Tribunal: STF
Processo: ARE 1591840
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-15
Data de publicação: 2026-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de embargos de declaração contra decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário com agravo (eDOC 21 – ID: 884280e0).
O Estado de Mato Grosso opõe embargos de declaração sob a alegação de que a fundamentação da decisão embargada não analisou a distinção entre eficácia erga omnes e mera não aplicação da norma ao caso concreto, uma vez que a decisão liminar expressamente determinou a “suspensão imediata dos efeitos da Resolução CONSEMA nº 45/2022”, projetando efeitos para todos os processos de licenciamento ambiental em curso, independentemente de quem seja a parte.
Sustenta, ainda, contradição da decisão monocrática com o precedente por ela utilizado (Rcl 1.898-ED), uma vez que a suspensão da Resolução CONSEMA 45/2022 é o próprio objeto central da Ação Civil Pública. Infere, também, omissão quanto ao entendimento de que a Resolução CONSEMA 45/2022 tem natureza de ato normativo primário, uma vez que editada com base em delegação legal específica, nos termos do art. 65, § 2º, da Lei Complementar Estadual 38/1995 (eDOC 24 – ID: 10c004a8).
Assim, requer o acolhimento dos embargos de declaração, com efeitos infringentes, de modo a dar provimento ao recurso extraordinário e determinar a cassação da decisão que suspendeu, com efeitos erga omnes, a Resolução CONSEMA 45/2022. 
É o relatório.
Decido.
Após análise detida do caso dos autos, reconsidero a decisão constante no eDOC 21, e passo a nova análise do recurso extraordinário.
Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, que julgou improcedente a reclamação ajuizada pelo Estado, em que se alega usurpação da competência daquela Corte para apreciar a constitucionalidade in abstracto o ato normativo estadual, tendo em vista a decisão proferida pelo juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT nos autos da Ação Civil Pública 1008734-11.2023.8.11.0041, que “suspendeu liminarmente os efeitos da Resolução CONSEMA nº 45/2022”.
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 97; 102, III, “a”; 125, § 2º; e 225, do texto constitucional.
Nas razões recursais, sustenta-se a ofensa à competência originária do Órgão Especial do TJMT para, se for o caso, declarar, com efeitos erga omnes, a inconstitucionalidade da Resolução CONSEMA 45/2022.
Alega-se que “o Acórdão do TJMT, ao julgar improcedente a Reclamação, chancelou uma decisão de primeira instância que, sob a roupagem de controle difuso, realizou um verdadeiro controle concentrado de constitucionalidade de um ato normativo de caráter abstrato e geral: a Resolução CONSEMA n. 45/2022” (eDOC 10 – ID: 394983ef, p. 3).
Argumenta-se que “a decisão liminar de primeira instância não se limitou a afastar a aplicação da Resolução CONSEMA n. 45/2022 para as partes daquela Ação Civil Pública”, mas, sim, “determinou a ‘suspensão imediata dos efeitos da Resolução CONSEMA n. 45/2022’, medida que por si só demonstra o caráter abstrato e geral da decisão, típica de um controle concentrado” (eDOC 10 – ID: 394983ef, p. 3).
Na origem, trata-se de ação civil pública, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Mato Grosso, com pedido de medida cautelar, em que se objetiva a:

“(01) suspensão imediata dos efeitos da Resolução CONSEMA n. 45/2022; (02) extensão dos efeitos da Lei Estadual n. 8.830/2008 às planícies pantaneiras do Araguaia e do Guaporé e seus afluentes, com delimitação definida pelo RADAMBRASIL, e as demais áreas úmidas identificadas no cadastro ambiental rural (CAR) ou processo de licenciamento ambiental, até que a parte requerida ESTADO DE MATO GROSSO tenha regramento protetivo para referidos ecossistemas, suspendendo-se, para tanto, os efeitos do § 3º do art. 35 do Decreto Estadual n 1.031/2017; (03) suspensão imediata dos processos de licenciamento ambiental em tramitação e aquelas licenças ambientais já emitidas pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso (SEMA-MT), fundamentados na Resolução CONSEMA n. 45/2022 para atividades, obras e empreendimentos localizados em áreas úmidas; (04) realização de diagnóstico a ser realizado pela parte requerida ESTADO DE MATO GROSSO para que sejam identificadas todas as áreas úmidas localizadas no Estado de Mato Grosso, consolidando uma base de dados para os processos do cadastro ambiental rural (CAR) e licenciamento ambiental; e (05) notificação dos possuidores e proprietários de imóveis rurais localizados em áreas úmidas, especialmente daqueles localizados nas planícies pantaneiras do Araguaia e Guaporé, da necessidade de observarem os dispositivos da Lei Estadual n. 8.830/2008, notadamente quanto às restrições de uso impostas no art. 9º, promovendo as medidas administrativas necessárias para sua adequação.
No mérito, pugna pela confirmação da pretensão liminar, consequentemente, pela (o): (01) declaração de nulidade da Resolução CONSEMA n. 45/2022; (02) extensão dos efeitos da Lei Estadual n. 8.830/2008 às planícies pantaneiras do Araguaia e do Guaporé e seus afluentes, com delimitação definida pelo RADAMBRASIL, e as demais áreas úmidas identificadas no cadastro ambiental rural (CAR) ou processo de licenciamento ambiental, até que o Estado de Mato Grosso tenha regramento protetivo para referidos ecossistemas, suspendendo-se, para tanto, os efeitos do § 3º do art. 35 do Decreto Estadual n. 1.031/2017; (03) cancelamento da tramitação de todos os processos administrativos de licenciamento ambiental realizados com fundamento na Resolução CONSEMA n. 45/2022 e notadamente dos processos de licenciamento e regularização das atividades de drenagens de áreas úmidas; (04) condenação da parte requerida ESTADO DE MATO GROSSO na obrigação de fazer, consistente na (04.1) manutenção da base de dados, no Sistema Mato-grossense de Cadastro Ambiental Rural (SIMCAR), de todas as áreas úmidas existentes no território do Estado de Mato Grosso, atualizando-o sempre que identificada nova área úmida, bem assim para que (04.2) promova a fiscalização, autuação e o embargo de todas as drenagens de áreas úmidas, notadamente para o exercício de atividade agropecuária, determinando-se prazo para o seu tamponamento; (05) condenação da parte requerida ESTADO DE MATO GROSSO na obrigação de reparar integralmente os danos ecológicos advindos na proteção das áreas úmidas decorrentes da falta de controle e fiscalização das atividades impactantes instaladas nesses ambientes, especialmente com a implantação de canais de drenagens, cujo valor da indenização deverá ser discutido na instrução processual e arbitrado em liquidação de sentença.” (eDOC 3, p. 4)

Ao analisar a o pedido de medida cautelar, o juízo de origem não acatou a preliminar inadequação da via eleita, sob o seguinte fundamento:

“(...) diversamente do sustentado pela parte requerida ESTADO DE MATO GROSSO, a presente ação civil pública não tem como objeto principal a declaração de inconstitucionalidade de lei e/ou ato normativo, mas o julgamento de uma relação jurídica específica e concreta que tem como premissa a possível inconstitucionalidade, inconvencionalidade e/ou ilegalidade de ato normativo, podendo, portanto, ser aferida via controle difuso incidenter tantum, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
(...)
Portanto, as pretensões expostas na petição inicial, consubstanciadas em obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar, são perfeitamente alcançáveis pela via da ação civil pública, admitindo-se, inclusive, a cumulação de tais pedidos, tudo de modo a conferir a mais ampla e efetiva restauração do status quo ante do bem ambiental atingido.” (eDOC 3, p. 13-18).

Superadas as preliminares, deferiu a medida cautelar nos seguintes termos:

“Nesse contexto, a Constituição Federal prevê que incumbe ao poder público o dever de definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção (CF, art. 225, § 1º, inciso III).
Dentre os espaços especialmente protegidos pelas normas ambientais, destacam-se as Áreas de Preservação Permanente - APP (Código Florestal, art. 3º, inciso II), as Áreas de Reserva Legal (Código Florestal, art. 3º, inciso III) e as Áreas Úmidas, as quais são definidas como sendo: ‘pantanais e superfícies terrestres cobertas de forma periódica por águas, cobertas originalmente por florestas ou outras formas de vegetação adaptadas à inundação’ (Código Florestal, art. 3º, inciso XXV).
Em seu art. 10, o Código Florestas considera que os pantanais e planícies pantaneiras são Áreas de Uso Restrito, sendo ‘permitida a exploração ecologicamente sustentável, devendo-se considerar as recomendações técnicas dos órgãos oficiais de pesquisa, ficando novas supressões de vegetação nativa para uso alternativo do solo condicionadas à autorização do órgão estadual do meio ambiente, com base nas recomendações mencionadas neste artigo.’
(...)
Na hipótese, a parte requerente fez pedido de natureza cautelar, consubstanciada na suspensão dos efeitos da Resolução CONSEMA n. 45/2022, assim como dos processos de licenciamento ambiental em tramitação e das licenças ambientais já emitidas pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso (SEMA-MT) com fundamento no supracitado ato normativo.
Numa análise sumária, própria dessa fase processual, verifica-se que os documentos que acompanham a inicial demonstram a existência da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, justificadores da medida de urgência, ainda que em menor amplitude da requerida.
(...)
Nesses termos, considerando que a Resolução CONSEMA n. 45/2022 foi editada após os atos normativos acima mencionados, os quais reportam a competência do CEHIDRO para deliberar a respeito da matéria regulamentada pela resolução impugnada - áreas úmidas -, e não tendo sido submetida a matéria a análise do conselho competente, numa análise preliminar, própria da atual fase processual, mostra-se pertinente e relevante a arguição de incompetência sustentada pelo Parquet Estadual, configuradora do requisito da probabilidade do direito a ensejar o acolhimento da pretensão liminar quanto a esse ponto.”

Pois bem.
Conforme disposto no Código de Processo Civil de 2015, cabe reclamação nas seguintes hipóteses:

“Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: 
I - preservar a competência do tribunal; 
II - garantir a autoridade das decisões do tribunal; 
III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 
IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (...).”

Dessa forma, compete ao Tribunal de Justiça, nos termos do art. 988, I, do CPC, analisar reclamação para garantir sua competência para exercer o controle abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo, estadual ou municipal, em face da Constituição estadual, nos termos preconizados pelo art. 125, § 2º, da Constituição Federal.
Rememoro, por oportuno, que o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência assente, no sentido da impossibilidade da utilização de ação civil pública como instrumento de controle de constitucionalidade, tendo em vista que os efeitos erga omnes conferidos a eventual afastamento de norma vigente no ordenamento federal ou estadual corresponde à usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal para julgar a matéria.
O Plenário desta Corte, no julgamento do RE 424.993/DF (Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 12.9.2007, DJe 18.10.2007), distinguiu o controle de constitucionalidade difuso em ações civil públicas daquele feito pela via concentrada. Na oportunidade, assentou que

“A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na ação civil pública, desde que incidenter tantum. Veda-se, no entanto, o uso da ação civil pública para alcançar a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes.”

Ficou consignado, ainda, que, inexistindo pretensão fundada em relação jurídica específica e concreta, não se admite o controle abstrato de constitucionalidade em sede de ação civil pública. Isso porque a declaração incidental de inconstitucionalidade constitui prerrogativa excepcional dos juízes e Tribunais, a ser exercida apenas no âmbito de suas atribuições jurisdicionais, com a finalidade de assegurar a supremacia da Constituição na solução definitiva do caso concreto submetido a juízo.
Por tal motivo é que o Supremo Tribunal Federal entende que a decisão de controle de constitucionalidade proferida incidentalmente em sede de controle difuso não pode produzir efeitos erga omnes, permanecendo restrita às partes do processo, sob pena de usurpação da competência constitucional da Corte1. 
Já tive a oportunidade de apontar, em sede doutrinária, que:

“A Lei n. 7.347, de 24-7-1985, consagrou a ação civil pública como instrumento de defesa dos chamados ‘interesses difusos e coletivos’. A ação civil pública poderá ter por objeto a condenação ou o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer. Seu objeto é muito amplo, e sua utilização é condicionada à própria definição do conceito jurídico indeterminado relativo aos ‘interesses difusos e coletivos’. 
(...)
Por causa das características da ação civil pública, seria lícito indagar sobre sua adequação para o controle de constitucionalidade das leis na modalidade de controle incidental ou concreto. Em outros termos, seria possível que o juiz, ao apreciar pedido formulado em ação civil pública, afastasse topicamente a incidência ou a aplicação de dada norma federal ou estadual em face da Constituição Federal? Qual seria a eficácia dessa decisão? 
É fácil ver, desde logo, que a ação civil pública não se confunde, pela própria forma e natureza, com processos cognominados de ‘processos subjetivos’. A parte ativa nesse processo não atua na defesa de interesse próprio, mas procura defender interesse público devidamente caracterizado. Afigura-se difícil, se não impossível, sustentar que a decisão que, eventualmente, afastasse a incidência de uma lei considerada inconstitucional, em ação civil pública, teria efeito limitado às partes processualmente legitimadas. 
(...)
Admitida a utilização da ação civil pública como instrumento adequado de controle de constitucionalidade, tem-se ipso jure a outorga à jurisdição ordinária de primeiro grau de poderes que a Constituição não assegura sequer ao Supremo Tribunal Federal. É que, como visto, a decisão sobre a constitucionalidade de lei proferida pela Excelsa Corte no caso concreto tem, inevitavelmente, eficácia inter partes.
É certo, ademais, que, ainda que se desenvolvam esforços no sentido de formular pretensão diversa, toda vez que na ação civil pública ficar evidente que a medida ou providência que se pretende questionar é a própria lei ou ato normativo, restará inequívoco que se trata mesmo é de impugnação direta de lei. Nessas condições, para que se não chegue a um resultado que subverta todo o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil, tem-se de admitir a completa inidoneidade da ação civil pública como instrumento de controle de constitucionalidade, seja porque ela acabaria por instaurar um controle direto e abstrato no plano da jurisdição de primeiro grau, seja porque a decisão haveria de ter, necessariamente, eficácia transcendente das partes formais.” (MENDES, Gilmar Ferreira; e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional; 18 ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023, p. 1.379 e seguintes)

Ora, não se pode permitir que a abrangência que se empresta à ação civil pública autorize que uma simples decisão de caráter prejudicial possa retirar qualquer efeito útil de eventual norma impugnada, na medida em que acabaria por constituir, indiretamente, numa absorção das funções que a Constituição quis deferir ao Supremo Tribunal Federal ou ao Tribunal de Justiça local quando o confronto for com o texto constitucional estadual.
Nesse mesmo sentido, o Ministro Alexandre de Moraes, em sede doutrinária, leciona que, quando um juiz ou Tribunal declara a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo – seja municipal, estadual, distrital ou federal – capaz de gerar efeitos erga omnes, usurpa a competência do Supremo, tendo em vista ser este o único Tribunal cuja Constituição preveja a competência para realizar a interpretação concentrada da Constituição Federal. A seu ver, inclusive, não importa se a declaração de inconstitucionalidade conste como pedido principal ou pedido incidental pois, mesmo nessa última hipótese, o afastamento da norma pode não se restringir apenas às partes do processo (Direito Constitucional. 38. ed. São Paulo: Atlas, 2022, capítulo 12, item 9.1.4).
Sublinho, ademais, entendimento assentado por esta Corte constante da Sumula Vinculante 10, no sentido de que  “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte”. 
No presente caso, verifica-se que o Ministério Público Estadual, ao propor a Ação Civil Pública, pretendeu a declaração de nulidade da Resolução CONSEMA 45/2022, de modo a suspender sua aplicação nos procedimentos em curso, bem como obrigar o Estado do Mato Grosso a adotar medidas para a preservação e conservação das Áreas Úmidas, inclusive com a reparação dos danos causados.
Note-se que, embora o pedido principal tivesse por objetivo a satisfação de uma “obrigação de fazer”, a medida cautelar deferida importou em suspensão da norma com eficácia erga omnes, o que levou à suspensão dos procedimentos de regularização de drenos. 
A própria eficácia erga omnes da decisão, sob o ponto de vista da adequação do instrumento processual, como visto, revela-se extremamente problemática e gera tensões com a competência para controle normativo abstrato. Essa circunstância é ainda mais relevante no caso concreto, pois o exame dos autos permite constatar que, na realidade, a pretensão formulada por meio de ação civil pública tem por objetivo primordial o afastamento de ato normativo.
Assim, verifico que a decisão questionada não tratou de mera análise de não incidência da norma impugnada ao caso dos autos, mas em verdadeiro afastamento de sua aplicação, ou melhor, em retirada da norma do ordenamento jurídico por força de decisão judicial.
Embora o juízo a quo não tenha declarado diretamente a inconstitucionalidade da norma estadual questionada, afastou a sua incidência, inclusive por entender inconstitucional o art. 65, § 2º, da Lei Complementar estadual 38/95 que outorgou competência ao CONSEMA para regulamentar a matéria.
É precisamente nesse ponto em que se identifica que a ACP, a pretexto de tutelar os interesses e direitos previstos na Lei 7.347/85, acabou produzindo efeitos que em nada diferem do controle concentrado de constitucionalidade.
Mas não é só! Um outro pedido formulado em primeiro grau, na ação civil pública, tensiona a competência deste Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso. Cuida-se da pretensão de ver estendida as disposições da Lei estadual 8.830/2008, que versa sobre a Política Estadual de Gestão e Proteção à Bacia do Alto Paraguai no âmbito de referida unidade da federação, às planícies pantaneiras do Araguaia e do Guaporé e seus afluentes.
A argumentação desenvolvida pelo Ministério Público do Estado do Mato Grosso, quanto a esse específico ponto, gira em torno da inexistência de regramento ambiental protetivo a referidas planícies, o que, segundo expôs, é demandado pelo art. 225 da Constituição Federal. Vale dizer, a fundamentação elaborada, por meio de ação civil pública, envolve, de forma direta e indisfarçável, a imputação de uma omissão normativa ao Estado do Mato Grosso e, como forma de saneamento dessa omissão inconstitucional, postulou-se a aplicação de uma legislação específica e referente a outra localidade, o que restou deferido pelo juízo de primeiro grau.
Esse aspecto em específico chama atenção em razão da similaridade com uma ação direta de inconstitucionalidade por omissão julgada por este Supremo Tribunal Federal: a ADO 63/MS (Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, j. 6.6.2024, DJe 10.12.2024). Naquela sede, o Procurador-Geral da República imputava omissão inconstitucional ao Congresso Nacional pela não edição de um diploma normativo específico de proteção ao pantanal mato-grossense e, como forma de saneamento da mora, até posterior atuação legislativa, pleiteou a aplicação da legislação pertinente à mata atlântica. Embora a Corte tenha acolhido parcialmente a pretensão, reconhecendo a mora inconstitucional, refutou a aplicação da lei da mata atlântica. 
Na espécie, contudo, o juízo de primeiro grau não só reconheceu – ainda que de forma implícita – a mora inconstitucional do Estado do Mato Grosso, como também determinou, desde logo, a aplicação da Lei estadual 8.830/2008. 
Todo esse panorama, com o devido respeito, evidencia a indevida utilização da ação civil pública como típico instrumento para exercer o controle de constitucionalidade concentrado, com afastamento geral de normas vigentes, com o reconhecimento de mora inconstitucional e com a adoção de técnica vocacionada à extirpação da mora. Fica patente, portanto, a usurpação de competência, o que enseja o provimento do recurso, com a consequente extinção da ação civil pública proposta em primeiro grau. 
Reforço que o posicionamento desta Suprema Corte é de não se coadunar com leis supostamente inconstitucionais ou incompatíveis. Todavia, diante da presunção de constitucionalidade das normas do ordenamento jurídico pátrio, é preciso que se utilizem os instrumentos processuais adequado e que se observe o procedimento devido para o julgamento de (in)constitucionalidade. 
Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido e julgar procedente a reclamação, de modo a reconhecer a usurpação da competência, determinando a extinção, sem julgamento de mérito, da ACP 1008734-11.2023.8.11.0041.
Publique-se.
Brasília, 15 de maio de 2026.
Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente