Tribunal: STF
Processo: ACO 3748
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-11
Data de publicação: 2026-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. ALAGOAS. DISCUSSÃO SOBRE VALIDADE DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO. CAUSA DE NATUREZA PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: AL. F DO INC. I DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. COMPETÊNCIA DECLINADA. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. 
 
Relatório
1. Ação anulatória, com requerimento de tutela de urgência, ajuizada por Alagoas, em 4.2.2026, contra a União. O autor busca seja declarada “a quitação do crédito tributário constituído pelo lançamento fiscal objeto do Procedimento Fiscal nº 0410100.2023.00711, processo administrativo nº 11274-720.730/2023-21, reconhecendo que o valor recolhido pelo Estado de Alagoas no montante de R$ 355.094.114,85 é superior ao valor lançado de R$ 326.698.137,44 (...) e, em consequência, declarar a extinção do crédito tributário (...) com o cancelamento definitivo das Certidões de Dívida Ativa nº 43 4 24 011544-98, 43 4 24 011545-79, 43 4 24 011546-50 e 43 4 24 011547-30” (fl. 1, e-doc. 1, grifos nossos).
O caso
2. Em 3.4.2024, Alagoas ajuizou a Ação Cível Originária n. 3.675 no Supremo Tribunal Federal e explicou que “foi intimado pela Receita Federal do auto de infração lavrado para constituir expressivo crédito tributário no importe de R$ 768.133.414,94 (setecentos e sessenta e oito milhões cento e trinta e três mil quatrocentos e catorze reais e noventa e quatro centavos)” (fl. 1, e-doc. 1 - ACO n. 3.675).

Informou que “o Auto de Infração mencionado [seria] referente aos Procedimentos Fiscais de nº 0410100.2023.00708 e 0410100.2023.00711, que foram instaurados com objetivo de fiscalizar a apuração e o recolhimento da Contribuição Previdenciária de Segurado e a cargo da Empresa em relação aos quadros de servidores da Secretária de Estado da Saúde de Alagoas – SESAU, referente ao período de janeiro de 2020 a setembro de 2022)” (fl. 2, e-doc. 1 - ACO n. 3.675, grifos nossos).

Requereu “tutela provisória de urgência para, enquanto pendente qualquer ato, administrativo ou judicial, de impugnação dos créditos tributários objeto deste processo ou enquanto não ajuizada a execução fiscal pela União (quando o Estado de Alagoas poderá manejar os respectivos embargos à execução com efeito suspensivo): a.1) suspender a exigibilidade dos referidos créditos tributários objeto do presente processo; a.2) determinar a União se abster de inscrever o Estado de Alagoas no Cauc/Siafi/Cadin, bem como de negar a expedição de sua CPEND” (fl. 15, e-doc. 1 - ACO n. 3.675). 

No mérito, pediu “a procedência da presente Ação Cível Originária para que sejam confirmados, em definitivo, os pedidos formulados a título de tutela provisória” (fl. 15, e-doc. 1 - ACO n. 3.675). 

3. Em 19.12.2024, foi julgada procedente a Ação Cível Originária n. 3.675 para ”determinar à União que, enquanto não concluídos os Procedimentos Fiscais ns. 0410100.2023.00708 e 0410100.2023.00711, suspenda a exigibilidade do respectivo crédito tributário, abstendo-se de inscrever Alagoas em cadastros de inadimplência e de negar a expedição de Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos Relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União, com base na existência desses créditos tributários (inc. I do art. 487 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal)” (fl. 17, e-doc. 55 - ACO n. 3.675).

Essa decisão transitou em julgado em 27.3.2025 (e-doc. 63 - ACO n. 3.675).

4. Em 4.2.2026, Alagoas ajuizou, no juízo da Quarta Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas, a Ação Anulatória n. 0005883-94.2026.4.05.8000 contra a União (fls. 9-31, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Explicou que “foi autuado pela Receita Federal do Brasil em decorrência de inconsistências formais na transmissão de Guias de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social (GFIP) da Secretaria de Estado da Saúde (SESAU) relativas às competências de janeiro de 2020 a setembro de 2022” (fl. 9, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Informou que “o lançamento fiscal foi formalizado no Procedimento Fiscal nº 0410100.2023.00711, que originou o processo administrativo nº 11274-720.730/2023-21. Os créditos tributários constituídos alcançam o montante de R$ 326.698.137,44 a título de principal, acrescidos de multa de ofício de 75% e agravamento de 50%, além de juros de mora pela taxa SELIC, totalizando expressivos R$ 768.133.414,94 (setecentos e sessenta e oito milhões cento e trinta e três mil quatrocentos e catorze reais e noventa e quatro centavos)” (fls. 9-10, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Esclareceu que, “em razão da constituição do crédito tributário e da impossibilidade de obter Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos (CPEND), o Estado ajuizou Ação Cível Originária nº 3675 perante o Supremo Tribunal Federal, buscando a suspensão da exigibilidade dos débitos enquanto pendente a discussão administrativa, com fundamento no conflito federativo decorrente das restrições impostas aos repasses federais e à autonomia administrativa do ente federado” (fl. 10, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Prosseguiu explicando que a Ação Cível Originária n. 3.675 foi julgada procedente “para determinar à União que suspendesse a exigibilidade dos créditos tributários e se abstivesse de inscrever o Estado de Alagoas em cadastros de inadimplentes, bem como de negar a expedição de CPEND” mas que “a eficácia objetiva da decisão, todavia, foi expressamente condicionada ao encerramento dos Procedimentos Fiscais nº 0410100.2023.00708 e nº 0410100.2023.00711” (fl. 10, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Informou que, “com a conclusão do procedimento administrativo e a manutenção integral do lançamento fiscal, os créditos tributários foram inscritos em dívida ativa, representados nas Certidões de Dívida Ativa nº 43 4 24 011544-98, 43 4 24 011545-79, 43 4 24 011546-50 e 43 4 24 011547-30” (fl. 10, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Anotou que “com o encerramento do procedimento administrativo, perdeu eficácia a proteção conferida pela decisão do Supremo Tribunal Federal, impondo-se a propositura da presente ação anulatória para discussão do mérito dos lançamentos fiscais e obtenção de tutela jurisdicional que suspenda a exigibilidade dos débitos e impeça a inscrição do Estado em cadastros restritivos” (fl. 11, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Argumentou haver vícios materiais no lançamento do crédito tributário, erros na composição da base de cálculo, bis in idem e desproporcionalidade das penalidades aplicadas.

Requereu “a concessão de tutela provisória de evidência (...) para o fim de: a.1) Suspender a exigibilidade dos créditos tributários constituídos no Procedimento Fiscal nº 0410100.2023.00711, processo administrativo nº 11274-720.730/2023-21, inscritos nas Certidões de Dívida Ativa nº 43 4 24 011544-98, 43 4 24 011545-79, 43 4 24 011546-50 e 43 4 24 011547-30; a.2) Determinar à União Federal que se abstenha de ajuizar execução fiscal dos créditos acima referidos ou, caso já ajuizada, que suspenda o feito executivo até o julgamento final da presente ação; a.3) Determinar à União Federal que se abstenha de inscrever o Estado de Alagoas em cadastros de inadimplentes da administração pública federal, tais como CAUC, CADIN e SIAFI, ou que proceda à exclusão imediata caso já efetivada a inscrição, em razão dos créditos ora questionados; a.4) Determinar à União Federal que não considere os referidos créditos como óbice à expedição de Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos em favor do Estado de Alagoas; a.5) Determinar à União Federal que se abstenha de negar a celebração de convênios, a realização de repasses federais ou a autorização de operações de crédito em razão dos créditos ora questionados, bastando para tanto a apresentação da decisão judicial que deferir a tutela provisória” (fl. 29, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

No mérito, pediu “a procedência integral dos pedidos, para que seja julgado: c.1) Como pedido principal: Declarar a quitação do crédito tributário constituído pelo lançamento fiscal objeto do Procedimento Fiscal nº 0410100.2023.00711, processo administrativo nº 11274-720.730/2023-21, reconhecendo que o valor recolhido pelo Estado de Alagoas no montante de R$ 355.094.114,85 é superior ao valor lançado de R$ 326.698.137,44, aspecto ignorado pela autoridade fiscal, e, em consequência, declarar a extinção do crédito tributário nos termos do Código Tributário Nacional, com o cancelamento definitivo das Certidões de Dívida Ativa nº 43 4 24 011544-98, 43 4 24 011545-79, 43 4 24 011546-50 e 43 4 24 011547-30; c.2) Subsidiariamente ao pedido principal: Declarar a nulidade integral dos lançamentos fiscais por vícios materiais insanáveis, consistentes em arbitramento indevido quando comprovado recolhimento superior ao valor lançado, inadequação da base de cálculo por utilização de dados do Portal da Transparência sem segregação de verbas não tributáveis e vínculos não sujeitos ao Regime Geral de Previdência Social, erro na alíquota do Risco Ambiental do Trabalho por ausência de apuração da atividade preponderante, bis in idem e desproporcionalidade das penalidades aplicadas, e, considerando o lançamento insusceptível de correção por competência privativa do agente fiscal nos termos do art. 142 do Código Tributário Nacional, determinando-se o cancelamento definitivo dos créditos tributários e das Certidões de Dívida Ativa; c.3) Subsidiariamente aos pedidos anteriores: Reconhecer a necessidade de revisão integral do débito: (i) o afastamento da metodologia baseada em dados do Portal da Transparência do Tribunal de Contas do Estado; (ii) a apuração da base de cálculo com fundamento na documentação real apresentada pelo Estado de Alagoas, excluindo-se valores relativos a servidores estatutários vinculados ao Regime Próprio de Previdência Social, cargos em comissão pagos por outros órgãos e verbas de natureza indenizatória que não se incorporam aos proventos de aposentadoria; (iii) a correção da alíquota do Risco Ambiental do Trabalho para 1%, correspondente ao grau de risco leve; (iv) a anulação das multas aplicadas por configuração de bis in idem e desproporcionalidade ou, subsidiariamente, a limitação das penalidades aos percentuais estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 487” (fl. 30, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

5. Em 6.2.2026, o juízo da Quarta Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas, no Ação Anulatória n. 0005883-94.2026.4.05.8000, proferiu o seguinte despacho:
“Considerando a possível incidência do art. 102, I, ‘f’, da Constituição Federal e a competência do Supremo Tribunal Federal para julgamento da causa, intime-se o Estado de Alagoas a justificar o aforamento da causa no juízo de primeiro grau” (fl. 847, e-doc. 11 - ACO n. 3.748).

6. Em 6.2.2026, Alagoas procolou petição e alegou inexistir conflito federativo a atrair a competência do Supremo Tribunal Federal.

Explicou que “a presente ação anulatória, por discutir exclusivamente a legalidade e validade de lançamento tributário com fundamento em vícios materiais de natureza técnico-tributária, insere-se (...) na competência da Justiça Federal de primeiro grau prevista no art. 109, I, da Constituição Federal” (fl. 854, e-doc. 11 - ACO n. 3.748.)
7. Em 9.2.2026, o juízo da Quarta Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas declinou da competência para conhecer da Ação Anulatória n. 0005883-94.2026.4.05.8000:
“O caso dos autos, ao meu sentir, insere-se, justamente, nos pressupostos estabelecidos pelo Pretório Excelso: a existência de valores vultosos, e a inscrição do Estado de Alagoas em cadastro de inadimplentes federal. 
Assim, ate a existência de potencial conflito federativo, verifico que manter o feito nesta primeira instância pode representar indevida usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. 
Por isso, declino a competência para o processamento e julgamento do presente feito, determinando a sua remessa, após baixa na distribuição, ao Egrégio Supremo Tribunal Federal” (fl. 859, e-doc. 11 - ACO n. 3.748.)

8. Em 10.2.2026, a Ação Anulatória n. 0005883-94.2026.4.05.8000 foi autuada neste Supremo Tribunal como Ação Cível Originária n. 3.748 e foi a a mim distribuída por prevenção à Ação Cível Originária n. 3.675 (e-doc. 12).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 

9. Este Supremo Tribunal assentou ser necessário examinar os aspectos políticos e institucionais da lide para aferir se há, na questão judicializada, conflito real ou potencial apto a abalar o equilíbrio da Federação, fragilizando a harmonia nas relações estatuídas entre os componentes. Esses os elementos balizadores da fixação da competência originária estabelecida na al. f do inc. I do art. 102 da Constituição da República.

Este Supremo Tribunal dá-se por incompetente para julgar ações instauradas entre entes federados quando a causa versar sobre questões estritamente econômicas ou patrimoniais sem efeito sobre o pacto federativo. 

10. Na Ação Cível Originária n. 3.675, Alagoas pedia fosse determinado à União se abstivesse de inscrever o Estado em cadastros de inadimplência bem como negar a expedição de Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos Relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União.

Na presente Ação Cível Originária n. 3.748, Alagoas pede seja declarada “a quitação do crédito tributário constituído pelo lançamento fiscal objeto do Procedimento Fiscal nº 0410100.2023.00711, processo administrativo nº 11274-720.730/2023-21” (fl. 30, e-doc. 1 - ACO n. 3.748).

Explica que a ação discute “exclusivamente a legalidade e validade de lançamento tributário com fundamento em vícios materiais de natureza técnico-tributária” (fl. 854, e-doc. 11 - ACO n. 3.748.)

Assim, a causa tem natureza exclusivamente patrimonial, referindo-se à discussão a respeito da validade de lançamento tributário. 

Não há conflito federativo apto a justificar a competência originária deste Supremo Tribunal Federal nos termos do art. 102, inc. I, al. f, da Constituição da República.

Este Supremo Tribunal tem reiterado não dispor de competência para julgar ações entre entes federados quando a controvérsia tem natureza meramente patrimonial por não apresentar potencial lesivo ao pacto federativo. Nesse sentido os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PIAUÍ. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONTAS REJEITADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO À RESTITUIÇÃO DOS VALORES AO ERÁRIO. NÃO PAGAMENTO DA DÍVIDA. INSCRIÇÃO NO CADASTRO INFORMATIVO DOS CRÉDITOS NÃO QUITADOS DE ÓRGÃOS E ENTIDADES FEDERAIS – CADIN. NATUREZA PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: AL. F DO INC. I DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. COMPETÊNCIA DECLINADA. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ACO n. 3.217-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 10.10.2022, grifos nossos).

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. REGÊNCIA: CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/1973. AÇÃO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO TRIBUTÁRIO. COBRANÇA DE IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES DE CRÉDITO, CÂMBIO E SEGUROS – IOF. QUESTÃO DA IMUNIDADE RECÍPROCA RESOLVIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA TRANSITADO EM JULGADO. AÇÃO DE NATUREZA PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO A PROVOCAR A COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PREVISTA NO ART. 102, INC. I, AL. F, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ACO n. 983, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 12.9.2016, grifos nossos).

“AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO TRIBUTÁRIO. PARCELAMENTO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. INSCRIÇÃO NO CADIN/CAUC. INCOMPETÊNCIA. AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. Nos termos da jurisprudência desta Corte, a mera disputa tributária entre os entes políticos não é capaz de desestabilizar o pacto federativo, não atraindo, assim, a competência do art. 102, I, ‘f’, da Constituição Federal. 2. In casu, a inscrição do Estado nos cadastros federais (CADIN/CAUC) é mero reflexo da controvérsia acerca da exigibilidade de créditos tributários e seu respectivo parcelamento, revelando a natureza estritamente patrimonial do litígio. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ACO n. 3.324, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 23.2.2022, grifos nossos).

“CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. CONFLITO ENVOLVENDO ENTES FEDERADOS. CAUSA DE NATUREZA EVIDENTEMENTE PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE RISCO DE RUPTURA DO PACTO FEDERATIVO. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (ACO n. 1.834-AgR/MG, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 5.6.2018, grifos nossos). 

“Agravos regimentais em ação cível originária. Imunidade tributária recíproca. Artigo 150, VI, a, da CF/88. Possibilidade de reconhecimento a sociedade de economia mista, atendidos os pressupostos fixados pelo Supremo Tribunal Federal. Competência para apreciação da causa. Artigo 102, I, f, da CF/88. Interpretação restritiva. Exclusão de município do polo passivo. Direito a repetição do indébito e ao reenquadramento do sistema de PIS/COFINS. Matérias de ordem infraconstitucional inaptas a abalar o pacto federativo. Agravos regimentais não providos. 1. Nos autos do RE nº 253.472/SP, esta Corte firmou o entendimento de que é possível a extensão da imunidade tributária recíproca às sociedades de economia mistas prestadoras de serviço público, desde que observados os seguintes parâmetros: (i) a imunidade tributária recíproca, quando reconhecida, se aplica apenas à propriedade, bens e serviços utilizados na satisfação dos objetivos institucionais imanentes do ente federado; (ii) atividades de exploração econômica destinadas primordialmente a aumentar o patrimônio do Estado ou de particulares devem ser submetidas à tributação, por se apresentarem como manifestações de riqueza e deixarem a salvo a autonomia política; e c) a desoneração não deve ter como efeito colateral relevante a quebra dos princípios da livre concorrência e do exercício de atividade profissional ou econômica lícita. (…) 3. Em face da literalidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Carta Maior, não compete a esta Corte, em sede originária, processar e julgar causas na qual antagonizem sociedade de economia mista estadual e município, ainda que se trate de demanda versante sobre imunidade tributária recíproca em cujo polo passivo se situe também a União. 4. Questões referentes à repetição do indébito tributário e à mudança no regime de recolhimento do PIS e COFINS não guardam feição constitucional e não são aptas a atrair a competência do STF, ante a ausência de potencial para abalar o pacto federativo. 5. Agravos regimentais não providos” (ACO n. 2.243-AgR-segundo/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 27.5.2016, grifos nossos). 

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. Agravo regimental DESPROVIDO” (ACO n. 1.427-AgR/ES, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 15.4.2015, grifos nossos).

Na esteira da jurisprudência consolidada, a discussão posta na presente ação não atrai a competência originária deste Supremo Tribunal Federal prevista na al. f do inc. I do art. 102 da Constituição da República.

11. Pelo exposto, declino da competência para processar e julgar esta ação e determino a remessa dos autos ao juízo da Quarta Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas para regular processamento e julgamento da presente ação (§§ 1º e 3º do art. 64 do Código de Processo Civil).

À Secretaria Judiciária para as providências cabíveis. 

Publique-se. 

Brasília, 11 de fevereiro de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora