Tribunal: STF
Processo: ADPF 854
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-03
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO:

I - INTRODUÇÃO 

1.	Dando sequência ao monitoramento do Plano de Trabalho formulado pelos Poderes Executivo e Legislativo e homologado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, com o objetivo de aperfeiçoar os mecanismos de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares (e-doc. 1.706, Id. fb8970df), passo ao exame das Petições a seguir relacionadas: 

    • Petição nº. 18.772/2026 (e-doc. 3.444, Id. ed79d33b) - Partido autor (PSOL); 

    • Petição nº. 21.270/2026 (e-doc. 3.479, Id. 50dd888f) - Procuradoria-Geral da República; 

    • Petição nº. 15.314/2026  (e-doc. 3.417, Id. 65f9e0f5) - Câmara dos Deputados e Senado Federal;

    • Petição nº. 21.246/2026 (e-doc. 3.476, Id. d9fa3cff) - Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional - BRASIL.

II - NOTICIAMENTO DE RISCOS RELACIONADOS À PRÁTICA DE SAQUES DE RECURSOS DE EMENDAS PARLAMENTARES “NA BOCA DO CAIXA”
2.	Em decisão de 24 de agosto de 2025, determinei que as Instituições Financeiras que operam com emendas parlamentares adaptassem suas soluções tecnológicas para travar/bloquear movimentações nas contas específicas que resultem em transferências para outras contas (“contas de passagem”) ou saques na “boca do caixa”, com vistas a assegurar a rastreabilidade dos recursos (e-doc. 2.650, Id. b676eebd). Em atendimento à determinação, o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e o Banco do Nordeste informaram nos autos a integral adequação de seus sistemas (e-docs. 2.776, 2.758 e 2.761, Ids. 34bc8d5b, da30b962 e 8690bbab).
3.	Não obstante os avanços tecnológicos implementados, a Associação Contas Abertas, a Transparência Brasil e a Transparência Internacional – Brasil, amici curiae admitidos no feito, noticiam fatos que indicam possível persistência de fragilidades, nos seguintes termos: 

“Nos últimos meses, multiplicaram-se as evidências de que o saque na ‘boca do caixa’ representa um risco significativo de corrupção na utilização de recursos oriundos de emendas parlamentares, pois facilita o transporte e a ocultação de valores vultosos. 
[...]
Um exemplo recente é a investigação da Polícia Federal sobre desvios em recursos oriundos de emendas parlamentares destinadas ao Hospital Municipal de Macapá (AP). De acordo com notícias, uma obra no hospital, no valor de R$ 69 milhões, conta com recursos de emendas parlamentares, sendo que as ex-deputadas Leda Sadala e Aline Gurgel, o deputado Vinícius Gurgel e o senador Lucas Barreto destinaram recursos, nos últimos anos, ao hospital e à maternidade anexa. Deste valor, pelo menos R$ 9 milhões teriam sido sacados por sócios da empresa que assinou o contrato para realizar as obras e a PF investiga a destinação deste recurso, com possível envolvimento do prefeito de Macapá, Dr. Furlan, e do ex-senador Paulo José de Brito Silva Albuquerque, suplente do senador Lucas Barreto. Riscos semelhantes se fazem presentes nas emendas parlamentares nos níveis subnacionais. 
No Maranhão, a Polícia Federal investiga um esquema de lavagem de dinheiro e desvio de recursos de emendas parlamentares em verbas destinadas a eventos culturais. A maior parte dos recursos destinados aos institutos teoricamente responsáveis pela realização destes eventos era sacada e repartida entre os envolvidos, inclusive para os próprios parlamentares envolvidos no esquema.
[...]
Desta forma, recomenda-se não só a extensão obrigatória da ‘trava’ para impedir o saque na ‘boca do caixa’ para emendas parlamentares nos estados, DF e municípios, considerando eventuais exceções justificáveis, mas também a adoção das medidas necessárias para assegurar o completo rastreio dos recursos oriundos de emendas parlamentares a todas as instituições financeiras e bancos que operem com estes recursos. 
De forma mais ampla, há que se notar que vem avançando a discussão sobre restrições à circulação sobre papel-moeda, em função dos riscos que apresentam para corrupção e lavagem de dinheiro, e das alternativas já disponíveis. O Senado Federal encontra-se em vias de aprovar o PL 3.951, de 2019, que impõe restrições ao uso de papel moeda em transações de qualquer natureza.” (e-doc. 3.476, Id. d9fa3cff)

III - SUPOSTAS IRREGULARIDADES NA APROVAÇÃO DE EMENDAS DE BANCADA AO ORÇAMENTO DE 2025 (“EMENDAS-BOLSÃO”)

4.	Os amici curiae noticiam, ainda, “que, em 2025, pelo menos 21 bancadas estaduais aprovaram o que chamamos de 28 ‘emendas-bolsão’, totalizando mais de R$ 1,66 bilhões”. A prática refere-se a emendas coletivas aprovadas com objetos genericamente definidos, que são posteriormente divididas, na fase das indicações, em gastos específicos de difícil ou impossível rastreio entre o parlamentar solicitante e o beneficiário final (e-doc. 3.476, Id. d9fa3cff). Citam, a título de exemplo:  

“A emenda 71270008 da Bancada de Sergipe tem como favorecido o DNOCS (Departamento Nacional de Obras Contra as Secas), no valor de R$ 71 milhões. Após a incorporação na Lei Orçamentária essa emenda foi ‘quebrada’ em 308 indicações, cada qual com um objeto específico (trator, grade niveladora, caminhão, plantadeira, etc.) e com um beneficiário final distinto, usualmente uma prefeitura ou uma entidade privada local (associação de produtores, sindicatos, etc.).
No caso da emenda 71100006 da Bancada de Tocantins, somando mais de R$ 68 milhões, a CODEVASF (Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba) é responsável pela concretização de 295 indicações, com objetos tão distintos quanto máquina de gelo, caminhão pipa, barracas de feira, tratores e compactador de lixo.” (e-doc. 3.476, Id. d9fa3cff)

5.	Registro que tal irregularidade já havia sido detectada no 9º  Relatório Técnico da CGU, referente à transparência das atas, rateio de valores e fragmentação de objetos de “emendas de bancada” e “de comissão”: 

“No que se refere à transparência das atas das emendas coletivas, identificaram-se oportunidades de melhoria relacionadas ao alinhamento com as diretrizes da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), especialmente quanto à forma de divulgação dos dados. Além disso, observou-se haver espaço para o aprimoramento das justificativas de alteração e da descrição dos objetos das indicações. Também foi observado que uma das atas previstas para publicação pela Resolução CN nº 1/2006, com alterações posteriores, não foi encontrada em transparência ativa na página do Congresso Nacional. 
[...] Especificamente em relação ao rateio de valores, a análise das Emendas de Bancada foi realizada a partir dos dados da ata de apresentação dessas emendas. A partir dessas atas, não se verifica padrão uniforme que evidencie a individualização das indicações na fase legislativa. Contudo, observou-se a existência de situações em que o valor total da emenda coincide com a divisão proporcional do montante entre os parlamentares apoiadores. 
No caso das Emendas de Comissão, a análise baseou-se nos dados de indicação de beneficiários, tendo em vista que as atas de apresentação não foram acompanhadas da planilha exigida pelo Anexo I da Resolução nº 1/2006, com as alterações introduzidas pelas Resoluções nº 1 e 2/2025. A partir desses dados, observou-se que, na Câmara dos Deputados, as indicações concentram-se nas faixas de R$ 6 milhões e R$ 11 milhões por parlamentar e, no Senado Federal, nas faixas de R$ 20 milhões e R$ 50 milhões, havendo padrão de distribuição dos valores indicados por emenda, por parlamentar, e, no caso das comissões da Câmara dos Deputados, por vinculação partidária. 
Quanto à fragmentação dos objetos, a baixa execução financeira das Emendas de Bancada, aliada à predominância de indicações voltadas à área da saúde (transferências “fundo a fundo” e ações e serviços públicos de saúde) dificultam a avaliação, uma vez que a destinação de recursos a essa área constitui exceção à vedação prevista no art. art. 2º, §4º, da LC nº 210/2024. Somado a isso, as demais emendas ainda podem receber novos valores ou sofrer alterações, modificando o percentual de alocação entre partes independentes. 
No tocante às Emendas de Comissão, verifica-se que a execução financeira até a data de elaboração deste Relatório também se concentra em ações e serviços públicos de saúde, o que, da mesma forma, limita a análise.
 Ademais, entre os demais objetos identificados, nota-se a presença de descrições genéricas (por exemplo, obras, aquisição de máquinas e equipamentos sem especificação), o que inviabiliza avaliação prévia à execução. Ainda assim, a combinação entre a identificação de alocações específicas e a distribuição das indicações por faixas de valor aponta para potencial pulverização dos recursos em pequenas intervenções. 
Adicionalmente, considerando os controles previstos na LC nº 210/2024 para mitigar a fragmentação dos recursos de emendas coletivas, tais como a exigência de inclusão dos projetos estruturantes no Cadastro Integrado de Projetos de Investimento (CIPI) e o alinhamento entre as emendas propostas e as portarias setoriais que definem os projetos de investimento, os critérios para a execução dos projetos e ações prioritários para as emendas de bancada e as orientações para a execução das programações de interesse nacional ou regional para as emendas de comissão, observa-se que, embora a maior parte das proposições siga os critérios definidos nas portarias, há lacunas quanto ao nível de detalhamento dos objetos elegíveis e à ausência do identificador único do CIPI nas emendas apresentadas, inclusive nas de repetição obrigatória que, em tese, já poderiam apresentar o identificador do projeto na apresentação da emenda. 
Ademais, a análise das portarias revela heterogeneidade entre os órgãos quanto à especificidade dos objetos. Enquanto alguns órgãos listam projetos de investimento mais detalhados, outros mantêm classificações genéricas em nível de ação orçamentária. 
Por todo o exposto, esse quadro indica a oportunidade de aprimoramento da interlocução interinstitucional entre os Poderes Executivo e Legislativo, com vistas à definição prévia à LOA, de um rol objetivo de “Projetos e ações estruturantes”, no caso das Emendas de Bancada e “Ações de interesse nacional ou regional”, no caso das Emendas de Comissão, acompanhados da definição de critérios técnicos e imparciais para a alocação dos recursos e seleção dos entes beneficiários.” (e-doc. 2.924, Id. 04d00fdb)

6.	À vista desse cenário, determinei, em 11 de novembro de 2025, a adoção de providências voltadas à revisão administrativa das normas aplicáveis, com o objetivo de superar generalidades, heterogeneidades e assimetrias existentes entre os Ministérios, as quais dificultam a adequada aderência entre as emendas parlamentares e o planejamento governamental (e-doc. 2.927, Id. 04d00fdb). Foi definido o prazo de 9 de março de 2026 para que a Advocacia-Geral da União apresente informações atualizadas acerca das medidas implementadas para o cumprimento da determinação (e-doc. 3.268, Id. 4235956f).

	
IV - INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES AMBIENTAIS NA EXECUÇÃO DE EMENDAS PARLAMENTARES 

7.	Em Petição de nº. 151.847/2025 (e-doc. 2.820, Id. 4be85a73), os amici curiae Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional - Brasil noticiaram a ocorrência de supostas irregularidades na utilização de recursos oriundos de emendas parlamentares. Entre elas, consta a relatada, em 11 de outubro de 2025, pelo jornal Folha de S. Paulo, em matéria intitulada “Máquinas compradas com emendas abriram estrada com desmate ilegal”: 

“De acordo com a investigação jornalística, emendas parlamentares recentes do Deputado Federal Zezinho Barbary se destinam à tentativa de regularização de estradas abertas em violação à legislação ambiental e com indícios de conflito de interesse - já que estas estradas beneficiam diretamente membros da sua família. Além disso, partes das máquinas utilizadas nas obras de pavimentação irregulares foram compradas com recursos de emendas parlamentares do então Deputado Flaviano Melo. Uma destas emendas, no valor de R$ 1,1 milhão, foi utilizada para comprar três máquinas que ‘foram essenciais para a abertura dos primeiros 27 km do ramal’ com indícios de irregularidade, de acordo com o Ibama, que teria, inclusive, embargado uma destas máquinas.” (e-doc. 2.820., Id. 4be85a73)

8.	Considerando os fatos relatados — que configuram indícios de possíveis crimes —, determinei, em 23 de novembro de 2025, a ciência da Diretoria-Geral da Polícia Federal, para que adotasse as providências cabíveis no âmbito de sua competência, promovendo a juntada em Inquéritos já instaurados ou procedendo à abertura de novos, em sendo o caso (e-doc. 2.992, Id. 776d88c9).
9.	Sobre o ponto, novamente vêm aos autos os citados amici curiae, com o seguinte registro: 

“O conjunto de evidências já apresentadas demonstram que emendas parlamentares vêm sendo utilizadas por gestores públicos, ainda que pontualmente, para realizar obras que desrespeitam as leis ambientais nacionais e estaduais, podendo, inclusive, ser considerados crimes ambientais. A utilização de recursos públicos federais para este fim é absolutamente incompatível com a Constituição Federal, que busca assegurar a todos os brasileiros o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225). Representa, ainda, um desperdício de recursos, posto que estas obras são, com frequência, embargadas ou interrompidas pelos órgãos ambientais.
[...]
Neste sentido, conforme emendas parlamentares são crescentemente utilizadas para financiar pequenas e médias obras em municípios que apresentam grave risco de desmatamento, faz-se necessária a definição de procedimentos e critérios para evitar que o próprio poder público esteja financiando ações que vão na contramão dos objetivos explícitos do governo federal de promover a redução do desmatamento, especial, mas não exclusivamente na Amazônia.” (e-doc. 3.476, Id. d9fa3cff)

V - ADAPTAÇÃO DO MODELO FEDERAL DE TRANSPARÊNCIA E RASTREABILIDADE NOS ENTES SUBNACIONAIS 

10.	Em decisão de 23 de outubro de 2025, determinei a notificação dos Tribunais de Contas dos Estados, do DF e dos Municípios, os Ministérios Públicos de Contas e as Procuradorias-Gerais de Justiça dos Estados-membros e do DF para que, no âmbito de suas respectivas competências constitucionais e legais, adotassem as providências necessárias à fiscalização e promoção da adequada conformidade dos processos legislativos orçamentários e da execução das emendas parlamentares estaduais, distritais e municipais ao modelo federal de transparência e rastreabilidade, assegurando sua plena observância a partir de 1º de janeiro de 2026 (e-doc. 2.831, Id. 8a4e5c8f). 
11.	Tendo em vista as informações prestadas pela ATRICON no e-doc. 3.220, Id. 8eca914c, consignei o cumprimento integral desta determinação em 23 de janeiro de 2026 (e-doc. 3.267, Id. 09991c79). 
12.	A respeito da adaptação do modelo federal de transparência e rastreabilidade pelos entes subnacionais, ressaltam os amici curiae Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional - Brasil: 

“Sabe-se que houve avanço no cumprimento de parte desta decisão. Em 7 de janeiro de 2025, a Associação Nacional dos Tribunais de Contas (ATRICON) protocolou (e-doc 3.220) um informe com o compilado de normativos aprovados pelos tribunais de contas. No entanto, não há informação sobre os atos normativos aprovados pelas Assembleias Legislativas, pela Câmara Legislativa do DF e pelas Câmaras de Vereadores para atender a esta determinação. Ainda que os atos normativos dos tribunais de contas que definirão o modelo de fiscalização sejam relevantes, cabe aos entes legislativos subnacionais aprovar leis que definam e assegurem padrões adequados de transparência e rastreabilidade. Na ausência disso, é impossível avaliar o eventual aprimoramento dos níveis de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares neste no nível subnacional.” (e-doc. 3.476, Id. d9fa3cff)

VI - MANIFESTAÇÕES ACERCA DA PORTARIA GM/MS Nº. 9.037/2025

13.	Por meio da Petição nº. 179.520/2025, o Ministério da Saúde noticiou a edição da Portaria GM/MS nº. 9.037/2025. Na oportunidade, destacou: 

“12. Para solucionar o entrave da inexecução financeira sem abrir mão do incentivo à produção, e sem descumprir as diretrizes estabelecidas na ADPF 854 e na Lei Complementar nº 210/2024, a proposta normativa institui uma regra de modulação para o exercício de 2025.
13. O artigo 4º estabelece que, nas emendas destinadas a linhas prioritárias, pelo menos 20% dos recursos devem ser obrigatoriamente vinculados à remuneração direta de ações e procedimentos (produção assistencial registrada no SIA/SIH). Simultaneamente, permite-se que até 80% do valor seja destinado ao custeio geral, garantindo a manutenção da oferta de serviços de média e alta complexidade.
14. Essa divisão reconhece a realidade operacional do setor: sem o financiamento das atividades-meio (custeio geral — como segurança, limpeza e manutenção predial, cobertos pelos 80%), a realização da atividade-fim (cirurgias e exames, mensurados nos 20%) torna-se inviável. 
15. Ademais, visando à adaptação gradual dos entes federados, a portaria prevê uma escala progressiva de metas, culminando na vinculação integral à produção em 2030, respeitando o tempo necessário para a qualificação dos registros administrativos locais. 
16. É imperioso destacar que o modelo proposto observa estritamente as diretrizes de transparência, rastreabilidade e eficiência impostas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 854. A permissão para o uso de parte dos recursos em custeio geral não implica perda de controle. Ao contrário, todos os recursos continuam sujeitos ao registro obrigatório, à prestação de contas e à fiscalização pelos órgãos competentes.” (e-doc. 3.093, Id. ff3886d5)

14.	Sobre a referida Portaria, o partido autor (PSOL) conclui: 

“Conclui-se, portanto, que a Portaria GM/MS nº 9.037/2025 representa avanço na organização procedimental e no monitoramento da execução das emendas parlamentares na área da saúde, especialmente no que concerne ao registro da produção assistencial e à disciplina do custeio da atenção especializada. Contudo, à luz das decisões já proferidas na ADPF 854, o ato normativo revela aderência apenas parcial às diretrizes fixadas por esta Suprema Corte, na medida em que não explicita, como condicionantes normativas, a exigência de contas específicas por emenda e as salvaguardas reforçadas de transparência para despesas sensíveis, notadamente aquelas relacionadas ao pagamento de pessoal, elementos estes já assentados como essenciais para a plena conformidade da execução orçamentária da saúde aos parâmetros constitucionais de transparência e rastreabilidade.” (e-doc. 3.444, Id. ed79d33b)

15.	A Câmara dos Deputados e o Senado Federal destacam: 

“Ademais, a Portaria GM/MS n. 9.037, de 1º de dezembro de 2025, se coaduna com o decidido pelo TCU no Acórdão n. 2.458/2025-Plenário ao permitir que parcelas das dotações repassadas no âmbito das ações 8585 (50%) e 2E90 (20%) sejam aplicadas diretamente na produção de procedimentos e, consequentemente, autorizando que os remanescentes sejam destinados a despesas de custeio geral, inclusive o pagamento de pessoal envolvido direta ou indiretamente na produção e na manutenção de serviços da atenção especializada à saúde, conforme expresso no inciso III, do art. 4º, da Portaria.“  (e-doc. 3.417, Id. 65f9e0f5)

16.	Por sua vez, a Procuradoria-Geral da República ressalta que “a despeito de vedar a utilização dos recursos provenientes de emendas individuais para o pagamento de pessoal (art. 5º, § 2º), a Portaria do Ministério da Saúde admite, de certo modo, que as emendas coletivas sejam destinadas para o pagamento de pessoal (art. 4, III)”, devendo tal matéria ser enfrentada em ação própria, diante de sua elevada relevância constitucional (e-doc. 3.479, Id. 50dd888f)
17.	Quanto ao ponto, relembro que a alteração da Resolução nº. 001/2006 do Congresso Nacional, promovida pela Resolução nº. 002/2025, passou a autorizar a destinação de “emendas de comissão” e “de bancada” para o custeio de despesas com pessoal da área da saúde (e-doc. 2.562, Id. 6d6f6cf7). Em seguida, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº. 2.458/2025 – TCU – Plenário, no âmbito do TC 032.070/2023, firmou entendimento favorável à tal prática (e-doc. 2.897, Id. 3bbb83d1). 

VII - DISPOSITIVO 

18.	Em face do exposto: 

I - Verifico que, em razão do primado da transparência, da rastreabilidade e da probidade, deve ser definitivamente vedada, conforme normas regulatórias adequadas, a realização de saques em espécie de valores oriundos de emendas parlamentares, inclusive daqueles transferidos para contas de empresas beneficiárias finais dos recursos, ocorrendo a segregação cabível. 

Ressalta-se que a presente determinação não implica proibição de movimentação financeira das referidas contas, inclusive para fins de pagamento de fornecedores ou prestadores de serviços, os quais poderão ser regularmente efetuados por meio de transferência eletrônica — inclusive via PIX.

Oficie-se ao Exmo. Presidente do Banco Central, a fim de que proceda à regulamentação da medida, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, em conjunto com o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - Coaf, no que for pertinente.

II - Reitero a determinação de adoção, pelo Poder Executivo, de providências de revisão administrativa das Portarias ministeriais, visando superar as generalidades, heterogeneidades e assimetrias quanto à especificidade dos objetos de destinação de emendas parlamentares. Nesse sentido, registro o prazo de 09 de março de 2026 para que a Advocacia-Geral da União preste informações atualizadas sobre as medidas adotadas, conforme definido no e-doc. 3.268, Id. 4235956. Intime-se a AGU. A imperativa aderência das emendas coletivas a Portarias de mais qualidade técnica visa concretizar a missão estruturante das citadas emendas que - vale repisar - juridicamente não são “espelho” das emendas individuais. A propósito, basta consultar a Constituição e a Lei Complementar nº. 210/2024;  

III - Determino que, na avaliação, pelo poder Executivo, de impedimentos de ordem técnica à execução de emendas parlamentares, nos termos do art. 10 da Lei Complementar nº. 210/2024, o órgão ou ente considere, como causa obstativa à liberação de recursos ou à aprovação de prestação de contas, a ocorrência, na específica obra ou ação, de ilícito ambiental comprovado por auto de infração lavrado por órgão ambiental competente e/ou decisão judicial, nos termos do inciso XXIII do referido dispositivo, tendo em vista que o financiamento público de ilícito ambiental configura afronta aos princípios da moralidade administrativa e da eficiência do gasto público (art. 37 da CF). Intime-se a AGU; 

IV - Oficiem-se aos Exmos. Presidentes das Assembleias Legislativas dos Estados e ao Exmo. Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal, a fim de que promovam a adaptação dos respectivos processos legislativos orçamentários ao modelo federal no tocante à apresentação e à execução de emendas aos Orçamentos estaduais e distrital, observando as diretrizes fixadas por esta Corte, pela Lei Complementar nº. 210/2024 e pela Resolução nº. 001/2006 do Congresso Nacional, com fundamento no princípio da simetria constitucional; 

V - Reitero a determinação de 8 de dezembro de 2025 quanto à utilização de emendas coletivas para o pagamento de pessoal na área da saúde, a fim de que sejam rigorosamente observados os deveres constitucionais de transparência e rastreabilidade, previstos no art. 163-A da CF, inclusive com a adoção obrigatória de conta bancária única e específica para cada modalidade de emenda, bem como com a publicação mensal, no Portal da Transparência, da relação nominal dos profissionais remunerados com recursos oriundos das referidas emendas (e-doc. 3.047, Id. 42f52d6c). Tais determinações abrangem todas as despesas de custeio com emendas, autorizadas pela Portaria GM/MS nº. 9.037/2025. 

À SEJ para providências. 

Publique-se.

Brasília, 3 de março de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente