Tribunal: STF
Processo: RE 1587907
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-02-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em face do acórdão do Tribunal de Justiça Estadual, assim ementado:

“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Ação proposta pelo Prefeito do Município de Piracicaba em face da Lei nº 10.140, de 05 de setembro de 2024 que "Dispõe sobre auditoria técnica no material utilizado nas pavimentações, recapeamentos e operações tapa-buraco no Município".
Arguição de vício de iniciativa por usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo, violando o disposto nos artigos 5°, 47, incisos II, XIV e XIX, 'a', e 144, todos da Constituição Estadual.
Arguição de ofensa as normas orçamentárias e financeiras, eis que não apresentou relatório de impacto orçamentário, violando os artigos 120, 159, parágrafo único, e 144, todos da Constituição Estadual.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Norma de iniciativa parlamentar que invade seara privativa do Chefe do Executivo. Violação ao princípio da separação de poderes e reserva de administração. Afronta aos arts. 5°, 47, II, XIV, XIX, 'a', 144, todos da Constituição Estadual.
Ação procedente.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2326860-91.2024.8.26.000, Órgão Especial do TJSP, relator: Des. Damião Cogan, j. em 22.10.2025)

Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 61, § 1º, II, e 84, II e VI, da Constituição da República. O recorrente aduz que a legislação municipal não adentrou nas matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Defende que a norma atuou no espaço consentido ao Município para suplementar a legislação federal e estadual. Alega também a conformidade da legislação com o tema 917 da Repercussão Geral. 
É o relatório.
Decido.
O recurso comporta provimento.
Na origem, o prefeito de Piracicaba (SP) deflagrou ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça de São Paulo em face da Lei municipal nº 10.140/2024, de origem parlamentar, que dispôs sobre  “auditoria técnica no material utilizado nas pavimentações, recapeamentos e operações tapa-buraco no Município”. Eis o teor da legislação impugnada:

“Lei n° 10.140, de 5 de setembro de 2024
Dispõe sobre auditoria técnica no material utilizado nas pavimentações, recapeamentos e operações tapa-buraco no Município.
Wagner Alexandre de Oliveira, Presidente da Câmara Municipal de Piracicaba, Estado de São Paulo, no uso de suas atribuições,
Faz saber que a Câmara Municipal manteve e ele, nos termos do art. 121 da Lei Orgânica do Município de Piracicaba, promulga a seguinte Lei n° 10.140:
Art. 1°  As empresas responsáveis pelos serviços de pavimentações, recapeamentos e operações tapa-buracos, inclusive em novos loteamentos, deverão apresentar laudo técnico, assinado por profissional da área, garantindo a durabilidade e a qualidade do material e da execução.
Art. 2°  Os laudos e relatórios da análise qualitativa serão divulgados nos sítios eletrônicos dos órgãos competentes.
Art. 3°  Poderão ser celebrados Termos de Cooperação Técnica com instituições de ensino para a realização dos laudos referidos no art. 1° desta Lei.
Art. 4°  O material proveniente das operações de fresagem quando dos recapeamentos, mesmo que executados por terceiros, é de propriedade do Município e será aplicado em vias urbanas e rurais não pavimentadas.
Parágrafo único.  Sempre que possível, considerada a natureza da obra, será utilizado material ecológico e/ou reaproveitado.
Art. 5°  Esta Lei será regulamentada pelo Executivo, no que lhe couber.
Art. 6°  Esta Lei entra em vigor após decorridos 180 (cento e oitenta) dias de sua publicação oficial.
Câmara Municipal de Piracicaba, 5 de setembro de 2024.”

Declarou-se a inconstitucionalidade formal da norma municipal por ter tratado da organização e funcionamento da Administração Pública, e por gerenciar políticas públicas, matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
O entendimento esposado pela Corte de origem merece reforma. Extraem-se da Constituição Federal as matérias cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo. Confira-se:

“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;         
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”

É assente na jurisprudência desta Suprema Corte de que é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo legislação que trata da organização e funcionamento da Administração Pública. Nesse sentido:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL 8.419/2022 DO MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ‘POLÍTICA DE DESJUDICIALIZAÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DIRETA E INDIRETA’. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELA CORTE DE JUSTIÇA LOCAL. USURPAÇÃO DA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente a Ação Direta para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade da Lei 8.419, de 05 de outubro de 2022, do Município de Petrópolis, aos fundamentos de que (a) “houve invasão do Poder Legislativo na competência reservada ao Chefe do Poder Executivo, no que concerne ao funcionamento e à organização da Administração Pública Estadual” (Doc. 3, fl. 10); e (b) houve violação à separação de poderes, bem como ao art. 113, I da Carta Estadual, “na medida em que impôs obrigações ao Poder Executivo Municipal sem indicar a respectiva fonte de custeio”. 2. A pretexto de instituir medidas de desjudicialização da Administração Pública, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a seus órgãos. Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como o princípio da separação de poderes. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1486522 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 01-07-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-07-2024  PUBLIC 17-07-2024)
“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DISTRITAL 5.422/2014 PROPOSTA PELO PODER LEGISLATIVO. LEI QUE INTERFERE NA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS SUJEITOS À DIREÇÃO SUPERIOR DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 3º, 4º E 5º. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da Lei Distrital 5.422, de 24 de novembro de 2014 - que “dispõe sobre a obrigatoriedade de avaliação dos impactos das políticas fiscais, tributárias e creditícias do Governador do Distrito Federal e dá outras providências”. 2. Apesar de não criar expressamente órgãos ou cargos públicos, os dispositivos da Lei Distrital que ora se analisam atribuem deveres ao ESTADO, que, claramente, demandam a atuação da Administração Pública. 3. A iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições.Precedentes. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1232084 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 13-12-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2020  PUBLIC 03-02-2020)
  
Outrossim, o Supremo Tribunal Federal adotou entendimento da taxatividade do rol apresentado no art. 61 da Constituição Federal, dada a restrição à competência do Poder Legislativo: Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.422/2019 DO ESTADO DA PARAÍBA. CRIAÇÃO DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA PRAIA DE JACARAPÉ. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA À REGRA CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS. INOCORRÊNCIA. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DO ESTADO PARA SUPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL. ALTERAÇÃO NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA. HIPÓTESES TAXATIVAS DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO. NÃO VERIFICADA. ÁREA OCUPADA POR COMUNIDADE TRADICIONAL. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 1. Não restou comprovada ilegalidade no processo legislativo estadual que implicasse em violação à competência da União para editar normas gerais em matéria ambiental. 2. Não houve qualquer alteração ou inovação na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo, que são de competência tipica da Administração e contam com previsão no regramento federal. Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República 3. A norma questionada não denota retrocesso inconstitucional, nem vulnera os princípios da prevenção e da precaução ou o princípio da proteção deficiente, mas se faz predisposta a reequilibrar a proteção constitucional dispensada ao meio ambiente, à justiça social e às comunidades tradicionais, cujas atividades econômicas são por natureza de baixo impacto. 4. Pedido da ação direta julgado improcedente.
(ADI 6957, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 17-12-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 03-02-2023  PUBLIC 06-02-2023)
“AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI COMPLEMENTAR 186, DE 23 DE MARÇO DE 2018, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DA ELABORAÇÃO E DIVULGAÇÃO DO FLUXO DE CAIXA DO MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO NA ORIGEM. ACÓRDÃO DA ORIGEM EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Supremo Tribunal Federal assentou que a interpretação das regras alusivas à reserva de iniciativa para processo legislativo submete-se a critérios de direito estrito, sem margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. II – Ocorre burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração, hipóteses que não estão presentes no caso concreto. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1333743 ED-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 09-09-2022)

Dessa forma, somente nas hipóteses taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada expressamente ao Chefe do Poder Executivo, é que o Poder Legislativo tem sua atuação mitigada.
Nesse norte, destaco que a legislação municipal não cria, extingue ou altera órgãos da Administração Pública, tampouco impõe novas atribuições ou modifica a estrutura de órgãos existentes na municipalidade. 
Como ressaltou o Parquet nas razões recursais “a lei disciplina a emissão de laudo técnico, na contratação de determinados serviços a terceiros pelo poder público (serviços de pavimentações, recapeamentos e operações tapa-buracos), garantindo a durabilidade e a qualidade do material e da execução, com a obrigação de transparência e preferência a materiais ecológicos ou reaproveitados.”
Mesmo que supostamente tenha criado despesa para a Administração, por si só, tal fato não implica na inconstitucionalidade da norma. Destaco que esta Suprema Corte firmou o entendimento, no julgamento do ARE nº 878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).” Transcrevo a ementa do paradigma:

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”
(ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29-09-2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

Destarte, é compatível com a Constituição Federal norma de origem parlamentar que cria despesa para a Administração, desde que não adentre no núcleo da iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, como, por exemplo, a organização e funcionamento da Administração Pública, conclusão lógica que se extrai das premissas fixadas no julgamento do tema 917 da Repercussão Geral.
Ressalto, ainda, que a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo não exclui a atuação parlamentar em políticas públicas, consoante a jurisprudência desta Corte. Destaco os seguintes precedentes:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 17.819/2022 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PROGRAMA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. VÍCIO DE INICIATIVA INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE DISPOSIÇÃO SOBRE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E FUNCIONAMENTO DO PODER EXECUTIVO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL POR AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR. INEXISTÊNCIA. 1. Trata-se de Agravo Interno contra decisão que conheceu dos Agravos para dar provimento aos Recursos Extraordinários, para julgar improcedente a Ação Direta, declarando a constitucionalidade da Lei 17.819/2022, e dos Decretos regulamentares 61.564/2022 e 62.14/2023, todos do Município de São Paulo . 2. A Lei 17.819, de 29 de junho de 2022, do Município de São Paulo, cria política pública de assistência social, tendo como objetivos primordiais o combate à fome, a promoção da saúde e do bem-estar e o atendimento de outras necessidades básicas da população de baixa renda da cidade de São Paulo. 3. A lei questionada não dispõe sobre a organização administrativa e o funcionamento do Poder Executivo, tampouco impõe ao Município o aumento de despesas, uma vez que a execução dos programas ficará a cargo da Administração Pública municipal. 4. Esta CORTE tem jurisprudência sedimentada no sentido de que a reserva de iniciativa de lei ao Chefe do Poder Executivo não implica afastamento da atuação legiferante em políticas públicas. 5. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1531909 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 26-03-2025  PUBLIC 27-03-2025)
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE A ACESSIBILIDADE DE PESSOAS COM DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA À BRINQUEDOS E EQUIPAMENTOS URBANOS. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA OU DE VÍCIO MATERIAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. 2. Não ofende a separação de poderes a elaboração de política pública por lei de iniciativa parlamentar. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1482513 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 16-12-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 05-02-2025  PUBLIC 06-02-2025)

Assim, ao contrário do consignado pela Corte de origem, a lei municipal, ao disciplinar a emissão de laudo técnico na contratação de serviços pelo poder público, não adentrou no âmbito das matérias de iniciativa reservada. 
Além disso, como ressaltado pelo Ministério Público, a norma dialoga com princípios constitucionais como transparência e eficiência em obras públicas, valorizando a tutela do patrimônio público, atuando como expediente para correto emprego de dinheiros públicos e fiscalização dos contratos administrativos, aspectos sociais e econômicos.
Nessa toada, surge constitucional a lei municipal nº 10.140/2024. Logo, o acórdão do Tribunal local destoou da jurisprudência desta Suprema Corte e deve ser reformado.
Diante do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para julgar improcedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade e declarar a constitucionalidade da Lei nº 10.140/2024 do Município de Piracicaba, restabelecendo sua vigência e eficácia.
Publique-se.

Brasília, 18 de fevereiro de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente