Tribunal: STF
Processo: RE 1583351
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-03
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Tributário. Recurso extraordinário. Taxa municipal. Fiscalização de funcionamento de torres e antenas de telecomunicações. Inconstitucionalidade. Competência privativa da União. Modulação de efeitos. Temas nº 919 e nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral. Recurso extraordinário provido.
I. Caso em exame
1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão da 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que manteve a cobrança de Taxa de Licença para Fiscalização de Funcionamento e Taxa de Expediente pelo Município de Estrela D’Oeste, referente ao exercício de 2011.
2. A parte recorrente busca a extinção da execução fiscal, argumentando que os embargos à execução fiscal foram ajuizados antes da publicação da ata de julgamento do Tema nº 919 do ementário da Repercussão Geral, o que a incluiria na ressalva da modulação de efeitos, tornando nula a Certidão de Dívida Ativa.
3.  O Tribunal de origem, em juízo de retratação, manteve o acórdão recorrido, mas admitiu o recurso extraordinário, reconhecendo a controvérsia sobre os efeitos da modulação do Tema RG nº 919 em casos de execução fiscal impugnada antes da data de modulação.
II. Questão em discussão
4.  Há duas questões em discussão: (i) saber se a instituição de taxa municipal para fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz invade a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações; e (ii) verificar a aplicabilidade da modulação de efeitos fixada no julgamento do Tema RG nº 919 a casos em que a inconstitucionalidade da cobrança foi judicialmente questionada antes da data de modulação.
III. Razões de decidir
5. A Constituição da República, em seu art. 22, inc. IV, atribui à União a competência privativa para legislar sobre telecomunicações, não cabendo aos Municípios instituir taxas de fiscalização e funcionamento de estações rádio base.
6. Embora os Municípios tenham competência para disciplinar o uso e a ocupação do solo urbano, esta não os autoriza a instituir taxas que impliquem fiscalização técnica de atividades relacionadas a telecomunicações.
7. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema RG nº 919, declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 2006, do Município de Estrela D’Oeste, com modulação de efeitos para que a decisão produzisse efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento (07/12/2022), ressalvando as ações ajuizadas até a mesma data.
8.  A modulação de efeitos do Tema nº 919 não se aplica a processos ajuizados antes da data de publicação da ata de julgamento (07/12/2022) nos quais já se pleiteava o reconhecimento da inconstitucionalidade da exação.
9.  No caso concreto, o contribuinte questionou a cobrança do tributo por meio de embargos à execução fiscal em 19/10/2016, data anterior à publicação da ata de julgamento do Tema RG nº 919, enquadrando-se na ressalva da modulação de efeitos.
10. A decisão recorrida diverge da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente dos Temas RG nº 919 e nº 1.235, ao manter a cobrança da taxa municipal.
IV. Dispositivo
11. Recurso extraordinário provido.

DECISÃO

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado: 

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - EXECUÇÃO FISCAL - TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO e TAXA DE EXPEDIENTE - Exercício de 2011 Município de Estrela D’ Oeste Pedido de extinção da execução fiscal diante do julgamento do Tema nº 919 do E. STF Decisão judicial determinando a continuidade da exação Cabimento - Taxa - Competência municipal para a fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, pois decorrente do seu poder de polícia - Viabilidade de convivência harmônica entre as competências dos entes federados - Tema nº 919 do E. STF - Modulação, nada obstante, do precedente vinculante, para que o reconhecimento da inconstitucionalidade alcance, tão somente, as ações ajuizadas após a publicação da ata de julgamento, em 07/12/2022 Ausência, ademais, de concessão de efeito suspensivo nos autos dos Embargos à Execução Fiscal anteriormente opostos - Decisão mantida - Agravo não provido.” (e-doc. 6, p. 2).

2. Aos embargos de declaração opostos, foi negado provimento (e-doc. 8).

3. No presente recurso extraordinário, interposto com base nas als. “a” e “c” do permissivo constitucional, a parte recorrente aponta violação aos arts. 21, inc. XI, 22, inc. IV, e 145, inc. II, da Constituição da República e ao Tema nº 919 do ementário da Repercussão Geral. 

3.1. Afirma que “os Embargos à Execução Fiscal nº 1001696- 28.2016.8.26.0185, opostos pela Recorrente com objetivo de desconstituir a cobrança da Execução Fiscal originária foram distribuídos em 19.10.2016, ou seja, antes da publicação da ata de julgamento, razão pela qual estariam abarcados pela ressalva utilizada no Tema RG nº 919” (e-doc. 12, p. 9).

3.2. Pede “seja dado integral provimento ao presente Recurso Extraordinário, com fundamento no artigo 102, III, ‘a’ e ‘c’ da Constituição Federal, para que seja reformado o v. acórdão recorrido para cancelar a Certidão de Dívida Ativa que lastreia a Execução originária, por ser nula de pleno direito, para que a Execução Fiscal seja definitivamente extinta, bem como condenar o Recorrido ao pagamento dos honorários advocatícios, em conformidade com o art. 85, §3º, do CPC” (e-doc. 12, p. 16). 

4. Em juízo de retratação, em razão dos Temas nº 919 e nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral, o Colegiado de origem manteve o acórdão recorrido (e-doc. 20).

5. O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário com base nos seguintes fundamentos:

“O recurso merece trânsito. 
No pertinente aos efeitos da modulação do Tema 919/STF, visou a Suprema Corte apenas evitar ajuizamento de ações de repetição de indébito pelos administrados que efetuaram o pagamento da taxa sem questionamento judicial, não favorecendo à Municipalidade tratar-se de execução fiscal ajuizada em data pretérita, quando devidamente impugnada, no caso, por meio da presente exceção de pré-executividade datada de 19/10/2016, sucedida por ação de embargos à execução datada de 20/10/2016.
Dessa forma, a matéria controvertida foi exposta na petição de interposição e devidamente examinada pelo acórdão recorrido, estando, portanto, atendido o requisito do prequestionamento. Há menção ao dispositivo constitucional tido como violado e não se vislumbra a incidência dos demais vetos regimentais e sumulares. 
Admito, pois, o recurso extraordinário (págs. 176/191). Subam os autos ao Col. Supremo Tribunal Federal.” (e-doc. 23, grifos nossos).

É o relatório. 

Decido.
 
6. O recurso merece prosperar.

7. O acórdão recorrido já analisou a questão da aplicabilidade do Tema RG nº 919, dessa forma, não se faz necessário determinar o retorno do processo ao Colegiado de origem para que se cumpra o art. 1.040 do CPC.

8. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:

“Relativamente à controvérsia ora sob apreciação judicial, diante do julgamento do Tema nº 919 - Recurso Extraordinário no qual se discute, à luz dos arts. 5°, II, 22, IV, 30, I, II, III e VIII, 145, II, e 150, I, II e IV, da Constituição da República, a possibilidade de os municípios instituírem taxa de fiscalização e de licença, pelo exercício do poder de polícia, para a instalação de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, atividades inerentes ao setor de telecomunicações, cuja competência legislativa e para a exploração é exclusiva da União -, sob a sistemática dos recursos repetitivos, pelo E. STF, fixou-se a seguinte tese:
(...)
Nada obstante, conforme expressamente asseverado na ementa do v. Acórdão proferido pelo Pretório Excelso, é admissível a convivência harmônica entre a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, a teor do artigo 22, inciso IV, da CF/88 e a competência dos Municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive quanto ao exercício da fiscalização decorrente do poder de polícia, quanto ao uso e ocupação do solo.
(...)
Nada obstante, ainda que assim não o fosse, é certo que o E. STF modulou os efeitos do aludido precedente vinculante, para fins de ressalvar o reconhecimento da inconstitucionalidade para as ações ajuizadas após a publicação da ata de julgamento, em 07/12/2022, o que, com efeito, não se trata da hipótese ora sub judice.
(...)
Por fim, ausente qualquer concessão de efeito suspensivo nos autos dos Embargos à Execução Fiscal anteriormente opostos sob o nº 1001696-28.2016.8.26.0185 e, nos termos supra, a continuidade da execução fiscal de origem era mesmo medida de rigor, que fica, agora, ratificada.” (e-doc. 6, p. 4-7).

9. Compulsando os autos, especialmente em virtude da divergência inaugurada pelo Decano, o eminente Ministro Gilmar Mendes, verifico que o caso muito se assemelha àquele recentemente julgado pelo Supremo Tribunal Federal no ARE nº 1.323.070-RG/SP, Tema nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO. 
Tese: É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).” 
(ARE nº 1.370.232-RG/SP, Tema RG nº 1.235, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 08/09/2022, p. 13/09/2022).

10. Cumpre destacar que, incólume a competência municipal para fiscalização da ocupação e uso do solo urbano, no que se inclui, eventualmente, a instalação de antenas além de outros equipamentos urbanos, não é dado à municipalidade imiscuir-se na competência federal em fiscalizar os serviços de telecomunicações, com bem se dirimiu no julgamento do Tema RG nº 919:

“Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 
1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 
2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 
3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 
4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 
5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa’. 
6. Recurso extraordinário provido.”
(RE nº 776.594/SP, Tema RG nº 919, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 05/12/2022, p. 09/02/2023, grifos nossos).

11. Bem lembrou o ilustre Decano desta Suprema Corte, no julgamento de sua relatoria na ADI nº 7.321/AL, também nesse sentido: 

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas. Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” 
(ADI nº 7.321/AL, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 05/06/2023, p. 04/08/2023).

12. In casu, consta do acórdão recorrido que o Município recorrido estaria a exigir taxa de licença para fiscalização de funcionamento tal qual aquela de competência delegada à Anatel, em usurpação de competência da União, portanto, vale o destaque:

“Cuida-se de agravo de instrumento interposto contra a r. decisão de fls. 255/258 (dos autos de origem), mantida à fl. 284 (idem), a qual determinou a continuidade da pretensão executória de origem, em razão do deslinde do julgamento do Tema nº 919 do E. STF, buscando a agravante, neste ensejo, a reforma do r. decisório, em suma, alegando que nos autos do Mandado de Segurança sob o nº 0001657-63.2007.8.26.0185 foi reconhecida a impossibilidade de cobrança, por parte da municipalidade, da Taxa de Fiscalização de Licença para Funcionamento, relativamente aos exercícios de 2007 e seguintes, bem como alegando que foram distribuídos Embargos à Execução Fiscal na origem em momento anterior à ata de julgamento do Tema nº 919 do E. STF, que estaria em consonância com a modulação dos efeitos da legislação do Município de Estrela D`Oeste/SP, nos termos, igualmente, do artigo 22, inciso IV, da CF/88, aduzindo, nestes termos, que a CDA que alicerça a pretensão executória de origem é nula, pois carece dos atributos de certeza, liquidez e exigibilidade (fls. 01/07).” (e-doc. 6, p. 2-3).

13.  Assim, entendo que sobressai, de fato, a ingerência da Administração municipal sobre a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.

13.1. Nesse sentido, os seguintes precedentes de ambas as Turmas desta Corte:

“DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA MUNICIPAL. ESTAÇÕES RÁDIO BASE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO PROVIDO. 
I. CASO EM EXAME 
1. Agravo regimental interposto por Claro S.A. no Recurso Extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que manteve a cobrança, pelo Município de Itirapina/SP, de Taxa de Localização, Fiscalização e Funcionamento de Estações Rádio Base (ERBs) referentes aos exercícios de 2015 a 2017. A municipalidade alegava que a exação se dava no exercício do poder de polícia administrativa relativo ao uso e ocupação do solo urbano. O recurso questiona a constitucionalidade dessa cobrança, à luz da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município de Itirapina possui competência para instituir taxas sobre a fiscalização de estações de rádio base, à luz da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações; (ii) verificar se o caso concreto está ou não abarcado pela modulação de efeitos fixada no julgamento do RE nº 776.594/SP (Tema 919 da repercussão geral). 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
3. A Constituição Federal, em seu art. 22, IV, atribui à União a competência privativa para legislar sobre telecomunicações, não cabendo aos Municípios instituírem taxas de fiscalização e funcionamento de ERBs, conforme fixado pelo STF no Tema 919 da repercussão geral. 
4. A jurisprudência do STF afirma que, embora os Municípios possam disciplinar o uso e a ocupação do solo urbano, isso não os autoriza a instituir taxas que impliquem fiscalização técnica de atividades relacionadas a telecomunicações, como ocorre com as ERBs. 
5. A Lei Federal nº 13.116/2015 reforça a competência da União sobre aspectos técnicos das redes de telecomunicação, impedindo condicionamentos locais que afetem a qualidade dos serviços ou a tecnologia utilizada. 
6. O STF já decidiu, em diversos precedentes, que leis municipais que instituem essas taxas são inconstitucionais, por invadirem a competência da União (RE nº 1.505.790/PR; RE nº 1.505.214-AgR/SP). 
7. O acórdão recorrido afastou indevidamente a aplicação do Tema 919 ao caso concreto, com base em interpretação equivocada da modulação de efeitos, que, na verdade, excepciona as ações ajuizadas antes de 09/12/2022 — como é o caso dos embargos à execução opostos em junho de 2019. 
V. DISPOSITIVO E TESE 
8. Recurso provido. 
Tese de julgamento: 1. A instituição de taxa de fiscalização e funcionamento de estações rádio base por municípios é inconstitucional, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 2. A modulação de efeitos fixada no julgamento do RE nº 776.594/SP (Tema 919) não se aplica aos processos ajuizados antes de 09/12/2022, devendo ser reconhecida a inconstitucionalidade da cobrança nesses casos. 3. A atuação municipal sobre uso do solo urbano não legitima a instituição de taxa com conteúdo técnico-fiscalizatório de serviços de telecomunicação. 
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 22, IV; CF/1988, art. 30, I e VIII; Lei nº 13.116/2015, art. 4º; Lei nº 5.070/1966. 
Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 776.594-RG/SP (Tema 919), Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 05.12.2022, DJe 09.02.2023; STF, RE nº 1.505.790/PR, Rel. Min. André Mendonça, 2ª Turma, j. 06.11.2024, DJe 26.11.2024; STF, RE nº 1.505.214-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Red. p/ Ac. Min. Flávio Dino, 1ª Turma, j. 23.09.2024, DJe 11.10.2024.”
(RE nº 1.467.201-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, de minha redatoria para o Acórdão, Segunda Turma, j. 07/05/2025, p. 28/05/2025; grifos nossos).

“EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE DADOS E VOZ. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. TEMA 919 DA REPERCUSSÃO GERAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. ACÓRDÃO RECORRIDO DISSONANTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 776.594-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 919 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa ”. 2. Definiu-se no precedente que a cobrança é inválida a partir da publicação da ata de julgamento – ressalvadas as ações pendentes, em que já se pedia o reconhecimento da inconstitucionalidade da exação. 3. O acórdão recorrido afastou-se da jurisprudência desta SUPREMA CORTE. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.”
(RE nº 1.468.826-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 26/02/2024, p. 06/03/2024; grifos nossos).

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. TAXA DE LOCALIZAÇÃO E LICENÇA (TLL). ESTAÇÕES DE RÁDIO-BASE COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA FISCALIZAR. AUTUAÇÃO ANULADA. TEMA 919/STF. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. I – Agravo regimental ao qual se nega provimento. II - Honorários advocatícios majorados em 1% (um por cento), em desfavor da parte recorrente, caso fixada a verba na origem, observados os limites previstos nos §§2º, 3º e 11 do art. 85, do CPC, bem como a eventual concessão do benefício da gratuidade de justiça.”
(RE nº 1.450.906-AgR/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 14/02/2024, p. 28/02/2024; grifos nossos).

14. Posto isso, e diante do entendimento deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a cobrança é inválida a partir da publicação da ata de julgamento — ressalvadas as ações pendentes, em que já se pedia o reconhecimento da inconstitucionalidade da exação, o que ocorre neste caso, em que o contribuinte pediu o afastamento do tributo, em 19/10/2016, por meio de embargos à execução (e-doc. 23) —, conclui-se que o acórdão recorrido decidiu em desarmonia com a jurisprudência deste STF. 

15. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido nos paradigmas — RE nº 776.594-RG/SP (Tema RG nº 919) e ARE nº 1.323.070/SP (Tema RG nº 1.235) —, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedente o pedido inicial relativo à anulação dos lançamentos questionados e à impossibilidade de cobrança de novas taxas de fiscalização de funcionamento das torres e antenas de transmissão. Invertam-se os ônus sucumbenciais.

Publique-se.

Brasília, 3 de março de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator