Tribunal: STF
Processo: RE 1595765
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-07
Data de publicação: 2026-04-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS-DIFAL. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO: NÃO ACOLHIDA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ENUNCIADO Nº 636 DA SÚMULA DO STF. LEI COMPLEMENTAR Nº 190, DE 2022. LEI ESTADUAL ANTERIOR. VALIDADE. TEMA RG Nº 1.094. PORTAL NACIONAL DO DIFAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

“TRIBUTÁRIO. ICMS. Mandado de segurança. Pretensão da impetrante de afastar a exigência do DIFAL - Diferencial de Alíquota do ICMS relativamente às operações interestaduais de venda de mercadorias remetidas a consumidores finais localizados no Estado de São Paulo. Tese de inconstitucionalidade das cláusulas primeira, segunda, terceira, sexta e nona do Convênio ICMS nº 93/2015, fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1287019 e da ADI 5469 (Tema 1093 de repercussão geral). Lei Estadual n. 14.470/21, publicada em 13.12.2021, que instituiu o DIFAL-ICMS no âmbito do Estado de São Paulo. Posterior edição da Lei Complementar Federal n. 190/22, publicada somente em 05.01.2022, que veiculou normas gerais relativas ao tributo. Alegação de impossibilidade de cobrança do DIFAL, até a disponibilização de ferramenta de apuração e emissão de guias de recolhimento e até que sobrevenha nova lei estadual. Inadmissibilidade. Lei Estadual 17.470/21 que efetivamente instituiu o tributo no âmbito do Estado de São Paulo e foi publicada ainda no exercício de 2021. Lei Complementar federal posterior que não instituiu nem aumentou tributo, mas apenas implementou condição de eficácia da lei estadual anterior. Portal Nacional do DIFAL previsto no art. 25-A da LC n. 190/22 criado pelo Convênio ICMS nº 235/2021, em vigor desde 1º de janeiro de 2022. Eventual ausência de ferramentas no Portal que não autoriza o não recolhimento do imposto na hipótese. Sentença que denegou a segurança. Recurso não provido." (e-doc. 83, p. 2).

2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 89).

3. No recurso extraordinário, interposto com base nas alíneas “a” e “d” do permissivo constitucional, a recorrente aponta violação aos arts. 1º, “caput”; 5º, incs. II, XXXV, LIV e LV; 37, “caput”; 93, inc. IX; 146, incs. I e III; 150, inc. I; e 155, § 2º, inc. XI, todos da Constituição da República. 

3.1. Afirma que o acórdão é nulo, uma vez que apresentou argumentos autônomos e a Corte de origem analisou apenas um deles. Alega que o ICMS-Difal é inexigível quando a lei estadual que o prevê não tem como base de regulamentação a Lei Complementar nº 190, de 2022. Aduz inexistir base legal para a cobrança do ICMS-Difal no Estado de São Paulo. Argumenta que a insuficiência do Portal Nacional impossibilita a cobrança do tributo (e-doc. 99).

4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o recurso extraordinário não serve ao reexame de direito local ou de provas. Aduz a ausência de prequestionamento. Aponta que a Corte de origem apreciou devidamente a matéria posta perante a instância recursal. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 110).

É o relatório. 

Decido.

5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:

“No julgamento do RE 1.287.019 e da ADI 5469, com repercussão geral reconhecida (Tema 1093), o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade das cláusulas primeira, segunda, terceira, sexta e nona do Convênio ICMS nº 93/2015 e firmou a seguinte tese: “A cobrança do diferencial de alíquota alusivo ao ICMS, conforme introduzido pela Emenda Constitucional nº 87/2015, pressupõe edição de lei complementar veiculando normas gerais”.
Diante desse cenário, o Estado de São Paulo editou a Lei Estadual nº 14.470/21, publicada em 13.12.2021, que alterou a Lei Estadual n. 6.374/89 para dispor sobre as hipóteses de incidência do DIFAL-ICMS sobre operações que destinem mercadorias, bens e serviços a consumidor final domiciliado ou estabelecido em outro Estado da Federação. Já no exercício financeiro seguinte, em 05.01.2022, foi publicada a Lei Complementar Federal n. 190/22, veiculando normas gerais sobre o DIFALICMS.
A impetrante sustenta que a lei estadual foi editada antes da Lei Complementar Federal, que dispõe sobre normas gerais relativas ao DIFAL, em afronta aos arts. 146, I e III e art. 155, § 2º, XII, CF, o que, por si só, impede a cobrança do ICMS-DIFAL até que entre em vigor nova legislação estadual.
Embora ainda não haja jurisprudência consolidada sobre a matéria nesta Corte, entendo que ela não tem razão. Com efeito, a lei que efetivamente instituiu o ICMS-DIFAL no âmbito do Estado de São Paulo foi a Lei Estadual n. 14.470/21, publicada ainda em 2021 e que previu, em seu art. 4º, sua entrada em vigor em 90 (noventa) dias a contar da data de sua publicação, “observado o disposto no art. 150, inciso III, alínea "b", da Constituição Federal”. A lei complementar federal, que veiculou normas gerais relativas ao DIFAL, não criou nem aumentou tributo e nem poderia fazê-lo, visto que o ICMS é tributo de competência estadual (art. 155, inciso II da Constituição Federal) , mas apenas conferiu eficácia ao diploma estadual anterior. Frise-se que a norma do art. 150, III, “b”, da CF veda apenas a cobrança do tributo “no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou”. De igual modo, o art. 150, III, “c”, da CF, veda a cobrança do tributo “antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou”.
Cumpre consignar que o STF já adotou interpretação semelhante no julgamento do Tema 1094 de repercussão geral, que versou sobre ICMS importação. Naquele julgado, foi firmado o entendimento de que é válida a cobrança de tributo com base em lei estadual anterior à lei complementar federal que sobre ele estabeleceu normas gerais, na medida em que esta apenas implementa condição de eficácia daquela. Desse modo, a lei estadual que institui o tributo é válida, mas só produz efeitos após a entrada em vigor da lei complementar federal que estabelece as normas gerais a ele relativas. Embora a questão de fundo seja distinta, tal raciocínio é aplicável também à matéria ora em discussão. A lei que efetivamente instituiu o DIFAL-ICMS é a lei estadual, publicada ainda no exercício de 2021. A lei complementar federal não instituiu nem aumentou tributo, mas apenas conferiu eficácia ao diploma anterior. Por tal razão, não há que falar em ofensa ao art. 150, III, “b” da CF.
(...)
A  apelante também não tem razão ao alegar que o ICMSDIFAL não pode ser cobrado em razão da inexistência de “disponibilização de uma ferramenta de apuração centralizada e de emissão de guias de recolhimento do DIFAL”. Isso porque o Portal Nacional do DIFAL, previsto no art. 25-A da Lei Complementar Federal nº 190/22, foi criado pelo Convênio ICMS nº 235/2021 e, conforme consta do Comunicado CAT nº 02 de 27 de janeiro de 2022 emitido pela Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, se encontra disponível no endereço eletrônico difal.svrs.rs.gov.br.” (e-doc. 83, p. 4-8).

6. De início, quanto à suscitada negativa de prestação jurisdicional por parte do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, sem razão a recorrente. 

7. Não se tratando de apuração de erro ou acerto da decisão, entendo que foram explicitadas razões suficientes para o Colegiado de origem negar provimento à apelação interposta, hipótese distinta da simples ausência de motivação do julgado, que caracterizaria ofensa ao princípio constitucional da obrigatoriedade da motivação das decisões judiciais. Em verdade, nesse ponto, a alegação da recorrente assemelha-se mais à mera insatisfação com o resultado que lhe foi adverso.

8. Os Ministros deste Tribunal, no julgamento do AI nº 791.292-QO-RG/PE (Tema RG nº 339), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reconheceram a repercussão geral e reafirmaram a jurisprudência desta Corte no sentido de que a exigência do art. 93, inc. IX, da Constituição não impõe que a decisão seja exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique de forma clara as razões de seu convencimento, tal como ocorreu. 

9. Tampouco merecem acolhimento as alegações de violação ao princípio da legalidade, por incidência do enunciado nº 636 da Súmula do STF, uma vez que a verificação de tal violação, no caso, demanda reapreciação da interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal a quo.

10. Quanto à discussão sobre a validade da lei estadual, por ter sido editada antes da vigência da lei complementar federal (LC nº 114, de 2002), para o exercício da exação discutida, essa foi pacificada no julgamento do RE nº 1.221.330-RG/SP, leading case do Tema RG nº 1.094, mesma oportunidade em que o Supremo Tribunal Federal assentou a constitucionalidade da EC nº 33, de 2001.

11. Cabe destacar as teses firmadas no referido julgamento:

“I - Após a Emenda Constitucional 33/2001, é constitucional a incidência de ICMS sobre operações de importação efetuadas por pessoa, física ou jurídica, que não se dedica habitualmente ao comércio ou à prestação de serviços, devendo tal tributação estar prevista em lei complementar federal.
II - As leis estaduais editadas após a EC 33/2001 e antes da entrada em vigor da Lei Complementar 114/2002, com o propósito de impor o ICMS sobre a referida operação, são válidas, mas produzem efeitos somente a partir da vigência da LC 114/2002.”
(RE nº 1.221.330-RG/SP, Tema RG nº 1.094, Rel. Min. Luiz Fux, Red. Ac. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 16/06/2020, p. 17/08/2020).

12. É bem de ver que, mesmo antes do estabelecimento da mencionada tese, o STF tinha jurisprudência na mesma linha:

“Agravo regimental no recurso extraordinário. Precedente não publicado. Aplicação. ICMS. Importação. Contribuinte não habitual. Emenda Constitucional nº 33/01. LC 114/02. Lei Estadual nº 11.001/01. Ineficácia. 1. A existência de precedente de colegiado da Corte autoriza o julgamento imediato de causas que versem sobre a mesma matéria, independentemente da publicação do paradigma. 2. É legítima a Lei Estadual nº 11.001/01, que normatizou a cobrança de ICMS de contribuinte não habitual sobre operação de importação de bem. 3. A Lei Paulista nº 11.001/01 foi editada após a vigência da EC nº 33/01 e em conformidade com a referida emenda constitucional. Desse modo, não se trata de nulidade da lei estadual, mas de ineficácia dessa norma até a superveniência de lei complementar federal (LC 114/02). (...).”
(RE nº 1.097.569-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 27/04/2018, p. 28/05/2018).

“Direito Constitucional e Direito Tributário. 2. ICMS-Importação. Emenda Constitucional n. 33/2002. Lei Complementar n. 114/2002. 3. Leis estaduais anteriores à Lei Complementar e posteriores à Emenda Constitucional. Análise no plano da eficácia. Preservação da validade da legislação estadual. 4. Após a EC 33/2002, houve alteração da competência tributária relativa ao ICMS, a fim de ampliar o sujeito passivo tributário do ICMS-Importação. 5. A ausência de lei complementar federal não enseja a inconstitucionalidade de lei estadual editada por ente federativo após a EC 33/2002. Inibe apenas seus efeitos. 6. Ineficácia da legislação estadual até 17.12.2002 (data da vigência da Lei Complementar 114/2002). 7. Agravo regimental a que se dá provimento.”
(RE nº 917.950-AgR/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, Red. Ac. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 05/12/2017, p. 11/06/2018).

13. Por fim, quanto à regularidade do Portal Nacional do Difal, o acolhimento das alegações da recorrente demandaria a reinterpretação do quadro fático-probatório e reanálise das normas infraconstitucionais referentes ao tema, providências inviáveis em sede extraordinária. Atraída a incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.

14. No mesmo sentido, cito os seguintes acórdãos:

“Direito tributário. Agravo regimental no recurso extraordinário. ICMS-DIFAL. Exigência com base em norma local publicada antes da Lei Complementar 190/2022. Suspensão de eficácia até a vigência da lei complementar (Tema 1.094). Portal Nacional do DIFAL. Necessidade de reexame da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório. Súmula 279. Agravo Regimental Não Provido. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão monocrática que negou seguimento a recurso extraordinário. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) Definir se norma local editada antes da vigência de lei complementar federal pode fundamentar a cobrança do DIFAL do ICMS após a entrada em vigor da referida lei complementar. (ii) saber se o Portal Nacional do Difal atente a LC nº 190/2022. III. Razões de decidir 3. A exigência prévia de lei complementar federal regulamentando a cobrança de tributo pelos entes da federação não invalida a respectiva lei ordinária que exerça essa competência e seja anterior, apenas suspendendo seus efeitos até o início da vigência da referida lei complementar. 4. Para superar o entendimento do Tribunal de Origem de que o Portal Nacional do Difal atende ao art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório constante dos autos, o qual não se admite em sede de recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo Regimental Não Provido.”
    (RE nº 1.535.283-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/08/2025, p. 28/08/2025).
“Direito tributário. Agravo regimental em recurso extraordinário. ICMS-Difal. Consumidor final não contribuinte do imposto. Lei Distrital nº 5.546/15, editada na vigência da EC nº 87/15, mas antes da LC nº 190/22. Constitucionalidade. Portal Nacional do DIFAL. Observância do art. 24-A da LC nº 87/96. Necessidade de reexame da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório. I. Caso em exame 1. Agravo regimental manejado contra decisão mediante a qual se negou seguimento ao recurso extraordinário interposto contra acórdão no qual o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios reconheceu a validade da Lei Distrital nº 5.546/15, que cuidou do ICMS-Difal, e concluiu que o Portal Nacional do DIFAL atende ao art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se é necessária a edição de nova lei distrital sobre o ICMS-difal após o advento da LC nº 190/22, para efeito da cobrança da exação; e (ii) saber se o Portal Nacional do Difal atente ao art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22. III. Razões de decidir 3. Conforme estabelecido no julgamento do Tema nº 1.093, as leis estaduais ou do Distrito Federal editadas após a EC nº 87/15 que preveem o ICMS correspondente ao diferencial de alíquotas nas operações ou prestações interestaduais com consumidor final não contribuinte do imposto são válidas, mas não produzem efeitos enquanto não for editada lei complementar dispondo sobre o assunto. 4. O Tribunal a Quo não divergiu dessa orientação ao estipular, tendo presente a Lei Distrital nº 5.546/15, que é desnecessário editar nova lei distrital após a LC nº 190/22, que regulamentou a cobrança do ICMS nas operações e prestações interestaduais destinadas a consumidor final não contribuinte do imposto. 5. Para se superar o entendimento do Tribunal de Origem de que o Portal Nacional do Difal atende ao art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório constante dos autos, o qual não se admite em sede de recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279. IV. Dispositivo e tese 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).”
(RE nº 1.527.727-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 22/02/2025, p. 26/02/2025).

15. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).

16. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.

17. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Por se tratar, na origem, de mandado de segurança, inaplicável o art. 85, § 11, do CPC (enunciado nº 512 da Súmula do STF e art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009).

Publique-se.

Brasília, 7 de abril de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator