Tribunal: STF
Processo: ARE 1592696
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-19
Data de publicação: 2026-03-19

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Alteração de referência de vencimentos. Prejuízo ao erário e dolo expressamente assentados pela Corte de origem. Análise: revisão do quadro fático. Impossibilidade. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Negativa de provimento.
I. Caso em exame
1. Agravo contra decisão pela qual se negou admissibilidade a recurso extraordinário interposto contra acórdão pelo qual o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a condenação de ex-prefeito por improbidade administrativa decorrente da alteração de referência de vencimentos de servidora por portaria, sem autorização legal, resultando em pagamento a maior e prejuízo ao erário.
2. O recorrente alegou violação ao art. 37, § 4º, da Constituição da República e inobservância ao Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral, afirmando a inexistência de ato de improbidade por ter sido o procedimento baseado em lei local e não se enquadrar nos incisos do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), além de contestar a razoabilidade das punições aplicadas. 
II. Questão em discussão
3. Há duas questões discussão:  (i) saber se foi configurado ato de improbidade tal como previsto na LIA e (ii) se as sanções aplicadas são proporcionais e razoáveis.
III. Razões de decidir
4. A Corte de origem consignou expressamente que o recorrente, então prefeito, alterou a referência dos vencimentos de servidora por portaria, sem motivação e ao arrepio da lei, de forma dolosa, causando indevido pagamento a maior e prejuízo ao erário público.
5. A conduta foi tipificada nos incs. I e XII do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, tal como requerido na inicial e  com base na análise do contexto fático-probatório, cuja revisão é inviável em sede de recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. 
IV. Dispositivo 
6. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.

DECISÃO

1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

“Processual civil. Ação por improbidade administrativa. Reexame necessário. Descabimento. Desafetação do Tema 1.042/STJ ante nova redação à Lei 8.429/92. 
Improbidade administrativa. Alteração da referência de vencimentos. Ato por portaria, sem autorização legal. Pagamento, em consequência, a maior do que o previsto em lei. Prejuízo ao erário. Conjunto probatório suficiente a revelar conduta ímproba. Apenamento consentâneo com as provas, fundamentação e dizeres da lei. Correção quanto ao valor indicado para ressarcimento. Pertinência. Recurso provido em parte.” (e-doc. 154).

2. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violado o art. 37, § 4º, da Constituição da República e inobservado o decidido pelo STF no Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral.

2.1. Afirma a inexistência de ato de improbidade, tendo em vista que o procedimento inquinado de ímprobo foi realizado com fundamento em lei local, não encontrando referência em qualquer dos incisos do art. 10 da LIA.

2.2. Afirma que as punições aplicadas contrariam o princípio da razoabilidade, “especialmente no que toca à suspensão de direitos políticos”. 

2.3. Requer o provimento do apelo extremo, a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos (e-doc. 162).

3. Instado a manifestar-se novamente, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação. Confira-se a síntese pertinente:

“Ação civil pública. Improbidade administrativa. Retorno para aplicação, ou não, do Tema 1.199/STF. Análise sobre conduta dolosa (dolo específico) já realizada. Julgamento original mantido.” (e-doc. 187).

4. O Superior Tribunal de Justiça deu provimento parcial ao recurso especial, julgando extinta a demanda em relação ao art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, ante o disposto na Lei nº 14.230, de 2021, e determinou o retorno dos autos à origem, a fim de que fosse redimensionada a pena imposta ao recorrente (e-doc. 206).

5. O Tribunal de Justiça do Estado de Minas, em novo julgamento, assim concluiu:

“Ação civil pública. Improbidade administrativa. Retorno para adequação das sanções. Afastamento da condenação pelo art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92. Manutenção das sanções em relação ao artigo 10 da lei, com pequena modificação. Julgamento original parcialmente alterado.” (e-doc. 213).

6. Contra o acórdão acima mencionado, foi interposto o recurso extraordinário acostado ao e-doc. 219, por ofensa ao art. 37, § 4º, da CRFB.

6.1. Sustenta não configurada a improbidade administrativa, tendo em vista que (a) o ato inquinado, qual seja, a alteração de referência do salário de servidor, foi praticado com fundamento em lei local e (b) tal procedimento não está incluído no rol dos arts. 10 e 11 da LIA.

6.2. Narra, ainda, a inexistência do elemento subjetivo, necessário à caracterização do ato de improbidade, assim como a ausência de dano ao erário.

6.3. Requer o provimento do extraordinário, objetivando, com a reforma do acórdão impugnado, a improcedência dos pedidos iniciais. 

É o relatório.

Decido.

7. De início, tendo em vista o provimento do recurso especial, tem-se a perda de objeto do recurso extraordinário acostado ao e-doc. 162.

8. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:

        ”No juízo de origem, a ação foi julgada procedente em parte para reconhecer ato de improbidade tipificado nos artigos 10, I e XII, e 11, caput e I da Lei nº 8.429/92, condenado o réu: I)o ressarcimento do dano causado ao erário R$ 84.034,90, cujo valor deverá ser atualizado até a dato do efetivo pagamento conforme a Tabela Prática do E. TJSP e acrescido de juros de mora de 1% ao mês, incidentes desde a data desta sentença, II) à perda da função pública que eventualmente estiver exercendo, III) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos, IV) pagamento de multa civil correspondente ao valor do dano atualizado e V) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritário, pelo prazo de dez anos (págs. 833/393).
Nesta 13ª Câmara de Direito Público foi provido em parte o recurso do réu, apenas para se adequar a condenação ao ressarcimento, a fim de excluir os valores referentes aos cargos de Assessor Técnico e Diretor de Suprimentos.
Assim, na esteira das razões de apelação (pág. 924), o valor a ser ressarcido será o de R$ 38.401,75. 
Quanto ao mais, ficam mantidas as condenações, pois o apenamento já veio consentâneo com as sanções previstas no inciso II do artigo 12 da LIA, alterado apenas o item V para reduzir o tempo de proibição de contratar com o Poder Público para cinco anos, nos termos de anterior redação do referido inciso II.
(...)
Julgamento anterior alterado em parte.” (e-doc. 213).

9. Nos demais pontos, prevaleceu o acórdão prolatado, cujas razões seguem transcritas abaixo:

“Cuida-se de Ação Civil Pública por Improbidade administrativa julgada procedente em parte contra o apelante e improcedente em face da corré, o que, no entanto, afasta reexame necessário ante o acima relatado, cuidando-se apenas de analisar o recurso voluntário. 
Narra-se na petição inicial ter sido instaurada sindicância pelo Decreto Municipal nº 17.715/2017 e de acordo com o Ofício nº 264/SMNJ, de 31 de março de 2017, concluiu-se que o então prefeito, o corréu José Manoel Correa Coelho, praticou ato ilegal e contrário aos princípios da Administração Pública, bem como causou prejuízo ao erário. 
Sem qualquer motivação, o corréu José Manoel alterou a referência de salário de cargos em comissão, ou seja, tais funcionários, depois de nomeados e empossados no cargo existente em Lei própria, eram enquadrados pelo ex-prefeito em padrão de vencimentos diverso daquele previsto para o respectivo cargo. Isso fez com que suas remunerações fossem aumentadas significativamente, sem que Lei existisse e fixasse tal possibilidade. 
Alega o município autor que todas as portarias que reenquadravam ou reclassificaram os funcionários comissionados fundamentaram-se na Lei Municipal nº 3.706, de 02 de agosto de 2005, a qual jamais poderia ser aplicada a funcionários comissionados por falta de previsão e, em razão disso, foi determinado o ajuizamento de ações individualizadas para o ressarcimento.
Nesta ação, sustentou ter JOSÉ MANOEL alterado a referência salarial dos cargos exercidos pela corré ANA PAULA, sem que exista lei autorizadora e/ou nomeou em cargo em comissão sem lei que previsse remuneração para o cargo, o que torna o ato de concessão nulo de pleno direito, devendo ser restituído o valor a maior pago indevidamente.
(...)
Nesse passo, a corré ANA PAULA teria recebido vencimentos a maior, no montante de R$ 84.034,90, decorrentes de indevidas alterações da referência salarial. 
Refere o autor, ainda, que a Lei Municipal nº 3.706/2005, alterada pela Lei Municipal nº 4.175/2009 não prevê referência para os cargos em comissão. A referência do vencimento de cargo em comissão é fixada na Lei criadora do cargo e não em lei diversa. 
Ademais, houve declaração de inconstitucionalidade dos artigos 3º e 4º da Lei Municipal nº 3.706/2005 na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2133805-30.2014.8.26.0000. 
(...)
Ao final, a ação foi julgada improcedente em relação à corré e procedente para o fim de imputar ao réu JOSÉ MANOEL CORREA COELHO a prática de ato de improbidade administrativa tipificado nos artigos 10, incisos I e XII, e artigo 11, caput, e inciso I, ambos da Lei Federal nº 8.429/1992 e CONDENAR o réu: I) ao ressarcimento do dano causado ao erário, R$ 84.034,90 (oitenta e quatro mil, trinta e quatro reais e noventa centavos), cujo valor deverá ser atualizado até a data do efetivo pagamento conforme a Tabela Prática do E. TJSP e acrescido de juros de mora de 1%ao mês, incidentes desde a data desta sentença; II) à perda da função pública que eventualmente estiver exercendo; III) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos; IV) pagamento de multa civil correspondente ao valor do dano atualizado; e V) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos (págs. 883/893).
(...)
Fundamentou inexistirem elementos para condenação por ato de improbidade em relação aos cargos de Assessor Técnico e Diretor de Suprimentos, pois, quanto ao primeiro, a lei que previa a referência salarial foi revogada antes da nomeação de ANA PAULA. Quanto ao segundo, a lei que criou o cargo nem sequer trouxe referência salarial.
Para o D. Magistrado, houve improbidade em relação aos outros dois cargos, pois havia previsão da referência salarial “H” para o cargo de Coordenadora de Ação Educativa e Cultural, e valor nominal para o cargo de Assessora Pedagógica. Todavia, apesar das previsões legais, o réu José Manoel emitiu as Portarias nº 603/2014 e 814/2015, reclassificando as referências salariais de ambos os cargos para “I-VI”, sem, contudo, apresentar motivos para tanto (fls. 636 e 639). Dessa forma, onerou os cofres municipais.
(...)
Sob vênia, a r. sentença é irretorquível e não vejo razão para afastar a condenação do corréu JOSÉ MANOEL.
(...)
D'outro turno, quanto aos cargos de Coordenador de Ação Educativa e Cultural e Assessor Pedagógico, houve ilegalidade na alteração da referência ao se dar por simples portaria.
A Lei municipal nº 4.345/10 dispôs sobre a criação do MUSEUCASA DE CULTURA PAULO SETÚBAL, do Quadro de Servidores e Cargos que menciona e deu outras providências. 
Por essa lei foi criado um cargo de Coordenador de Ação Educativa e Cultural (artigo 4º, “d”), com a referência salarial “H”, como se vê do seu anexo (pág. 644).
A corré ANA PAULA foi nomeada para o cargo de Coordenador de Ação Educativa e Cultural pelo Decreto municipal nº 15.451, de 10 de julho de 2014, retroativo a 01/07/2014. Mal se deu essa nomeação, foi editada a Portaria nº 603/2014 RH, a qual determinou a reclassificação em conformidade com a Lei Municipal nº 3.706/05, para a referência I-VI da atual escala de vencimentos, a partir do mês de julho/2014. 
A ilegalidade perdurou até a exoneração, em 01/10/2015 (Decreto municipal nº 16.493, de 13 de outubro de 2015), e o prejuízo causado é visto na certidão de págs. 446/447, no montante de R$ 38.401,75. 
O cargo de Assessor Pedagógico foi criado pela Lei Complementar Municipal nº 8/20108 :
(...)
O Anexo II da lei previu, para esse cargo, o valor nominal de R$ 2.277,79 (pág. 684), posteriormente alterado para R$ 3.388,33 (pág. 45). 
A nomeação da corré ANA PAULA para o cargo ocorreu em01/10/2015 pelo Decreto municipal nº 16.496, de 13 de outubro de 2015 e a partir desse mesmo mês, houve alteração na referência salarial pela Portaria nº 814/2015 RH para a referência I-VI da atual escala de vencimentos, também com fundamento na Lei Municipal nº 3.706/05.
A ilegalidade perdurou até sua exoneração em 06/10/2016 (Decreto municipal nº 17.470, de 06 de outubro de 2016). 
De outra sorte não vinga a tese sobre não ser necessária a motivação do ato.
As portarias de alteração da referência salarial vieram embasadas no artigo 3º da Lei municipal nº 3.706/05 que prevê que o servidor público poderá receber novo enquadramento por mérito, no cargo/função que ocupa, em decorrência do seu desenvolvimento no exercício de suas atribuições, inclusive nas referências previstas na Lei 3.623, de 25 de janeiro de 2.005 (destaquei). 
O artigo anterior elenca os requisitos a serem avaliados durante o estágio probatório, os quais também se prestam a definir o norte para o reenquadramento por mérito: assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade. 
Nessa linha de raciocínio, não houve qualquer processo interno de análise desse “mérito” em relação à corré ANA PAULA, mormente porque as Portarias da reclassificação das referências salarias foram editadas concomitantemente à sua nomeação. 
Observo dispor o próprio parágrafo único do artigo 3º que o novo enquadramento, bem como a avaliação do estágio probatório, será viabilizado, mediante avaliação do mérito, tempo de serviço e tempo no cargo/função do servidor, através de comissão, denominada Comissão Permanente de Avaliação de Desempenho Funcional, designada pelo Chefe do Poder Executivo Municipal. 
Não foi comprovada, nem sequer pela rama, a avaliação da corré ANA PAULA por essa comissão, mesmo porque nem tinha tempo no cargo para ser avaliada.
Não havia, deveras, as propaladas autonomia e discricionariedade para a reclassificação sem que houvesse motivação, com base na análise do mérito do servidor.  
Nesse sentir, ficou configurado o enriquecimento a corré ANA PAULA, embora ressalvado não ter contribuído a tanto, como considerou o D. Magistrado na r. sentença, com nota de não haver recurso da autora sobre esse tópico.
(...)
A Constituição Federal, no seu art. 37, cobra dos Administradores Públicos comportamento ético, perfilado com o interesse público e dentro dos parâmetros legais: a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência (...).
 No caso em voga, entendo delineada a ocorrência dos fatos trazidos pelo autor, pois o réu JOSÉ MANOEL agiu de molde a caracterizar atos de improbidade administrativa, amoldados à hipótese dos artigos 10, incisos I e XII e 11, caput, I, da Lei 8.429/92.
Nem se fale em condutas culposas, pois não age com culpa quem faz os feitos sob análise; age com dolo, com deliberadas intenção e vontade de chegar aos resultados a que levaram essas condutas em tudo e por tudo dolosas e isso, repito, é dolo direto, prática de quem quer e pretende os resultados danosos e lesivos.
(...)
Impossível, deveras, refugir à procedência da ação, motivo por que, anoto perfilhar o entendimento de que, ocorrente prática de ato de improbidade administrativa, há faculdade, não obrigatoriedade, de serem aplicadas todas as penalidades do artigo 12 da Lei nº 8.429/92, de forma cumulada. 
O apenamento foi consentâneo com o apurado no Juízo de origem. Foram respeitados os princípios da proporcionalidade e da individualização da pena, consideradas as circunstâncias legais perante as práticas ímprobas, em conformidade com todas as condutas e com os resultados delas decorrentes.” (e-doc. 154).

10. Pela Lei nº 14.230, de 2021, ao serem promovidas viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou-se restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Tanto assim que foi suprimida a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa.
11. O Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR, leading case do Tema RG nº 1.199:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 
(ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).

12. Após o julgamento do Tema RG nº 1.199, a jurisprudência deste Pretório Excelso se inclinou pela retroatividade da alteração promovida no art. 11 da mencionada lei, que passou a ter rol numerus clausus, de modo a afastar a condenação imposta tão somente a partir da inobservância aos princípios da administração, passando a exigir o enquadramento da conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo, da forma como se verifica em relação às hipóteses do art. 10 da LIA.

13. No caso dos autos, houve a extinção da demanda em relação ao caput e ao inc. I do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, permanecendo, entretanto, a tipificação da conduta, considerados os incs. I e XII da mesma norma.

14. Da leitura do acórdão acima transcrito, percebe-se que a Corte de origem expressamente consignou que o recorrente, então prefeito do Município de Tatuí/SP, após nomear e dar posse a determinada servidora em cargo em comissão, alterava a referência dos vencimentos da funcionária, por portaria, sem qualquer motivação, ao arrepio da lei de regência e de forma dolosa, fazendo com que houvesse indevido pagamento a maior, causando real prejuízo ao erário público. O Colegiado a quo tipificou a conduta tal como requerido na inicial e condenou o réu às penas para tanto previstas.

15. Essas são as premissas fáticas assentadas pelo TJSP, a esta altura, imutáveis. Tem-se que a conclusão da Corte de origem quanto ao enquadramento da conduta nos incs. I e XII do art. 10 da LIA ocorreu nos moldes da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa e se deu com base na análise do contexto fático-probatório, cuja revisão é descabida em sede de recurso extraordinário, nos termos do enunciado nº 279 da Súmula do STF.

16. No caso, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841- EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).

17. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 

18. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.

Publique-se.

Brasília, 19 de março de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator