Tribunal: STF
Processo: ARE 1576474
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-01
Data de publicação: 2026-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO: Trata-se de agravos interpostos contra decisão de inadmissibilidade de dois recursos extraordinários em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 
 
“RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA A PRINCÍPIOS REGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO MEIOAMBIENTE. INOCORRÊNCIA. 1. Cuidamos de recursos de apelação interpostos em face de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público em ação de improbidade administrativa. 2. Preliminares. A petição inicial descreveu com precisão as condutas imputadas, viabilizando exercício do direito de defesa. Inépcia inocorrente. A autoria da ação hauriu as condições de legitimidade e interesse para o devido processamento. O Ministério Público detém legitimidade para a promoção de ações de improbidade em face de Secretários de Estado. Precedente desta corte. O substrato probatório coligido com a inicial é apto a configurar a justa causa. Condições da ação presentes. O recebimento da inicial foi adequado diante do conjunto probatório existente à época. A Fazenda Pública tem legitimidade passiva “ad causam” de vez que há pugna no sentido da anulação de ato administrativo. Migração pendular no polo passivo que incide ao caso. Precedente do C. STJ. Preliminares rejeitadas. 3. Mérito. 3.1. O procedimento administrativo do processo nº 7324/2013 foi regular. Atenderam-se às disposições legais e regimentais concernentes à espécie. A manifestação do órgão inferior (CTBio) não vincula a manifestação do órgão superior (CONSEMA). O presidente do CONSEMA e secretário do Meio Ambiente, tem o poder-dever de zelar pela legalidade, regularidade e adequação da proposta de plano de manejo à realidade fática. 3.2. Não há nos autos indicativo algum de ato lesivo ao primado da moralidade administrativa. Não cuidou o autor de infirmar a presunção de regularidade da ação administrativa, bem como o ônus de demonstrar o dolus malus dos agentes increpados. Ao contrário, em todo o processado há evidências de que as condutas se estreitaram ao acertamento técnico da proposta, com lastro em fundamentos científicos adequados. Aportes de documentação técnica produzida pela Secretaria Estadual de Energia e Mineração. Inocorrência de ofensa a princípio constitucional - ou à moralidade administrativa. 3.3. As condutas revelaram-se compatíveis com os poderes implícitos conferidos aos réus na qualidade de integrantes de Conselho, sobre foram confiadas as responsabilidades para a elaboração do plano de manejo da APAVRT. Discricionariedade técnica não pode ser enfrentada sem demonstração científica, contextual, documental e oral respeitante aos critérios adotados. Parâmetros doutrinários e jurisprudenciais nacionais e internacionais. 3.4. O inquérito civil e o processo não foram capazes de desconstituir a presunção de legitimidade dos atos administrativos praticados pelas partes. Não configurados, a culpa lata, nem o “dolus malus”, muito menos o erro grosseiro. Recursos dos réus providos e do Ministério Público desprovido” (eDOC 247 – ID: e808da6d, p. 2-3)
 
No recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º, caput; 37, caput e § 4º; 170, IV; 225, caput e § 1º, I e III, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, sustenta-se restar devidamente demonstrada a prática de ato de improbidade, consistente na alteração do conteúdo do relatório final da CTBio referente ao plano de manejo da unidade de conservação da Várzea do Tietê.
Argumenta-se que o “Secretário Estadual do Meio Ambiente de então, Ricardo de Aquino Salles, com auxílio direto e decisivo de seus subordinados aqui réus Roberta Buendia Sabbagh e Danilo Angelucci de Amorim, de forma nunca vista no Conselho Estadual do Meio Ambiente e na gestão ambiental do Estado, retiraram o procedimento regular dos trilhos, deslegitimando-o como instrumento de gestão participativa e democrática, com atitudes despóticas no sentido de favorecer particulares e em detrimento da essência de seu mister (zelar pelo meio ambiente)” (eDOC 249 – ID: dc0897f0, p. 41).
Com isso, aduz-se que, “no âmbito do procedimento de aprovação do plano de manejo da APAVRT, consideravelmente manipulado, foram sendo incluídas alterações intempestivas e não discutidas com os demais atores ambientais, regularmente legitimados, mas alijados das reuniões, das propostas, das análises e ajustes - culminando na aprovação de um plano de manejo dotado de insanáveis vícios de ilegalidade e com propósitos bem claros” (eDOC 249 – ID: dc0897f0, p. 56).
No recurso extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5º, LV; e 37, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, defende-se a regularidade formal do processo administrativo movido para elaborar o plano de manejo da Várzea do Tietê.
Argumenta-se que, “se não houve ato capaz de ser tipificado como de improbidade administrativa, como reconhecido, não há falar em nulidade do processo administrativo, que foi amplamente debatido e teve sua decisão final no plenário do CONSEMA” (eDOC 260 – ID: 8148312ª, p. 9).
Sustenta-se, também, que a ingerência do Ministério Público e do Poder Judiciário sobre o plano de manejo mencionado, que resultou na anulação do respectivo processo administrativa, viola o princípio da separação dos poderes, posto que o disciplinamento da questão estaria adstrito ao âmbito da discricionariedade administrativa.
Argumenta-se que a “diretriz política para a criação do Plano de Manejo anulado pela sentença e pelo v. acórdão ora impugnado era, por um lado, combater o problema das ocupações irregulares, desmatamentos e lixões, e, por outro, compatibilizar o desenvolvimento sustentável por meio do exercício da atividade econômica regular na região” e que “[d]aí decorre a transcendência do presente caso, pois afeta porção significativa de habitantes do Estado de São Paulo, bem como diversos segmentos da economia” (eDOC 260 – ID: 8148312ª, p. 9).
Alega-se, ainda, a ocorrência de cerceamento de defesa, na medida em que teria sido negada a produção de prova pericial. Afirma-se que “a Fazenda Estadual postulou a realização de perícia, a fim de melhor esclarecer que a situação o retratada nos autos carecia de atualização, pois o parecer da CTBio contava imagens desatualizadas” (eDOC 260 – ID: 8148312ª, p. 22).
É o relatório.
Decido. 
A irresignação não merece prosperar. 
Inicialmente, registre-se que, no que se refere à controvérsia quanto ao cerceamento de defesa, contraditório, ampla defesa e devido processo legal, esta Corte possui o entendimento que se a questão for dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371 RG, de minha relatoria, tema 660 do Plenário Virtual. Transcrevo sua ementa:
 
“Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”
 
Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que a prova pericial fora indeferida com fundamento na intempestividade do requerimento de produção probatória e na desnecessidade, segundo entendimento do magistrado sentenciante, da prova pleiteada para a adequada solução da controvérsia. Registrou, ainda, não estarem presentes elementos que indiquem que o réu, ao alterar o relatório do CTBio, tenha agido com o dolo de alcançar fins ilícitos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
 
“Tampouco, não se determinou evento processual algum a configurar nulidade relativamente à alegação de cerceamento de defesa. Realmente, levando-se em consideração que o órgão destinatário final da prova é o Magistrado, a ele cumpre dirigir a instrução probatória (art. 370 do Código de Processo Civil). No exercício da presidência do processo, o juiz pode indeferir, determinar, produzir provas, e, se entender razoável, negar diligência não concordante com o escopo do debate contraditório. Tudo deve ser fundamentado. 
Ponho em relevo o fato de o pedido de realização de prova pericial no momento em que feito pelo Estado de São Paulo, achava-se claramente precluso, dada a intempestividade na formulação e bem porque ao tempo da fase de especificação de provas a parte afirmou não pretender produzi-las, como induvidosamente informa a documentação de fl. 9581.
Continuamos a examinar o tema de nulidade da sentença fundamentado na prejudicial de cerceamento de defesa. Pois assim, em atenção ao tema acima, isto é, no que atine ao debate travado sob esse signo, destaco que para ser caracterizada essa causa de nulidade, exige-se algo mais do que ligeira irregularidade procedimental, ao contrário, antes se põe o dever de demonstrar efetivo prejuízo à defesa das partes — realidade processual indispensável, que, assinalo não foi configurada ao longo do debate instrutório.
Dessarte, não se caracterizam as hipóteses de nulidade da sentença.
2.4. Ultimando o exame das prejudiciais, vamos ao debate concernente à alegação de ofensa à separação de poderes (art. 2º, CF/88). Não a concebo neste caso. Pois bem, na medida em que a inicial foi suficientemente clara e precisa ao descrever os temas desenvolvidos nesta ação, quais sejam: a prática de ilegalidades e desrespeito a princípios administrativos no procedimento que envolveu a aprovação do Plano de Manejo da APA da Várzea do Rio Tietê (APAVRT), tudo o mais secundará esses debates, que se circunscreveram ao conjunto de alegações que a postulação da autoria colocou sob o discernimento judicial.
Ao contrário do defendido pelos recorrentes, não houve ofensa à separação de poderes, porquanto não pretendeu o autor da ação adentrar no âmbito da discricionariedade administrativa, mas, somente questionar a legalidade e a legitimidade que os réus desta ação civil pública teriam praticado — nada mais.
(...)
Não há evidência de que o réu Salles, em conciliábulo com os demais acionados (todos eles), tenha atuado no sentido de lograr algo ilícito em termos de Moral, sobretudo no campo ontológico e axiológico do Direito. A autoria verbi gratiae não conseguiu provar a conduta dolosa dos agentes públicos e os que com ele se consorciaram - não há conduta predeterminada que presidiu a mentalidade dos acionados - inexiste sequer indício de uma actio libera in causa. 
Não vemos nas ações dos acionados o móbil predeterminado no sentido de alcançar resultados, havidos por ilícitos ou ímprobos, muito menos que tais resultados, nomeadamente, as modificações do plano de manejo, fossem ilegais, irregulares, indevidos, ou coisa assim. Ao contrário - as medidas adotadas não apenas legítimas, eram requeridas e necessárias.
As respostas que as partes emitiram quando ouvidas, bem como, o excerto de documentos juntados aos autos, não autorizam a partir delas, supor traço algum de positividade a amparar a pretensão formulada na demanda. Nem as alterações nas cartas, ou as inovações nos registros planimétricos procederiam de um amplo e vicioso concerto de intenções incivis.” (eDOC 247 – ID: e808da6d, p. 38-105)
 
No que se refere a nulidade do procedimento administrativo nº 7.324/2014 SMA, o acórdão impugnado anotou que não foi obedecido o trâmite legal exigido, posto que ao Secretário do Meio Ambiente competiria anexar ao relatório oriundo da CTBio as propostas de alteração, com a sua justificativa, a fim de que os membros do CONSEMA pudessem deliberar a respeito, não havendo previsão legal que autorize a autoridade a alterar o texto final proveniente da deliberação da CTBio sem a correspondente deliberação do órgão competente. Confira-se, a respeito, o seguinte trecho do voto vencedor do acórdão impugnado:
 
“Ora, reportando-me aos votos acima mencionados, é unânime o reconhecimento de que, por força das normas invocadas, para que houvesse deliberação do CONSEMA em relação à proposta de regulamentação do Plano de Manejo da Área Várzea do Rio Tietê, dentre os vários trâmites ali previstos, necessário era que fosse ele submetido à CTBio - Comissão Temática de Biodiversidade, Florestas, Parques e Áreas Protegidas , o que ocorreu, resultando no relatório final, emitido em 17.02.2016, de relatoria da Promotora de Justiça Tatiana Barreto Serra (fls. 3.878/3.955), com remessa à SMA. Ali aportando aos 19.04.2016 foi endereçado à Consultoria Jurídica da Secretaria de Estado do Meio Ambiente (fls. 3.956/3.957), que emitiu o Parecer CJ/SMA nº 390/2016, aos 24.05.2016, propondo ajustes em relação ao aspecto material da minuta (fls. 3.960/3.978). Seguiu-se uma série de encaminhamentos, bem relatados no voto divergente do Des. Torres de Carvalho. Neste ínterim, houve a substituição do Secretário do Meio Ambiente, assumindo o cargo o réu Ricardo Salles. 
Registre-se que uma das competências do cargo de Secretário do Meio Ambiente do Estado de São Paulo está a de Presidente do CONSEMA, órgão colegiado, no qual tem assento representante da corré FIESP, que também integra a CTBio. 
Ao assumir o cargo o Secretário do Meio Ambiente, Ricardo Salles foi instado por representante da FIESP, quanto ao acima mencionado Proc. Adm. SMA nº 7.324/2013, dando conta de haver incongruências no relatório final oriundo da CTBio, indicando a existência de 33 eivas. 
No pleno exercício dos poderes inerentes ao cargo, o réu Ricardo Salles convocou uma série de reuniões com servidores de sua secretaria e órgãos diretamente envolvidos no referido Plano de Manejo, como a Fundação Florestal e a Secretaria do Estado de Energia e Mineração, havendo, outrossim, participação de representante de FIESP. Destas reuniões resultou o reconhecimento de que o relatório oriundo da CTBio merecia alterações, posto que equivocado. 
Assim, foi redigido um “novo” relatório final, contendo as alterações tidas como pertinentes, como também elaborados novos mapas indicativos da área abrangida pela Unidade de Conservação e das sub áreas, indicativas das possibilidades de uso e manejo (ZCM Zona de Conservação Hidrodinâmica do Cinturão Meândrico; ZPF Zona de Conservação Hidrodinâmica da Planície Fluvial; ZRAP Zona de Reordenamento Socioambiental e de Paisagem, com a descrição das atividades permitidas e proibidas em cada uma). 
Ocorre que, tanto neste “novo” relatório, como nos mapas, inexistia indicação de quais eram as alterações no relatório final emitido pela CTBio, havendo um mero encaminhamento, vago e impreciso, subscrito pelo Presidente da CTBio, ao CONSEMA, para deliberação. 
O documento submetido à aprovação pelo CONSEMA - 
Este singelo histórico, já exaustivamente abordado nos votos que a este precede, revela que, efetivamente não foi obedecido o trâmite legal para o citado Proc. Adm. SMA nº 7.324/2013. 
Jamais poderia o senhor Secretário do Meio Ambiente alterar o relatório final da CTBio. Ao constatar o erro, incongruências, equívocos ou a inveracidade de algumas das conclusões e sugestões ali constantes, decorrentes de vício na análise da área, calcado em levantamentos errôneos e defasados no tempo aliás devidamente comprovados documentalmente - , deveria sua excelência o senhor Secretário do Meio Ambiente anexar ao relatório oriundo da CTBio as propostas de alteração, com a sua justificativa, a fim de que os membros do CONSEMA pudessem deliberar a respeito, jamais, a seu talante, adulterar o texto final proveniente da deliberação da CTBio. Tal procedimento resulta em adulteração de documento público.
O documento submetido à aprovação pelo CONSEMA - acolhido por maioria de votos - não foi aquele proveniente do órgão consultivo e deliberativo CTBio, mas sim aquele elaborado pelos membros do gabinete do senhor secretário Ricardo Salles, sem que se tenha notícia de que todos os integrantes de tal conselho tenham tido ciência e conhecimento do teor do relatório original e, assim, pudessem deliberar quanto à pertinência ou não das alterações havidas, seja em relação às áreas de proteção integral, seja as de exploração extrativa ou de manejo, ou mesmo da utilização de OGM, etc, violando o art. 54, do Regimento Interno do CONSEMA. 
Portanto, reconheço a nulidade parcial do Proc. Adm. SMA nº 7.324/2013, mantendo-o hígido no que se refere ao relatório oriundo da CTBio, tal como redigido e originalmente encaminhado à Secretaria do Meio Ambiente” (eDOC 248 – ID: b8b9752c, p. 21-28)
 
Assim, verifica-se que as matérias debatidas no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, notadamente no que se refere à subsunção dos fatos à hipóteses legais de improbidade administrativa, e ao procedimento para a elaboração do plano de manejo de unidade de conservação, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.
Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, a fim de aferir a existência do dolo na prática dos atos de improbidade, a efetiva ofensa ao procedimento para aprovação do plano de manejo e à necessidade de dilação probatória, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.
Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 
 
“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Legislação infraconstitucional. Súmula 279 do STF. Embargos rejeitados. I. Caso em exame 1. Trata-se de embargos de declaração opostos contra acórdão proferido no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. O embargante sustenta a existência de omissão, contradição, obscuridade e erro material no julgado, requerendo o saneamento dos supostos vícios e, indiretamente, a reforma da decisão. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão embargado enfrentou todos os fundamentos da parte embargante. III. Razões de decidir 3. Conforme consignado no acórdão embargado, no que tange à alegação de que não foram abordados todos os fundamentos do recurso, é oportuno destacar que esta Corte reconheceu a repercussão geral da questão constitucional no julgamento do AI-QO-RG 791.292 (tema 339), de minha relatoria, DJe 13.8.2010. No julgamento desse tema, ficou estabelecido que a decisão deve ser devidamente fundamentada, embora não se exija a análise detalhada de cada alegação ou prova apresentada. 4. O Tribunal de origem, ao examinar a legislação aplicável à espécie e os elementos probatórios constantes nos autos, assentou que a desapropriação realizada pelo agravante se deu em flagrante desvio de finalidade, beneficiando indevidamente o Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste S/C Ltda. e ocasionando enriquecimento ilícito de seu sócio proprietário, em prejuízo ao erário. Também restou comprovado que, mesmo após a desapropriação, a entidade particular continuou a usufruir do imóvel às expensas do Poder Público, situação que reforça a configuração do ato ímprobo. 5. A alegada violação constitucional não se apresenta de forma direta e frontal, mas apenas reflexa, pois a controvérsia se restringe à subsunção dos fatos à Lei de Improbidade Administrativa, norma infraconstitucional. Nesse cenário, não há falar em ofensa direta à Constituição, razão pela qual não se viabiliza o processamento do recurso extraordinário, nos termos da pacífica jurisprudência desta Suprema Corte.6. Quanto à alegação de desproporcionalidade das penalidades aplicadas, observo que o Tribunal de origem, ao fixá-las, pautou-se nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, vinculando-as à gravidade dos atos ímprobos reconhecidos. Divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. (...). (ARE 1555918 AgR-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 01.12.2025 – grifo nosso)
 
“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO DE SANTA CRUZ DO RIO PARDO-SP. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE RADIODIFUSÃO. ARTIGO 11, INCISO V, DA LEI 8.429/1992, COM A REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE 1537378 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 23.04.2025 – grifo nosso)
 
“DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE IMÓVEL EM AREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ALEGADA NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO E DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279/STF. 1.Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, que tem por objeto acórdão que manteve decisão que negou provimento aos pedidos de nulidade do auto de infração ambiental e do processo administrativo. 2.O STF já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3.O Plenário desta Corte afastou a existência de repercussão geral da controvérsia relativa à suposta violação aos arts. 5º, II, XXXV, XXXVI, LIV E LV, da CF, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais (ARE 748.371-RG Tema nº 660). 4.Hipótese em que para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). 5.Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE 1443659 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 07.12.2023 – grifo nosso)
 
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
 Publique-se.
Brasília, 1º de fevereiro de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente