Tribunal: STF
Processo: RE 1599221
Classe: RE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-06
Data de publicação: 2026-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Trata-se de recurso extraordinário  com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.
O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.
O acórdão recorrido  ficou assim ementado:

ADMINISTRATIVO. MANUTENÇÃO DE POSSE. MERA DETENÇÃO. RODOVIA. DEMOLIÇÃO. IMÓVEL CONSTRUÍDO EM PERÍMETRO URBANO ANTES DA LEI 13.913 /2019. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA.
1. Apelação de sentença que julgou procedente o pedido, nos termos do art. 487 , I , do Código de Processo Civil , autorizando a permanência do autor no imóvel situado no Povoado de Melancias, nº 176, Zona rural, Apodi/RN, matrícula nº. 5.527. Condenação do DNIT no pagamento de honorários advocatícios, fixados no valor de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), por apreciação equitativa e observando os parâmetros do § 2º do art. 85 do CPC , nos termos do § 8º do mesmo dispositivo.
2. O DNIT, em suas razões, aduz, em síntese, que não possui a pretensão fundamento normativo que lhe sirva de base. Destaca que a notificação contra a qual se insurge o autor/recorrido e por ele juntada aos autos, e que seria o fundamento do pedido de manutenção, pois indicaria a turbação havida, comprova de forma induvidosa encontrar-se o imóvel do autor cravado integralmente em faixa de domínio de rodovia federal, bem público afetado a uma finalidade específica, inusucapível por disposição constitucional expressa (art. 183, § 3º, CF). Pontua que dúvidas não existem quanto à inserção de todo o imóvel do autor em faixa de domínio de rodovia federal, caracterizando-se sua estada no local como mera detenção, o que, inclusive, sequer gera em seu favor o direito de se ver indenizado pelo que construído, conforme jurisprudência do STJ. Ressalta que, estando as faixas de domínio de rodovias federais afetadas a uma finalidade específica, conserva o DNIT a posse sobre ela, de modo que, nos termos do art. 556 , CPC , poderá, como de fato o fará na presente hipótese, "demandar a proteção possessória e a indenização pelos prejuízos resultantes da turbação ou do esbulho cometido pelo autor". E, ainda, que a concessão eventual da providência em favor do autor/recorrido termina por impedir o DNIT de promover as medidas que se lhe competem na defesa não apenas do seu patrimônio, como se dá na hipótese, mas também da segurança rodoviária.
3. Eis o teor da sentença:
"Trata-se de ação de manutenção de posse proposta por JOSÉ RONDINELO RÉGIS em face do DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT, objetivando provimento jurisdicional, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela, para que o autor seja mantido na posse do imóvel referido nesta demanda, com a expedição do respectivo mandado.
Alega o autor que é usufrutuário e possuidor legítimo do imóvel localizado no Povoado de Melancias, nº 176, Zona Rural, Apodi-RN. No entanto, em 02/08/2017, teve sua posse turbada pelo DNIT, que tem feito notificações de forma indevida, apontando as supostas irregularidades de forma genérica.
Defende que a BR-405, em quase toda a sua extensão, está urbanizada e que as edificações, em sua maioria, se encontram em distâncias menores que a do autor.
Argumenta que tentou solucionar seu problema pela via administrativa, porém, não obteve êxito.
Intimado para se manifestar sobre o pedido de tutela antecipada, o DNIT pugnou pelo indeferimento da liminar e pela improcedência do pleito autoral, sob o argumento de que o imóvel do autor está situado em faixa de domínio de rodovia federal, o que caracteriza sua estada no local como mera detenção, de modo que sequer possui o direito de ser indenizado pelo que construído (Id. 3311574).
Decisão indeferindo a liminar pleiteada e determinando a realização de perícia no local (Id. 3360981).
A parte autora apresentou réplica no Id. 3400823. Anexou documento Id. 3400825).
Ato seguinte, o demandante indicou assistente técnico para acompanhamento da perícia (Id. 3429007).
O DNIT, por sua vez, apresentou quesitos e nomeou assistente técnico no Id. 3465987.
Juntada a proposta de honorários periciais Id. 3572093).
Diante da concordância do DNIT (Id. 4002838), foi acatada a proposta apresentada pelo perito, bem como determinado o depósito dos honorários pela autarquia (Id. 4033875).
Comprovante de depósito Id. 4216699, pág. 04).
Decisão indicando os quesitos do Juízo (Id. 4303146).
A parte autora peticionou no Id. 4367130 requerendo a suspensão do presente feito, tendo em vista que, em ação idêntica que tramita perante este Juízo (Proc. nº. 0800334-12.2018.4.05.8401 - REINTEGRAÇÃO / MANUTENÇÃO DE POSSE), ficou determinado em audiência que o DNIT apresentasse estudo completo e detalhado de viabilidade quanto à redução da faixa de domínio na região. Anexou cópia de termo de audiência (Id. 4367131).
Deferido o pedido de suspensão processual (Id. 4383526).
Juntada de cópia de decisão proferida no Proc. nº 0800334-12.2018.4.05.8401 , determinando a realização de perícia conjunta (Id. 8096939).
A parte autora apresentou quesitos no Id. 8335080.
Despacho nomeando novo perito e destituindo perito anteriormente nomeado (Id. 8371505).
Proposta de honorários (Id. 8402427).
Comprovante de levantamento do valor dos honorários (Id. 9221471).
Laudo pericial (Id. 10409126).
Instado a se manifestar, o DNIT requereu o julgamento antecipado da lide, pugnando pela improcedência do pleito autoral (Id. 10452554).
Em alegações finais, a parte autora requereu a realização de audiência de instrução (Id. 10588469).
Em seguida, vieram-me os autos conclusos.
2. Fundamentação
Inicialmente, indefiro o pedido de realização de audiência de instrução formulado pela parte autora, uma vez que a situação fática se encontra perfeitamente demonstrada através dos documentos acostados aos autos, não havendo necessidade de produção de provas em audiência.
Desta forma, passo ao julgamento antecipado da lide, autorizado pelo art. 355 , inciso I , do Código de Processo Civil .
As ações possessórias, de um modo geral, têm como objetivo proteger a posse contra atos ilegais que ameacem este direito. Nos termos do art. 1.210 do Código Civil ,"o possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbação, restituído no de esbulho, e segurado de violência iminente, se tiver justo receio de ser molestado". No mesmo sentido, o art. 926 do Código de Processo Civil assevera que"o possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbação e reintegrado no de esbulho".
Tanto a turbação como o esbulho são formas de perturbação da posse. Entretanto, na primeira situação (turbação a posse pacífica da coisa é ameaçada, tumultuada, sem, contudo, haver sua privação, enquanto na segunda hipótese (esbulho) tem-se caso mais grave, com a perda da posse, que pode ser parcial ou total. Tem-se então que, havendo turbação, a ação manejável será a de manutenção de posse e, pelo contrário, ocorrendo o esbulho será cabível a ação de reintegração.
Suplantada essa análise inicial, passa-se ao exame do caso concreto.
Cinge-se a controvérsia em debate sobre a possibilidade de manutenção do autor em área situada na faixa de domínio de rodovia federal.
De acordo com o art. 99 do Código Civil , os bens públicos classificam-se em"de uso comum do povo","de uso especial"e"dominicais". Veja-se: Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
A faixa de domínio de rodovias, de acordo Departamento Nacional de Infra-Estrutura em Transportes - DNIT, é" a base física sobre a qual assenta uma rodovia, constituída pelas pistas de rolamento, canteiros, obras-de-arte, acostamentos, sinalização e faixa lateral de segurança, até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da faixa do recuo (Glossário de Termos Técnicos Rodoviários). "[1] Trata-se, pois, de área considerada como bem de uso comum do povo, sendo inalienável, impenhorável e insuscetível de aquisição por usucapião (arts. 100 e 102 do Código Civil ).
Nesse rumo, é oportuno registrar que, além da impossibilidade de edificação nas faixas de domínio, impõe o Poder Público outra limitação administrativa aos proprietários de terrenos particulares existentes nas margens das rodovias, conforme disciplina o art. 4º , III , da Lei n.º 6.766 /79, com redação dada pela Lei n.º 10.932 /2004.
Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15 quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica;"- destaques acrescidos
Nesse sentido, a faixa de domínio e a área não edificável possuem natureza de limitação administrativa, originando ao administrado um dever de não fazer, em relação, especificamente, à segurança no trânsito, o que se depreende do artigo 95 do CTN , que assim dispõe:
Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulação de veículos e pedestres, ou colocar em risco sua segurança, será iniciada sem permissão prévia do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via.
Há, portanto, conflito aparente entre princípios: interesse público (proteger as pessoas - tanto os moradores quanto os que trafegam na rodovia - dos transtornos ou perigos ocasionados pelo tráfego em rodovia) em detrimento do direito à moradia das famílias que atualmente residem no local (com destaque aqui para a função social da propriedade). Como é sabido, nesses casos, a resolução deve se dar com base na ponderação entre os princípios conflitantes, de modo que, na situação concreta, um deles prevaleça em relação ao outro.
A ponderação, que é um subprincípio da proporcionalidade, é utilizada para a resolução desses casos difíceis. Para tanto, o juízo de ponderação deve percorrer três etapas:
a) Identificação dos enunciados normativos em tensão
É essencial que os princípios sejam elencados. Se um deixar de assumir papel no confronto, a solução não será artificialmente válida. Devem fazer parte da ponderação apenas elementos normativos. Não se pode levar em conta interesses que não guardem respaldo no sistema jurídico.
b) Identificação dos fatos relevantes Deve-se examinar as circunstâncias concretas do caso e suas repercussões sobre os elementos normativos, destacando-se os fatos relevantes. Além disso, é imperioso identificar a repercussão dos fatos sobre os elementos normativos.
c) Decisão
Nessa fase deverá o intérprete verificar a possibilidade de conciliação dos elementos normativos ou se algum deles deve preponderar. Isso é feito com base nos pesos que devem ser dados aos vários princípios em disputa.
Nesta etapa o interprete deve ainda: 1) estar comprometido com a universalidade de sua ponderação; e 2) não atingir o núcleo essencial do princípio a ser restringido.
Analisando os autos, verifica-se o conflito entre os princípios da supremacia do interesse público versus o direito à moradia c/c a função social da propriedade.
Os precedentes judiciais apontam, majoritariamente, para a proteção da faixa de domínio e da área não edificável, com a consequente demolição das construções irregularmente erguidas, em atenção ao princípio da supremacia do interesse público, ressalvando as peculiaridades dos casos concretos.
Dito isso, examinando-se os autos, percebe-se que há um cenário fático excepcional (fatos relevantes). Explica-se. Por um lado, há casas irregularmente construídas dentro de faixa de domínio área non aedificandi, o que, em tese, deslegitimaria, no todo, a pretensão autoral. Visto sob outro ângulo, verifica-se uma situação de inércia no que diz respeito à atuação e fiscalização do DNIT ao longo dos anos, especialmente considerando que na área analisada, além do imóvel do autor, existem mais aproximadamente 250 outras residências construídas de forma irregular.
Nesse cenário, ponderadas as magnitudes dos interesses envolvidos, devem prevalecer o direito à moradia, e deve ser garantida a função social da propriedade e o bem-estar social (arts. 6º; 170, inciso III; e 193, todos da CF).
Com efeito, resta incontroverso que o imóvel objeto dos autos está parcialmente inserido em terreno público, na medida em que o laudo pericial atestou que ele se encontra a uma distância de 24,32 metros do eixo da rodovia BR-405, estando, portanto, parcialmente inserido na faixa de domínio da referida rodovia, e parcialmente inserido na área não edificável.
Todavia, como consignou o expert, "verificou-se a existência de 252 edificações (incluindo o imóvel avaliado) inseridos na faixa de domínio e/ou na faixa não edificada da rodovia BR-405, no trecho em que essa corta o distrito de Melancias". O laudo, inclusive, contém imagens georreferenciadas da área distrital, indicando as edificações inseridas na faixa de domínio/área não edificável (Id. 10409126, págs. 14/16).
O que se observa, portanto, é que ocorreu uma verdadeira urbanização da área que atualmente compõe o "Distrito de Melancias", com imóveis que servem de moradia a diversas famílias, e também como fonte de renda para a população local, paralelamente à omissão quanto ao poder-dever de fiscalização do DNIT ao longo dos anos.
Nesse contexto, ao analisar as consequências sociais da eventual retirada dos imóveis situados na área, assim consignou o laudo:
No que se refere ao possível abalo social decorrente da retirada dos imóveis situados na faixa de domínio no trecho em questão, seria necessário um estudo aprofundado visando caracterizar cada um dos imóveis bem como o histórico de sua ocupação para poder estima-lo de maneira precisa. Todavia, considerando o número de imóveis anteriormente citados, que correspondem a quase totalidade das edificações do distrito, é possível afirmar que a eventual retirada das edificações impactaria de forma significativa a comunidade local, tanto no âmbito social como econômico. - destaque acrescido
Além disso, no tocante aos possíveis riscos tanto no que diz respeito aos moradores, quanto aos transeuntes da rodovia, embora não se possa negar o perigo abstrato de acidentes, não houve qualquer demonstração de índices de acidentes no local, tendo o laudo destacado, ainda, que "de acordo com as informações colhidas junto aos moradores da região, eles não se sentem em situação de risco. Adicionalmente, não se verificou atividades realizadas pelos moradores que pudessem implicar em riscos para as pessoas que transitam na rodovia" (item 7.1.5).
Sendo assim, observa-se que a finalidade precípua da limitação administrativa imposta (segurança no trânsito) está sendo preservada. Assim, em não se adentrando o núcleo do princípio que ora está sendo mitigado, verifica-se a plena possibilidade da sua harmonização, no caso concreto, com o direito de moradia da parte autora, que também merece resguardo, dadas as peculiaridades da situação apresentada.
É importante registrar que não se está simplesmente atacando a norma posta, cuja relevância, inclusive, já fora destacada neste decisum. O que se afirma é que a regra, destituída, nesta hipótese específica, de interesse público que a sustente, é derrotável (defeasibility)[2], ou seja, sua aplicação pode ser afastada, não apenas porque se pretende dar maior relevo ao direito à moradia da parte autora, mas em razão da confluência de elementos fáticos que corporificam exceção implícita à regra legal (art. 5º. Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum - Decreto-lei n. 4.657 /1942).
No mesmo sentido aqui adotado, confira-se recente precedente do Tribunal Regional Federal da 5ª Região: ...(PROCESSO: 08059307920194058000 , APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL ROGÉRIO DE MENESES FIALHO MOREIRA , 3ª TURMA, JULGAMENTO: 17/03/2021) - destaques acrescidos
Por fim, é importante consignar que a presença da parte autora no local não ganha, com base neste decisum, contornos de perenidade. Havendo alteração na causa de pedir, com a possível modificação do estado das coisas, não há que se falar em coisa julgada."
4. A Lei 13.913/2019, de 25 de novembro de 2019, alterou a Lei 6.766 /1979, para assegurar o direito de permanência de edificações na faixa não edificável contígua às faixas de domínio público de rodovias e para possibilitar a redução da extensão dessa faixa não edificável por lei municipal ou distrital.
5. Foi incluído o parágrafo 5º no art. 4º da Lei 6.766 /1979, com o seguinte texto:"As edificações localizadas nas áreas contíguas às faixas de domínio público dos trechos de rodovia que atravessem perímetros urbanos ou áreas urbanizadas passíveis de serem incluídas em perímetro urbano, desde que construídas até a data de promulgação deste parágrafo, ficam dispensadas da observância da exigência prevista no inciso III do caput deste artigo, salvo por ato devidamente fundamentado do poder público municipal ou distrital".
6. No caso concreto, conforme a documentação trazida aos autos e o parecer do expert designado pelo juízo, o imóvel em questão encontra-se localizado na área urbanizada do Município de Apodi/RN, Povoado de Melancias, sendo a construção anterior à Lei 13.913 /2019, de modo que está, nos termos do parágrafo 5ª, art. 4º , da Lei 6.766 /1979, dispensado de observar a faixa não edificável exigida no inciso III, do art. 4º, da citada Lei.
7 . No mesmo sentido: TRF5, 2ª T., PJE 0800559-53.2018.4.05.8103 , Rel. Des. Federal Paulo Cordeiro , Data da assinatura: 27/10/2022.
8. Apelação desprovida. Honorários majorados em R$ 200,00, a teor do art. 85 , § 11 , do CPC/2015 .

No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 6º; e 183, §3, da Constituição Federal.
Decido.
Analisados os autos, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Sobre o tema:

“ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli, DJe de 24/04/2019).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 05/07/2021)

“Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/04/2005).

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/08/2021)

No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/2019; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/05/2019 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/05/2019.
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Publique-se.
Brasília, 6 de maio de 2026.

Ministro EDSON FACHIN
Presidente
Documento assinado digitalmente