ajuizada pelo Ministério Público Federal em face de Carlos Alberto Pinto da Silva, Luís César Figueiredo, Mauricio Orestes Toledo, Eliana de Fátima Francisco Vaccari e da Caixa Econômica Federal com a finalidade de obter a condenação dos réus em razão de atos de improbidade administrativa que teriam sido praticados no âmbito do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), operacionalizado pela Caixa Econômica Federal (CEF) e regulamentado pela Lei 10.188/01. 
(...)
Com efeito, não subsiste a alegação de que não houve comprovação dos atos de improbidade e de prejuízo ao Erário. 
De início, saliente-se que, à época dos fatos, no ano de 2006: Carlos Alberto Pinto da Silva ocupava o cargo de Superintendente Regional da Caixa Econômica Federal em Jundiaí/SP; Luís César Figueiredo, o de Gerente imediato do Superintendente Regional da Caixa Econômica Federal em Jundiaí/SP; e Maurício Orestes Toledo, o de Gerente de Crédito Imobiliário da Caixa Econômica Federal em Jundiaí/SP. 
Na condição de gestores junto a uma empresa pública federal, deveriam os réus obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, de acordo com o disposto no artigo 37 da Constituição Federal. 
Os réus tinham, ainda, a função específica de operacionalizar o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), cujo objetivo é o de oportunizar à população com renda mensal de até R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) o arrendamento residencial, com opção de compra, de imóveis situados nas capitais, regiões metropolitanas e municípios com mais de cem mil habitantes.
(...)
Sendo assim, os réus deveriam expedir os atos necessários, bem como definir e fazer cumprir os critérios técnicos orientadores da aquisição, alienação e arrendamento com opção de compra dos imóveis destinados ao Programa de Arrendamento Residencial. 
Ocorre que, conforme quedou constatado em procedimento administrativo instaurado pela Caixa Econômica Federal (v. Relatório Conclusivo de f. 211-281) - ratificado pelo Inquérito Civil que embasou a propositura da presente ação - os réus deixaram de observar a legislação estadual, a legislação municipal e os atos normativos internos da Caixa Econômica Federal, desrespeitaram deliberações superiores e prestaram informações falsas ou não comprovadas na operacionalização dos contratos referentes aos empreendimentos imobiliários que estavam sob sua responsabilidade.
(...)
Ocorre que, como bem asseverado na sentença, não se admite arrojo e flexibilização no trato do dinheiro público, sobretudo em razão dos princípios da legalidade e da moralidade administrativas. 
Com efeito, ao descumprir os atos normativos, contrariando as manifestações técnicas da área de engenharia e dos órgãos superiores da Caixa Econômica Federal, solicitando ou liberando parcelas de obras para as quais não detinham competência, prestando informações falsas à GEPAR e contratando empreendimentos do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) sem identificação da demanda, os réus causaram prejuízo ao Erário. 
Ressalte-se, nesse sentido, o teor dos demonstrativos de débito de f. 478, 480-481, 486-487 - emitidos pela Superintendência Nacional e pela Gerência Nacional da Caixa Econômica Federal - que atestam a existência de ociosidade dos empreendimentos autorizados pelos réus Carlos Alberto Pinto da Silva e Luís César Figueiredo, nos seguintes termos: 
i) no Município de Cajamar/SP, empreendimento Residencial dos Coqueiros, ociosidade de R$ 236.625,60 (duzentos e trinta e seis mil, seiscentos e vinte e cinco reais e sessenta centavos); 
ii) no Município de Franco da Rocha/SP, Condomínio Residencial Parque das Araucárias, ociosidade de R$ 462.994,56 (quatrocentos e sessenta e dois mil, novecentos e noventa e quatro reais e cinquenta e seis centavos); 
iii) no Município de Franco da Rocha/SP, Condomínio Residencial Parque das Aroeiras, ociosidade de R$ 462.994,56 (quatrocentos e sessenta e dois mil, novecentos e noventa e quatro reais e cinquenta e seis centavos); 
iv) no Município de Jundiaí/SP, Residencial Parque da Serra, ociosidade de R$ 70.611,12 (setenta mil, seiscentos e onze reais e doze centavos). 
A ociosidade dos quatro empreendimentos gerou prejuízo ao Erário, inclusive em razão dos gastos com vigilância e recuperação dos imóveis depredados. O prejuízo corresponde ao montante de R$ 1.233.225,84 (um milhão, duzentos e trinta e três mil, duzentos e vinte e cinco reais e oitenta e quatro centavos), que, atualizado até 28.02.2011, perfazia o valor de R$2.241.480,80 (dois milhões, duzentos e quarenta e um mil, quatrocentos e oitenta reais e oitenta centavos) (f. 482-484). 
Houve também um prejuízo ao Erário no montante de R$109.956,62 (cento e nove mil, novecentos e cinquenta e seis reais e sessenta e dois centavos), em valores atualizados até 28.02.2011, decorrente da conduta de Maurício Orestes Toledo (f. 479-480).
O nexo de causalidade entre as condutas dos réus e o prejuízo causado, por seu turno, restou comprovado, sobretudo em razão da não realização de estudo prévio da demanda, o que acarretou a ociosidade dos imóveis. Tendo sido atestados a ocorrência de prejuízo ao Erário e o nexo de causalidade, há que se verificar o elemento subjetivo do tipo, ou seja, se o dano foi causado por dolo ou por culpa. Em verdade, a Lei 8.429/92 exige, para a configuração dos atos de improbidade arrolados no artigo 10, que o ato causador de prejuízo ao Erário seja doloso ou culposo.
(...)
Não obstante, o juízo a quo, ao enquadrar as condutas dos réus Carlos Alberto Pinto da Silva, Luís César Figueiredo e Maurício Orestes Toledo nos incisos II, IX e XI do artigo 10, entendeu que houve culpa na atuação dos agentes. 
Considerando que os réus teriam inobservado um dever de cuidado objetivo e agido com imprudência, o juízo a quo condenou os réus Carlos Alberto Pinto da Silva e Luís César Figueiredo à sanção de ressarcimento integral e solidário do dano causado, no montante de R$ 2.241.480,80 (dois milhões, duzentos e quarenta e um mil quatrocentos e oitenta reais e oitenta centavos), e à sanção de proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios e incentivos pelo prazo de 3 (três) anos, bem como condenou o réu Mauricio Orestes Toledo à sanção de ressarcimento integral e solidário no montante de R$ 109.956,62 (cento e nove mil novecentos e cinquenta e seis reais e sessenta e dois centavos). 
Nesse ponto, cumpre ressaltar que como Maurício Orestes Toledo não interpôs apelação, para ele a sentença transitou em julgado. 
No que concerne ao elemento subjetivo das condutas e às sanções aplicadas aos dois outros réus, entretanto, deve ser acolhido, em parte, o apelo do Ministério Público Federal. 
Em verdade, como restou comprovado, os próprios réus Carlos Alberto Pinto da Silva e Luís César Figueiredo admitiram não terem seguido à risca os atos normativos internos e a legislação estadual e municipal referente ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR). Por conseguinte, eles tinham ciência de que não estavam observando as formalidades legais e regulamentares.
Desse modo, descabe admitir imprudência ou inobservância do dever de cuidado objetivo dos réus, concluindo-se que sua atuação foi imbuída de dolo, e não de culpa” (eDOC 7, p. 115-128)
 
Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, posto que a hipótese tratada nos autos consiste em situação em que praticado ato doloso de improbidade administrativa.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
Publique-se.
Brasília, 31 de março de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente