Tribunal: STF
Processo: ARE 1591288
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-18
Data de publicação: 2026-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. Itaú Unibanco S.A formalizou agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário, fundamentada no caráter infraconstitucional do debate e na incidência do óbice do enunciado n. 636 da Súmula/STF. Nas razões do agravo, articula a inaplicabilidade daquele verbete, a ofensa direta ao texto constitucional, a afetação do debate ao Tema n. 1.035 de repercussão geral, e reitera os argumentos expendidos no apelo extremo. 

Passo a analisar o extraordinário que foi interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Estado de São Paulo, assim resumido:

Apelação – Ação declaratória de inexistência de relação jurídico-tributária cumulada com anulatória de débito fiscal e repetição de indébito tributário – Taxa de Licença para Localização e Funcionamento – Município de Peruíbe – Sentença de improcedência – Insurgência do autor – Não cabimento – TLLF instituída pela Municipalidade que não prevê a cobrança da taxa unicamente com base no ramo de atividade do contribuinte, a afastar a invocada irregularidade da cobrança – Cobrança da taxa de licença pela Municipalidade que tem como critério preponderante a metragem do imóvel e é proporcional ao custo da atividade estatal, o que não viola a CF – Precedentes – Sentença mantida – Verba honorária majorada – Recurso não provido.

No apelo excepcional, alega violação aos arts. 5º, LIV e LV; 93, IX; 145, II; 150, I, II e III; e 154, I, da Constituição Federal. Sustenta que, tanto antes quanto depois do advento da Lei n. 345/2023, a TFF é cobrada com base na atividade econômica desempenhada pelos contribuintes. Argumenta que, embora a legislação municipal mencione a possibilidade de consideração de outros fatores para a mensuração da taxa em questão, tais elementos seriam meramente acessórios, subsistindo como critério determinante da exação a atividade do contribuinte, aspecto não examinado pelo acórdão recorrido. Assevera a impossibilidade de fixação da taxa de fiscalização em razão da atividade do contribuinte. Pondera que a Lei municipal n. 692/1977 estabelece que a cobrança da TFF será feita conforme o Anexo II da norma, que divide os contribuintes por ramos de atividade e leva em conta o critério exclusivamente vinculado à pessoa do sujeito passivo, sem qualquer vinculação ao custo da atividade estatal desempenhada. Postula a reforma do acórdão recorrido, para que seja declarada a inexistência de relação jurídico-tributária no que se refere à exigência da TFF.

É o relatório do essencial. Decido. 

2.  Verifico, inicialmente, ausência de contrariedade ao inciso IX do art. 93 da Carta Magna. Quanto ao ponto, esta Corte, em julgamento no âmbito da repercussão geral, firmou entendimento nos seguintes termos:

[...] O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos ou fundamentos da decisão. (AI 791.292-QO-RG, ministro Gilmar Mendes, DJe de 13 de agosto de 2010)

Assim, nada obstante a recorrente considere incompleta a fundamentação adotada pelo Colegiado de segunda instância, não há falar em ausência de manifestação. É dizer, não se deve confundir julgamento desfavorável aos interesses do litigante com carência de motivação ou falta de prestação jurisdicional.

No âmbito do Supremo, é firme a jurisprudência segundo a qual o órgão julgador não está obrigado a manifestar-se a respeito de todos os pontos suscitados pelas partes, bastando-lhe demonstrar os motivos que reputou suficientes para a formação do convencimento.

Para além disso, saliento que a invocação do princípio constitucional da ampla defesa e do contraditório, como na hipótese, foi considerada, pelo Supremo Tribunal Federal, destituída de repercussão geral, porquanto a matéria impugnada, em casos tais, articula violação de natureza meramente reflexa à Constituição:

Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais . Rejeição da repercussão geral. (ARE 748.371 RG, Tribunal Pleno, ministro Gilmar Mendes, Tema n. 660/RG, DJe de 1º de agosto 2013)

Lado outro, ainda que se pudesse superar tais óbices, melhor sorte não socorreria ao recorrente. O Tribunal de Justiça manteve a sentença de improcedência, ao concluir pela constitucionalidade da cobrança da taxa de licença para localização e funcionamento (TLLF) em valor proporcional a conjugação da natureza da atividade exercida nos estabelecimentos com a área a ser objeto de fiscalização (critério preponderante), vez que fundada na área de fiscalização do Município, e em consonância com o efetivo poder de polícia do ente federativo. A propósito, colho da sentença o seguinte trecho elucidativo:

A interpretação da Lei Municipal nº 692/77 permite aferir que os critérios para quantificar a TFF relacionada à parte autora são: (i) a atividade desenvolvida; (ii) a localização; e (iii) a metragem quadrada dos estabelecimentos. 
Verifica-se, portanto, que o ramo da atividade desenvolvida pelo contribuinte não é o único critério para o estabelecimento da base de cálculo da TFF. É razoável concluir que, a depender da atividade desenvolvida, da localização e da metragem, maior pode ser o impacto social e ambiental do empreendimento e, portanto, maior também deve ser o grau de controle e fiscalização do Poder Público. Em outras palavras, são critérios adequados para quantificar o maior ou menor custo estatal decorrente da fiscalização da atividade.
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Desta feita, verificam-se critérios que justificam o discrímen do diploma municipal, mesmo porque o princípio da igualdade não importa que a lei trate igualmente a todos, mas que eleja critérios discriminatórios fundados em valores compatíveis com o objetivo da norma e com os bens jurídicos constitucionalmente protegidos. 
No caso em comento, o cálculo da TFF é balizado por critérios razoáveis para determinar a intensidade, a frequência, a extensão e os custos do serviço de fiscalização que é de interesse da coletividade. 
Desta feita, restando legítima a quantificação da obrigação tributária, impõe-se a improcedência da ação.

Essa ótica foi mantida pelo Colegiado. Observe-se:

Discute-se nos autos a regularidade da cobrança de Taxa de Licença para Localização e Funcionamento exigida pelo Município de Peruíbe em razão dos critérios estabelecidos pelo ente tributante para fixação da base de cálculo. 
Sobre a questão, o Código Tributário Municipal (Lei nº 692/1977) estabelece: (...)
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Ou seja, diferentemente dos demais casos apresentados pelo apelante, a TLLF instituída pela Municipalidade não prevê a cobrança da taxa unicamente com base no ramo de atividade do contribuinte, a afastar a invocada irregularidade da cobrança.
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Ademais, verifica-se que o critério preponderante para o cálculo da taxa discutida é a metragem do imóvel, o que é constitucional. 
Acerca da utilização da metragem do imóvel para o cálculo da taxa, a controvérsia não é nova neste colegiado, tendo sido examinada na AP nº 1011426-36.2022.8.26.0320, de relatoria do Des. Marcelo L. Theodósio, j. 28/09/2023, nos seguintes termos: (...)
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Enfim, a cobrança da taxa de licença pela Municipalidade tem como critério preponderante a metragem do imóvel e é proporcional ao custo da atividade estatal, o que não viola a CF.
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De rigor, portanto, a manutenção da r. sentença tal como lançada, já que são improcedentes os pedidos declaratório, anulatório e de repetição de indébito.

Esse entendimento não se afasta da compreensão do Supremo acerca da matéria, no sentido de que a taxa de fiscalização e funcionamento, com base na área de fiscalização, é constitucional, na medida em que traduz o custo da atividade de fiscalização municipal. Confira-se:

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. TAXA DE LOCALIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E FISCALIZAÇÃO. REGULARIDADE DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA: CONSTITUCIONALIDADE. BASE DE CÁLCULO: ÁREA DE FISCALIZAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (AI 812.563 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 12 de fevereiro de 2014)

TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. BASE DE CÁLCULO. PROPORCIONALIDADE COM O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL DE FISCALIZAÇÃO. PRECEDENTES. 
1. Nos termos da jurisprudência da Corte, a taxa de renovação de licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o efetivo exercício do poder de polícia, o qual é demonstrado pela mera existência de órgão administrativo que possua estrutura e competência para a realização da atividade de fiscalização. 
2. A base de cálculo da taxa de fiscalização e funcionamento fundada na área de fiscalização é constitucional, na medida em que traduz o custo da atividade estatal de fiscalização. Quando a Constituição se refere às taxas, o faz no sentido de que o tributo não incida sobre a prestação, mas em razão da prestação de serviço pelo Estado. A área ocupada pelo estabelecimento comercial revela-se apta a refletir o custo aproximado da atividade estatal de fiscalização. 
3. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 856.185 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 24 de setembro de 2015)

Não se ignore ainda que o Plenário deste Pretório Excelso, ao apreciar ARE 990.094, paradigma do Tema n. 1.035/RG, firmou tese no sentido da constitucionalidade de se utilizar o tipo de atividade exercida pelo contribuinte como um dos critérios para fixação do valor de taxa de fiscalização do estabelecimento. Veja-se:

Direito tributário. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Taxa instituída em razão do exercício de poder de polícia. Repercussão geral. Base de cálculo. Atividade exercida pelo estabelecimento. Constitucionalidade. Pedido parcialmente procedente. 
I. Caso em exame 
1. Constitucionalidade da utilização do tipo de atividade exercida pelo estabelecimento como parâmetro para definição do valor de taxa instituída em razão do exercício do poder de polícia. 
II. Questão em discussão 
2. A questão em discussão consiste em saber se o tipo de atividade exercida pelo estabelecimento guarda correspondência com o custo da atividade de fiscalização do poder de polícia. 
3. Constitucionalidade da Lei 13.477/2002, do Município de São Paulo, que fixa o tipo de atividade exercida em estabelecimento como critério para dimensionar o valor da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos (TFE). III. Razões de decidir 
4. É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra. Súmula Vinculante 19. Tema 146 da repercussão geral (RE 576.321). 
5. A atividade exercida pelo estabelecimento objeto de fiscalização é critério válido para definição do valor de taxa instituída em razão do exercício do poder de polícia. Não se pode ignorar que o exercício do poder de polícia na presente hipótese, o qual engloba a atividade de controle, vigilância e fiscalização de estabelecimentos, será mais ou menos custoso ao Poder Público de acordo com a atividade desempenhada pelo estabelecimento objeto de fiscalização. 
IV. Dispositivo e tese 
6. Parcial provimento ao recurso para afirmar a constitucionalidade do art. 14 da Lei 13.477/2002, do Município de São Paulo (art. 932, VIII, do NCPC c/c art. 21, §1º, do RISTF). Tese de julgamento: É constitucional considerar o tipo de atividade exercida pelo contribuinte como um dos critérios para fixação do valor de taxa de fiscalização do estabelecimento. (...)
(ARE 990.094, Tribunal Pleno, ministro Gilmar Mendes, DJe de 26 de agosto de 2025, Tema 1.035/RG, grifei)

Dessarte, o Tribunal de Justiça decidiu em conformidade com a ótica firmada pelo STF no julgamento desses precedentes e, portanto, o acórdão originário não merece reformas.
 
Por fim, aponto que para dissentir das conclusões alcançadas na origem — quanto aos critérios efetivamente utilizados pela legislação para quantificar a cobrança da taxa em debate ou acerca da correlação de sua cobrança com o custo da atividade estatal desenvolvida —, esbarraria nos enunciados n. 279 e n. 280 da Súmula/STF, ante a necessidade de enfrentamento do conjunto fático-probatório e da legislação local de regência (Código Tributário Municipal), que levaram o Tribunal local à conclusão impugnada. Nesse sentido:          

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. TAXA DE FISCALIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE EFETIVO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA RECONHECIDO. REVISÃO DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE. 
O acórdão recorrido reconheceu categoricamente que o município não exercia efetivamente o poder de polícia que motivaria a incidência da taxa. Para que fosse possível reverter tal assertiva, seria necessário reabrir a instrução probatória, circunstância vedada no julgamento do recurso extraordinário (Súmula 279/STF). 
O quadro fático devolvido ao crivo do Supremo Tribunal Federal, em processo subjetivo, não pode ser infirmado por outros precedentes, dos quais uma das partes não participou com observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. 
Agravo regimental ao qual se nega provimento. (RE 350.120 AgR, Segunda Turma, ministro Joaquim Barbosa, DJe de 1º de fevereiro de 2011)

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. OCORRÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO. SÚMULA 279/STF. BASE DE CÁLCULO. CONSTITUCIONALIDADE.
Não cabe discutir em recurso extraordinário se houve a efetiva atuação do órgão da administração pública no exercício do poder de polícia. De fato, dissentir das conclusões adotadas pelo Tribunal de origem demandaria tão somente o reexame do acervo probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente, providência vedada nesta fase processual (Súmulas 279 e 280/STF). (...) (AI 748.490 AgR, Primeira Turma, ministro Roberto Barroso, DJe de 6 de março de 2015)

TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE AEROGERADORES. BASE DE CÁLCULO. LEI 493/2014 DO MUNICÍPIO DE JOÃO CÂMARA/RN. CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR DA TAXA E O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DE NORMA LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (ARE 1.366.257 AgR, Segunda Turma, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 28 de abril de 2022)

3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.

4. Ao amparo do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, majoro em 1% (um por cento) a verba honorária fixada pela instância de origem, observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º.

Por fim, advirto as partes que a interposição de recursos protelatórios, bem como manifestamente inadmissíveis ou improcedentes ensejará a imposição de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, e do art. 1.026, §2º, do Código de Processo Civil (CPC). 

 Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo: ARE 1.468.509 AgR-ED, Segunda Turma, ministro André Mendonça,  DJe de 3 de setembro de 2024; ARE 1.107.805 AgR,  Primeira Turma, ministro Luís Roberto Barroso,  DJe de 3 de fevereiro de 2020; Rcl 45.289 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 30 de novembro de 2021; Rcl 24.841 ED-AgR, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 11 de maio de 2017; MS 37.637 AgR, Tribunal Pleno, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 16 de junho de 2021; MS 35.272 AgR-segundo, Segunda Turma, ministro Edson Fachin, DJe de 8 de outubro de 2020; e, ARE 1.321.696 ED-AgR Segunda Turma, ministro André Mendonça, DJe de 29 de junho de 2022.

6. Publique-se.

Brasília, 18 de março de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente