Tribunal: STF
Processo: MS 40698
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-22
Data de publicação: 2026-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado contra acórdão proferido pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ que julgou procedente o pedido formulado no PCA 0002089-88.2021.2.00.0000 para afastar os efeitos da Resolução TJPB 27/2013 e “determinar ao Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba que, no âmbito das comarcas de Areia, Bananeiras, Caaporã e Cuité, proceda, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias a contar da publicação do acórdão, à recomposição do arranjo institucional anterior à Resolução TJPB n. 27/2013, sem prejuízo de eventual nova configuração destinada a implementar as prescrições constantes da Lei Estadual n. 12.511, de 23 de dezembro de 2022, para os serviços vagos a partir de sua vigência”. 
Na inicial, a parte autora expõe as seguintes alegações de fato e de direito: 

“No caso concreto, o writ dirige-se contra ato praticado no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, consubstanciado no acórdão proferido pelo seu Plenário no Procedimento de Controle Administrativo nº 0002089- 88.2021.2.00.0000, bem como, de forma mais específica, contra a execução administrativa automática e indiferenciada dessa decisão, cuja condução e implementação competem institucionalmente à Presidência do CNJ.
[...]
O ponto nuclear da controvérsia reside na correta qualificação jurídica da Resolução TJPB nº 27/2013. 
A Constituição da República estabelece que a organização judiciária dos Estados é matéria sujeita à reserva de lei formal, de iniciativa do Tribunal de Justiça (arts. 96 e 125 da CF). Foi exatamente em observância a esse comando constitucional que foi editada a Lei Complementar Estadual nº 96/2010, diploma normativo formal e hierarquicamente superior. 
O art. 290 da LC nº 96/2010 conferiu autorização expressa para que o Tribunal de Justiça disciplinasse, por resolução, a acumulação, desacumulação, anexação e desanexação de serviços notariais e de registro. A Resolução nº 27/2013, editada três anos depois, limitou-se a executar fielmente esse comando legal, sem inovar primariamente na ordem jurídica. 
Não se está diante de criação ex novo de serventias por ato infralegal, hipótese vedada pela jurisprudência do STF, mas de ato administrativo executivo, praticado em estrita observância à lei formal prévia, o que afasta qualquer violação à reserva legal.
Ao invalidar a Resolução nº 27/2013 como se esta carecesse de suporte em lei formal, o CNJ desconsiderou frontalmente o art. 290 da LC nº 96/2010, incorrendo em erro de premissa jurídica. 
Ainda que se admita evolução interpretativa quanto ao modelo normativo adotado, tal circunstância não autoriza a negação da legalidade originária do ato, tampouco sua invalidação com efeitos irradiantes sobre situações jurídicas consolidadas, especialmente quando o próprio CNJ, por anos, reconheceu a validade da norma.
A atuação do Conselho, nesse ponto, ultrapassa o controle administrativo de legalidade, pois desconstitui ato administrativo fundado em lei formal, em afronta aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da separação de poderes.” (eDoc. 1)

Ao final, no mérito, requer “a concessão definitiva da segurança para: b.1) reconhecer e declarar que a Resolução TJPB nº 27/2013 constitui ato administrativo lícito, válido e constitucional, porquanto editado com fundamento direto e expresso na Lei Complementar Estadual nº 96/2010, norma formal de organização judiciária estadual, nos termos dos arts. 96 e 125 da Constituição Federal” ou, subsidiariamente, “c.2) a declaração de que eventual compreensão restritiva acerca da validade da Resolução TJPB nº 27/2013 não pode produzir efeitos retroativos, devendo ser preservada a situação jurídica da Impetrante, investida de boa-fé, em respeito aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima, da boa-fé objetiva e aos arts. 23 e 24 da LINDB”. 

É o Relatório. Decido.

Nos termos do artigo 5º, LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei 12.016/2009, o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou por habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. 
A doutrina e a jurisprudência conceituam direito líquido e certo como aquele que resulta de fato certo, ou seja, aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documentação inequívoca, uma vez que o direito é sempre líquido e certo, pois a caracterização de imprecisão e incerteza recai sobre os fatos que necessitam de comprovação. 
Dessa forma, a impetração do mandado de segurança não pode fundamentar-se em simples conjecturas ou em alegações que dependam de dilação probatória incompatível com o procedimento do mandado de segurança, exigindo-se a pré-constituição das provas em relação às situações fáticas ensejadoras de seu ajuizamento, pois, como ressalta MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, o direito líquido e certo é aquele que, à vista dos documentos produzidos, existe e em favor de quem reclama o mandado, sem dúvida razoável (Curso de Direito Constitucional. 27. Ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 314), corroborado por J. J. OTHON SIDOU, ao afirmar que se o fato é certo, isto é, provável de plano a ilegalidade ou o abuso de poder praticado, aquela e obviamente esse por autoridade pública, há caso para mandado de segurança (Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, mandado de segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 142). 
Não é o que ocorre na presente hipótese, pois o ato questionado não viola direito líquido e certo da impetrante, uma vez que não comprovada a ilegalidade decorrente de decisão do CNJ que, na Sessão Virtual de 12/12/2025 a 19/12/2025, por maioria, assim decidiu, conforme proclamação do resultado: 

“Após o voto do Conselheiro Ulisses Rabaneda (vistor), o Conselho, a) conheceu do recurso administrativo interposto e, no mérito, negou-lhe provimento para manter integralmente a decisão monocrática recorrida; b) revogou o efeito suspensivo deferido na tramitação recursal, por exaurida sua finalidade cautelar diante da confirmação colegiada do mérito; c) determinou ao Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba que, no âmbito das comarcas de Areia, Bananeiras, Caaporã e Cuité, proceda, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias a contar da publicação do acórdão, à recomposição do arranjo institucional anterior à Resolução TJPB n. 27/2013, sem prejuízo de eventual nova configuração destinada a implementar as prescrições constantes da Lei Estadual n. 12.511, de 23 de dezembro de 2022, para os serviços vagos a partir de sua vigência, nos termos do voto do Relator. Vencidos, parcialmente, os Conselheiros Ulisses Rabaneda, Alexandre Teixeira, Guilherme Feliciano e Marcello Terto, que conheciam e davam parcial provimento ao recurso administrativo, apenas para modular os efeitos da decisão de procedência deste PCA, que não deveria atingir os aprovados no concurso de Edital nº 01/2013 que estão até a presente data nas serventias escolhidas por ocasião da primeira audiência de escolha, datada de outubro de 2020, pois se moveram com base no quadro normativo e fático consolidado à época, aplicando-se os efeitos da procedência, por outro lado, àqueles que assumiram suas serventias nas 2ª e 3ª escolhas (reescolhas), ocorridas em setembro de 2021 e março de 2022, pois já conheciam a discussão posta nestes autos.”

Destaco os fundamentos do voto condutor do acórdão, no ponto de interesse: 

“Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo, com pedido de provimento acautelatório, instaurado em 19 de março de 2021 por Pedro Adolfo Moreno da Costa Moreira contra decisão da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado da Paraíba no Procedimento Administrativo de autos n° 00000206-92-92.2021.8.15.1001, que decidiu a aplicou a Resolução TJPB n. 27, de 24 de abril de 2013, para determinar a desacumulação e acumulação de atribuições de serventias extrajudiciais do Estado da Paraíba, nas comarcas de Areia, Bananeiras, Caaporã e Cuité (id 4297341).
[...]
A controvérsia veiculada no presente recurso administrativo gravita, em sua essência, em torno da validade da Resolução TJPB n. 27/2013, que promoveu desacumulações e acumulações de atribuições em serventias extrajudiciais nas comarcas de Areia, Bananeiras, Caaporã e Cuité, e da possibilidade de manutenção da decisão monocrática que a afastou por vício de inconstitucionalidade, além de questões executórias correlatas.
[...]
O acervo probatório revela que a Resolução TJPB n. 27/2013, conquanto voltada à preparação do concurso público então em curso, promoveu reconfiguração de atribuições em serventias específicas, com efeitos diretos sobre o desenho institucional de cada ofício.
A despeito de a decisão ter sido, supostamente, lastreada em estudos de viabilidade e transparência, tais elementos não suprem a exigência formal de lei para a modificação do feixe de competências públicas inerente às serventias. A noção de que tais serviços são parcela do poder estatal, ainda que delegados, decorre de sólida construção jurisprudencial, que impede a alteração por ato administrativo, sob pena de fragilizar direitos de terceiros e a própria previsibilidade do sistema.
Os recorrentes invocam segurança jurídica e confiança legítima, pois o CNJ teria validado a Resolução em momentos anteriores e o concurso já produziu efeitos. O argumento não prospera, porque o STF expressamente reputou legítima a mudança de entendimento do Conselho perante inconstitucionalidade manifesta.
O acórdão que referendou a deliberação antecipatória dos efeitos da tutela administrativa deferida em 6 de maio de 2021 pelo conselheiro Luiz Fernando Bandeira (id 4341094) e ratificada na 89ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual (id 4402158) motivou a impetração do Mandado de Segurança de autos n. 38.172, sorteado à relatoria do eminente Ministro Luís Roberto Barroso, que hoje preside este Conselho Nacional. 
A segurança foi denegada monocraticamente, sublinhando que os argumentos utilizados na decisão impugnada estão alinhados com os precedentes da Suprema Corte e que, diante de flagrante inconstitucionalidade da Resolução TJPB n. 27/2013 — e, via de consequência, do entendimento anterior do CNJ —, não se aplica o prazo decadencial de 5 (cinco) anos previsto na Lei do Processo Administrativo e no Regimento Interno desta Casa.
[...]
No que tange aos efeitos sobre o concurso e às outorgas realizadas, a decisão monocrática já demarcou parâmetros adequados, em observância à isonomia e à vinculação ao edital. Não há, nos autos, demonstração de que o retorno ao arranjo anterior viole direitos subjetivos perfeitos, sobretudo porque os atuais delegatários foram cientificados da controvérsia desde 2021 (id 4470987) e exerceram sua escolha sob essa contingência.
Argumentos de natureza econômica, como a suposta concentração indevida de atribuições ou prejuízo à livre concorrência entre cartórios, não têm densidade para afastar a reserva de lei. Tais considerações, embora relevantes para a gestão, submetem-se ao postulado da legalidade, sem prejuízo de que as autoridades competentes para tanto, na análise das consequências da reorganização do serviço, lancem mão dos instrumentos jurídicos adequados para correções de rota e redistribuição da carga de trabalho e do rendimento consequentemente aferido. 
Em síntese, a decisão monocrática recorrida alinhou-se ao núcleo constitucional aplicável e aos precedentes do STF, especialmente o MS 38.172/DF-AgR, razão pela qual sua manutenção integral é medida que se impõe.” (eDoc. 9)

Em complemento, transcrevo trechos pertinentes do voto convergente do Corregedor Nacional de Justiça na oportunidade: 

“É cediço que, nos termos da jurisprudência do STF, alterações das serventias, como na hipótese dos autos, pressupõe lei em sentido formal e material, não cabendo a disciplina mediante resolução de tribunal de justiça. Nesse sentido ADI 4.657-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno; ADI 2415, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, j. em 22.09.2011, DJe de 09.02.2012.
O caso dos autos difere daquele objeto do PCA 0003947-18.2025.2.00.0000, cuja liminar deferida pelo Relator não foi ratificada pelo Plenário deste Conselho, conforme acórdão proferido em 29/08/2025, tendo em vista que, naquele caso, o Cartório do 1º Ofício, 2ª Zona foi instalado pela Resolução n. 24/2012 do TJES, com base em lei criadora e autorizativa de instalação delegada ao TJES (Lei Complementar n. 377/2006), cuja redação previa expressamente a possibilidade de haver um outro Cartório de 1° Ofício, correspondente à 2ª Zona, com atribuições de registro de imóveis, registro torrens, direitos reais sobre imóveis, penhor, alienação fiduciária, títulos e documentos, protestos e registros de pessoas jurídicas, além de delegar ao Tribunal de Justiça a instalação do cartório por Resolução, tendo a lei delimitado, inclusive, as circunscrições geográficas de ambos os cartórios: 1ª Zona: BR 262, sentido Vitória-Viana, lado esquerdo, compreendendo Campo Grande, Jardim América e outros; 2ª Zona: BR 262, sentido Vitória-Viana, lado direito, compreendendo Cariacica sede e Distritos.
[...]
Naquele caso, portanto, o Cartório do 1º Ofício, 2ª Zona, não foi criado pela Resolução n. 24/2012 do TJES, mas sim pela Lei Complementar n. 377/2006, a qual apenas postergou e condicionou sua instalação à Resolução do Tribunal de Justiça. 
Na presente hipótese, contudo, a Lei Complementar do Estado da Paraíba n. 96/2010, consigna em seu art. 290 o seguinte:
Art. 290. Resolução do Tribunal de Justiça disporá sobre a instalação, a acumulação ou a anexação; a desacumulação ou a desanexação de serviços notarial e de registro, bem como sobre as normas que definirem as circunscrições geográficas dos oficiais de registro de imóveis e civis das pessoas naturais. 
Parágrafo único. A resolução a que faz referência o caput deste artigo será votada após estudo elaborado pela Corregedoria-Geral de Justiça, dispondo sobre a viabilidade econômica e o interesse público da medida, respeitado o direito adquirido.
[...]
Portanto, diferentemente do caso do Espírito Santo, aqui, na Resolução n. 27/2013 do Tribunal de Justiça da Paraíba, a base legal para a edição da Resolução conferiu uma espécie de “cheque em branco” para que o Tribunal de Justiça promova, por ato infralegal, alterações nas serventias sem respaldo em lei específica, sendo insuficiente para promover as alterações o comando genérico previsto no art. 290 da Lei Complementar Estadual n. 96/2010.
Assim, é possível a este Conselho afastar a vigência da Resolução n. 27/2013 do Tribunal de Justiça da Paraíba, como efetivamente foi feito no âmbito do acórdão do plenário do CNJ que ratificou a decisão liminar em 7/7/2021. 
É cediço que não é possível ao CNJ reconhecer a inconstitucionalidade de lei local ou obrigar o Tribunal de Justiça a negar vigência a lei local, salvo nos casos em que já exista decisão prévia de declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, o que ocorreu na hipótese dos autos no âmbito do MS 38.172, ocasião na qual a Primeira Turma, em julgamento ocorrido em 6/6/2022, publicado em 15/6/2022, sob Relatoria do Ministro Roberto Barroso, chancelou a decisão do CNJ que confirmou a referida liminar concedida no presente feito, valendo-se de jurisprudência do próprio STF sobre o tema de fundo.” (eDoc. 10)

Conforme destacado na fundamentação acima transcrita, o acórdão impugnado está em plena harmonia com o que decidido pela Primeira Turma deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL nos autos do MS 38.172-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, impetrado contra acórdão que referendou liminar para anular a Resolução 27/2013 do TJPB, nos autos do mesmo PCA de que ora se cuida. Na ocasião, a Turma confirmou a denegação da segurança, em acórdão que recebeu a seguinte ementa: 

“DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. 
1. Agravo interno em mandado de segurança impetrado contra acórdão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que confirmou decisão liminar no sentido de anular a Resolução 27/2013 do Tribunal de Justiça da Paraíba. 
2. Como regra geral, o controle dos atos do Conselho por esta Corte somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal, (ii) exorbitância das competências do Conselho e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. 
3. Não há injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade na decisão. Os fundamentos apresentados pelo CNJ estão alinhados com precedentes desta Corte. 
4. Legitimidade da mudança de entendimento do CNJ acerca da Resolução 27/2013 do TJ/PB, uma vez que a decadência quinquenal prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 não se aplica a casos de flagrante inconstitucionalidade. Precedentes. 
5. Agravo a que se nega provimento.”

A conclusão adotada pelo Conselho parte da  premissa que deve nortear a atuação daquele órgão, pois, conforme registrei anteriormente, a definição dos limites constitucionais das importantes competências administrativas do CNJ é imprescindível para o bom funcionamento do órgão e para manutenção de sua legitimidade constitucional, salientando-se que suas competências originárias, assim como ocorre há mais de 210 anos em relação à Corte Suprema Americana e há mais de 120 anos em relação às competências originárias do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, são taxativamente previstas pelo texto constitucional, pois as competências originárias dos órgãos de cúpula do Poder Judiciário exigem previsão expressa e taxativa, conforme princípio tradicional nascido com o próprio constitucionalismo norte-americano em 178 7 e reconhecido no célebre caso Marbury v. Madison (1 Cranch 137 - 1803) e entre nós, desde o início da República (RTJ 43/129, 44/563, 50/72). 
Esse foi o princípio adotado pelo Congresso Nacional ao editar a   EC 45/04, e estabelecer as competências originárias do Conselho Nacional de Justiça, somente no âmbito de atuação administrativa, e tornando-as excepcionais, inclusive em relação à autonomia dos tribunais, permitindo o controle jurisdicional a ser exercido pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL e não as confundindo com o exercício da função jurisdicional pelos juízes e tribunais, nem tampouco autorizando qualquer tipo de invasão nas competências fixadas aos demais órgãos e Instituições do Estado, mantendo-se, dessa maneira, a independência e harmonia entre os Poderes como princípio basilar da República protegido por diversos mecanismos de controles recíprocos que precisam, efetivamente, ser utilizados, evitando, dessa forma, a tentativa de criação inconstitucional de mecanismos que induzam a possibilidade de guerrilha institucional (Direito Constitucional. 40. ed. São Paulo: Atlas, 2024, capítulo 10).
Tem-se, então, que o Conselho Nacional de Justiça atuou conforme sua competência constitucional e na linha da jurisprudência pacífica desta SUPREMA CORTE, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder ao anular a Resolução 27/2013 do TJPB, diante de sua manifesta inconstitucionalidade ao tratar de matéria reservada à lei em sentido formal inexistente à época e afastar a modulação de efeitos por entender que “não há, nos autos, demonstração de que o retorno ao arranjo anterior viole direitos subjetivos, sobretudo porque os atuais delegatários foram cientificados da controvérsia desde 2021 (id 4470987) e exerceram sua escolha sob essa contingência” (eDoc. 9, fl. 17). 
Essa atuação, aliás, está em consonância com as diretrizes lançadas pela jurisprudência desta SUPREMA CORTE, consolidadas no sentido de que como regra geral, o controle dos atos do CNJ pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado (MS 33.690 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 18/2/2016). No mesmo sentido: RMS 27.934 AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe de 3/8/2015; RMS 33.911, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 20/6/2016; RMS 24.347, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Segunda Turma, DJ de 4/4/2003.
Esta CORTE já firmou entendimento no sentido de que o Conselho Nacional de Justiça, embora “seja órgão do Poder Judiciário, possui tão somente atribuições de natureza administrativa e, nesse sentido, não lhe é permitido decidir de forma contrária ao estabelecido em processo jurisdicional” (MS 28.174-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, 18/11/2010). Veja a ementa do julgado: 

“AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. NÃO CONHECIMENTO DE PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. PRÉVIA JUDICIALIZAÇÃO DA MATÉRIA. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGOU PROVIMENTO. AGRAVO IMPROVIDO. I – Não cometeu qualquer ilegalidade o CNJ ao de apreciar a questão que lhe foi submetida, uma vez que a matéria já estava sob o crivo da jurisdição. II - o CNJ seja órgão do Poder Judiciário, possui tão somente atribuições de natureza administrativa e, nesse sentido, não lhe é permitido decidir de forma contrária ao estabelecido em processo jurisdicional. III – Agravo improvido.”

Portanto, o presente Mandado de Segurança trata de hipótese em que a situação fática não fez surgir direito inquestionável, como necessário para a concessão da ordem (STF 2ªT. MS 21.865-7/RJ Rel. Min. CELSO DE MELLO, Diário da Justiça, Seção I, 1ª/12/2006, p. 66), não sendo, portanto, cabível a concessão da ordem, pois, em lição do saudoso Ministro SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, o mandado de segurança é instrumento adequado à proteção do direito, desde que presentes os seus pressupostos, notadamente o direito líquido e certo, que ocorre quando a regra jurídica incidente sobre fatos incontestáveis configurar um direito da parte (STJ 4ª T. ROMS 10.208/SP, Diário da Justiça, Seção I, 12 abr. 1999, p. 152). 
Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela impetrante, e consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é, portanto, inviável o presente mandado de segurança, pois, como ressaltado pelo Ministro CELSO DE MELLO, a noção de direito líquido e certo, para efeito de impetração de mandado de segurança, ajusta-se, em seu específico sentido jurídico, ao conceito de situação que deriva de fato incontestável, vale dizer, de fato passível de comprovação documental imediata e inequívoca (MS 21.865-7, DJ de 1/12/2006). 
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º , do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO IMPROCEDENTE O MANDADO DE SEGURANÇA.
Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
Publique-se. 
Brasília, 22 de janeiro de 2026.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente