Tribunal: STF
Processo: ADPF 1217
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-16
Data de publicação: 2026-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão

Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pela Associação Nacional das Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (FEBRAFITE) contra “prática contrária à Constituição de não partilhar receitas oriundas de CSLL (nos termos do art. 159, I, da CRFB/1988), prática que decorre de atos e omissões do governo federal”.
Argumenta, em síntese, que tais práticas acabam por minar o princípio federativo enquanto cláusula pétrea, além de consubstanciar verdadeira fraude à Constituição.
Aponta que “o desenho constitucional brasileiro é estabelecido para que a União, se quiser majorar a carga tributária, alargue a base de cálculo ou as alíquotas dos impostos existentes, ou ainda, se for o caso, lance mão de impostos residuais (que são compartilhados). Assim, a CRFB/1988 modelou o sistema tributário em sintonia com os mandamentos do federalismo, para evitar o desequilíbrio federativo”.
Entretanto, aduz que “a desnecessidade de repartição dos recursos com os entes subnacionais é a principal razão de a União preferir incrementar a arrecadação tributária por meio das contribuições especiais, ao invés de fazê-lo por meio dos impostos, cuja arrecadação é, em regra, partilhada com Estados e Municípios. Todo esse contexto tem causado um desequilíbrio no sistema de repartição da arrecadação tributária, não só porque a União passou a ter uma forte arrecadação com a instituição de tributos não partilháveis, como porque isso possibilita a ela uma significativa redução nos impostos federais partilhados com os Estados e Municípios, através das políticas desonerativas”.
Em função disto, argumenta que “a política arrecadatória adotada pelo Governo Federal está alterando o equilíbrio federativo e reduzindo substancialmente a autonomia financeira dos Estados e Municípios em prejuízo de seus cidadãos, que deixam de receber serviços públicos de qualidade, em especial aqueles ligados à educação, saúde e segurança (principais despesas de um Estado de desiderato social)”.
Nessa situação, indica que “a CSLL, instituída pela Lei nº 7.689/1988, para financiar a seguridade social, veio como um ‘complemento da tributação do IRPJ’, porque, quando da sua criação, houve uma redução da alíquota do IRPJ (de 5%) e a instituição da CSLL (com alíquota de 8%) para fazer face ao montante de receita que foi reduzido. Entretanto, enquanto parte da arrecadação do IRPJ é dividida com outros entes federativos, a arrecadação da CSLL fica integralmente com a União”.
Desse modo, “os Estados, o DF e os Municípios são ‘fraudados’ (fraude à lei) na partilha das receitas tributarias”, resultando também “em fraude à Constituição, ou seja, em infração ao princípio federativo e ao Sistema Tributário Nacional como um todo”.
Como solução, propõe, “a partir da constatação de que a CSLL é constitucional [...] para afastar a fraude à Constituição, determinar à União que compartilhe com o Estado e Municípios brasileiros o valor correspondente à 50% (cinquenta por cento) de toda a arrecadação federal percebida a título de CSLL”.
Em sede cautelar, postula:

(A) Que seja ordenado à União, na pessoa do Chefe do Executivo, que passe a partilhar com os entes subnacionais, imediatamente, a receita relativa à CSLL, nos termos previstos no art. 159, I, da CRFB/1988;
(B) Subsidiariamente, para que se possa sanar a antijuridicidade proporcionada pela “fraude à Constituição”, liminarmente, que seja determinado à União que passe a compartilhar com os entes subnacionais, nos termos do art. 159, I, da CRFB/1988, pelo menos, o percentual de receita correspondente à aplicação da alíquota de 5% do IRPJ, que foi fraudulentamente reduzido tão somente para possibilitar a criação da CSLL;
(C) Da mesma forma, tendo em vista que a dívida dos Estados, DF e Municípios com a União (que vem sendo cobrada pelo Ente Central) é evidentemente ilíquida, liminarmente, pede, inaudita altera pars, que seja determinada a imediata suspensão de todas as iniciativas de cobrança perpetradas pela União Federal, até que se apure o valor líquido e certo dessas dívidas.
Em caráter definitivo, ao fim:

(A) Requer, na forma da Lei nº 9.882/1999, seja recebida e processada regularmente a presente ADPF, bem como que seja ouvido o Sr. Presidente da República para prestação de informações que entender pertinentes, bem como o Advogado-Geral da União, para manifestação, nos termos do artigo 5º da Lei nº 9.882/1999. E da mesma forma, pede seja notificado o Sr. Procurador-Geral da República para que emita seu Parecer, nos termos do disposto no art. 103, § 1º da CRFB/1988;
(B) No mérito, o Requerente pede que seja julgada procedente a presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, declarando-se “antijurídicos” e nulos os atos ou sucessão de atos em “fraude à Constituição” que destinaram aos cofres federais a integralidade dos recursos arrecadados com a CSLL, sem observar o disposto no art. 159, I, da CRFB/1988. Pede, assim, que a prática reiterada da União seja considerada antijurídica com a declaração da “fraude à Constituição”;
(C) Requer, em razão da antijuridicidade da prática federal em “fraude à Constituição”, que seja determinado à União que passe a aplicar a norma fraudada, com a consequente partilha com os entes subnacionais de toda a receita relativa à CSLL, nos termos previstos no art. 159, I, da CRFB/1988 (atualmente, 50%);
(D) Subsidiariamente ao pedido anterior (“C”), caso assim entenda esta Corte, pede que seja determinado à União que passe a compartilhar com os entes subnacionais, nos termos do art. 159, I, da CRFB/1988, o percentual de receita da CSLL equivalente (correspondente) à aplicação da alíquota de 5% do IRPJ, que foi fraudulentamente reduzida tão somente para possibilitar a criação da CSLL;
(E) Pede, também, seja declarada ilíquida e inexigível a dívida dos Estados, DF e Municípios com a União, determinando a suspensão das cobranças nesse sentido perpetradas pela União, até que se apure de forma precisa o valor certo e líquido dessas mesmas dívidas;
(F) Reconhecida a “fraude à Constituição”, a Requerente pede, ainda, seja determinado à União que compense com a dívida de cada um dos entes subnacionais o montante arrecadado a título de CSLL, desde 1989, devidamente corrigido pela SELIC, que caberia a cada um desses entes a título de partilha nos termos do art. 159, I, da CRFB/1988;
(G) Subsidiariamente, pede seja determinado à União que compense com a dívida dos Estados, DF e Municípios, o montante apurado, desde 1989, devidamente corrigido pela SELIC, equivalente ao quantum de receita correspondente à aplicação da alíquota de 5% do IRPJ, que foi fraudulentamente reduzida tão somente para possibilitar a criação da CSLL, e que deveria ter sido objeto de partilha nos termos do art. 159, I, da CRFB/1988;
(H) Na hipótese de o ente subnacional não ter dívida para com a União, bem como com relação aos valores que sobejarem à compensação solicitada nos termos dos dois pedidos anteriores (“F” e “G”), requer seja condenada a União a entregar aos Estados, DF e Municípios brasileiros nessa situação, o montante arrecadado a título de CSLL, desde 1989, devidamente corrigido pela SELIC, que caberia a cada um desses entes a título de partilha nos termos do art. 159, I, da CRFB/1988;
(I) Subsidiariamente ao pedido anterior (“H”), na hipótese de o ente subnacional não ter dívida para com a União Federal, bem como com relação aos valores que sobejarem à compensação solicitada nos termos dos dois pedidos anteriores (“F” e “G”), requer seja determinado à União a entrega aos Estados, DF e Municípios, do montante apurado, desde 1989, devidamente corrigido pela SELIC, equivalente ao montante de receita correspondente à aplicação da alíquota de 5% do IRPJ, que foi fraudulentamente reduzida tão somente para possibilitar a criação da CSLL, e que deveria ter sido objeto de partilha nos termos do art. 159, I, da CRFB/1988.
(J) Ademais, com relação aos pedidos acima, a Requerente sugere que o montante não compensado com a dívida do ente subnacional, a ser apurado, seja pago em parcelas anuais a serem depositadas em um fundo de reparação.
(K) Tendo em vista que a dívida dos Estados, DF e Municípios com a União que vem sendo cobrada pelo Ente Central é ilíquida, requer seja determinada a imediata suspensão de todas as iniciativas de cobrança perpetradas pela União, até que se apure o valor líquido e certo dessas dívidas;
 (L) Requer, ainda, a requisição de informações adicionais à Receita Federal do Brasil, à Secretaria do Tesouro Nacional, ao Tribunal de Contas da União, entre outros órgãos federais que participam da partilha de recursos tributários, em especial informações precisas alusivas aos valores históricos e percentuais partilhados com Estados-Membros e municípios desde a instituição da CSLL, assim como as informações dos valores da arrecadação do IRPJ que teria sido partilhado aos mesmos entes, ao longo dos anos, considerando-se a alíquota anteriormente (ao advento da CSLL) vigente do mencionado imposto e a manutenção de sua integral distribuição;

Determinei, diante da relevância da matéria constitucional suscitada e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, a aplicação do rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 (eDoc. 10).
A Presidência da República apresentou informações na forma da seguinte ementa (eDoc. 12):

ADPF 1217.
1. Alegação de inconstitucionalidade da destinação integral dos valores de CSLL para a União. Suposta ofensa ao princípio federativo e ao artigo 159, I, da Constituição.
2. Preliminar. Ilegitimidade ativa da entidade autora. Ausência de vínculo temático entre o objeto da ação e os objetivos institucionais de representação de categoria profissional.
3.Mérito. Improcedência da Ação. Destinação das contribuições sociais previstas expressamente na Constituição. Aumento de alíquotas, ao longo do tempo, para fazer frente à elevação de despesas. Desvinculação de receitas determinadas por decisão do legislador constituinte derivado. Questões decididas pelo STF em sede de controle concentrado.

A Advocacia-Geral da União manifestou-se em igual sentido, em peça assim ementada (eDoc. 15):

Constitucional. Financeiro. Alegação de falta de compartilhamento, por parte do poder público federal, das receitas oriundas da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - CSLL com Estados-membros, Municípios e Distrito Federal, em suposta afronta ao disposto no artigo 159, inciso I, da Lei Maior. Pleito de extensão à CSLL da sistemática de partilha de receitas tributárias aplicável ao Imposto de Renda (artigo 159, inciso I, CF/88). Preliminares. Ilegitimidade ativa da requerente. Inadequação da via eleita. Ausência de procuração com poderes específicos. Mérito. Descabimento da tutela jurisdicional de interpretação conforme à Constituição em relação a dispositivo de conteúdo unívoco, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes (art. 2º CF/88). A CSLL possui destinação constitucionalmente vinculada, sem margem para emprego em políticas não relacionadas à seguridade social, não integrando, por seu regime, o cálculo de partilha do artigo 159, inciso I, da Lei Maior. Além de arcar, isoladamente, com o elevado custo da seguridade social, a União vem reduzindo progressivamente sua participação na receita pública nacional após as transferências obrigatórias, e assumiu, ao longo das últimas décadas, parte expressiva das dívidas originalmente contraídas por Estados e Municípios. Manifestação pelo não conhecimento da demanda e, no mérito, pela improcedência do pedido autoral.

A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer com conclusão no mesmo sentido (eDoc. 34), conforme a ementa seguinte:

Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Alegação de omissão da União em partilhar as receitas da arrecadação do tributo com Estados, Distrito Federal e Municípios. Ilegitimidade ativa da Associação Nacional das Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (FEBRAFITE). Falta de pertinência temática entre os seus objetivos institucionais e o objeto impugnado. Questão de interesse direto de entes subnacionais. Repercussão meramente indireta e mediata em interesses econômico-financeiros da categoria congregada pela requerente. Não conhecimento da ADPF. Mérito. Distinção entre CSLL e Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ). Desvinculação de Receitas da União (DRU) que não transforma a natureza da contribuição social em imposto. Proibição da desvinculação de receitas de contribuições sociais destinadas ao custeio da Seguridade Social. Emenda Constitucional n. 103/2019. Art. 76, § 4º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, aplicável à CSLL. Não incidência do art. 159, I, da Constituição. Parecer por que a arguição não seja conhecida e, no mérito, por que os pedidos sejam julgados improcedentes.

O partido REDE SUSTENTABILIDADE (eDoc. 24 e 36) apresentou manifestação em que requer a admissão no processo na condição de litisconsorte ativo, articulando razões em prol do acolhimento dos pedidos apresentados pela Requerente FEBRAFITE
Pediram ingresso nos autos, na qualidade de amicus curiae, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON (eDoc. 18) e a Confederação Nacional de Municípios - CNM (eDoc. 27).
É o relatório.

Conforme relatado, trata-se de ação de controle concentrado proposta para que seja determinada a partilha da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) entre todos os entes federados de modo a preservar o princípio federativo, assim como a autonomia de estados e municípios brasileiros, vez que a cláusula pétrea teria sido minada com a diminuição de impostos aptos à partilha (como o IRPJ) e o advento de espécies tributárias não repartíveis (como as contribuições sociais).
Observo, desde logo, que esta ação não deve ser conhecida.
Conforme registrei em sede doutrinária, acerca da impossibilidade do controle de constitucionalidade das normas originárias (Direito Constitucional. 42ª ed. — São Paulo: Atlas, 2026, Capítulo 12), as cláusulas pétreas não podem ser invocadas para sustentação da tese da inconstitucionalidade de outras normas constitucionais originárias, porquanto a Constituição as prevê apenas como limites ao Poder
Constituinte derivado reformador, não englobando a própria produção originária. Afinal, "a tese de que há hierarquia entre normas constitucionais originárias dando azo à declaração de inconstitucionalidade de umas em face de outras é incompossível com o sistema de Constituição rígida" (ADI 815, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, DJ de 10/5/1996).
O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar a incondicional superioridade normativa da Constituição Federal, portanto, não adota a teoria alemã das normas constitucionais inconstitucionais (verfassungswidrige Verfassungsnormem), que possibilita a declaração de inconstitucionalidade de normas constitucionais positivadas por incompatíveis com os princípios constitucionais não escritos e os postulados da justiça (Grundentscheidungen). (BACHOF, Otto. Normas constitucionais inconstitucionais? Coimbra: Atlântica, 1977; CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1993, p. 235 e p. 1.171)
Assim, não haverá possibilidade de declaração de normas constitucionais originárias como inconstitucionais, conforme se depreende do seguinte julgado:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI. Inadmissibilidade. Art. 14, § 4º, da CF. Norma constitucional originária. Objeto nomológico insuscetível de controle de constitucionalidade. Princípio da unidade hierárquico-normativa e caráter rígido da Constituição brasileira. Doutrina. Precedentes. Carência da ação. Inépcia reconhecida. Indeferimento da petição inicial. Agravo improvido. Não se admite controle concentrado ou difuso de constitucionalidade de normas produzidas pelo poder constituinte originário.
(ADI 4.097-AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 7/11/2008)

No casos dos autos, a Requerente busca, em verdade, modificar o teor de norma constitucional originária sobre a repartição de receitas tributárias. O texto constitucional estabelece que “compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais” (art. 149, CF), ainda que caiba a todos os entes federados a instauração, assim como seu respectivo produto, de contribuições para o custeio dos regimes próprios de previdência de seus servidores (art. 149, § 1º, CF).
Entre tais contribuições sociais, a serem instituídas pelo ente federal, a que recai sobre a materialidade do lucro (art. 195, I, “c”, CF) ganhou vida com o advento da CSLL poucas semanas após a promulgação da Constituição de 1988. A Lei 7.689/1988 a instituiu com a prescrição que “a administração e fiscalização da contribuição social de que trata esta lei compete à Secretaria da Receita Federal” (art. 6º).
Trata-se, portanto, de tributo federal cuja receita não foi objeto da repartição prevista no texto constitucional ao enunciar os fluxos fiscais que estruturam o federalismo almejado pelo Constituinte (arts. 157-159).
Nessa perspectiva, não há como esta SUPREMA CORTE apreciar pedido que busque, ainda que implicitamente, controlar preceito originário sobre a partilha de impostos de modo a elastecer sua abrangência para também abarcar outras espécies tributárias.
Transcrevo a manifestação da Advocacia-Geral da União nos autos, para quem a ação não deve ser conhecida ante a impossibilidade de esta CORTE controlar paradigma constitucional originário:

30. Como visto, a autora postula, na presente demanda, que a União passe a partilhar com os entes subnacionais a receita oriunda da arrecadação da CSLL, na forma estabelecida no artigo 159, inciso I, da Constituição Federal.
31. Considerando ser pacífico o entendimento de que inexiste identidade entre o imposto de renda e a referida contribuição social, como será demonstrado na presente manifestação, a pretensão da autora contempla, na verdade, pedido implícito para que seja declarada a nulidade, sem redução de texto, do referido dispositivo da Lei Maior, o qual contém normas constitucionais de caráter originário (quais sejam, a primeira parte do caput do artigo 159 e as alíneas "a", "b" e "c" de seu inciso I).
32. Não obstante, uma norma originária só pode figurar como parâmetro de controle da fiscalização abstrata de atos normativos, não podendo se converter - ela mesma - em objeto de escrutínio judicial. [...]
35. Também por esses motivos, a presente ação não se credencia a conhecimento.

Entre outros precedentes que também negaram conhecimento a ações abstratas que buscaram controlar preceitos originários (ADI 4.097-AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJ de 7/11/2008; ADPF 848-MC-Ref-ED, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 12/7/2022; ADPF 1.070-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 16/4/2024), cito o que se segue:

Não podendo, pois, o Supremo Tribunal, em controle de constitucionalidade difuso ou concentrado, fiscalizar o Poder Constituinte originário, quer em face do direito suprapositivo não positivado na Constituição, quer diante do direito suprapositivo positivado na Carta Magna, quer com base em normas constitucionais que seriam de grau superior ao das demais, não pode ele, com base no princípio da igualdade (que a própria Constituição limita, como se vê, por exemplo, do disposto no artigo 5ª, I) e de seus consectários segundo os termos da inicial, conhecer da presente ação direta, por impossibilidade jurídica do pedido.
(ADI 815, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, DJ de 10/5/1996)

Se nem mesmo a desvinculação das receitas da União (DRU), tal qual prevista no ADCT por obra do Constituinte Reformador, detém a capacidade de transformar as receitas alcançadas pela desafetação em ingressos aptos ao partilhamento, não será a exegese proposta pela requerente que o fará. Colaciono, quanto ao tema, decisão do Min. TEORI ZAVASCKI:

[...] o acionamento da DRU produz consequências pontuais sobre os recursos em poder do Estado, possibilitando a sua livre utilização. Todavia, não altera o título sob o qual os recursos foram arrecadados, isto é, não transfigura a essência da espécie tributária que deu origem às rendas tributárias. Assim, o fato de parte do estoque de recursos arrecadado mediante contribuições sociais poder ser direcionado para outras finalidades não atrai o regime impositivo dos impostos para essa parcela, nem determina que deva ser ela repartida segundo as normas dos arts. 157 a 159 da CF. 
(ADI 5.628-MC, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, decisão monocrática, DJe de 1/2/2017)

No mesmo sentido: ADPF 523, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 17/2/2021; ACO 724, Red. p/ o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 18/8/2021; ADI 5.628, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 26/11/2020.
Diante do exposto, NÃO CONHEÇO da presente arguição.
Prejudicado os requerimentos apresentados pela Rede Sustentabilidade (eDoc. 24), ATRICON (eDoc. 18) e CNM (eDoc. 27).
Publique-se.
Brasília, 16 de março de 2026.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente