Tribunal: STF
Processo: ARE 1587432
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-20
Data de publicação: 2026-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito processual civil e do trabalho. Recurso extraordinário com agravo provido.  
I. Caso em exame
1. Agravo em recurso extraordinário interposto por empresa farmacêutica contra decisão pela qual se inadmitiu seu recurso extraordinário. O recurso extraordinário impugnava acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, que, em observância ao enunciado nº 38 da Súmula Vinculante do STF, havia reformado sentença que concedia a uma farmácia o direito de funcionar em horário livre, fora do regime de plantão estabelecido por lei municipal.
2. A empresa recorrente busca em mandado de segurança que seja autorizada a funcionar/abrir o estabelecimento, em horário livre, em qualquer dia da semana, domingos ou feriados, sem prejuízo da participação nos plantões.
3.  O Juízo de primeira instância havia julgado procedente o pedido, garantindo à impetrante a possibilidade de funcionamento em horário livre. O Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, inicialmente, negou provimento à apelação do Município, mantendo a sentença. Contudo, após decisão monocrática de minha relatoria, em reclamação constitucional, que cassou o acórdão por descumprimento do enunciado nº 38 da Súmula Vinculante, o Tribunal de Justiça reviu seu posicionamento e deu provimento ao recurso do Município.
II. Questão em discussão
4.  A questão em discussão consiste em saber se a lei municipal que regulamenta o horário de funcionamento e o sistema de plantão de farmácias e drogarias, limitando a atuação fora da escala de plantão e vedando o funcionamento ininterrupto, ofende os princípios constitucionais da livre iniciativa, da livre concorrência, defesa do consumidor e saúde, mesmo diante da competência municipal para fixar horários de funcionamento de estabelecimentos comerciais (enunciado nº 38 da Súmula Vinculante).
III. Razões de decidir
5. O enunciado nº 38 da Súmula Vinculante, que reconhece a competência municipal para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial, deve ser interpretado com temperamentos, não podendo o exercício dessa competência municipal extrapolar outros valores constitucionais, como a livre iniciativa, a livre concorrência, a defesa do consumidor e a saúde.
6. A lei municipal que estabelece um regime de plantão, limitando o funcionamento de farmácias e drogarias fora da escala definida e proibindo o funcionamento 24 horas por qualquer farmácia, pode gerar intervenção prejudicial à livre iniciativa, ao consumo e à saúde, ao restringir o número de estabelecimentos disponíveis e as opções dos consumidores.
7. A finalidade do regime de plantão é garantir a presença mínima de estabelecimentos abertos em todos os horários, dada a essencialidade do serviço farmacêutico, devendo ampliar a disponibilidade e não reduzir ou limitar as opções do consumidor.
8.  A limitação da quantidade de estabelecimentos farmacêuticos que podem estar abertos em horário extraordinário, por meio de regime de escala, cria uma reserva de mercado e ofende a livre iniciativa, a livre concorrência e os direitos fundamentais à saúde e à defesa do consumidor, conforme entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal, inclusive com base no enunciado nº 49 da Súmula Vinculante.
IV. Dispositivo
9. Agravo ao qual se dá provimento para prover o recurso extraordinário para restabelecer a sentença que concedeu a segurança pleiteada. 
DECISÃO

1. Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado por Farmácias Brava Ltda. contra ato do prefeito do Município de Santo Antônio do Sudoeste/PR, versando sobre a Lei nº 2.798, de 2020, do Município de Santo Antônio do Sudoeste/PR, pela qual se regulamenta o horário de funcionamento e sistema de plantão, por meio de rodízio entre farmácias e drogarias (e-doc. 2). 

2. O Juízo da Vara da Fazenda Pública de Santo Antônio do Sudoeste julgou procedente “o pedido formulado à inicial, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para o fim de conceder a segurança pleiteada para garantir à impetrante a possibilidade de funcionamento em horário livre, em qualquer dia da semana, domingos ou feriados, sem que esteja sujeita a sanções de ordem administrativa, bem como sem prejuízo de participação nos plantões organizados” (e-doc. 13, p. 4; grifos no original). 

3. A 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná negou provimento à apelação do Município, na forma assim ementada:

“APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE FARMÁCIA. CONCESSÃO DA SEGURANÇA PARA GARANTIR À IMPETRANTE A POSSIBILIDADE DE FUNCIONAMENTO FORA DO HORÁRIO FIXADO EM LEI MUNICIPAL. LIMITAÇÃO DE ATIVIDADE DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL INDEVIDA. PREVALÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA LIBERDADE ECONÔMICA E LIVRE INICIATIVA. ART. 170, III DA CF E ART. 3º DA LEI Nº 13.874/2019. PRECEDENTES DESTA CÂMARA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO.” (e-doc. 30; grifos no original).

4. Em vista do decidido, o Município ajuizou reclamação constitucional nesta Suprema Corte por descumprimento do disposto no enunciado nº 38 da Súmula Vinculante/STF (e-doc. 34). 

5. Em decisão monocrática, sob minha relatoria, compreendi que, “ao deferir o mandado de segurança impetrado, concedendo à ora beneficiária horário de funcionamento diverso do previsto na Lei municipal nº 2.798, de 2020, a autoridade reclamada descumpriu o enunciado nº 38 da Súmula Vinculante” (Rcl nº 67.904/PR, j. 10/05/2024, p. 13/05/2024).

6. Diante do meu decisum, cassando a decisão reclamada e determinando que outra fosse proferida em observância aos critérios estabelecidos no enunciado nº 38 da Súmula Vinculante, o Tribunal de Justiça, revendo seu posicionamento, deu provimento ao recurso do Município. Eis o teor da ementa:

“APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE FARMÁCIA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE E CONFIRMADO EM JULGAMENTO COLEGIADO. RECLAMAÇÃO AO SUPERIOR TRIBUNAL FEDERAL. ACÓRDÃO CASSADO. OBSERVÂNCIA A SÚMULA VINCULANTE Nº 38 DO STF. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA ESTABELECER HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DOS ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. REEXAME NECESSÁRIO PREJUDICADO.” (e-doc. 38; grifos no original).

7. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 45).

8. No recurso extraordinário, a empresa recorrente aponta violados os arts. 1º, inc. IV; 5º, inc. XIII; 170; 195 e 196 da Constituição da República (e-doc. 48). 

8.1. Discorre sobre a inconstitucionalidade da lei local pela qual se “veda o funcionamento da Apelada em horário superior àquele definido na legislação local, bem como às demais farmácias funcionarem durante o horário do estabelecimento plantonista, impossibilitando ao consumidor optar por aquele estabelecimento que pratique os melhores preços, ou que atenda melhor às suas necessidades, seja por sua maior proximidade, variedade de oferta ou demais benefícios, permitindo até mesmo a ocorrência de preços diferenciados nos horários de plantão, em virtude da ausência de concorrência” (e-doc. 48, p. 15). 

8.2. Afirma que “é cabível a revisão ou cancelamento de enunciado vinculante quando superado o seu fundamento jurídico ou modificada a realidade normativa ou fática sobre a qual se fundava” (e-doc. 48, p. 18). 

9. O recurso foi inadmitido com fundamento nos enunciados nº 280 e nº 284 das Súmulas do STF (e-doc. 56). 

10. A recorrente apresentou agravo (e-doc. 60). Recebi o processo em distribuição, na forma do art. 69, caput, do RISTF (e-doc. 73). 

É o relatório.

Decido.

11.  O caso versa sobre a Lei nº 2.798, de 2020, do Município de Santo Antônio do Sudoeste/PR, pela qual se regulamenta o horário de funcionamento e sistema de plantão, por meio de rodízio entre farmácias e drogarias. 

12. A autora impetrou mandado de segurança requerendo a autorização para “funcionar/abrir o estabelecimento, em horário livre, em qualquer dia da semana, domingos ou feriados, sem prejuízo da participação nos plantões (de acordo com a legislação municipal)” (e-doc. 2, p. 11; grifos no original). 

13. No caso em tela, houve a compreensão inicial de desobediência ao enunciado nº 38 da Súmula Vinculante do STF, cujo teor é o seguinte:
 
E. 38: “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.”
 
14. Não obstante, após melhor reflexão e considerando a nova orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal, tenho que o mencionado verbete vinculante deve ser lido com temperamentos, isto é, não se podendo admitir que o exercício da competência material pelo Município extrapole outros valores constitucionais, notadamente, aqueles relativos a princípios fundantes da Carta da República atinentes à livre iniciativa, à livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais concernentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º). 

15. Nessa perspectiva, o Supremo Tribunal Federal editou outro enunciado vinculante (nº 49), no qual se preleciona que “ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área”.

16. Na hipótese, o que se extrai do aludido regime de plantão, a partir da lei do Município de Santo Antônio do Sudoeste, é que impõe limitação ao funcionamento de farmácias e drogarias fora das escala de plantão estabelecida pelo Município.

17. Eis o teor dos dispositivos impugnados:

“Art. 1º - Fica regulamentado o horário de funcionamento de Farmácias e Drogarias no município de Santo Antônio do Sudoeste, e instituído o sistema de Plantão Obrigatório, na forma desta Lei. 
Art. 2º - O horário de funcionamento das farmácias e drogarias localizadas no município de Santo Antônio do Sudoeste será das 07h00min às 19h00min de segunda a sexta-feira e aos sábados das 07h00min às 12h00min, ficando facultativo a cada estabelecimento o fechamento ou não no horário de almoço. § 1º Fora do horário estabelecido no caput deste artigo e nos feriados somente os estabelecimentos de plantão poderão funcionar, nos termos desta Lei. 
Art. 3º - Fica instituído o serviço obrigatório de plantão 24 (vinte e quatro) horas, ao qual estarão afeitos os estabelecimentos situados no perímetro urbano da sede do município e bairros adjacentes, pelo sistema de rodízio semanal, conforme escala estabelecida pelo Departamento de Tributação do município. 
§ 1º Será elaborada apenas uma escala de plantão 24 (vinte e quatro) horas por ano. 
§ 2º Cumpre ao Departamento de Tributação, antes da elaboração da escala anual, consultar os proprietários das farmácias e drogarias do município sobre a faculdade de integrar o sistema de rodízio da escala de Plantões. 
§ 3º As empresas que possuírem mais de um estabelecimento nesse segmento deverão indicar qual deles participará do revezamento, uma vez que só será permitido o funcionamento de uma Farmácia ou Drogaria por plantão.” (e-doc. 38, p. 3-4; grifos acrescidos). 

18. A meu sentir, tal como redigida, a norma municipal pode gerar intervenção perniciosa à livre iniciativa, ao consumo e à saúde, pela limitação do número de estabelecimentos à disposição dos munícipes e, sobretudo, diante da proibição de funcionamento durante 24 horas por qualquer farmácia, cujo horário de fechamento está fixado às 19h. Em verdade, não há fundamento que justifique deixar a população desatendida após as 19h, considerando tratar-se de estabelecimento que contém produtos essenciais à manutenção da saúde.

19. Nesse sentido decidiu o e. Ministro Nunes Marques no RE nº 1.298.385/SP, em hipótese semelhante, quanto ao Município de Fernandópolis/SP. Confira-se trecho da decisão monocrática:

“À vista das razões de Sua Excelência o Ministro Roberto Barroso que culminaram neste precedente, entendo que a Primeira Turma desta Corte deu adequada e valiosíssima interpretação ao assentado na Súmula Vinculante nº 38.
É que o que se discute, nestes e naqueles autos reclamatórios, é o direito fundamental da liberdade, em sua vertente da liberdade de iniciativa, econômica, a qual tem por fim assegurar existência digna às pessoas e, inclusive, ser base fundante da valorização do trabalho humano, na exata leitura do art. 170 da Lei Maior. 
Ademais, é de se ter presente que a Constituição atribuiu ao Estado, no contexto econômico, o exercício, na forma da lei, além das funções de fiscalização e planejamento, da de incentivo às atividades econômicas (art. 174, CF). 
Ainda, a necessidade de se dar efetividade a tal positivação de autonomia econômica e de iniciativa é tamanha que o próprio legislador, em lei nacional, qual seja a Lei de nº 13.874/2019, fez instituir a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica.
(...)
Dito isso, se é certo que o comando sumular vinculante diz ser o Município competente para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial, não é certo que se está a autorizar, a toda evidência, toda e qualquer restrição de horário desprovida de razoabilidade, inclusive de forma a se macularem preceitos e normas constitucionais de cunho protetivo do cidadão frente ao Estado. 
Não se pode conceber ou, para se utilizar de uma expressão do jargão popular, não se está a dar um verdadeiro ‘cheque em branco’ para o livre arbítrio do ente municipal estabelecer toda sorte de restrição na agenda de funcionamento do comércio local.
(...)
Desse modo, especificamente quanto à discussão nos presentes autos e tal como consta do acórdão recorrido, a norma municipal (Lei nº 3.389/2008, alterada pela Lei nº 3.574/2010) estabelece um regime de plantão de funcionamento entre as farmácias e drogarias nos sábados, domingos e feriados, em determinados horários, de sorte que, nestes horários, só pode haver o funcionamento daquele estabelecimento autorizado em Alvará Especial da Prefeitura. 
Ou seja, mesmo que a farmácia ou a drogaria, por sua liberalidade, queira funcionar ininterruptamente, de domingo a domingo, 24 (vinte e quatro) horas por dia, não lhe será assistida essa possibilidade se não estiver abarcada pela escala do plantão estabelecido pelo Município.
Ora, tenho para mim que tal exigência vai de encontro a parâmetros saudáveis de razoabilidade e logicidade e, mais ainda, macula os valores sociais e de valorização do trabalho humano, bem assim da livre iniciativa preconizados no arts. 1º, IV, e 170, caput, da Carta. 
Afinal, veja-se: a razão de se ter um regime de plantão de drogarias e de farmácias no âmbito municipal é ter, sempre, pelo menos um desses estabelecimentos aberto com o fito de atender as necessidades inadiáveis da comunidade, já que os produtos os quais comercializam têm, por óbvio, caráter de extrema essencialidade à saúde e à vida humanas, o que resultará, evidentemente, em contribuição à efetividade do direito à saúde e à vida, previstos no arts. 196 e 5º, caput, da CF.
E aqui me vem a seguinte indagação: Qual a razão? Qual a lógica de vedar a abertura, à aquele comerciante ou empresário, de sua farmácia ou drogaria que, de bom grado, queira, dentro de sua plena reserva de iniciativa, atender as necessidades inadiáveis da comunidade?
Efetivamente, não há razoabilidade. Não há lógica. 
Pelo contrário. Estar-se-á, observo, avalizando prática de cunho anticoncorrencial, pois se somente um estabelecimento desse gênero pode abrir em certo horário, evidentemente não haverá qualquer disputa pela preferência do consumidor, inclusive quanto aos preços praticados pelos produtos e serviços, em franca violação, também, ao princípio da defesa do consumidor (art. 170, V, CF) a que a ordem econômica deve guarida.”

20. Sob essa ótica, revendo minha posição anterior e considerando a pacificação do tema nesta Corte, passei a compreender que ofende o princípio da livre concorrência, lei municipal pela qual se estabelece limite máximo de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias que podem estar abertos fora do horário definido como regular pela norma municipal. 

21. Cito, nesse sentido, decisão unânime do Plenário da Corte:  

“Ementa: Direito constitucional e administrativo. Embargos de divergência no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Lei municipal pela qual se institui regime de escala a farmácias com restrição a número máximo de estabelecimentos e à atuação em dias e horários extraordinários. Limitação criada como forma de reserva de mercado. Ofensa à livre iniciativa, à livre concorrência e aos direitos fundamentais à saúde e à defesa do consumidor. Enunciado nº 49 da Súmula Vinculante. Inconstitucionalidade material. 
I. Caso em exame
1. O caso versa sobre lei municipal pela qual se prevê horário de funcionamento de farmácias e drogarias e estabelece sistema de rodízio para dias e horários extraordinários, vedando a abertura de estabelecimentos do ramo que não estejam escalados no "sistema único de rodízio".
II. Questão em discussão
2. As questões em discussão consistem em saber se: (i) a controvérsia se limita a uma análise de competência do ente para legislar sobre o tema e (ii) a limitação da quantidade de estabelecimentos farmacêuticos que podem estar abertos fora do horário comercial é materialmente constitucional.
III. Razões de decidir
3. A análise de constitucionalidade das leis não se limita à verificação de atenção às normas delimitadoras de competência de cada ente.
4. É discutida nos autos a adequação de norma municipal em relação aos princípios fundantes da Carta da República da livre iniciativa, da livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais referentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º).
5. A previsão de sistema de revezamento de estabelecimentos farmacêuticos em horários de plantão privilegia o direito fundamental à saúde.
6. A definição de limite máximo de estabelecimentos de tal modalidade que podem estar abertos em horário extraordinário, por outro lado, vai em sentido contrário, criando injustificadas restrições para a melhor atenção ao mencionado direito fundamental, além de violar o princípio da livre concorrência.
IV. Dispositivo e tese
7. Embargos de divergência rejeitados. Majoração de honorários.” 
(ARE nº 1.378.976-AgR-EDv/SP, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 03/06/2025, p. 03/07/2025; grifos no original). 

22. Por todo o considerado, tenho que a norma local não pode vedar a atuação ininterrupta da recorrente. O intuito da escala de funcionamento deve ser o de garantir a presença mínima de estabelecimentos abertos durante todos os dias e horários, diante da essencialidade do serviço, ou seja, deve se prestar a ampliar a disponibilidade da prestação, nunca para a reduzir ou limitar as opções do consumidor.

23. Destarte, prospera o recurso da recorrente.

24. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo e, desde logo, provejo o recurso extraordinário, a fim de que seja restabelecida a sentença que concedeu a segurança pleiteada.

Publique-se.

Brasília, 20 de fevereiro de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator