Tribunal: STF
Processo: RE 1594005
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-23
Data de publicação: 2026-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), proferido nos seguintes termos:

“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei n° 14.728, de 16 de dezembro de 2024, do Município de São José do Rio Preto, que ‘Regulamenta, no âmbito de São José do Rio Preto, o procedimento para arrecadação de imóveis urbanos abandonados à propriedade do Município, na forma do art. 1.276 do Código Civil Brasileiro’ - Lei de iniciativa parlamentar - Alegação de que a lei em questão desrespeita o modelo constitucional de distribuição de competências legislativas e os princípios da separação dos poderes e da reserva da Administração, ofendendo, notadamente, os artigos 5º, 47, II e XIV, e 144 da Carta Estadual. 
Como se extrai do artigo 125, § 2º, da Constituição Federal e o C. órgão Especial desta Corte tem decidido, o parâmetro de controle de constitucionalidade de norma municipal é unicamente a Constituição do Estado - Irrelevância do cotejo entre os dispositivos impugnados e a Lei Orgânica Municipal.
 Embora os municípios sejam dotados, pela Constituição do Estado, de significativa autonomia política, legislativa, administrativa e financeira, sujeitas-se aos princípios nela estabelecidos e aos princípios da Constituição Federal, incluindo os atinentes à conformação do pacto federativo e à distribuição de competências legislativas.
 Consoante o artigo 22, I, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre direito civil - A arrecadação de imóveis urbanos abandonados já foi disciplinada na legislação federal, que atribuiu ao Poder Executivo municipal ou distrital competência para dispor sobre o procedimento a tanto atinente (artigo 64, § 2º, da Lei de Regularização Fundiária) — A matéria encaixa-se no âmbito de gestão administrativa - Lei municipal de iniciativa parlamentar, dispondo sobre o tema, está inquinada de vicio de iniciativa e vulnera os princípios da separação dos poderes e da reserva da Administração - Inaplicabilidade da tese de repercussão geral n° 917 - Ausência de infração ao principio da legalidade, visto que a lei em foco tem caráter meramente regulamentar - Pedido procedente.” (e-DOC 10)

No apelo extremo (e-DOC 14) sustenta-se que o referido acordão violou os arts. 1°, 18, 30, I e II, da Constituição da República, ao declarar a inconstitucionalidade da lei nº 14.728, de 16 de dezembro de 2024, do Município de São José do Rio Preto, que versava sob o procedimento administrativo de aquisição de propriedades privadas, pelo poder público, em razão de seu abandono e não cumprimento de sua função social. 
Defende, assim, que o Município (em especial sua Câmara Legislativa), in casu, exerceu sua função legislativa suplementar, em matéria de interesse local, sem invadir ou contrariar a legislação federal.
Acrescenta, ainda, que a edição de códigos de procedimentos administrativos é característica essencial de uma governança responsiva, bem como respeita os princípios administrativos da juridicidade, transparência, controlabilidade e democraticidade da atuação da administração pública.
Por fim, argumenta ser caso de aplicação do Tema 917 de Repercussão Geral, tendo em vista que a Lei nº 14.728, de 16 de dezembro de 2024, não trata da estrutura do poder executivo, da atribuição de  seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
Admitido o presente recurso extraordinário (e-DOC 18), foram os autos distribuídos à minha relatoria. 
É o relatório. Decido. 
Não merece prosperar o inconformismo. 
In casu, destaca-se que a Corte a quo, com base nos arts. 5º e 47, II e XIV, da Constituição do Estado de São Paulo, concluiu que houve invasão de competência por parte do Poder Legislativo Municipal, ao editar norma de iniciativa exclusiva do Poder Executivo.
Ademais, consignou que a matéria tratada na legislação municipal impugnada contraria as normas federais pertinentes, nos termos do art. 64, § 2º, da Lei de Regularização Fundiária e do art. 1.276, do Código Civil. Confira-se:

“De acordo com a petição inicial, a lei em tela invade a competência do Chefe do Poder Executivo para regulamentar o procedimento de arrecadação de imóveis abandonados, em proveito da Administração.
A arrecadação de imóveis abandonados já tem previsão na legislação federal, mais especificamente no artigo 1.276 do Código Civil e nos artigos 64 e 65 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017 (“Lei de Regularização Fundiária”):
(...)
O abandono, como se vê, é uma das causas de perda de propriedade (artigo 1.275, III, do Código Civil) e caracteriza-se pelo desinteresse do proprietário em preservar o bem no seu patrimônio, o que abre margem para a sua arrecadação pelo Poder Público, com a finalidade de Ihe dar nova função.
A competência do Chefe do Poder Executivo para regulamentar o procedimento de arrecadação deflui, como o autor assinala, do previsto no artigo 64, § 2º, da Lei de Regularização Fundiária, abaixo novamente transcrito:
(...)
§ 2º 0 procedimento de arrecadação de imóveis urbanos abandonados obedecerá ao disposto em ato do Poder Executivo municipal ou distrital e observará, no mínimo.
(...)
O autor sustenta que a lei impugnada infringe o modelo constitucional de distribuição de competências legislativas, pois somente lei federal pode dispor sobre direito civil, conforme o artigo 22, I, da Constituição Federal, do que resulta, como consequência, que não há espaço para suplementação legislativa, pelos municípios, sobre a matéria, bem como ofende os princípios da separação dos poderes e da reserva da Administração, visto que a disciplina do procedimento de arrecadação de bens imóveis compete ao Chefe do Poder Executivo, nos termos da já mencionada Lei de Regularização Fundiária.
Em primeiro lugar, é certo que a Constituição do Estado é o único parâmetro de controle de constitucionalidade de lei municipal, como se extrai da dicção do artigo 125, § 2º, da Constituição Federal (“Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”), e o Órgão Especial desta Corte tem decidido, exaustivamente (o fez, por exemplo, no julgamento da ADIN no2156050-54.2022.8.26.0000, rel. Des. Márcia Dalla Déa Barone, j. 08.02.2023), de sorte que eventual compatibilidade ou incompatibilidade entre a lei impugnada e a Lei Orgânica de São José do Rio Preto não relevam para o desfecho do caso.
Além disso, como constou da decisão de fls. 48/52, embora os municípios sejam dotados, pela Constituição do Estado, de significativa autonomia política, legislativa, administrativa e financeira, sujeitam-se aos princípios nela mesma estabelecidos e, claro, aos princípios assentados na Constituição Federal (artigo 144, da Carta Paulista), incluindo os atinentes à conformação do pacto federativo e à distribuição de competências legislativas.
Sendo assim, os municípios não podem, sob pena de ofensa ao pacto federativo, legislar a respeito de matéria de competência exclusiva da União ou, de outro modo, contrariar a legislação federal existente sobre o tema.
Não há, por óbvio, interesse local na edição de norma contrária à legislação federal.
(...)
Compete privativamente à União legislar sobre direito civil (artigo 22, I, da Constituição Federal) e, como visto, a arrecadação de imóveis urbanos abandonados, matéria de direito civil, já foi disciplinada na legislação federal, que atribuiu ao Poder Executivo municipal ou distrital competência para dispor sobre o procedimento a tanto atinente (artigo 64, § 2º, da Lei de Regularização Fundiária), o que é lógico, por se tratar de assunto intimamente ligado à administração da cidade e dos bens municipais, ao ordenamento urbano e ao bem-estar dos cidadãos.
(...)
A lei impugnada não é norma de intervenção na propriedade privada, mas norma regulamentar, que, segundo o festejado autor, cumpre ao Estado ou ao Município, conforme o caso, elaborar, de acordo com os limites da sua competência territorial e institucional.
Ao contrário do aduzido pela Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer de fls. 297/319, a lei impugnada, de iniciativa parlamentar, não é compatível com a legislação federal, porque disciplina tema que, de acordo com esta, deveria ser disciplinado por ato do Chefe do Poder Executivo.
Semelhantemente, ainda em atenção às teses suscitadas pela Procuradoria-Geral de Justiça, a regulamentação do procedimento de arrecadação de imóvel, pelo Poder Público municipal ou distrital, não é matéria de iniciativa legislativa comum ou concorrente, mas, repita-se, matéria da competência exclusiva do Prefeito.
Inexiste, na Carta Política ou na legislação federal pertinente à matéria, exigência para que tal regulamentação se dê por meio de lei em sentido estrito, ainda que se cuide de procedimento de cunho expropriatório, pois é bastante, nos termos do artigo 64, § 2º, da Lei de Regularização Fundiária, a edição de “ato do Poder Executivo municipal ou distrital” (grifei).
(...)
Depois, não há dúvida de que a “limitação de direito individual” propalada pela d. Procuradoria emana da legislação federal, que prevê a possibilidade de arrecadação de imóvel abandonado, não do ato regulamentador que esta atribui ao Chefe do Poder Executivo, cuja natureza, importa reiterar, é meramente procedimental, não havendo, pois, que se cogitar de violação do princípio da legalidade.” (e-DOC 10 - grifos nossos)
 
Desta forma, resta claro que o deslinde da controvérsia não decorre do confronto direto entre a Lei n° 14.728, de 16 de dezembro de 2024, do Município de São José do Rio Preto e os arts. 1°, 18, 30, I e II, da Constituição da República, mas sim perpassa, necessariamente, pelo cotejo da lei municipal e do art. 64, § 2º, da Lei de Regularização Fundiária, bem como do art. 1.276, do código civil, tratando-se, portanto, de ofensa meramente reflexa à Carta Magna. 
Destarte, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem e acolher a pretensão do recorrente, no sentido de confirmar a validade do ato legislativo municipal, necessário seria, induvidosamente, o reexame da impugnada legislação local e seu embate com as normas federais pertinentes. 
Neste sentido, confira-se:
 
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS DO DISTRITO FEDERAL QUE DISPÕEM SOBRE CARREIRAS E CARGOS PÚBLICOS. COMPETÊNCIA DO STF PARA JULGAMENTO. REVOGAÇÃO SUPERVENIENTE DE DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. EXISTÊNCIA DE JULGAMENTO ANTERIOR SOBRE DISPOSITIVO LEGAL IMPUGNADO. PREJUDICIALIDADE RECONHECIDA. PROVIMENTO DERIVADO DE CARGOS POR MEIO DE ASCENSÃO E TRANSPOSIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 37, II, DA CF. SÚMULA 685 DO STF. OFENSA INDIRETA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 
I – A natureza híbrida do Distrito Federal não afasta a competência desta Corte para exercer o controle concentrado de normas que tratam sobre a organização de pessoal, pois nesta seara é impossível distinguir se sua natureza é municipal ou estadual. 
II - A ação está prejudicada no que diz respeito ao pleito de reconhecimento da inconstitucionalidade dos arts. 3º da Lei distrital 66/1989 e 6º da Lei distrital 83/1989, em razão da superveniente perda de objeto, tendo em vista a suas revogações expressas, respectivamente, pelas Leis distritais, 3.318/2004 e 3.319/2004. Precedentes. 
III – Resta, também, prejudicado o feito no tocante à impugnação ao art. 1º da Lei 96/1990 do Distrito Federal, uma vez que já houve pronunciamento desta Corte acerca da constitucionalidade deste dispositivo no julgamento da ADI 402/DF, Rel. Min. Moreira Alves. 
IV - São inconstitucionais os arts. 8º e 17 da Lei 68/1989 e o art. 6º da Lei 82/1989 por violarem o art. 37, II, da Constituição Federal. 
V – A jurisprudência pacífica desta Corte é no sentido de que a ascensão e a transposição, conforme se verifica nos dispositivos ora atacados, constituem formas de provimento derivado inconstitucionais, por violarem o princípio do concurso público. Súmula 685 do STF. 
VI – Quanto à impugnação aos arts. 1º e 2º da Lei distrital 282/1992, eventual afronta ao texto constitucional seria indireta, uma vez que se mostra indispensável, para a resolução da questão, o exame do conteúdo de outras normas infraconstitucionais. Precedentes. VII – Ação julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucionais os arts. 8º e 17 da Lei 68/1989 e o art. 6º da Lei 82/1989, prejudicado o exame dos arts. 3º da Lei distrital 66/1989, 6º da Lei distrital 83/1989 e 1º da Lei distrital 96/1990. VIII - Ação não conhecida no tocante a impugnação aos arts. 1º e 2º da Lei distrital 282/1992.” (ADI nº 3341/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 1º/7/14).
 
“AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 218 DA RESOLUÇÃO NORMATIVA 414/2010 DA ANEEL. TRANSFERÊNCIA DE ATIVOS DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA PARA OS MUNICÍPIOS. CONFRONTO ENTRE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. CONTROLE DE LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO SUBSIDIÁRIO. RECEBIMENTO DE ADC COMO ADPF. FUNGIBILIDADE. IMPOSSIBILIDADE NO CASO EM ANÁLISE. AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL RELEVANTE. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. O objeto das ações concentradas na jurisdição constitucional brasileira, além das espécies normativas primárias previstas no art. 59 da Constituição Federal, engloba a possibilidade de controle de todos os atos revestidos de indiscutível conteúdo normativo e autônomo (CASTANHEIRA NEVES, A. O problema da constitucionalidade dos assentos. Coimbra: Coimbra, 1994). 2. A Resolução Normativa 414/2010, com a redação dada pela Resolução Normativa 479/2012, ambas editadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), não detém caráter normativo autônomo, pois extrai seu fundamento de validade da Lei 9.427/1996, do Decreto-lei 3.763/1941 e do Decreto 41.019/1957, o que demandaria prévio controle de legalidade. Precedentes. 3. Pedido subsidiário de recebimento de Ação Declaratória de Constitucionalidade como Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental: não cabimento na hipótese em razão da ausência de controvérsia constitucional relevante. 4. No caso, o conteúdo do ato normativo em análise afeta um universo delimitado de destinatários, o que não tem o condão de desencadear o controle abstrato desta SUPREMA CORTE sobre o tema, sob pena de tornar-se uma nova instância recursal para todos os julgados dos tribunais superiores e inferiores. 5. Agravo regimental desprovido.” (ADC nº 60/DF-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 27/11/19).
 
Assim sendo, o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.
Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.
Publique-se.
Brasília, 23 de abril de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente