Tribunal: STF
Processo: ARE 1589096
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de dois recursos extraordinários em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos: 
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROFISSIONAIS DA ADVOCACIA. CONTRATAÇÃO PELO INSS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. REMUNERAÇÃO POR MEIO DE HONORÁRIOS RECEBIDOS NAS AÇÕES PATROCINADAS. GARANTIA DE RENDIMENTO MÍNIMO. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. ANULAÇÃO. QUANTIAS RECEBIDAS ALÉM DOS VENCIMENTOS DE PROCURADOR DO INSS EM INÍCIO DE CARREIRA. RESSARCIMENTO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. 1. Na sentença, foram rejeitadas "todas as preliminares suscitadas e, no mérito, afastando a prescrição", foram acolhidos "os pedidos para o fim de declarar a nulidade dos contratos de prestação de serviços advocatícios celebrados entre o INSS e os advogados-réus, bem como determinar que o instituto se abstenha de realizar cadastramento e contratação de advogados para o exercício de tal atividade, sob pena de arcar com o pagamento de multa diária no valor de R$ 10.000,00". Outrossim, ficaram "os advogados réus condenados a devolver, ao INSS, os valores pagos, a qualquer título, pela mencionada autarquia, por serviços profissionais prestados, que tenham excedido o padrão de vencimentos estipulado para o cargo de Procurador Autárquico do INSS, no nível inicial da carreira. Tais valores serão fixados mediante liquidação por artigos". Finalmente, ficou "cada um dos advogados réus condenado a pagar honorários advocatícios" arbitrados "em 10% sobre o valor total que, individualmente, vierem a devolverá autarquia". 2. O Ministério Público Federal pediu fossem "condenados os advogados contratados a ressarcirem aos cofres públicos os valores pagos pelo INSS, a qualquer título, por serviços prestados, que tenham excedido o padrão de vencimentos estipulado para o cargo de Procurador Autárquico do INSS, no nível inicial da carreira". Logo, não houve, como se alega nas apelações, julgamento "ultra petita". 3. De acordo com o art. 54 da Lei n. 9.784/99, "o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé". Não está demonstrada má-fé dos ora apelantes, ao contrário, sua contratação deu-se por iniciativa do INSS, com uma finalidade razoavelmente justificável e com aparência de legalidade. Assim, deve-se considerar prescrito o direito de obter o ressarcimento de quantias recebidas há mais de cinco anos do ajuizamento da ação (1° de julho de 1999). 4. Quanto ao mérito, observa-se que já constava da Emenda Constitucional n. 1/69, art. 97, § 1°, que "a primeira investidura em cargo público dependera de aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei". Também é anterior a atual Constituição a regra do art. 40, I, da Lei n. 4.717/65, tipificando como nulos os atos de "admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto as condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais". 5. Se a contratação do ora apelantes fosse destinada a "prestação de serviços", ainda assim haveria necessidade de licitação. 6. A situação dos ora apelantes também não se amolda "contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público". 7. No que diz respeito aos honorários de advogado, a alegação é de que, se não há ressarcimento a ser feito, também não há o acessório, os honorários. Isto é o óbvio, uma vez que os honorários foram estabelecidos em percentual sobre o ressarcimento. 8. Não procede, todavia, a alegação de que não deve haver ressarcimento de honorários pagos por particulares, nas ações que os ora apelantes patrocinaram. Fossem os ora apelantes procuradores públicos regularmente admitidos, esses honorários seriam recolhidos aos cofres públicos. E justo, portanto, que recolham os valores que receberam, se é que isto aconteceu, acima dos vencimentos de um procurador do INSS em início de carreira. 9. Em resumo, negado provimento à apelação do INSS e à remessa oficial e providas parcialmente as apelações dos demais réus para reconhecer prescrição do direito ao ressarcimento de eventuais quantias recebidas como honorários há mais de cinco anos do ajuizamento da ação.” (eDOC 46 – ID: 67a37224, p. 5)
 
No recurso extraordinário interposto pelo INSS, com fundamento no art. 102, III, “a” e “b”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 37; e 97, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, sustenta-se que os contratos firmados entre o INSS e os advogados particulares possui previsão tanto no art. 10 da Lei n° 6.539/1978, como no art. 37, IX, da Constituição Federal, que prevê “a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, justamente o que ocorreu com o INSS, já que as contratações dos advogados autônomos ocorreram em razão da carência temporária de Procuradores no seu Quadro de Pessoal” (eDOC 64 – ID: 95e15c7e, p. 6).
Alega-se, ainda, que “ao declarar a nulidade dos contratos firmados pelo INSS com os demais réus, a Colenda Quinta Turma do TRF da 1ª Região afastou por inteiro a incidência do art. 1° da Lei n° 6.539/78, o que viola frontalmente a cláusula de reserva de plenário, inscrita no artigo 97 da Carta Magna” (eDOC 64 – ID: 95e15c7e, p. 6).
No recurso extraordinário interposto por Jorge Soares de Oliveira, Uady Barbosa Bulos e Maria Ribeiro Rocha, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5°, XXVI; 37, IX; 97; e 128, II, § 5°, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, sustenta-se que os recorrentes foram contratados pelo INSS antes da constituição de 1988, com base na Lei nº 6.539/1978, que não previa nem prazo para o contrato, nem a necessidade de prévia aprovação em concurso público.
Com base nisso, alega-se que não subsiste a nulidade da contratação, sob pena de ofensa aos princípios do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada. Além disso, aduz-se que “não devem os recorrentes devolver os valores que receberam”, posto que “houve a contraprestação do serviço e a nulidade desse contrato não pode retroagir para que se exija cobrança de valores pagos por meio da Autarquia, visto que eram honorários advocatícios, direito legítimo dos recorrentes” (eDOC 61 – ID: d85c84dd, p. 7).
No recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, § 5°, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, sustenta-se a imprescritibilidade da pretensão de reparação de danos em favor da Administração Pública.
Alega-se que “os contratos impugnados causaram prejuízo ao erário, cujo ressarcimento não se sujeita à prescrição, segundo o art. 37, § 5°, da Constituição” (eDOC 66 – ID: e7ddad31, p. 6).
Em sede de recurso especial, o Superior Tribunal de Justiça deu provimento ao recurso, para que o Tribunal de origem suprisse omissão quanto à incidência dos arts. 1º da Lei nº 6.539/1978 e 40, § 1º, da Lei Complementar nº 73/1993 (eDOC 83 – ID: 373e4ce6).
Em juízo de retratação, o Tribunal de origem deu parcial provimento aos embargos de declaração, mas sem efeitos infringentes, conforme acórdão assim ementado:
 
“JULGAMENTO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DE ACÓRDÃO PROFERIDO EM APELAÇÃO. ANULAÇÃO PELO STJ. NECESSIDADE DE MANIFESTAÇÃO EXPRESSA SOBRE A APLICAÇÃO DE DISPOSITIVOS LEGAIS APONTADOS PELA(S) PARTE(S). REJULGAMENTO. PARCIAL PROVIMENTO. SUPRIMENTO DA OMISSÃO, SEM ALTERAÇÃO DO RESULTADO DO JULGAMENTO DA APELAÇÃO. 1. Trata-se de decisão em que o eminente Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, do Superior Tribunal de Justiça, anula acórdão proferido por esta Turma em embargos de declaração "porque, de fato, não foi feita nenhuma consideração no que tange à incidência dos arts. 1° da Lei 6.539/78 e 40, § 1°, da Lei Complementar 73/93. Essas questões são relevantes para o deslinde da controvérsia, pois permitem a representação judicial do INSS por advogados autônomos, que é justamente o objeto da presente controvérsia". 2. O art. 1° da Lei n° 6.539/78 estabelecia que "nas comarcas do interior do País a representação judicial das entidades integrantes do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, instituído pela Lei n° 6.439, de 1° de setembro de 1997, será exercida por Procuradores de seu Quadro de Pessoal ou, na falta destes, por Advogados autônomos, constituídos sem vínculo empregatício e retribuídos por serviços prestados, mediante pagamento de honorários profissionais". 3. No voto condutor do julgamento da apelação foi dito que "já constava da Emenda Constitucional n. 1/69, art. 97, § 1°, que 'a primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de prova ou de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei'. Também é anterior à atual Constituição a regra do art. 4°, I, da Lei n. 4.717/65, tipificando como nulos os atos de 'admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais'. Se fosse possível entender a contratação dos ora apelantes como se destinada a 'prestação de serviços', ainda assim haveria necessidade de licitação", ou de sua motivada dispensa (poderia ser acrescentado). 4. O referido dispositivo legal (art. 1° da Lei n. 6.539/78) não afastou — e nem poderia — a incidência das normas (regras e princípios) constitucionais e de outras leis especiais para a referida contratação. 5. O art. 40, § 1°, da Lei n. 73/93 estabelece que "o parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento". O parecer da Advocacia Geral da União, relativamente à possibilidade de "contratação dos serviços advocatícios em questão pelo INSS", só poderia obrigar na medida em que atendesse às normas (regras e princípios) constitucionais e legais. 6. Em re-julgamento, parcial provimento aos embargos de declaração para efeito de manifestação expressa sobre a aplicação dos mencionados dispositivos legais, sem alteração do resultado do julgamento da apelação” (eDOC 87 – ID: b35ed10c, p. 4-5)
 
Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:
 
“Recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Ação civil pública julgada procedente para "declarar a nulidade dos contratos de prestação de serviços advocatícios celebrados entre o INSS e os advogados-réus, bem como determinar que os instituto se abstenha de realizar cadastramento e contratação de advogados para o exercício de tal atividade", além de condenar os advogados-réus "a devolver, ao INSS, os valores pagos, a qualquer título, pela mencionada autarquia, por serviços profissionais prestados, que tenham excedido o padrão de vencimentos estipulado para o cargo de Procurador Autárquico do INSS, no nível inicial da carreira", e ao pagamento de "honorários advocatícios em 10% sobre o valor total que, individualmente, vierem a devolver à autarquia". Apelação parcialmente provida para "reconhecer prescrição do direito ao ressarcimento de eventuais quantias recebidas como honorários há mais de cinco anos do ajuizamento da ação". Alegada violação artigos 5º, XXXVI, 37, IX, 97 e 128, II, §5º da Constituição Federal. Inadmissibilidade do recurso extraordinário. Razões de agravo que não lograram demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade pelo extraordinário. Ausência de prequestionamento explícito do tema jurígeno constitucional versado no recurso. Necessária análise de matéria infraconstitucional. Violação indireta. Repercussão geral não devidamente demonstrada. Acórdão atacado que se harmoniza com o entendimento do STF sobre a matéria. Parecer pelo não conhecimento do recurso extraordinário” (eDOC 166 – ID: 0781b14a, p. 1)
 
É o relatório.
Decido. 
A irresignação não merece prosperar. 
O Tribunal de origem consignou que já constava da Emenda Constitucional nº 1/1969, art. 97, § 1°, a necessidade de prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos para a investidura em cargo público; que a hipótese narrada nos autos não se amolda à contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; e que, mesmo que a contratação fosse destinada à prestação de serviços, ainda assim seria necessária a realização de licitação. 
Por fim, registrou, quanto ao dever de restituir os valores recebidos acima do subsídio de procurador do INSS, que estaria prescrita a pretensão com relação aos valores recebidos há mais de cinco anos do ajuizamento da ação. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
 
“Quanto ao mérito, observa-se que já constava da Emenda Constitucional n. 1/69, art. 97, § 1°, que "a primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei". Também anterior à atual Constituição a regra do art. 4°, I, da Lei n. 4.717/65, tipificando como nulos os atos de "admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto as condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais". 
Se fosse possível entender a contratação dos ora apelantes como se destinada a "prestação de serviços", ainda assim haveria necessidade de licitação. 
Conforme ficou bem esclarecido nos autos, a situação dos ora apelantes também não se amolda à "contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público".
No que diz respeito aos honorários de advogado, a alegação é de que, se não há ressarcimento a ser feito, também não há o acessório, os honorários. Isto é o óbvio, uma vez que os honorários foram estabelecidos em percentual sobre o ressarcimento. Não procede, todavia, a alegação de que não deve haver ressarcimento de honorários pagos por particulares, nas ações que os ora apelantes patrocinaram. Fossem os ora apelantes procuradores públicos regularmente admitidos, esses honorários seriam recolhidos aos cofres públicos. Nada mais justo, portanto, que recolham os valores que receberam, se é que isto aconteceu, acima dos vencimentos de um procurador do INSS em início de carreira. 
Em resumo, nego provimento à apelação do INSS e à remessa oficial e dou parcial provimento às apelações dos demais réus para reconhecer prescrição do direito ao ressarcimento de eventuais quantias recebidas como honorários há mais de cinco anos do ajuizamento da ação” (eDOC 46 – ID: 67a37224)
 
Assim, verifica-se que a controvérsia dos autos gira em torno (1) do preenchimento dos requisitos legais e das circunstâncias de fato a autorizar a contratação direta de advocados pelo INSS, em substituição aos procuradores do próprio ente público; e (2) da aplicação do prazo prescricional quinquenal para a cobrança dos valores indevidamente pagos aos advogados.
Efetivamente, os recorrentes alegam a existência de excepcional interesse público a justificar a contratação sem a realização de concurso, tendo o Tribunal de origem reconhecido que, em verdade, tais circunstâncias eram inexistentes e que, portanto, a contratação fora realizada com vício insanável, consistente na burla à regra do concurso público.
Desse modo, a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.
Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.
Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 
 
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E NO CONJUNTO PROBATÓRIO. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 765306 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 03.04.2014 – grifo nosso) 
 
“Direito administrativo. Agravo regimental no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Inconformidade de lei municipal em face da Constituição Federal. Art. 37, ix da CF. atividades de interesse público permanente. Cargos de provimento efetivo. Contratação por tempo determinado de pessoal para prestação de serviços permanentes. Necessidade temporária e excepcional interesse público não configurados. Demonstração de repercussão geral. Fundamentação deficiente. Argumentação genérica. Necessidade de demonstração fundamentada da existência de repercussão geral mesmo nas hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em outro recurso. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional e local. Ofensa reflexa. Súmula 280/STF.Tema 612 da repercussão geral. Manutenção da inadmissibilidade do recurso extraordinário. Agravo regimental a que se nega provimento. I. Caso em exame 1. Agravante interpôs recurso interno contra decisão que negou provimento a recurso extraordinário que não preencheu requisitos processuais constantes nas normas de regência ou nas súmulas e temas de repercussão geral fixados pelo Supremo Tribunal Federal. (...)” (ARE 1514672 AgR-segundo, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 30.05.2025 – grifo nosso)
 
No que se refere à alegação de imprescritibilidade, registro que, no julgamento do RE 669.069, paradigma do tema 666 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou que são prescritíveis as pretensões de reparação de danos à Fazenda Pública decorrentes de ilícito civil. Confira-se a ementa do julgado:
 
“CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento” (RE 669069, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.04.2016)
 
O precedente acima teve seu teor complementado pelo julgamento do tema 897 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 852.475, no bojo do qual se delimitou com mais precisão o significado da imprescritibilidade disposta no art. 37, § 5º, do texto constitucional, notadamente quanto à ideia inserida no conceito de “ilícito civil”, para fixar que são imprescritíveis apenas as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente:
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento” (RE 852475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.03.2019)
 
No caso, não subsiste reconhecimento da prática de qualquer ato de improbidade administrativa, o que atrai a aplicação do regime prescricional aplicável às reparações civis em geral. Dessa forma, o acórdão não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 
Ante o exposto, nego provimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
Publique-se.
Brasília, 31 de março de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente