Tribunal: STF
Processo: RE 1593575
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-24
Data de publicação: 2026-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE proposta pelo Prefeito do Município de Sorocaba contra a Lei nº 13.192, de 24 de abril de 2025, de iniciativa parlamentar, que “Dispõe sobre segurança na implantação de playgrounds nas escolas, parques e praças municipais e dá outras providências”; 
Inocorrência de vício formal de iniciativa – matéria que não se insere naquelas de competência privativa do Chefe do Executivo, conforme Tema 917 do STF, dotado de repercussão geral, e o art. 24, § 2º, da Constituição Estadual (correspondente ao art. 61, § 1º, da Constituição Federal) – precedentes; 
Ocorrência, contudo, de inconstitucionalidade material – norma que ultrapassa a fixação de diretrizes gerais e impõe obrigações específicas ao Poder Executivo, como determinação de matéria-prima a ser utilizada nos equipamentos, periodicidade de inspeções e criação de registros, interferindo em atos típicos de gestão e na análise de conveniência e oportunidade da Administração – violação aos arts. 5º e 47, II, XIV e XIX, “a”, e 144, da Constituição Estadual – precedentes do Órgão Especial; Ausência de previsão de dotação orçamentária que não gera vício de inconstitucionalidade, apenas inviabilizando a execução imediata da norma no exercício financeiro em curso; 
Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 13.192, de 24 de abril de 2025, do Município de Sorocaba.”

No Recurso Extraordinário (Doc. 8), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO aponta violação aos arts. 2º; 61, §1º; e 84, II e VI, "a", da CF/1988, pois o acórdão recorrido “afrontou o princípio de separação de poderes ao (a) afirmar a competência privativa do Poder Executivo e (b) negar a possibilidade de iniciativa parlamentar em relação à Lei nº 13.192, de 24 de abril de 2025, do Município de Sorocaba” (Doc. 8, fl. 7).
Alega que ”atendendo-se à natureza e à extensão da divisão funcional do poder, é lícito ao Poder Legislativo – assim como ao Poder Executivo pelos instrumentos normativos à sua disposição – instituir políticas públicas desde que não tangencie o núcleo da reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo (organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo com geração de despesas; servidores públicos e seu regime jurídico etc.) ou da reserva da Administração (direção superior das atividades administrativas; organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo sem geração de despesas; prática de atos da Administração etc.), considerando o caráter excepcional e restrito das reservas apontadas, de tal sorte que nessa empresa poderá valer-se de diretrizes, normas gerais, definição de elementos essenciais etc.” (Doc. 8, fls. 10).
Sustenta que “a legislação municipal, longe de especificar produtos e materiais, cuidou de traçar critérios objetivos e diretrizes gerais a serem observadas na implementação do parques infantis, justamente para viabilizar a concretização da política de segurança protetiva às crianças.” (Doc. 8, fl. 11).
Ao final, requer o provimento do presente apelo reformando-se o acórdão recorrido para declarar a constitucionalidade da Lei 13.192/2025, do Município de Sorocaba.
Em seguida, o RE foi admitido e os autos remetidos a esta CORTE (Doc. 13).
É o relatório. Decido.

Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.
Assiste razão ao recorrente.
No caso concreto, o Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade material da Lei 13.192/2025 do Município de Sorocaba, de origem parlamentar, aduzindo o seguinte (Doc. 6, fl. 7-9):

“3. (...) mácula ao ordenamento fundamental há, embora de conteúdo material, como igualmente ventilado pelo Prefeito. 
Com efeito, apesar de a iniciativa de leis como a aqui discutida ser concorrente, o fato é que limitada, para o Poder Legislativo, a amplitude do que pode ser tratado em seu teor, sob pena de incorrer em invasão da esfera de competência material exclusiva do Poder Executivo, fulminando, desse modo, o princípio da separação dos poderes. 
A Lei Municipal nº 13.192/2025 de Sorocaba extrapolou tais balizas por estabelecer não só em termos gerais diretrizes de segurança para instalação de parquinhos infantis na cidade. Ao revés, impôs obrigações específicas ao Poder Executivo, determinando materiais proibidos e outros a serem priorizados na confecção dos equipamentos, circunstâncias estas potencialmente limitadoras da concorrência em licitações, com consequente encarecimento de contratações. Impõe também a necessidade de inspeções periódicas e criação de registros a respeito, providências que, apesar de indispensáveis à garantia da segurança dos usuários e à preservação do patrimônio público, incumbem somente a Administração disciplinar, até porque implicam treinamento de equipes de manutenção para lidar com os novos materiais. 
Excessivo, portanto, o grau de intervenção do Legislativo em atos de gestão e na organização da administração, o que não se admite, até por retirar do Executivo a análise da conveniência e oportunidade da medida que estipula.
(...)
Ora, a lei objurgada não se limitou a traçar diretrizes para que o Município gerencie a questão, mas dispôs sobre a maneira “como” isso deve ser feito assumiu os atos de gestão e/ou organização, inclusive conferindo atribuições a setores próprios do Poder Executivo.”

Esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), fixou a seguinte tese:

“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”

Veja-se a ementa do referido julgado:

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido”.

A Lei 13.192/2025 do Município Sorocaba, que “dispõe sobre a segurança na implantação de playgrounds nas escolas, parques e praças municipais”, possui o seguinte teor:

“Art. 1º Fica instituída a obrigatoriedade de implantação de playgrounds de madeira que atendam crianças, de até 12 (doze) anos de idade, nas escolas da rede municipal de ensino, praças e parques públicos.
Art. 2º Todos os playgrounds instalados nas áreas mencionadas no Art. 1º deverão observar as diretrizes de segurança estabelecidas pela ABNT NBR 16071, que regulamenta a segurança de brinquedos e equipamentos para playgrounds.
§1º Fica proibida a implantação de brinquedos e equipamentos fabricados em ferro ou plástico em playgrounds situados em escolas da rede municipal de ensino, parques e praças municipais.
§2º Os materiais dos brinquedos e equipamentos deverão priorizar a madeira tratada de origem sustentável, desde que atendam aos requisitos de segurança e durabilidade, visando minimizar riscos à integridade física dos usuários.
§3º Em casos excepcionais, onde o uso de madeira não se mostrar adequado para um brinquedo específico, outros materiais seguros e sustentáveis poderão ser utilizados mediante análise e aprovação prévia do órgão competente.
Art. 3º Os playgrounds deverão passar por inspeções periódicas para garantir a integridade dos equipamentos e a conformidade com a norma ABNT NBR 16071, a fim de identificar e corrigir eventuais desgastes ou falhas que possam comprometer a segurança dos usuários.
Art. 4º Os responsáveis pela instalação e manutenção dos playgrounds deverão manter registros de inspeções e manutenções realizadas, bem como certificados dos materiais utilizados, para garantir a transparência e conformidade com esta legislação.
Art. 5º As disposições desta Lei se aplicam, no que couber, aos equipamentos previstos na Lei nº 10.960, de 16 de setembro de 2014.
Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Câmara Municipal de Sorocaba, 24 de abril de 2025.”

Na hipótese dos autos, não há falar em violação ao princípio da separação dos poderes, pois não tratou sobre organização e funcionamento da Administração Pública.
Nesse sentido, vejam-se precedentes desta CORTE, na parte que interessa:

“3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008). […] 7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis. (ADI 4.174/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 17/10/2019)

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe. 24/08/2007)

Adite-se que a norma sob análise sequer cria despesa para a administração pública, já que todas as providências determinadas para inspeções periódicas e criação de registros necessários, podem ser executadas por meio da estrutura já existente e operante.
Por fim, não procede a fundamentação do acórdão recorrido no sentido de que ao especificar materiais proibidos e outros a serem priorizados na confecção de equipamentos, a norma municipal limita a concorrência em licitações, haja vista que as aquisições públicas devem observar os princípios constitucionais da administração pública, respeitados os padrões de qualidade, certificação ou regulamentação técnica e critérios de sustentabilidade próprios aos objetivos de desenvolvimento nacional sustentável previsto na Lei de licitações.
As medidas indicadas na lei para instalação de parquinhos infantis nas escolas, parques e praças municipais, apresentam orientações de segurança, tais como a manutenção dos parques e a adoção das diretrizes oficiais parametrizadas pela norma ABNT NBR 16071, necessárias para garantir a efetividade da política pública.
Em caso semelhante, veja-se o seguinte julgado:

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE A ACESSIBILIDADE DE PESSOAS COM DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA À BRINQUEDOS E EQUIPAMENTOS URBANOS. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA OU DE VÍCIO MATERIAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 
1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. 
2. Não ofende a separação de poderes a elaboração de política pública por lei de iniciativa parlamentar. 
3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1482513 AgR/SP, Plenário, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 6/2/2025)

Pela pertinência, citem os seguintes trechos da decisão do ilustre relator, Ministro EDSON FACHIN: 

“A controvérsia resume-se, então, a suposta ofensa à separação de poderes, pela fixação de um percentual mínimo de brinquedos e equipamentos em modelos adaptados para utilização por pessoas com deficiência. 
No ponto, divirjo da conclusão adotada pelo acórdão recorrido. Entendo que a instituição de um percentual mínimo para política de acessibilidade faz parte da própria elaboração de política pública, especificamente no que diz respeito à sua efetividade. 
De nada adiantaria a iniciativa legislativa, se não fosse garantido um alcance mínimo da política instituída, além de garantir alguma isonomia entre os moradores daquele Município, evitando que algumas áreas se beneficiem mais que outras. 
Ainda que a norma imponha um parâmetro objetivo, numérico, reconheço tratar-se de requisito mínimo de sua aplicação, restando preservada a conveniência e oportunidade da Administração para identificar os locais onde haja maior uso e necessidade.”

Seguindo a mesma linha:

“EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE EFETUADO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO. LEI 9.956/2023, DO MUNICÍPIO DE PIRACICABA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA. DISPONIBILIZAÇÃO DE ABSORVENTES NAS UNIDADES DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE OFENSA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. ÂMBITO DE ATUAÇÃO REGULAR DO PODER LEGISLATIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONFORMIDADE. 
1. Na origem trata-se de ADI ajuizada pelo Prefeito do Município de Piracicaba em face da Lei Municipal 9.956/2023, “que dispõe sobre programa de fornecimento gratuito de absorventes higiênicos nas unidades de saúde do Município de Piracicaba e dá outras providências”. 
2. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente a ação, para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º supracitado por ofensa à reserva da Administração. 
3. Os órgãos citados no dispositivo declarado inconstitucional pelo TJSP (Unidades Básicas de Saúde - UBS, postos do Programa de Saúde da Família - PSF, Centro de Referência em Atenção Básica CRAB e nos Centros de Referência e Assistência Social CRAS) já são estruturados para os cuidados com a saúde da população. 
4. A norma da lei municipal apenas direcionou o fornecimento dos absorventes para unidades preexistentes, nas quais se realizam serviços análogos. Não se promoveu qualquer alteração no organograma da Administração Pública local, na forma vedada pelo Tema 917 da repercussão geral. 
5. O aproveitamento de estruturas já criadas, nas quais se agregará a distribuição de absorventes para pessoas pobres, atende ao postulado da eficiência na atividade administrativa, merecendo encômios. 
6. Agravo Interno e Recurso Extraordinário providos para reconhecer a constitucionalidade do artigo 2º da Lei 9.956/2023 do Município de Piracicaba.” (RE 1497273 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 9/10/2024)

O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta CORTE, razão pela qual merece ser reformado.
Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO DIRETA E DECLARAR A CONSTITUCIONALIDADE da Lei Municipal 13.192/2025 de Sorocaba/SP.
Publique-se. 
Brasília, 24 de abril de 2026.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente