Tribunal: STF
Processo: RMS 40641
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança, interposto contra decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça no MS 31.406, cuja ementa é a seguinte:

“ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DE MINISTRA DE ESTADO.  LEGITIMIDADE PASSIVA EVIDENCIADA. NÃO INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 266/STF. QUE WRIT DISPENSA DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRELIMINARES VENCIDAS. MÉRITO. RENOVAÇÃO DE CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CEBAS. INDEFERIMENTO. AUSÊNCIA DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITOS TRIBUTÁRIOS, PREVIDENCIÁRIOS E DE REGULARIDADE DO FGTS. PREVISÃO EXPRESSA NA LEI COMPLEMENTAR N. 187 /2021. SANÇÃO POLÍTICA. NÃO CARACTERIZAÇÃO. COMPATIBILIDADE DA EXIGÊNCIA COM O ART. 195, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SEGURANÇA DENEGADA.
1. É parte legítima para figurar no polo passivo da impetração a autoridade ministerial que, em grau recursal, confirma decisão administrativa de indeferimento do CEBAS.
2. Não incide, no caso, a vedação da Súmula n. 266/STF, porquanto impugnado ato concreto da Administração. Viável, no caso, o emprego do remédio mandamental.
3. A exigência de Certidão Negativa de Débitos (ou Certidão Positiva com Efeitos de Negativa) e de comprovação de regularidade perante o FGTS encontra previsão no art. 3º, III, da Lei Complementar n. 187/2021, que disciplina a imunidade tributária das entidades beneficentes.
4. Referida exigência não configura sanção política, mas instrumento legítimo de aferição da responsabilidade fiscal e social da entidade postulante de benefício tributário, a exemplo do que foi decidido pelo STF na ADI n. 4.716, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/2024
5. Mandado de segurança denegado”. (eDOC 46, p. 1-2)

Nas razões recursais (eDOC 52), a parte recorrente narra que, originariamente, impetrou mandado de segurança em face de ato praticado pelo Ministro de Estado da Saúde, que indeferiu o pedido de renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS), em razão da necessidade de apresentação de Certidão Negativa de Débito e  Certidão Positiva com efeito de Negativa (CND/CPEN), bem como comprovação de regularidade do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
Afirma que, sem a certificação, a associação está impedida de gozar da imunidade garantida constitucionalmente às entidades sem fins lucrativos e, consequentemente, não terá acesso aos repasses públicos para prestar o serviço de saúde.
Sustenta que a Lei Complementar 187/2021 inova ao exigir a emissão da certificação em prol das entidades beneficentes, uma vez que vai além das contribuições sociais mencionadas no art. 195, § 7º, da Constituição Federal.
Refuta a aplicação do entendimento firmado na ADI 4.716, na qual esta Corte assentou a “constitucionalidade da exigência de apresentação de CNDT nos processos licitatórios como requisito de comprovação de regularidade trabalhista”, um vez que esse precedente tratou especificamente de CND Trabalhista para a participação em licitações.
Defende, na verdade, a aplicação ao caso da tese fixada no julgamento do tema 856, segundo a qual “é inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos”.
Alega que a Administração Pública, ao impor a apresentação de CND como requisito emissão do CEBAS, como meio de coerção,  estabelece uma norma secundária que pune o contribuinte em razão de supostamente não ter cumprido um dever tributário (pagar tributo). Assenta que, no entanto, o Supremo Tribunal Federa rejeita o uso de sanções políticas como medidas coercitivas praticadas pela própria Administração para exigir o cumprimento de deveres jurídicos tributários.
Aduz que a Lei Complementar 187/2021 não exige Certidão de Débitos Relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União para concessão ou renovação do CEBAS, fazendo menção tão somente ao gozo e fruição da imunidade tributária prevista na Constituição Federal.
Ao final, requer o provimento do recurso, para determinar a renovação provisória do CEBAS da parte recorrente.
Em contrarrazões (eDOC 67), a União sustenta a inaplicabilidade do Tema 856 ao caso, ao argumento de que a hipótese dos autos não se trata de medida coercitiva a impedir o exercício da atividade econômica como meio indireto de cobrança de tributos. Alega que a apresentação das certidões é um meio de assegurar que recursos públicos indiretos decorrentes da desoneração tributária sejam destinados a instituições que cumprem integralmente suas obrigações legais, inclusive trabalhistas e previdenciárias.
É o relatório. 

Decido.
A pretensão recursal não merece prosperar.
Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear a renovação provisória do CEBAS da parte recorrente, a fim de possibilitar o gozo da imunidade constitucionalmente garantida às entidades sem fins lucrativos, não obstante a ausência de apresentação de Certidão Negativa de Débito e Certidão Positiva com efeito de Negativa (CND/CPEN), bem com da comprovação de regularidade do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
Nesse contexto, a parte argumenta a ilegalidade do ato de sanção política, configurado na exigência de apresentação de CND/CPEN ou certidão de regularidade do FGTS para a obtenção da renovação do CEBAS, assentando a aplicação ao caso da tese fixada no julgamento do tema 856, segundo a qual “é inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos”.
Inicialmente, registro que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça confirmou a decisão que denegou a segurança com base nos seguintes fundamentos:

“Tal como dito no decisório de indeferimento da tutela de urgência, às fls. 204/206, " a exigência da CND ou de CPEN está prevista expressamente na legislação complementar (LC 187/2021) que disciplina a imunidade tributária contemplada no art. 195 § 7º da Constituição". A citada lei assim dispõe:
Art. 3º Farão jus à imunidade de que trata o § 7º do art. 195 da Constituição Federal as entidades beneficentes que atuem nas áreas da saúde, da educação e da assistência social, certificadas nos termos desta Lei Complementar, e que atendam, cumulativamente, aos seguintes requisitos:
[...]
III - apresentem certidão negativa ou certidão positiva com efeito de negativa de débitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, bem como comprovação de regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS);
Essa exigência de regularidade fiscal não representa "sanção política", tampouco contraria o art. 195, § 7º, da Constituição Federal, o qual apenas se refere às previsões legais para se usufruir da imunidade. A aludida lei complementar está afinada com a lógica de que ‘parcela da responsabilidade social de cada um é cumprida mediante a respectiva partilha dos custos coletivos, o que também se dá mediante recolhimento de tributos e cumprimento de obrigações acessórias’ (fl. 216).
Ademais, repise-se, não se cuida, exclusivamente, de tentar forçar o recolhimento de obrigações tributárias e previdenciárias, mas de vincular a avaliação da entidade assistencial ao cumprimento de deveres fiscais acessórios e principais indispensáveis para aferir a própria lisura e transparência da entidade no trato de recursos destinados a fins sociais.
É nessa linha a defesa constante das informações, aqui merecendo referência no sentido de que a exigência das certidões nada mais é do que elemento para a avaliação da responsabilidade social da entidade que postula benesse fiscal (fls. 225):
Consoante destacado pela Coordenação-Geral de Certificação, a outorga do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS) implica o reconhecimento do direito à imunidade tributária, bem como o acesso a benefícios fiscais, o que impõe à entidade beneficiária um dever qualificado de observância da regularidade fiscal e trabalhista. Tal exigência constitui medida de salvaguarda do interesse público, na medida em que assegura que os recursos públicos indiretos, decorrentes da desoneração tributária, sejam direcionados exclusivamente a instituições que cumprem integralmente suas obrigações legais, inclusive aquelas relativas à proteção dos direitos de seus trabalhadores.
Ademais, o STF já reconheceu, em precedente vinculante, a constitucionalidade de ‘comprovação formal do cumprimento de obrigações sociais para ‘legitimar a participação em licitações’. A tese foi assim fixada: É constitucional a recusa de emissão de Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT) nas hipóteses determinadas no art. 642-A, § 1º, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), com a redação conferida pela Lei nº 12.440/11; e 2. É constitucional a exigência de apresentação de CNDT nos processos licitatórios como requisito de comprovação de regularidade trabalhista" (ADI n. 4.716, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/2024).
A compreensão desse precedente é extensível para a discussão tratada neste, pois a impetrante também questiona certidão destinada à comprovação de mandamus cumprimento de obrigações sociais – aqui compreendidas em sentido amplo – para acesso a benefício fiscal. Da mesma forma que é legítimo compelir o licitante a comprovar regularidade social a fim de contratar com o Poder Público, é lícito exigir da entidade que se diz beneficente a demonstração de atendimento às obrigações fiscais, que são, como dito, parcela fundamental dos deveres sociais segundo a legislação brasileira.
Não basta que a autora diga se dedicar, em larga medida, ao atendimento de usuários do SUS. O cumprimento das previsões da LC não é dispensável em vista da relevância de sua rede de atendimento. Além disso, a parte não está sendo compelida a cumprir obrigações relativas às contribuições em relação às quais como será imune, chega a dizer para dar a impressão de que a certificação desfaz todas as exações anteriores.
Diversamente, o certificado, quando concedido, retroage até a data de atendimento de todos os requisitos legais para a sua concessão, por isso não afasta eventuais inadimplementos  de obrigações sociais anteriores à obtenção da regularidade fiscal. A propósito, este Sodalício já decidiu, aplicando o enunciado de sua Súmula n. 612 (...)”. (eDOC 46, p. 4-6)

Inicialmente, registro que a controvérsia dos autos se limita ao preenchimento dos requisitos para a renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS, e não propriamente ao preenchimento dos requisitos para o gozo da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal.
Na hipótese, a parte requer a renovação provisória do CEBAS, a fim de possibilitar o gozo da imunidade prevista no referido dispositivo constitucional, não obstante a ausência de apresentação de Certidão Negativa de Débito (CND), bem como da comprovação de regularidade do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
Com efeito, verifico que pretensão da parte recorrente desrespeita a condição prevista no art. 3º, inciso III, da Lei Complementar 187/2021, o qual exige que entidades beneficentes apresentem certidões negativas (ou positivas com efeito de negativa) de débitos tributários federais (Receita Federal e PGFN) e comprovem a regularidade do FGTS para fazer jus à imunidade de contribuições à seguridade social.
Preliminarmente, registro a jurisprudência desta Corte pela inexistência de direito adquirido a regime jurídico relativo a imunidade tributária, de modo que a concessão do Cebas não dispensa a instituição do atendimento de novas exigências, padrões de controle ou verificações, observado o regime jurídico aplicável no momento em que o controle é efetuado:

“Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 12868/2013. CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CEBAS). CONCESSÃO. RENOVAÇÃO. INSTITUIÇÃO DE CRITÉRIO. REQUERIMENTOS PROTOCOLADOS EM 2009. CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. AVALIAÇÃO DO EXERCÍCIO FISCAL DE 2009. DIREITO ADQUIRIDO. EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA. OBSERVÂNCIA. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. I. CASO EM EXAME 1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada contra o art. 15 da Lei n. 12.868, de 15 de outubro de 2013, por meio do qual estipulado o exercício fiscal de 2009 como base para aferição, nos requerimentos protocolados nesse mesmo ano e pendentes de decisão, do cumprimento dos requisitos legais à concessão originária e da renovação do Cebas de que tratava, até então, a Lei n. 12.101, de 27 de novembro de 2009. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se é compatível com o direito adquirido (CF/1988, art. 5º, XXXVI) o estabelecimento, por legislação de 2013, de critério para a concessão ou renovação do Cebas a alcançar requerimentos protocolados em 2009 e pendentes de julgamento na ocasião da publicação da lei nova. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A imunidade tributária outorgada pelo art. 195, § 7º, da Constituição Federal às entidades beneficentes de assistência social é condicionada ao atendimento das exigências estabelecidas em lei. 4. A relação jurídica entre Administração Pública e entidade beneficente é de trato sucessivo, considerada a evolução constante da sociedade, impondo, assim, fiscalização durante toda a vigência do Cebas. 5. A jurisprudência do STF consolidou-se pela inexistência de direito adquirido a regime jurídico relativo a imunidade tributária, de modo que a concessão do Cebas não dispensa a instituição do atendimento de novas exigências, padrões de controle ou verificações, observado o regime jurídico aplicável no momento em que o controle é efetuado. 6. A exigência de comprovação dos requisitos legais no exercício em que formalizado o pedido de concessão ou renovação do Cebas mostra-se razoável e consentânea com a lógica subjacente à imunidade em questão, com o princípio da eficiência que rege a Administração Pública (CF/1988, art. 37, caput) e com o poder de polícia administrativo relativo à continuidade da observância das regras estabelecidas. 7. O exame dos requerimentos de concessão ou renovação do Cebas protocolados em 2009 e pendentes de decisão na data da publicação da Lei n. 12.868/2013, ainda que feito com base nos parâmetros estabelecidos na legislação nova, não desconstitui direito adquirido (CF/1988, art. 5º, XXXVI), tampouco desfaz situação jurídica consolidada, no que se tem tão somente aplicação de parâmetro legal vigente no tempo do ato de avaliação dos requisitos. IV. DISPOSITIVO 8. Pedido julgado improcedente”.
(ADI 5319, Rel. NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, DJe 11.2.2026 - grifo nosso) 

Nesse sentido, conforme assentado pelo Superior Tribunal de Justiça, esta Corte, na ADI 4716,  reconheceu a constitucionalidade de comprovação formal do cumprimento de obrigações sociais para legitimar a participação em licitações. Eis a ementa desse julgado:

“EMENTA Direito do trabalho, processual do trabalho e direito administrativo. Ações diretas de inconstitucionalidade 4716 e 4742. Julgamento conjunto. Certidão Negativa de Débito Trabalhista (CNDT). Documento de habilitação em licitações. Devido processo legal assegurado. Promoção do interesse público. Princípios constitucionais da licitação e dos contratos administrativos. Harmonização com os princípios da ordem econômica. Improcedência dos pedidos. I. Caso em exame 1. Ação direta ajuizada contra a Lei nº 12.440, de 7 de julho de 2011, que acrescentou o Título VII-A à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), instituindo a Certidão Negativa de Débito Trabalhista CNDT), e alterou a Lei nº 8.666/93, tornando obrigatória a apresentação do documento nos processos licitatórios. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a recusa de emissão de CNDT nas hipóteses determinadas pela Lei nº 12.440/11 viola os postulados constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processual legal; e (ii) saber se a exigência de apresentação de CNDT como requisito de participação em procedimentos licitatórios viola o princípio da licitação pública e os princípios da livre concorrência e da livre iniciativa. III. Razões de decidir 3. A Lei nº 12.440/11 resguarda a observância do contraditório e da ampla defesa, não sendo possível vislumbrar, na sistemática estabelecida, a emissão de Certidão Negativa de Débito Trabalhista (CNDT) e a consequente inscrição da empresa no Banco Nacional de Devedores Trabalhistas (BNDT) sem a realização das referidas garantias constitucionais. 4. O requisito de habilitação em licitações criado pela Lei nº 12.440/11 privilegia o interesse público em dupla perspectiva: i) promove licitações que efetivamente garantam a igualdade de condições a todos os concorrentes e a seleção da proposta mais vantajosa para a administração; e ii) celebra contratos com empresas que estejam efetivamente aptas a honrar com suas obrigações, atendendo, assim, ao princípio da eficiência administrativa. 5. Os princípios da livre concorrência e da livre iniciativa devem ser interpretados de forma a se harmonizarem com os demais princípios da ordem econômica, tais como a valorização do trabalho humano, a dignidade da pessoa humana e a redução das desigualdades sociais. A Lei nº 12.440/11 logra obter essa harmonização, pois contribui para que o débito trabalhista não se protraia no tempo, privilegiando a célere satisfação do direito do credor trabalhista. IV. Dispositivo e tese 6. Pedidos improcedentes. Tese de julgamento: “1. É constitucional a recusa de emissão de Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT) nas hipóteses determinadas no art. 642-A, § 1º, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), com a redação conferida pela Lei nº 12.440/11; e 2. É constitucional a exigência de apresentação de CNDT nos processos licitatórios como requisito de comprovação de regularidade trabalhista”. _________ Dispositivos relevantes citados: CF/88, art. 37, caput e inciso XXI, e art. 170, caput, incisos IV e VII e parágrafo único. Jurisprudência relevante citada: ACO nº 2.163, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 2/3/18”.
(ADI 4716, Rel. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe 11.10.2024)

Nesse contexto, apesar de não se tratar de apresentação de documento para habilitação em licitações, entendo ser aplicável a mesma razão de decidir no que concerne à concessão do CEBAS, tendo em vista implicar acesso à imunidade tributária e benefícios fiscais a exigir transparência e lisura da entidade beneficiária.
Cabe ressaltar ainda o entendimento desta Corte no sentido de que é legítima a exigência de comprovação formal do cumprimento de obrigações sociais para acesso a benefícios públicos. Confira-se:

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO TRIBUTÁRIO. ADI 4.480/DF. CEBAS. EXIGÊNCIAS PROCEDIMENTAIS POR LEI ORDINÁRIA. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. AGRAVO DESPROVIDO. I - A jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal exige, em regra, para o cabimento da reclamação em casos desse jaez, que fique demonstrada a aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que não ocorre no caso. II - A exigência de apresentação de certidões de regularidade de recolhimento do FGTS não foi afastada no julgamento da ADI 4.480/DF, pois o art. 29, III, da Lei 12.101/2009 não foi declarado inconstitucional. III - Os fundamentos do ato impugnado referem-se a ônus probatório e requisitos legais vigentes no período abrangido pela ação, mas não cumpridos pelo agravante, a fim de comprovar a condição de beneficiário da imunidade tributária almejada, não havendo estrita aderência entre o ato reclamado e o que decidido no julgamento da ADI 4.480/DF, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. IV- Agravo regimental desprovido.
(Rcl 63.828 AgR, Rel. CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 15.5.2024)

Por fim, não procede o argumento da parte no tocante à aplicação ao caso da tese fixada no julgamento do tema 856, segundo a qual “é inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos”. 
Com efeito, a exigência de certidão, a impedir a renovação do CEBAS, não configura a sanção política expressa no aludido precedente, a qual se refere a medidas coercitivas que impedem o exercício de atividade econômica como meio indireto de cobrança de tributos. Isso porque a hipótese dos autos apresenta natureza distinta, pois não se trata de cobrança, mas de requisito para concessão de benefício fiscal.
Nesses termos, entendo que o decidido pelo Superior Tribunal de Justiça não diverge do entendimento desta Corte.
Ante o exposto nego seguimento ao recurso ordinário (art. 21, § 1º, do RISTF).

Publique-se.
Brasília, 31 de março de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente