Tribunal: STF
Processo: MS 40589
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-01
Data de publicação: 2026-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO

1. Fernanda de Carvalho Oliveira formalizou mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no acórdão n. 2.288/2024, da Primeira Câmara, que declarou ilegal o ato de sua aposentadoria. Tal entendimento foi posteriormente mantido pelos acórdãos ns. 9.914/2024, proferido em sede de pedido de reexame, 1.840/2025 e 3.435/2025, estes últimos em embargos de declaração, todos emanados da Primeira Câmara do TCU, no âmbito do processo TC n. 003.103/2024-2.

A impetrante afirma ser servidora pública aposentada do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região (TRT1) e relata ter sido surpreendida com notificação que lhe comunicou a declaração de ilegalidade de seu ato de aposentadoria. Informa que a irregularidade decorreria da incorporação indevida da parcela denominada “quintos”, vinculada ao exercício de funções comissionadas no período compreendido entre abril de 1998 e setembro de 2001. Sustenta que a vantagem lhe foi assegurada por decisão judicial coletiva transitada em julgado, proferida nos autos da ação ordinária n. 2004.34.00.048565-0, ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores do Judiciário Federal (ANAJUSTRA).

Relata que, no âmbito do TRT da 1ª Região, a auditoria interna, em manifestação inicial, adotou o entendimento então consolidado no TCU, segundo o qual a manutenção da vantagem dependeria de autorização prévia e expressa para representação judicial, bem como da inclusão nominal do servidor na petição inicial da ação coletiva. Posteriormente, contudo, a Presidência do Tribunal reformou esse posicionamento, com fundamento em precedente do próprio TCU que reconheceu a validade de decisões coletivas mesmo na ausência desses requisitos formais, desde que demonstrado o vínculo efetivo entre o beneficiário e a ação judicial.

Alega que, não obstante manifestações favoráveis, o Tribunal de Contas da União negou o registro de sua aposentadoria, ao entender inexistente coisa julgada coletiva, em razão da ausência de indicação nominal da impetrante na ação coletiva. Afirma que esse entendimento foi mantido inclusive no julgamento do pedido de reexame, ainda que reconhecidas a sua filiação à entidade associativa e a existência de autorização expressa para representação judicial.

Aduz que o Relator, ao negar o registro de sua aposentadoria, afastou a eficácia da decisão judicial coletiva transitada em julgado, com fundamento em requisitos formais não exigidos à época da prolação da sentença e aplicados de modo retroativo.

Pontua que a controvérsia tem origem em título judicial coletivo formado em ação de conhecimento ajuizada por entidade associativa, na qual se discutiu a incorporação de quintos decorrentes do exercício de funções comissionadas entre 1998 e 2001, em favor de todos os associados da entidade. Afirma que, no curso do processo, a associação comprovou amplamente sua legitimidade ativa, demonstrando que a ação foi proposta em nome de todo o corpo associativo, nos termos da Constituição Federal.

Afirma que, posteriormente, a entidade ajuizou nova ação com idêntico objeto, com vistas a incluir filiados admitidos após o ajuizamento da demanda originária, a qual foi extinta por litispendência, sob o fundamento de que todos os filiados já se encontravam abrangidos pela ação anterior, cuja decisão havia transitado em julgado.
 
Alega que o título judicial transitou em julgado antes da fixação, por esta Corte, de entendimentos restritivos acerca dos limites subjetivos das ações coletivas, razão pela qual não poderia ser atingida retroativamente por tais teses, conforme a jurisprudência firmada no Tema 733 da repercussão geral.

Ressalta que, no julgamento do RE 638.115, esta Corte firmou entendimento quanto à inexistência de base legal para a incorporação de quintos no período em questão, mas modulou os efeitos da decisão para preservar expressamente as situações amparadas por decisões judiciais transitadas em julgado.

Assevera que, a despeito desse cenário, o Tribunal de Contas da União, ao apreciar o ato de sua aposentadoria, condicionou a validade do título judicial coletivo ao atendimento de requisitos formais extraídos de precedentes posteriores desta Corte, o que, a seu ver, configura aplicação retroativa de entendimentos firmados em sede de repercussão geral.

Afirma que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar mandado de segurança em situação análoga, firmou orientação no sentido de que o TCU não pode negar registro a ato amparado em decisão judicial coletiva transitada em julgado, nem aplicar retroativamente entendimentos restritivos firmados posteriormente, tampouco revisar vantagem reconhecida judicialmente sem o devido processo jurisdicional.

Requer o deferimento de medida liminar e, ao final:

[...] a concessão da segurança, com a consequente declaração de nulidade dos efeitos administrativos derivados do Acórdão nº 3.435/2025 – TCU – 1ª Câmara, e, por conseguinte: 
• Reconhecimento da eficácia subjetiva plena do título judicial coletivo (autos nº 2004.34.00.048565-0/DF – ANAJUSTRA), com base na decisão do juízo de origem que dispensou a apresentação de rol nominal de substituídos; 
• Afastamento da aplicação retroativa dos Temas 82 e 499 da Repercussão Geral, assegurando a autoridade da coisa julgada e a segurança jurídica da impetrante; 
• Declaração de ilegalidade da absorção da VPNI, por ausência de ação rescisória e vedação expressa na Lei nº 14.687/2023; • Suspensão definitiva dos efeitos administrativos do PROAD 7348/2025 e do Ofício 373/2025-SGP/CPPE/DIASF; 
• Restituição dos valores indevidamente descontados, atualmente estimados em R$ 8.230,52, com correção monetária e juros legais; 
• Vedação expressa à absorção da VPNI/Parcela Compensatória por quaisquer reajustes futuros, inclusive aqueles vinculados à Lei nº 11.416/2006, com destaque para os decorrentes da reestruturação de vencimentos implementada em 1º de fevereiro de 2023.


Foram prestadas informações (eDoc 23).

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem, nos seguintes termos (eDoc 25):

MANDADO DE SEGURANÇA. ANAJUSTRA. QUINTOS. PLEITO DE INCORPORAÇÃO. FUNÇÕES COMISSIONADAS NO PERÍODO ENTRE A EDIÇÃO DA LEI Nº 9.624/1998 E A MP 2.225- 48/2001. NECESSIDADE DE CONSTAR O NOME DO SERVIDOR EM ROL DE REPRESENTADOS PARA A AÇÃO. INOCORRÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO STF. CONCESSÃO POR DECISÕES ADMINISTRATIVAS. MANUTENÇÃO PARA PRESERVAR LEGÍTIMAS EXPECTATIVAS DE DIREITO, ATÉ POSTERIOR ABSORÇÃO DAS PARCELAS. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELA CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA.

É o relatório. Decido.

2. Na hipótese dos autos, o Tribunal de Contas da União considerou ilegal e negou registro ao ato inicial de concessão de aposentadoria de Fernanda de Carvalho Oliveira, expedido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região, ao fundamento de que os proventos contemplavam a incorporação de parcelas de quintos decorrentes do exercício de funções comissionadas no período posterior à vigência da Lei n. 9.624/1998. Assentou-se que tal vantagem teria sido extinta pelo ordenamento jurídico e declarada inconstitucional por esta Corte no julgamento do RE 638.115 (eDoc 10, p. 22-23). 

Embora o órgão de origem tenha informado que a referida incorporação estaria amparada por decisão judicial coletiva transitada em julgado, proferida na ação ordinária n. 2004.34.00.048565-0, ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho, o Tribunal de Contas da União entendeu não haver comprovação de que a interessada tenha integrado a relação processual da ação de conhecimento, nem de que tenha autorizado expressamente a entidade associativa a representá-la em juízo. Em razão disso, afastou a incidência da modulação de efeitos fixada por esta Corte e determinou a transformação das parcelas indevidamente incorporadas em parcela compensatória, a ser absorvida por reajustes futuros, bem como a emissão de novo ato de aposentadoria livre da irregularidade apontada (eDoc 10, p. 1-6 e 58-62).

Contra esse pronunciamento, a autora interpôs pedido de reexame, ao qual foi negado provimento (eDoc 10, p. 65-73). Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDoc 10, p. 74-79), assim como os aclaratórios posteriormente apresentados (eDoc 10, p. 80-86).

Irresignada, a aposentada ajuizou a presente ação mandamental.

O acórdão impugnado ao mesmo tempo em que declarou a ilegalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria da impetrante frisou que a manutenção do pagamento da incorporação de quintos no período compreendido entre 9.4.1998 a 4.9.2001 está condicionada ao deferimento “por sentença transitada em julgado proferida no âmbito do Poder Judiciário” (eDoc 10, p. 22).

No processo de aposentadoria, o Tribunal de Contas afirmou que, não obstante o Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região tenha informado que a parcela de quintos incorporados estava amparada por decisão proferida na ação ordinária n. 2004.34.00.048565-0, transitada em julgado desde 1º de agosto de 2006, a Corte de Contas entendeu que não há comprovação de que a interessada tenha autorizado “expressamente a Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho a representá-la em juízo na inicial da ação mencionada” (eDoc 10, p. 22).

No voto proferido no pedido de reexame, o Relator consignou que a recorrente sustentou, em síntese: (i) ter concedido autorização à ANAJUSTRA para representá-la na ação ordinária; (ii) ser associada à entidade desde 17.7.2002; e (iii) constar seu nome da relação de beneficiários da decisão judicial, conforme listagem apresentada na fase recursal (eDoc 10, p. 66). Não obstante, o Ministro Jorge de Oliveira negou provimento ao recurso, destacando que as associações civis atuam como representantes processuais, e não como substitutas processuais. Assinalou, ainda, que, para que os efeitos de decisão judicial coletiva alcancem determinado filiado, é indispensável a comprovação cumulativa de filiação à entidade em momento anterior ao ajuizamento da ação, de autorização prévia e expressa para a representação judicial e da inclusão nominal do interessado na petição inicial do processo de conhecimento, nos termos dos Temas 82 e 499 da repercussão geral do Supremo (eDoc 10, p. 65-73).

Ocorre que esse entendimento não pode prevalecer, em razão das peculiaridades deste mandamus.

Anteriormente, em processo idêntico (MS 39.881), no qual igualmente se discutia direito de servidor a quintos deferidos por meio da decisão proferida na ação ordinária n. 2004.34.00.048565-0, a Segunda Turma, na Sessão Virtual de 26.9.2025 a 3.10.2025, entendeu pela inaplicabilidade dos Temas n. 82 e 499 da repercussão geral, sob o fundamento de que já havia título judicial transitado em julgado em data prévia aos aludidos precedentes, motivo pelo qual reconheceu a legitimidade dos associados para executar a sentença proferida na ação coletiva, independentemente de “relação de associados”1. 

Transcrevo, no ponto que interessa, o voto do Redator para o acórdão, ministro Dias Toffoli, cuja divergência eu acompanhei: 
[...]
É o relatório. 
Passo a votar. 
Peço vênia para divergir do voto do Relator e dar provimento ao agravo regimental, a fim de conceder a segurança postulada no presente mandamus. 
Recapitulo que o direito vindicado nestes autos consiste na manutenção das parcelas dos associados da entidade impetrante relativas aos quintos e décimos, sem posterior redução, absorção ou compensação. Transcrevo excertos do ato apontado como coator, proferido pelo TCU ao apreciar o registro de aposentadoria de Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski (e-doc. 5):
[...]
O pedido tem como causa de pedir, essencialmente, a existência de título judicial transitado em julgado nos autos da Ação Coletiva nº 2004.34.00.04.048565-0, na qual se garantiu a regularidade da incorporação de quintos/décimos de seus associados entre 8/4/98 a 4/9/01. 
Posteriormente, a impetrante ajuizou a Ação Coletiva n º 2005.34.00.003941-1, a fim de incluir os filiados posteriores à propositura da primeira demanda, buscando garantir a maior abrangência subjetiva do processo. O feito foi extinto por suposta litispendência com o feito anterior. 
A solução da controvérsia passa pela aplicação dos Temas nºs 82 e 499 da Repercussão Geral no que se refere à legitimidade das associações civis para atuar na defesa de seus filiados. 
O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 573.232/SC, feito paradigma do Tema nº 82 da Sistemática da Repercussão Geral, no qual se discutia a possibilidade de execução de título judicial decorrente de ação ordinária coletiva ajuizada por entidade associativa por aqueles que não conferiram autorização individual à associação, não obstante haja previsão genérica de representação dos associados em cláusula do estatuto, fixou, em 19/9/14, a seguinte tese:
“I - A previsão estatuária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal; II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial.”
Posteriormente, ao examinar o RE nº 612.043/PR (Tema nº 499), o qual tratava dos limites subjetivos da coisa julgada referente à ação coletiva proporta por entidade associativa de caráter civil, o Plenário desta Corte fixou, em 14/8/18, tese com o seguinte teor:
“A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento.”
Assim, constata-se que esta Suprema Corte, nos moldes do que foi decidido nos referidos paradigmas de repercussão geral fixados em 2014 e 2018, firmou o entendimento de que, para se legitimar a atuação das associações civis na defesa de seus filiados em juízo, é necessária a autorização expressa dos associados, sendo insuficiente, para tal fim, mera autorização genérica, bem como também é indispensável a juntada, no momento do ajuizamento da ação coletiva, da relação dos filiados. 
A partir disso, o acórdão do TCU foi analisado à luz do Tema nº 395 da Sistemática da Repercussão Geral, em que foi fixada a seguinte tese:
“Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal”
Posteriormente, o Plenário desta Corte, por maioria, acolheu parcialmente os embargos de declaração opostos contra o acórdão proferido no referido julgamento para considerar indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Confira-se, a seguir, a ementa desse julgamento:
[...]
Todavia, ao analisar a cronologia do caso concreto e retornar análise dos autos, divirjo da aplicação dos Temas de Repercussão Geral nºs 82 e 499, uma vez que compreendo serem verossímeis as alegações do autor acerca da existência de título judicial transitado em julgado em data prévia aos precedentes, conforme se verifica no e-doc. 4, p. 11:
“Fls. 179-81: nego provimento aos embargos declaratórios da autora. Todos os seus associados poderão executar a sentença proferida na ação ordinária nº 2004.48565-0, independentemente de ‘relação de associados’, tão logo transite em julgado. 
2. A Constituição permite que as entidades associativas ajuízem ação em favor de seus associados (art. 5º, XXI), bastando, apenas, a deliberação em assembleia geral, conforme entendimento predominante do Supremo Tribunal Federal, adotado na AO nº 152: ‘a autorização para que as entidades associativas tenham legitimidade para representar seus filiados judicialmente tem que ser expressa (CF, art. 5º, XXI), sendo necessária, além da previsão genérica em seu estatuto, a ata da assembleia geral que conferiu à associação poderes específicos para a demanda...’ 
3. Diante disso, é inconstitucional a exigência de ‘relação de associados’ prevista na Lei 9.494/97 com a redação da pela MP N. 2.180-35, de 24/08/2001, editada com único propósito de amesquinhar a ação coletiva: ‘Art. 2.° A ... Parágrafo único. Nas ações coletivas propostas contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas autarquias e fundações, a petição inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com a ata da assembleia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados e indicação dos respectivos endereços.’ 
4. Publicar (item 1): se não houver recurso, arquivar. 
Em 01/04/2005.”
Diante disso, compreendo serem aplicáveis as orientações fixadas nos Temas nºs 360 e 733 do STF. No julgamento do RE nº 611.503/SP, feito paradigma do Tema nº 360 do Ementário da Repercussão Geral, foi fixada a seguinte tese:
“São constitucionais as disposições normativas do parágrafo único do art. 741 do CPC, do § 1º do art. 475-L, ambos do CPC/73, bem como os correspondentes dispositivos do CPC/15, o art. 525, § 1º, III e §§ 12 e 14, o art. 535, § 5º. São dispositivos que, buscando harmonizar a garantia da coisa julgada com o primado da Constituição, vieram agregar ao sistema processual brasileiro um mecanismo com eficácia rescisória de sentenças revestidas de vício de inconstitucionalidade qualificado, assim caracterizado nas hipóteses em que (a) a sentença exequenda esteja fundada em norma reconhecidamente inconstitucional – seja por aplicar norma inconstitucional, seja por aplicar norma em situação ou com um sentido inconstitucionais; ou (b) a sentença exequenda tenha deixado de aplicar norma reconhecidamente constitucional; e (c) desde que, em qualquer dos casos, o reconhecimento dessa constitucionalidade ou a inconstitucionalidade tenha decorrido de julgamento do STF realizado em data anterior ao trânsito em julgado da sentença exequenda” (grifo nosso).
O acórdão desse julgamento ficou assim ementado:
[...]
Além disso, nos termos do julgamento do RE nº 730.462/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, feito paradigma do Tema nº 733 da Repercussão Geral, o Plenário do STF definiu a impossibilidade de decisão em que se declara preceito normativo constitucional ou inconstitucional reformar automaticamente decisões anteriores que tenham adotado entendimento diferente. Para que a reforma ou a rescisão ocorra, é necessária a interposição de recurso próprio ou a propositura de ação rescisória.
[...]
Entendo pela aplicabilidade dos Temas nºs 360 e 733 ao caso em tela. Nesse sentido:
[...]
Tendo em vista os argumentos expostos, com a devida vênia, divirjo do Ministro Relator e voto pelo provimento do agravo interno, a fim de conceder a segurança postulada nos autos.
É como voto.

A leitura da transcrição permite aferir que o ministro Dias Toffoli afastou a aplicação dos Temas 82 e 499 da repercussão geral por entender que esses precedentes não poderiam incidir retroativamente para limitar os efeitos de decisão judicial coletiva já transitada em julgado. Naquele caso, a ação coletiva que reconheceu o direito à incorporação dos quintos foi julgada definitivamente em momento anterior à fixação das citadas teses pelo STF, quando ainda prevalecia entendimento diverso acerca da legitimidade das associações, que dispensava a juntada de relação nominal de filiados e admitia autorização conferida em assembleia geral.

Segundo o Ministro, aplicar os Temas 82 e 499 para negar eficácia ao título judicial formado sob esse regime jurídico implicaria violação à segurança jurídica e à proteção da coisa julgada, ao impor exigências inexistentes à época da formação do provimento jurisdicional. Por isso, entendeu que não seria legítimo utilizar precedentes posteriores para esvaziar direitos já definitivamente reconhecidos.

Nesse contexto, Sua Excelência considerou mais adequada a incidência dos Temas 360 e 733 do Supremo, que vedam a atribuição de eficácia retroativa a decisões de repercussão geral e somente admitem a relativização da coisa julgada quando a declaração de inconstitucionalidade da norma é anterior ao trânsito em julgado da decisão exequenda, o que não se verificava na hipótese analisada.

Esse posicionamento, ao qual aderi por ocasião do julgamento do MS 39.881, deve ser aplicado ao caso em exame.

No ato impugnado, o Tribunal de Contas da União consignou que, nos termos do entendimento firmado no RE 638.115, a permissão para a continuidade do pagamento dos quintos incorporados no período de 9.4.1998 a 4.9.2001 somente é admissível quando decorrente de decisão judicial transitada em julgado.

No caso, está demonstrado que a impetrante, em razão das peculiaridades da situação concreta, encontra-se amparada por sentença transitada em julgado, proferida nos autos da ação n. 2004.34.00.048565-0, proposta por associação da qual era filiado à época do ajuizamento. Impõe-se, portanto, o deferimento da medida pleiteada.

3. Do exposto, concedo a segurança para anular o acórdão n. 9.914/2024/1ª Câmara (aposentadoria), bem como os acórdãos ns. 11.840/2025/1ª Câmara (pedido de reexame) e 3.435/2025/1ª Câmara (embargos de declaração).

Sem honorários advocatícios (Lei n. 12.016/2009, art. 25; e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo).

4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.

5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.

6. Intime-se. Publique-se.

Brasília, 1º de fevereiro de 2026.


Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente