Tribunal: STF
Processo: ARE 1508769
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-09
Data de publicação: 2026-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO

1. Tratam-se de agravo em recurso extraordinário, interposto contra acórdão da Quinta Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, e de recurso extraordinário, manejado em face de julgamento colegiado da Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, ambos apresentados pela Associação de Plantadores de Cana da Paraíba.

Na origem, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região deu provimento ao recurso de apelação da União para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos formulados na ação ordinária, por meio dos quais a autora buscava assegurar o pagamento de indenização que destinada a ressarcir integralmente as usinas do setor sucroalcooleiro pelos  prejuízos suportados no período de agosto de 1995 a janeiro de 1999, em razão da fixação, pelo Poder Público, de preços dos produtos por elas comercializados em patamar inferior àquele apurado em laudo técnico subscrito pela Fundação Getúlio Vargas. A ementa do acórdão regional apresenta o seguinte teor:

DIREITO ECONÔMICO, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL, INTERVENÇÃO DOESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. RESPONSABILIDADE CIVIL. SUBSÍDIOS AO SETORSUCROALCOOLEIRO. LEI N° 4.870/1965. FIXAÇÃO DE PREÇOS. REVOGAÇÃO. LEI N° 8.393/1991. PERÍCIA. MATÉRIA DE DIREITO. ADOÇÃO, POR LEI, DE INCENTIVOS FISCAIS. AUSÊNCIA DE DANO INDENIZÁVEL. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. APELAÇÃOPROVIDA. 
1. Busca-se responsabilizar a União Federal por supostos prejuízos suportados pelos sócios da associação autora, produtores de cana-de-açúcar da Paraíba, em decorrência do descumprimento das regras constantes da Lei n° 4.870/1965 na fixação do preço da matéria prima fornecida às usinas no período de setembro de 1995 a janeiro de 1999. 
2. Afasta-se a ocorrência da prescrição quinquenal prevista pelo Decreto n° 20.910/1932, art. 1°, ante a constatação de que os fatos mais remotos que se buscam indenizar datam de setembro de1995 e a ação foi ajuizada em 26.09.2000. 
3. De acordo com entendimento do STF, a "fixação de preços em valores abaixo da realidade e em desconformidade com a legislação aplicável ao setor: empecilho ao livre exercício da atividade econômica, com desrespeito ao principio da livre iniciativa. III. - Contrato celebrado com instituição privada para o estabelecimento de levantamentos que serviriam de embasamento para a fixação dos preços, nos termos da lei. Todavia, a fixação dos preços acabou realizada em valores inferiores. Essa conduta gerou danos patrimoniais ao agente econômico, vale dizer, à recorrente: obrigação de indenizar por parte do poder público. CF, art. 37, § 6°' (RE n° 422.941, Rel. Min. Carlos Velloso) 
4. Da mesma forma, "O STJ pacificou o entendimento de que a União tem o dever de indenizar as usinas do setor sucroalcooleiro que obtiveram prejuízos decorrentes da fixação de preços pelo Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) em detrimento dos custos de produção apurados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV)" (REsp n° 771.787/DF, Rel. Min. João Otávio de Noronha). 
5. Não obstante objetiva, à responsabilização da União Federal pela indevida intervenção no domínio econômico exige-se a comprovação do dano e, bem ainda, do nexo de causalidade entre este e sua atuação. Imprestável, por isso, perícia judicial realizada com base na expectativa de lucro do produtor e não no levantamento de custos da produção, sem considerar, ademais, que o aumento do preço manteria inalterada a demanda - apuraram-se perdas em perspectiva.
6. De mais a mais, no período em que se busca a compensação pelos alegados prejuízos, setembro de 1995 a janeiro de 1999, já não mais vigorava a sistemática da Lei n° 4.870/1965, que traçava diretrizes para a fixação do preço da cana-de-açúcar, mas a Lei n° 8.393/1991, que abandonou apolítica até então adotada para implementar incentivos fiscais ao setor sucroalcooleiro.
7. A propósito do novo sistema de incentivo implementado, já decidiu esta Turma: "A própria Lei n° 8.393/91, apesar de extinguir "a contribuição e o adicional incidentes sobre saídas de açúcar a que se referem os Decretos -Leis n°s 308°, de 28 de fevereiro de 1967 e 1952, de 15 de julho de1982, os subsídios de equalização de custos de produção de açúcar" manteve tratamento diferenciado aos produtores do Nordeste brasileiro e da região amazônica como for de compensar os maiores custos de produção. Para este objetivo, a Lei assegurou isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI para as saldas ocorridas na área de autuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE e da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM (...) Não há que se falar em prejuízo sofrido pelas usinas nordestinas por conta das disposições da Lei n° 8.393/91, uma vez que a despeito da extinção dos subsídios de equalização de custos de produção de açúcar trouxe em seu próprio bojo mecanismo tributário de compensação de custos ao setor sucro-alcooleiro" (AC 0029331- 47.2000.4.01.3400/DF, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida, Quinta Turma, eDJF1 30.07.2010, p. 91). 
8. Apelação e remessa oficial a que se dá provimento. Sentença reformada. 

Contra esse acórdão, a Associação de Plantadores de Cana da Paraíba interpôs recursos especial (eDoc 40) e extraordinário (eDoc 44). No extraordinário, sustentou, em síntese, que teria sido satisfatoriamente demonstrada a redução das receitas de seus associados, decorrente da fixação de preços abaixo dos custos apurados pela Fundação Getúlio Vargas, em violação aos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 4.870/1965. Ao final, pugnou pelo pagamento de indenização correspondente à diferença entre os preços fixados pela União e aqueles tecnicamente apurados, no montante global de R$ 84.782.716,52.

O recurso extraordinário teve seguimento negado por decisão do Vice-Presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (eDoc 50), ensejando a interposição do agravo previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil (eDoc 53). O recurso especial, por sua vez, também foi inadmitido (eDoc 49), cuja decisão foi impugnado por meio de agravo em recurso especial (eDoc 55).

Remetidos os autos ao Superior Tribunal de Justiça, sobreveio decisão monocrática que conheceu do agravo em recurso especial, deu provimento ao recurso especial e restabeleceu a sentença de procedência (eDoc 69).

Contra esse pronunciamento, a União interpôs agravo interno, o qual foi desprovido (eDoc 82). Na sequência, opôs embargos de declaração, que foram acolhidos, com efeitos infringentes, para negar provimento ao recurso especial da ora recorrente (eDoc 113), conforme ementa transcrita a seguir:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO NO SETOR SUCROALCOOLEIRO. FIXAÇÃO DE PREÇO ABAIXO DO CUSTO DE PRODUÇÃO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO PERÍODO DE VIGÊNCIA DA LEI 4.870/1965 E NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO DANO. MATÉRIA JULGADA PELA 1a. SEÇÃO DO STJ, MEDIANTE O RITO DO ART. 543-C DO CPC/73 (RESP 1.347.136/DF). NO CASO DOS AUTOS O PERÍODO A SER INDENIZADO ABRANGE AGOSTO DE 1995 A JANEIRO DE 1999. ACÓRDÃO REGIONAL QUE CONCLUIU, COM BASE NA PROVA DOS AUTOS, QUE O DANO NÃO FICOU EVIDENCIADO. EMBARGOS ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL DA ASSOCIAÇÃO DOS PLANTADORES DE CANA DA PARAÍBA. 
1. De início, cumpre ressaltar que, nos termos do que decidido pelo Plenário do STJ, aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (Enunciado Administrativo 2). 
2. Cinge-se a controvérsia à ilegalidade dos atos de fixação de preços dos produtos do setor sucroalcooleiro, o que geraria o dever de indenizar, por parte da União, aqueles que foram atingidos pelo ato em referência. 
3. O tema já foi objeto de análise pela Primeira Seção, por ocasião do julgamento do Recurso Especial Repetitivo 1.347.136/DF, no qual ficou assentado ser devida a indenização, pelo Estado, decorrente da intervenção nos preços praticados pelas empresas do setor sucroalcooleiro. 
4. Contudo, nos termos do que foi decidido no referido Recurso Especial, concluiu-se que o suposto prejuízo decorrente da fixação, pelo Poder Público, de preços para o setor sucroalcooleiro, em desacordo com os critérios previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 4.870/1965, deve ser efetivamente comprovado, não sendo admissível a mera diferença entre o preço praticado pelas empresas e os valores estipulados pelo IAA/FGV como único parâmetro de definição do quantum debeatur. 
5. Na petição inicial da Ação Ordinária de Indenização proposta, a autora afirma que o período a ser indenizado abrange agosto de 1995 a janeiro de 1999, inclusive (fls. 6). Além disso, o Tribunal Regional concluiu, com base na prova dos autos que não ficou evidenciado, individual e aritmeticamente, o prejuízo econômico, não se verificou, nem se quantificou ou mesmo se demonstrou o dano. Desse modo, assiste razão à Embargante. 
6. Embargos de Declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para negar provimento ao Recurso Especial interposto pela ASSOCIAÇÃO DOS PLANTADORES DE CANA DA PARAÍBA. 

Do referido acórdão, a Associação de Plantadores de Cana da Paraíba interpôs novo recurso extraordinário (eDoc 135), cujo seguimento foi negado com fundamento no Tema 826 da repercussão geral, nos termos do art. 1.030, I, “a”, do Código de Processo Civil (eDoc 162). A decisão foi mantida pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça após a interposição de agravo interno e a oposição de embargos de declaração (eDocs 192 e 198).

Na sequência, a recorrente ajuizou reclamação nesta Suprema Corte (Rcl 65.540), a mim distribuída, cujo pedido foi julgado procedente, com determinação de remessa do recurso extraordinário a este Tribunal.

No segundo recurso extraordinário, a recorrente sustenta que o acórdão recorrido, ao manter a limitação temporal da indenização, teria violado os arts. 37, § 6º; 170, caput e inciso II; 173, § 4º; e 174 da Constituição Federal. Argumenta, em síntese, que as instâncias ordinárias teriam reconhecido a existência de ato estatal de fixação de preços abaixo dos custos médios oficiais do setor, bem como a comprovação do dano e do nexo de causalidade, de modo que seria indevido restringir o período indenizável com base na alegada revogação da Lei n. 4.870/1965.

Requer, ao final:

[...] seja conhecido e provido o presente recurso extraordinário para, reafirmando-se a jurisprudência pacificada em dezenas de precedentes desta Corte Suprema sobre o tema, restabelecer a indenização em todo o período requerido na exordial, isto é, de agosto de 1995 até janeiro de 1999, em conformidade com a sentença de fls. 676 e seguintes, e-STJ. 

Recebidos os autos nesta Corte, a Presidência negou seguimento ao recurso (eDoc 327). Contra essa decisão, foi interposto agravo interno (eDoc 329), o que levou o então Presidente do Supremo Tribunal Federal, Luís Roberto Barroso, a tornar sem efeito a decisão agravada e a julgar prejudicado o agravo interno, determinando a distribuição do processo (eDoc 333).

Em 29 de outubro de 2024, determinei a remessa do recurso extraordinário com agravo à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo não provimento do recurso, ante a ausência de impugnação específica aos fundamentos da decisão recorrida (eDoc 338).

É o relatório. Decido.

2. Inicialmente, deixo de acolher o pedido da Procuradoria-Geral da República de não conhecimento do agravo em recurso extraordinário, em razão de o recorrente ter impugnado os fundamentos da decisão proferido pelo tribunal de origem.

No mais, reputo que os recursos não merecem provimento.

Ambos os recursos versam sobre os requisitos necessários ao reconhecimento da responsabilidade civil do Estado decorrente da fixação de preços no setor sucroalcooleiro, razão pela qual serão examinados conjuntamente.

No que se refere à matéria em exame, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 884.325, submetido ao rito da repercussão geral (Tema 826), fixou a seguinte tese:

É imprescindível para o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado em decorrência da fixação de preços no setor sucroalcooleiro a comprovação de efetivo prejuízo econômico, mediante perícia técnica em cada caso concreto.

O acórdão ficou assim resumido:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. POLÍTICA DE FIXAÇÃO DE PREÇOS PELO SETOR SUCROALCOOLEIRO. DANO. PREJUIZO ECONÔMICO. NÃO OCORRÊNCIA. DESPROVIMENTO DOS RECURSOS. 
1. A responsabilidade civil do Estado ocorre sempre que preenchidos os seguintes requisitos: a) dano; b) ação administrativa; c) nexo causal entre o dano e ação administrativa. Precedentes. 
2. A atuação do Estado sobre o domínio econômico por meio de normas de direção pode, potencialmente, atingir a lucratividade dos agentes econômicos. A política de fixação de preços constitui, em si mesma, uma limitação de lucros, razão pela qual a indenizabilidade de eventual dano atinge somente o efetivo prejuízo econômico, apurado por meio de perícia técnica. 
3. Hipótese em que não se demonstrou o efetivo prejuízo causado pela atuação estatal. 
4. Recurso extraordinário com agravo e recurso extraordinário aos quais se nega provimento. Fixação de tese: “é imprescindível para o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado em decorrência da fixação de preços no setor sucroalcooleiro a comprovação de efetivo prejuízo econômico, mediante perícia técnica em cada caso concreto”.
(ARE 884.325, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 4.9.2020 - grifei)

Opostos embargos de declaração, foram eles parcialmente acolhidos, exclusivamente para prestar esclarecimentos, sem efeitos infringentes, tendo o acórdão sido assim ementado:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. POLÍTICA DE FIXAÇÃO DE PREÇOS PELO SETOR SUCROALCOOLEIRO. DANO. PREJUIZO ECONÔMICO. QUALIFICAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTOS. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PARCIALMENTE ACOLHIDOS PARA PRESTAR ESCLARECIMENTOS. 
1. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição ou obscuridade, o que não ocorre no presente caso. 
2. Não procedem as alegações de erro de fato e de premissa. O acórdão recorrido não se fundou em perícia de outro processo para concluir pela inexistência de prova do prejuízo alegado, pelo contrário, manteve a conclusão esposada pelo juízo sentenciante. 
3. Divergir da conclusão do acórdão recorrido quanto à inocorrência de prejuízo sofrido pela empresa em razão da política de preços imposta pelo Governo Federal, requer o reexame do contexto fático da causa, o que, sabidamente, é impossível em sede extraordinária, diante do óbice da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. 
4. A definição de efetivo prejuízo econômico foi extensamente examinada no acórdão embargado, no qual foi consignado que o dano da ação estatal reside na imposição de preço abaixo do custo, acrescido do lucro e do retorno mínimo compatível com o reinvestimento, e não na simples fixação de preço abaixo do custo médio. Não há qualquer obscuridade relativamente ao tema. 
5. O exame do tema alusivo ao termo final das indenizações, com base na Lei 4.870/1965, requer a análise da legislação infraconstitucional, o que torna inviável o recurso extraordinário no ponto. 
6. O acórdão embargado destacou a imprescindibilidade da prova da relação de causalidade entre a norma de direção invocada como causadora de prejuízo econômico e a materialidade deste, a fim de apurar a indenizabilidade de eventual dano. 
7. O acórdão embargado também consignou que os acórdãos das instâncias a quo “limitaram-se a reconhecer que o regime da responsabilidade civil do Estado prescinde da demonstração da licitude da conduta, mas exige comprovação do dano”, concluindo que, por não ter sido comprovada a diminuição in concreto do bem jurídico da demandante, não seria possível reconhecer a responsabilidade da União. 
8. No julgamento do RE 422.941, esta Corte não definiu os critérios para a qualificação jurídica do dano que daria ensejo à indenização. 
9. Embargos de declaração parcialmente acolhidos tão-somente para prestar esclarecimentos, sem efeitos infringentes.
(ARE 884.325 ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 6.3.2023)

Da leitura dos excertos transcritos, depreende-se que o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a política estatal de fixação de preços no setor sucroalcooleiro somente enseja direito à indenização quando comprovado prejuízo econômico efetivo, consubstanciado na imposição de preços inferiores ao custo, acrescido de lucro e de retorno mínimo compatível com o reinvestimento. Não basta, portanto, a mera alegação de limitação ou redução da margem de lucro.

Assentou-se, ademais, que a indenizabilidade do dano pressupõe prova material concreta, sendo insuficiente a constatação de superávit contábil negativo ou a mera alegação de redução de ganhos, sobretudo porque outros fatores, alheios à política de preços, podem influenciar os resultados econômicos. Também se afastou a possibilidade de indenização genérica fundada exclusivamente na diferença entre os custos de produção apurados pela FGV e os preços fixados pelo IAA, ainda que inexistente lucro no período considerado.

Na hipótese dos autos, o Tribunal Regional Federal foi expresso ao consignar que a pretensão executória não se encontra amparada em perícia técnica produzida durante a instrução da ação de conhecimento. Os excertos a seguir transcritos do voto condutor (eDoc 27) evidenciam essa circunstância:

[...]
Assim, diante desse posicionamento já consolidado dos tribunais superiores, tem-se entendido que, não obstante objetiva a responsabilidade estatal, não se prescinde da prova do dano, cujo ônus, a todo ver, é da parte autora. Com efeito, não há responsabilização, sem que esteja devidamente caracterizado o dano passível de ser indenizado. Vejam-se, por bem refletirem o entendimento desta Corte Regional, recentes julgados da Terceira Seção:
(...).
Pois bem. 
Assim balizados os parâmetros norteadores do julgamento da causa, quais sejam, a não observância pelo Poder Público das diretrizes traçadas pelos arts. 1°, 9°, 10 e 11 da Lei n° 4.870/1965 dá ensejo à sua responsabilização por eventuais prejuízos causados aos produtores de cana de açúcar, cabendo àqueles que se dizem prejudicados a prova do dano, vejo que na espécie a apelada não logrou provar, como deveria, esse último requisito. In casu, não se demonstrou o efetivo prejuízo que os representados suportaram com a fixação de preços da cana-de- açúcar levada a termo pelo IAA. 
Com efeito, a perícia baseou-se em perspectivas, isto é, no que poderiam ganhar se estabelecido determinado preço, apurando a diferença com o que foi pago, de onde estimou o prejuízo. O laudo pericial não cuidou de apurar cada situação de per si, as peculiaridades de cada produtor, seus custos, sua produção, a qualidade da cana. Ao contrário, foi genérico, partindo dedados da FGV e valores fixados pelo IAA para chegar ao que considerou o prejuízo econômico dos representados. A todo ver, levou em conta premissas hipotéticas, e não os fatos reais, porquanto se baseou, apenas, na divergência entre o preço da FGV e o praticado pelo IAA.
Entretanto, os resultados a que chegou o louvado não se prestam a fundamentar o decreto condenatório, posto que imprescindível a verificação de dano real e não em perspectiva, apartir da consideração do que se deixou de lucrar em decorrência da intervenção estatal. De se ver, repito, que não ficou evidenciado, individual e aritmeticamente, o prejuízo econômico, não se verificou, nem se quantificou ou mesmo se demonstrou o dano; calculou-se, em verdade, um lucro hipotético, se considerado o preço da cana de açúcar exclusivamente de acordo com o levantamento de custos feito por amostragem pela FGV, mas sem levar em conta, por exemplo, que o aumento substancial do preço poderia levar a diminuição da demanda. 
Nessa quadra, parasse por aí já teria fundamentação mais do que suficiente, acredito, para reformar o julgado recorrido, fosse o caso de se aplicar à espécie a legislação analisada. 
Todavia, creio que a solução tomada, em face da situação tática nos autos retratada, em particular, do período que se pretende ver indenizado, setembro de 1995 a janeiro de 1999, não foi a mais adequada à espécie.
(Grifei)

A superação dessas conclusões esbarraria no óbice do Enunciado n. 279 da Súmula do Supremo, circunstância sabidamente incompatível com a via extraordinária.

3. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo e, igualmente, ao recurso extraordinário.

Não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil ante se tratar de recurso interposto contra decisão publicada na vigência do Estatuto Processual de 1973.

4. Intime-se. Publique-se.

Brasília, 9 de fevereiro de 2026.


Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente