Tribunal: STF
Processo: ADPF 760
Classe: ADPF
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO:

1. Como já mencionei no início da presente audiência, ao longo dos debates que formaram o julgamento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, foi destacada, por mim e por meus pares, a natureza estrutural da presente demanda. Com isso, para além dos elementos clássicos que formam os litígios constitucionais, o caso impôs (e ainda impõe) ao Supremo Tribunal Federal a tarefa de projetar sua decisão para o futuro, garantindo que o compromisso significativo assumido pelas diversas instâncias do Poder Executivo na proteção do bioma amazônico seja efetivamente implementado.

2. Nada obstante, ainda que o monitoramento feito pela Corte em relação ao cumprimento das determinações emitidas em processos estruturais seja condição para a efetividade e a autoridade do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal, essa fase processual não pode se dar indefinidamente. Em outros termos, mesmo os processos estruturais devem chegar a termo e a prestação da atividade jurisdicional pelo Tribunal nesses casos devem ser encerradas.

3. Assim, surge a questão: nos processos estruturais, quando chega ao fim a fase de monitoramento das determinações contidas no acórdão e do cumprimento ao compromisso significativo assumido?

4. Ao refletir sobre esse tema na ADPF nº 709/DF, o Ministro Luís Roberto Barroso delineou as seguintes diretrizes, in verbis:

“4. Para que o processo estrutural não seja eternizado, é preciso critérios estabelecer alguns pressupostos e critérios para a sua conclusão.
5. Primeiro pressuposto: o processo estrutural não busca alcançar uma realidade perfeita, na qual todas as violações aos direitos fundamentais e à Constituição foram totalmente sanadas. Não se busca uma política pública perfeita, tarefa que seria inviável de ser realizada pelo Judiciário. O esforço para continuamente aprimorar políticas ou instituições públicas cabe principalmente ao Executivo e ao Legislativo.
[...]
8. O segundo pressuposto: o processo estrutural deve ser encerrado quando as instituições responsáveis pela solução do problema tenham saído da inércia, corrigido as principais falhas de atuação e, por consequência, estejam atuando de forma mais efetiva para a solução do problema. Nesse caso, a questão é determinar se o cenário de grave atuação insuficiente ou excessiva do Estado foi modificado.
9. Partindo desses pressupostos, três perguntas precisam ser respondidas para identificar o momento adequado para encerrar o processo estrutural: (i) quais os principais problemas estruturais identificados no processo? (ii) quais soluções foram implementadas para resolvê-los? (iii) há indícios concretos de que as instituições constitucionalmente responsáveis estão adequando a sua atuação e conseguirão lidar com os desafios existentes?”

5. Portanto, ainda que “a [busca pela] realidade perfeita”, conforme expôs o Ministro Luís Roberto Barroso, não seja a finalidade dos processos estruturais, é necessário que os problemas identificados na decisão judicial estejam sendo objeto de ações efetivas por parte dos órgãos e instituições públicas responsáveis. Ou seja, para a homologação final dos planos e ações estruturais apresentados é preciso estar devidamente demonstrado que eles atendem ao compromisso significativo assumido.

6. No presente caso, conforme se observa da Nota Técnica nº 02/025/NUPEC/SG/STF, “o cumprimento das determinações da ADPF 760 apresenta avanços significativos no fortalecimento institucional dos órgãos ambientais federais, com a retomada de políticas estruturantes, ampliação de quadros, melhorias orçamentárias e aperfeiçoamento de instrumentos de governança” (e-doc. 380, p. 17). Entre os avanços citados pelo NUPEC, entendo oportuno destacar os seguintes:

“B. AVALIAÇÃO DO MONITORAMENTO DO PLANO DE FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DO IBAMA
[...]
B.2. Avanços Identificados: IBAMA 
8. No tocante à força de trabalho, destacam-se os seguintes avanços: 
a. concurso público: Realizou-se concurso público em 2025, com provimento de 460 vagas até outubro deste ano. Já houve também a previsão de nova incorporação de mais 460 vagas para 2026. Tratam-se de avanços importantes, tanto em números absolutos, como relativos em comparação com outras carreiras do serviço público federal. Contudo, é um processo em curso, que deve caminhar para o total de vagas sugerido pelo Poder Executivo e homologado pelo Supremo Tribunal de 1600 novos servidores, com o objetivo de compensar a forte perda de pessoal nos últimos anos. 
b. brigadistas temporários: A contratação de brigadistas temporários superou a meta prevista para 2025 (foram planejados 2.600 brigadistas, 14% a mais que em 2024, ultrapassando a meta inicial de 2.300). Esses esforços indicam o início da recuperação da capacidade operacional do Ibama nas ações de fiscalização e resposta a ilícitos ambientais. 
c. reestruturação de carreira: Foi firmado Termo de Acordo nº 23/2024 entre o Governo Federal e a ASCEMA, estabelecendo reajustes salariais e reestruturação da carreira de Especialista em Meio Ambiente, após sete anos sem valorização; 
d. capacitação: Foram realizados mais de 60 cursos de capacitação, abrangendo aproximadamente 2.300 brigadistas e servidores. Houve, ainda o treinamento de 2.493 brigadistas pelo Prevfogo em cursos de prevenção e combate a incêndios. e. adequação da jornada de trabalho, estímulo a fixação de servidores, pagamento de adicionais para situações específicas estão em fase de aprovação, mas ainda dentro do prazo homologado. 
9. No âmbito orçamentário, em 2025, houve ampliação da dotação, sobretudo considerando os créditos extraordinários. 
10. No eixo meios operacionais, registram-se: 
a. aquisição de equipamentos: Houve ampliação da frota de veículos e aeronaves, aquisição de EPIs e equipamentos especializados para combate a incêndios, como veículos, embarcações e horas-vôo. A quantidade de material adquirido é compatível com o esperado ao longo de 2025. Trata-se de meta com previsão de ser concluída até 2027. 
b. bases operacionais: A aquisição de bases móveis e modulares para operações de fiscalização em áreas remotas está em curso; c. reforma de infraestruturas: Iniciadas reformas em unidades organizacionais indicadas e Centros de Triagem de Animais Silvestres (Cetas). Há o relato de diversas iniciativas neste sentido. 
11. Relativamente aos sistemas de informação: 
a. painel de transparência: Disponibilização no Portal de Dados Abertos do Ibama de informações sobre fiscalização ambiental; 
b. desenvolvimento de sistemas: Previsão de desenvolvimento de plataforma informatizada para fiscalização remota do desmatamento e sistema de gestão de informações sobre incêndios florestais (Sisfogo), com integração entre órgãos; plataformas especializadas para controle de mercúrio; regularidade ambiental; recuperação de áreas degradadas; monitoramento de incêndios; fiscalização remota e responsabilização. Foi informado que todos estes sistemas estão na fábrica de software, em desenvolvimento, e ainda estão dentro prazo previsto homologado e suas entregas e efetividade devem ser informadas a este Tribunal; 
c. monitoramento satelital: houve a aquisição de insumos satelitais de alta resolução para análise espacial. 
12. No campo da governança e gestão: 
a. nova estrutura organizacional: Publicação do Decreto nº 12.130/2024, aprovando nova estrutura regimental do Ibama, com fortalecimento da Diretoria de Proteção Ambiental (Dipro) e do Centro Nacional de Prevenção e Combate aos Incêndios Florestais (Prevfogo); 
b. criação de unidades especializadas: Foram criadas 26 Divisões de Fiscalização Ambiental e reativadas 5 Unidades Técnicas, incluindo em áreas com situação mais grave, como Humaitá/AM, Tabatinga/AM e Novo Progresso/PA; 
c. Política Nacional de Manejo Integrado do Fogo: Sancionada a Lei nº 14.944/2024, instituindo a PNMIF, e criado o Comitê Nacional de Manejo Integrado do Fogo (COMIF).
[...]
C. AVALIAÇÃO DO MONITORAMENTO DO PLANO DE FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DO ICMBIO
[...]
C.2. Avanços Identificados 
21. No tocante à estrutura organizacional: 
a. nova estrutura regimental: O Decreto n° 12.258, de 25 de novembro de 2024, aprovou nova estrutura regimental para o ICMBio; 
b. fortalecimento regional: Ampliação das Coordenações Regionais que atuam em áreas territoriais específicas, fortalecendo a presença do Instituto em todo território nacional; 
c. Centro de Pesquisa e Conservação: Criação de novo Centro com foco na gestão e manejo integrado do fogo. 
22. Quanto à força de trabalho: 
a. concurso público: Autorizado concurso para 350 vagas, número substancial, mas ainda insuficientes para atender ao plano homologado; 
b. contratação de ATAs: Ampliação da contratação de Agentes Temporários Ambientais, para 3.826, 10% acima do número de 2024; 
c. chamamento de aprovados: Em 2023, foram nomeados novos servidores do concurso nacional unificado.
 22. No que se referem aos sistemas: há indicação do desenvolvimento de novos sistemas, mas indicam a necessidade de novos recursos orçamentários para finalização do previsto e melhoria dos existentes. 
23. No eixo orçamentário: 
a. projeção de recursos: O plano prevê necessidade de R$ 493,6 milhões (2025), R$ 568,8 milhões (2026) e R$ 589,9 milhões (2027) para atuação na Amazônia. O orçamento de 2025 é 39% superior ao de 2024. 
b. Fundo Amazônia: há previsão de acesso a recursos do Fundo Amazônia para projetos vinculados ao PPCDAm;
[...]
D. PLANO DE FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DA FUNAI
[...]
D.2. Pontos Fortes: 
a. Diagnóstico baseado em evidências: O plano da FUNAI se destaca ao apresentar um diagnóstico do problema do desmatamento em TIs, utilizando dados quantitativos recentes para demonstrar tendências e concentrar o foco nas áreas mais críticas. 
b. definição de ações e metas quantitativas: O plano elenca ações específicas, tanto administrativas (reestruturação, regulamentação) quanto finalísticas (demarcação, fiscalização). No entanto, as metas são genéricas e sem relação com os objetivos.
c. inclusão da gestão de riscos: Embora indique vários riscos, não há medidas para lidar com os mesmos. 
d. alinhamento estratégico: O plano demonstra forte alinhamento com políticas governamentais mais amplas, como o PPCDAm e o Plano Plurianual (PPA) 2024-2027, detalhando como as ações da FUNAI se conectam aos objetivos desses objetivos.
[...]
E. Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
[...]
E.2. Pontos Fortes 
38. Cumprindo o determinado, o MMA aperfeiçoou os mecanismos de monitoramento periódico do PPCDAm. Houve melhorias em transparência e integração de sistemas ambientais: o SINAFLOR (Sistema Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais) foi aperfeiçoado de modo a permitir a adesão de todos os entes federativos por meio de interface de integração (API) gratuita, viabilizando que Estados e Municípios enviem ao sistema federal os dados de autorizações de supressão vegetal emitidas em âmbito local. 
39. Concomitantemente, implementou-se a vinculação do Cadastro Ambiental Rural (CAR) às autorizações e guias florestais – o Ibama já incorporou nos Documentos de Origem Florestal (DOF) a informação do número do CAR da madeira transportada, em atendimento à determinação do STF. Essas medidas visam criar uma base de dados integrada e transparente sobre supressão vegetal e cadeia de custódia de produtos florestais, fortalecendo a capacidade de controle ambiental. 
40. Ainda no campo institucional, destaca-se a recomposição de instâncias participativas e normativas: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) foi reativado com plena representatividade, e novos marcos legais foram sancionados – por exemplo, a Lei nº 14.590/2023 (que recriou o Fundo Amazônia) e a Lei nº 15.143/2025 (que dispõe sobre colaboração financeira da União com entes subnacionais para prevenção e combate a queimadas) –, ampliando o suporte normativo e financeiro às ações ambientais. 
41. A liberação de recursos reforçou o financiamento das iniciativas estratégicas: foram alocados, por exemplo, R$ 405 milhões do Fundo Amazônia para aparelhar os Corpos de Bombeiros dos estados amazônicos, além de recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente para ações no Pantanal. Esses aportes, somados ao incremento orçamentário das pastas ambientais em 2024, demonstram um avanço no cumprimento da determinação de descontingenciar e direcionar fundos ambientais para a proteção da Amazônia, atendendo em grande medida aos comandos do acórdão quanto ao financiamento necessário. 
42. Quanto à gestão de pessoas, o MMA adotou providências para incluir os servidores do Ibama, ICMBio e Funai no Programa de Gestão de Desempenho da administração pública federal, buscando alinhar as métricas de avaliação funcional aos objetivos fixados pelo STF no caso em tela – medida de caráter estrutural que se insere nos esforços de aprimorar a eficiência e accountability das instituições ambientais. Em resumo, do lado do Ministério constata-se cumprimento substancial das obrigações de planejamento, coordenação e suporte normativo-financeiro: a política de combate ao desmatamento foi relançada e está em execução com monitoramento ativo, e os instrumentos de transparência e integração estão em processo avançado de implementação. 
43. GTA e CAR. O Ministério do Meio Ambiente e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, a fim de garantirem o compartilhamento de informações sobre a movimentação de bovinos e búfalos por meio das Guias de Trânsito Animal (cuja emissão é de responsabilidade dos órgãos estaduais), o MAPA propôs a implementação da Política Nacional de Identificação Individual de Bovinos e Búfalos (PNIB), que prevê: 
a. Para o ano de 2025, a criação de uma ‘Base Central de Dados’, e, para o ano de 2026, a disponibilização estruturada e segura dos dados das GTAs em base nacional unificada; 
b. Total implementação em 7 (sete anos) – de 2025 a 2032 – dividida em 4 etapas: [a] desenvolvimento do sistema nacional e da Base Central de Dados (até 12/2025); [b] adequação ou desenvolvimento dos sistemas estaduais para fins de integração à nova estrutura nacional (de 01/2026 a 12/2026); [c] início da identificação individual dos bovinos e búfalos submetidos a manejo sanitário ou incluídos em protocolos específicos (de 01/2027 a 12/2029); [d] identificação individual de todos os bovinos e búfalos localizados em território nacional (de 01/2030 a 12/2032); 
c. A execução do PNIB ficou a cargo do Comitê Gestor de Rastreabilidade/MAPA, criado pela Portaria DAS/MAPA nº 1.240, de 6 de fevereiro de 2025; (vi) Contudo, a efetiva implementação do PNIB depende do ato normativo a ser editado pelo CONAMA que imponha aos entes federados a obrigação de fornecer os dados das GTAs emitidas” (e-doc. 380, p. 2-16).
7. Inobstante os avanços identificados na Nota Técnica, o próprio NUPEC aponta pontos que carecem de implementação, para fins de cumprimento efetivo do compromisso significativo assumido pela União na presente ADPF nº 760/DF.

8. Ademais, analisando o Relatório de Monitoramento do Processo Sancionador Ambiental, elaborado pela CGU (e-doc. 361), e o Relatório Semestral de Monitoramento do Plano de Execução de Objetivos Prioritários da 5ª Fase do PPCDAm 2024-2027 (e-doc. 362), contata-se que há elementos importantes do Plano parcialmente homologado que não receberam o devido tratamento pela União.

9. Nesse sentido, entendo que é necessário manter monitoramento judicial na presente arguição, visando dar prosseguimento à execução das medidas determinadas pelo Plenário deste Tribunal.

10. Com esse intuito, incorporando parte das recomendações contidas na Nota Técnica nº 02/025/NUPEC/SG/STF (e-doc. 380) e elaborando outras, determino o seguinte:

(i) Em relação à Controladoria-Geral da União, a realização de auditoria, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, em relação aos processos sancionadores ambientais conduzidos pelo IBAMA, a fim de identificar eventuais achados e para propor medidas concretas de aperfeiçoamento;

(ii) Em relação ao IBAMA, que, no prazo de 90 (noventa dias): 

(ii.1) estabeleça critérios objetivos e uniformes para a declaração da prescrição intercorrente administrativa em processos sancionadores ambientais, tomando por base a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal sobre o tema; 

(ii.2) estabelecidos os critérios, identifique e declare a extinção dos processos em que verificada a prescrição, a fim de sanear o passivo de seu acervo e permitir uma melhor gestão de pessoas que atuam no setor; e 

(ii.3) apresente proposta detalhada de compartilhamento ou desenvolvimento de soluções tecnológicas, após diálogo institucional com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, para: [a] automação da triagem e priorização de processos administrativos; [b] integração de base de dados para localização de ativos e patrimônio de autuados; e [c] plataforma de conciliação e negociação administrativa de multas ambientais (nos mesmos moldes do sistema utilizado pela PGFN);

(iii) Em relação à FUNAI:

(iii.1) no prazo de 90 (noventa) dias, a complementação do Plano de Fortalecimento Institucional apresentado,  com o apoio técnico do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), a fim de que novo Plano contemple: [a] modelo lógico estruturado, com a cadeia “insumos-atividades-produtos-resultados-impactos”; [b] árvore de problemas, explicitando causas e consequências do desmatamento em Terras Indígenas; [c] estratégia de implementação com matriz de responsabilidades, cronograma detalhado e plano de comunicação com povos indígenas e demais partes interessadas; e [d] gestão de riscos com medidas específicas de mitigação para cada risco identificado (superando o modelo atual de respostas genéricas); e

(iii.2) imediatamente, a apresentação de relatório de monitoramento do Plano de Fortalecimento Institucional apresentado, informando as ações já implementadas;

(iv) Em relação à União:

(iv.1) no prazo de 10 (dez) dias, se manifestar sobre a proposta de integração entre CAR e GTA sugerida pelo Greenpeace Brasil (e-doc. 358) e reforçada pelo NUPEC (e-doc. 380);

(iv.2) no prazo de 90 (noventa) dias, a apresentação de plano de ação para o cumprimento da meta de destinação de glebas federais não destinadas, explicitando: [a] as causas do descumprimento da meta de 2025; [b] o cronograma a ser cumprido em 2026 e 2027; e [c] as áreas que estejam sob maior risco de desmatamento e de grilagem (ou que efetivamente estejam nessas situações), para fins de priorização.

(iv.3) no prazo de 10 (dez) dias, apresentar medidas concretas para superar as inconsistências verificadas nos itens 2, 7, 12, 13, 25, 26, 27 Relatório Semestral de Monitoramento do Plano de Execução de Objetivos Prioritários da 5ª Fase do PPCDAm 2024-2027 (e-doc. 325), quais sejam:
Item do Relatório (e-doc. 325)
Inconsistências verificadas
Item 2 - Apoiar pequenos produtores na regularização ambiental e fundiária, assistência técnica rural e ações de recuperação produtiva nos municípios prioritários para o controle do desmatamento no âmbito do programa União com Municípios
A meta para 2025 era de 7500 beneficiários. Todavia, consta do Relatório que o projeto sequer foi iniciado.
Item 7 – Embargo da área desmatada ilegalmente identificada pelo Prodes consolidado do último ano em Unidades de Conservação federais
A meta de 2024 era de 50% de área embargada. Contudo, o resultado foi de apenas 2% e não há meta estabelecida para 2025, 2026 e 2027.
Item 12 – Estruturação do programa “Ouro Alvo”, vinculado ao Instituto Nacional de Criminalística (INC), voltado à rastreabilidade de minérios, via isótopos, com definição de origem do ouro
A meta era de entrega completa do programa em 2025. Nada obstante, o Relatório não atesta o cumprimento da meta. Somente apresenta resultados parciais, citando os bens e instrumentos que teriam sido adquiridos para o seu cumprimento.
Item 13 – Reestrturação do parque fluvial da Polícia Federal nos Estados da Amazônia Legal
A meta estabelecida para 2025 era a entrega de duas lanchas para a Polícia Federal. Todavia, consta do Relatório que não houve a entrega das embarcações, pois a empresa vencedora do certame para o fornecimento de lanchas se recusou a cumprir a obrigação.
Item 25 – Criação e ampliação de Unidades de Conservação
A meta de 2025 era a criação de 950 mil hectares de UCs. Contudo, até julho de 2025 não houve a criação de nenhuma nova UC na Amazônia Legal.
Item 26 – Apreensão de gado irregular em terras indígenas e Unidades de Conservação
A União estipulou uma meta de 15 mil gados irregulares apreendidos. Nada obstante, até a elaboração do Relatório, somente 4.623 cabeças de gado haviam sido apreendidas.
Item 27 – Ações de fiscalização ambiental em Terras Indígenas na Amazônia Legal
Não foi apresentado qualquer dado de cumprimento da meta de 200 operações a serem realizadas em 2025.

11. Essas novas determinações não insentam a União, bem como suas entidades autárquicas, de apresentar os relatórios semestrais de de monitoramento e avaliação, previsto no § 158 da decisão de homologação parcial do Plano apresentado (e-doc. 325).

12. Por fim, reitera-se o esclarecimento já promovido por ocasião da decisão que apreciou os embargos de declaração opostos pela União, enfatizando-se que, “a determinação de utilização dos Fundos Ambientais decorreu de deliberação do Plenário do Supremo Tribunal Federal e consta expressamente do acórdão que julgou a ADPF nº 760/DF” (e-doc. 345, p. 22). Nesse sentido, devem ser consideradas “como obrigatórias as despesas a serem eventualmente custeadas com os Fundos, justamente para impedir que sejam mantidos vultuosos recursos sem destinação”, não podendo a União apontar a carência de receitas como óbice para a execução dos planos de fortalecimento institucional.

Publique-se.

Brasília, 10 de fevereiro de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator