Tribunal: STF
Processo: MS 40733
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-08
Data de publicação: 2026-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. José Sergio Gabrielli de Azevedo impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no acórdão n. 2.688/2020/Plenário (tomada de contas especial), posteriormente mantido pelos acórdãos ns. 2.466/2024/Plenário (recurso de reconsideração) e 2.224/2025/Plenário (embargos de declaração). Na ocasião, a Corte de Contas julgou irregulares as contas do impetrante, imputando-lhe débito, além de aplicar-lhe multa administrativa (processo n. 0023.301/2015-5).

Narra o impetrante que, no âmbito de tomada de contas especial instaurada para apurar irregularidades relacionadas ao Contrato n. 0800.0043363.08.2, firmado entre a Petrobras e o Consórcio Interpar, teve suas contas julgadas irregulares, com imputação de débito, aplicação de multa e, inicialmente, imposição de sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal.

Sustenta a violação de direito líquido e certo em razão da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória exercidas pelo TCU, à luz da Lei n. 9.873/1999.

Alega que os marcos interruptivos da prescrição devem corresponder a atos inequívocos de apuração de condutas individualizadas, não sendo admissível a multiplicidade de causas interruptivas reconhecida pela Corte de Contas, sob pena de esvaziamento do instituto da prescrição e de ofensa à segurança jurídica.

Defende que o termo inicial do prazo prescricional deve ser fixado a partir do conhecimento dos fatos pela Administração, ocorrido, — segundo afirma — com a elaboração de relatório de fiscalização em 2009 ou, alternativamente, a partir de sua saída da presidência da Petrobras, em fevereiro de 2012, na hipótese de enquadramento da conduta como omissiva.

Aduz que, em qualquer dessas hipóteses, o lapso temporal transcorrido até sua citação, ocorrida apenas em 2018, supera o prazo quinquenal, o que ensejaria o reconhecimento da prescrição. Sustenta, ainda, a inaplicabilidade da tese de infração permanente adotada pelo TCU, bem como a impossibilidade de se considerar, como marco inicial da prescrição, a data do último pagamento reputado irregular.

Afirma, igualmente, a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, de modo que não seria admissível a sucessiva interrupção do prazo por múltiplos atos administrativos, como reconhecido pela Corte de Contas.

Sustenta, ademais, a ausência de fundamentação idônea para sua responsabilização, ao argumento de que inexistem provas de atuação negligente ou conivente de sua parte, sendo indevida a imputação baseada exclusivamente no exercício do cargo de Presidente da Petrobras, sem demonstração de conduta concreta ou de nexo causal com os fatos apurados.

Alega violação ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório, sob o fundamento de que lhe foram atribuídas responsabilidades de forma genérica, sem a devida individualização de condutas, bem como em razão da utilização de provas emprestadas oriundas da Operação Lava Jato, sem a possibilidade de contraditório efetivo nos processos de origem. Afirma, ainda, que não integrou a relação processual em que tais provas foram produzidas nem teve oportunidade de influir em sua formação.

Assevera que a decisão do Tribunal de Contas da União incorreu em ilegalidade ao lhe imputar responsabilidade sem respaldo probatório suficiente, reiterando que sua inclusão como responsável decorreu exclusivamente da posição hierárquica ocupada, o que configuraria indevida presunção de responsabilidade.

Requer, ao final:

1) Seja concedida, de forma urgente, medida liminar inaudita altera parte, para suspender todo e qualquer ato de execução da multa cominada contra o Impetrante por meio do Acórdão nº 2466/2024 – Plenário, integrado pelo Acórdão nº 2224/2025 – Plenário, conforme autoriza o art. 7º, III, da Lei n.º 12.016/2009; 
[...]
5) Ao final, requer-se seja concedida em caráter definitivo e integralmente a segurança pleiteada, para anular as condenações impostas pelo Acórdão nº 2466/2024 – Plenário, integrado pelo Acórdão nº 2224/2025 – Plenário, em relação ao ora Impetrante, em razão do exercício da pretensão punitiva já extinta pela prescrição. Dá-se à causa o valor de R$ 134.000,00 (cento e trinta e quatro mil reais).

Foram apresentadas informações (eDoc 25).

A Procuradoria-Geral da República opinou pela concessão da segurança, em parecer assim ementado (eDoc 29):

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. 
I. CASO EM EXAME 
1. Mandado de segurança impetrado contra acórdão do TCU que condenou ex-presidente da Petrobras por superfaturamento contratual. O impetrante alega a ocorrência de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória, sustentando o princípio da unicidade da interrupção prescricional. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se, em condutas omissivas de ex-dirigentes, o prazo prescricional inicia-se na data da saída do cargo; e (ii) saber se a prescrição no âmbito do TCU pode ser interrompida múltiplas vezes ou apenas uma única vez. 
III. RAZÕES DA MANIFESTAÇÃO 
3. A prescrição das pretensões do TCU é regida pela Lei nº 9.873/1999 e, em infrações omissivas, o termo inicial é o dia em que cessa o dever jurídico de agir, ou seja, a saída do cargo. 
4. Conforme o princípio da unicidade da interrupção prescricional (art. 202, caput, do Código Civil), o prazo deve ser interrompido uma única vez por ato inequívoco de apuração de conduta individualizada.
5. No caso, transcorreu prazo superior a cinco anos entre a saída do impetrante da presidência da estatal e a sua citação válida, operando-se a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória. 
IV. CONCLUSÃO E TESE 
6. Manifestação pela concessão da segurança. Tese da manifestação: “1. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU em condutas omissivas conta-se da cessação do dever jurídico de agir. 2. Aplica-se o princípio da unicidade da interrupção prescricional (art. 202 do Código Civil) aos processos de controle externo, admitindo-se um único marco interruptivo por ato inequívoco de apuração de conduta individualizada.”

É o relatório. Decido.

2. Da prescrição

2.1 Do prazo prescricional

O tema da prescrição no âmbito do TCU tem sido objeto de intenso debate doutrinário e jurisprudencial, notadamente pela ausência de disciplina legal específica quanto aos prazos aplicáveis e pela necessidade de harmonização do poder-dever da Administração de proteger o interesse público com o princípio constitucional da segurança jurídica.

No que concerne à pretensão punitiva da Corte de Contas (Lei n. 8.443/1992, arts. 57 e 58), o Supremo pacificou o entendimento de que a prescrição ocorre em 5 anos, à luz da interpretação sistemática dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999 (MS 35.940, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 14.7.2020; e MS 32.201, Primeira Turma, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 7.8.2017), e observada eventual ocorrência de marco interruptivo.

Quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, a jurisprudência é no sentido da prescritibilidade, à exceção dos atos de improbidade praticados com dolo e dos temas penais insertos na Constituição Federal (arts. 5º, XLII e XLIV; e 231, § 4º). Nessa linha, destaco o RE 669.069 (Tema 666/RG), o RE 852.475 (Tema 897/RG) e o RE 636.886 (Tema 899/RG).

Nesse último precedente, vale anotar, estava em discussão a prescrição de execução fundada em acórdão do TCU, e o Plenário reiterou a ótica anterior, pela incidência da prescrição quinquenal.

Embora a questão do prazo prescricional, considerada a formação do débito, não tenha sido foco da controvérsia objeto do piloto da repercussão geral mencionada, foram feitas observações laterais sobre a possibilidade de ocorrer a prescrição quinquenal dos valores discutidos nos processos de tomada de contas especial. É dizer, chegou-se a discutir aspectos da prescrição alusivos à formação de débito objeto da cobrança, mesmo porque, como no caso então apreciado, inexiste lei a versar prazo prescricional para apuração de fatos e instauração de tomada de contas por autoridade administrativa.

Há mais. O ministro Gilmar Mendes, em voto-vogal, defendeu a tese da prescrição em 5 anos, no que vem sendo acompanhado por mim e demais membros da Corte.

Assim, com a premissa de que é esse o período a transcorrer até a prescrição, seja do direito à devolução de valores, seja para efeito de aplicação de penalidade, passo a pronunciar-me sobre o termo inicial e a possibilidade de ele ser interrompido.

2.2 Do termo inicial da prescrição

Tradicionalmente, o Supremo fixava o termo inicial da prescrição na data da prática do ato (MS 38.835 e MS 37.136).

No entanto, no julgamento da ADI 5.509, o Relator, ministro Edson Fachin, ao enfrentar a questão da prescrição no âmbito da atuação do TCU, afirmou que o marco inicial da contagem do prazo prescricional varia conforme a hipótese: nos casos de omissão na prestação de contas, deve-se considerar como termo inicial a data em que as contas deveriam ter sido apresentadas; nas demais situações, o prazo tem início com a instauração do processo de fiscalização, seja diretamente no âmbito da Corte de Contas, seja, considerada etapa antecedente, nos órgãos de controle interno.

Na primeira hipótese, o prazo prescricional passa a correr a partir do protocolo ou recebimento formal do procedimento no TCU, momento em que se inaugura sua competência para fiscalizar e adotar providências. No segundo caso, a envolver órgãos administrativos internos que, por força de lei, também desempenham atividades fiscalizatórias, é a data de ingresso neles que deve ser levada em conta na contagem do prazo.

A proposta de Sua Excelência, acatada por maioria em sessão plenária, busca evitar que a definição do marco inicial fique sujeita a manipulações ou indefinições de ordem processual. O parâmetro objetivo do “primeiro ato de fiscalização oficial”, seja perante o TCU, seja no âmbito do controle interno, garante maior previsibilidade quanto ao prazo prescricional e vai ao encontro da preocupação em harmonizar a atuação dos diferentes órgãos de controle com os princípios da legalidade e da duração razoável do processo.

Adiro ao aludido entendimento.

2.3 Da interrupção da prescrição

Fixado o termo inicial do prazo para a prescrição, passo à análise das hipóteses de sua interrupção.

O acirramento das discussões tem se dado, agora, entre a possibilidade de múltiplas ocorrências e a limitação a uma única.

O Supremo, ao apreciar os Temas 666, 897 e 899 da sistemática da repercussão geral, alterou o entendimento acerca da questão. Apesar disso, o TCU inicialmente manteve a posição anterior, baseada na imprescritibilidade.

O órgão formou grupo de trabalho (acórdão n. 459/2022/Plenário) para propor norma que regulamentasse a prescrição no controle externo, tanto ressarcitória quanto punitiva, em consonância com a jurisprudência do STF. 

Daí resultou a Resolução n. 344/2022/TCU, que fixou o prazo prescricional de 5 anos, com base na Lei n. 9.873/1999 e no quanto decidido na ADI 5.509, disciplinando o termo inicial e as hipóteses de suspensão e de interrupção. 

Relativamente à interrupção, o normativo assim dispôs:
 
Art. 5º A prescrição se interrompe:
 I – pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; 
II – por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; 
III – por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; 
IV – pela decisão condenatória recorrível. 
§ 1º A prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo.
 § 2º Interrompida a prescrição, começa a correr novo prazo a partir do ato interruptivo. 
§ 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações. 
§ 4º A interrupção da prescrição em razão da apuração do fato ou da tentativa de solução conciliatória, tal como prevista nos incisos II e III do caput, pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade. 

Posteriormente, tal norma foi modificada pela Resolução n. 367/2024.

Da leitura dos atos, infere-se que a prescrição pode ser interrompida por diversas vezes, e com motivações idênticas e/ou distintas.

Encampando essa ideia, o Supremo, com amparo nas disposições da Lei n. 9.873/1999, vinha se pronunciando pela possibilidade de haver infinitas causas com força de interromper o lustro prescricional, ressalvada, em alguns julgados, a necessidade de o fato em apuração estar ligado ao interessado e ao ato tido como lesivo ou ilegal.

A Primeira Turma, em regra, considerava que a interrupção pode vir na esteira de medidas inequívocas de apuração de conduta individual imputada à pessoa investigada e que poderia haver inúmeros marcos interruptivos (MS 36.461 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 23.10.2023; MS 38.757, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 8.3.2023; MS 38.660 e MS 38.754, DJe 16.10.2023 e 3.10.2022, Rel. Min. Alexandre de Moraes; MS 38.898, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 11.5.2023; e MS 38.912, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 6.2.2023).

Recentemente, por maioria, esse Colegiado tem entendido que “a aplicação irrestrita das causas de interrupção constantes do art. 2º da Lei n. 9.873/1999 compromete os princípios da segurança jurídica e da previsibilidade, tornando, na prática, indefinidas as apurações pelo TCU”, com a adoção do princípio da unicidade da interrupção prescricional — o art. 202 do Código Civil aplicado como parâmetro de interpretação (MS 40.108 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 24.6.2025). Tem ressaltado, ainda, a necessidade de ato inequívoco de apuração, com e sem referência explicita à exigência de ciência do investigado (MS 40.176 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 24.6.2025).

O ministro Dias Toffoli, agora integrante da Segunda Turma, reconhecia que a existência de qualquer ato inequívoco interrompe o prazo prescricional da pretensão punitiva e ressarcitória, que é quinquenal (MS 38.545 AgR, Primeira Turma, DJe 30.11.2022). Atualmente, Sua Excelência adota a tese da unicidade da interrupção da prescrição, afirmando que, embora o tema ainda não esteja pacificado entre as Turmas desta Suprema Corte, a Segunda Turma já firmou compreensão de que os marcos interruptivos devem corresponder a medidas inequívocas de apuração de condutas individualizadas e efetivamente imputadas à pessoa investigada. Além disso, ressaltou que admitir a multiplicidade de marcos interruptivos equivaleria, na prática, a consagrar a imprescritibilidade das apurações conduzidas pelo TCU, posição que não encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro (MS 39.815 MC-REF, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 8.4.2025).

Outro membro do Colegiado, o ministro André Mendonça, nada obstante repute quinquenal a prescrição punitiva e ressarcitória, ressalta que qualquer ato da Administração Pública tendente à apuração de fatos e valores tem força para interromper o prazo prescricional, pouco importando que o interessado tenha sido notificado ou citado para intervir no processo (MS 37.949, DJe 4.12.2023).

Revelando novo entendimento, o ministro Gilmar Mendes se pronunciou pela adoção do princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. Sua Excelência fez ver que a Corte administrativa, embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática da falta de previsão legal específica do lapso prescricional com a edição da Resolução n. 344/2022/TCU, alterada pela Resolução n. 367/2024/TCU, deu ensejo, em alguns casos, ao retorno, por vias transversas, “da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento” (MS 38.400, DJe 9.5.2023).

Transcrevo, por oportuno, trechos do voto de Sua Excelência proferido no julgamento do MS 37.941 (DJe 1º.6.2023), do qual foi redator do acórdão:

[...]
Confiando-se nessa linha, a Resolução nº 344, de 2022, do TCU, em seu art. 5º, estabelece, repetindo as disposições do art. 2º da Lei nº 9.873/1999, as seguintes causas interruptivas do lapso temporal: 

“Art. 5º A prescrição se interrompe: 
I – pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; 
II – por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; 
III – por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; 
IV – pela decisão condenatória recorrível.” 

Ainda de acordo com o normativo da Corte de Contas, a prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo (art. 5º, § 1º, da Resolução TCU nº 344/2022). 
Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas com a Resolução nº 344/2022 – muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.
Explico.
 Isso porque prevalece o entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes, bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. 
Ora, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro. 
Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. 
Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente”, representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas. 
A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste – na condição de limitador temporal do direito de ação – em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica. 
Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial nº 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez. Referido acórdão foi assim ementado:
[...]
A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça se pronunciou em igual sentido no julgamento dos Recursos Especiais nº 1.504.408, nº 1.924.436 e nº 1.963.067. 
Não há justificativas plausíveis para que o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, relativamente às relações privadas, não seja de igual modo aplicado aos prazos prescricionais no âmbito do TCU. 
Assim, entendo que, observando-se a orientação jurisprudencial já consolidada nesta Suprema Corte, no sentido de que a prescrição da pretensão sancionatória do TCU deve ser regulada pela Lei nº 9.873/1999, deve-se, com o objetivo de se preservar a segurança jurídica, observar o princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, também no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do TCU, de forma que a interrupção da prescrição somente ocorrerá uma única vez, de modo a afastar a verificação, na prática, de inaceitável imprescritibilidade das ações de tomada de contas. 
Dito isso, in casu, depreende-se dos autos que o objeto desta ação mandamental se refere à Tomada de Contas Especial TC nº 026.133/2011-3, na qual se apuram eventuais irregularidades em convênios celebrados à época em que o impetrante atuou como Superintendente de Segurança Pública na Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública do Estado de Mato Grosso do Sul, no período entre 1º de janeiro de 1999 e 31 de dezembro de 2002. 

O ministro Edson Fachin, por sua vez, até dezembro de 2023, afirmava que a prescrição punitiva e de devolução de valores ocorria após 5 anos e que qualquer ato da Administração Pública com vistas à apuração de fatos e valores dava causa à interrupção desse prazo. Todavia, em fevereiro de 2024, registrou estar curvando-se à compreensão da maioria, para acolher a tese da unicidade de referida interrupção (MS 39.523, DJe 15.2.2024, e MS 39.529, DJe 16.2.2024).

Sua Excelência, contudo, tem reformado decisões anteriores que concederam a segurança, para denegar a ordem pleiteada, com fundamento na inadequação da via eleita (Lei n. 12.016/2009, art. 6º, § 5º). Tal posicionamento apoia-se em razões de ordem processual, notadamente na natureza do mandado de segurança, o qual se revela incompatível com a necessidade de dilação probatória voltada à aferição de causas interruptivas, circunstância que contrasta com o rito célere e eminentemente documental da ação mandamental, que exige a pré-constituição da prova do direito líquido e certo. Nessa linha, citam-se os julgados nos MS 39.529, 39.523, 39.068 e 39.062, todos publicados no DJe de 2.4.2025.

Destaco que a Segunda Turma, no MS 39.068, no MS 39.062 e no MS 39.523 , por maioria, deu provimento ao agravo interno, nos termos do voto do ministro Gilmar Mendes, Redator para o acórdão (Segunda Turma, sessão virtual de 15 a 22.8.20251, de 24.10 a 4.11.20252 e de 13.2.2026 a 24.2.20263). 

Nesse cenário, a par de inexistir norma legal a fixar a possibilidade de interrupção do prazo prescricional, a utilização analógica da Lei n. 9.873/1999 e a previsão de causas interruptivas nos termos da Resolução n. 344/2022/TCU abriram campo, conforme assinalado pelo ministro Gilmar Mendes, à aplicação, por vias oblíquas, da tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.

Ora, sendo a prescritibilidade a regra no direito brasileiro, não é lógico, tampouco razoável, admitir que o prazo possa ser interrompido infinitas vezes, bastando, para isso, a configuração de uma das causas previstas na Lei n. 9.873/1999 e na Resolução n. 344/2022/TCU. Fosse assim, um processo administrativo talvez tramitasse por 5, 10, 20, 30 anos, ou mais, fazendo surgir situação de incerteza para os cidadãos e empresas submetidas aos processos administrativos de apuração, cobrança e aplicação de multas.

Dito de outra forma, até em homenagem ao princípio da segurança jurídica, é preciso haver limitação temporal ao exercício da pretensão de exigir ressarcimento.

Adiro à tese da unicidade de interrupção do prazo prescricional, introduzida pelo ministro Gilmar Mendes, com fundamento na ideia de prescritibilidade da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU.

Passo, então, à análise da situação concreta.

2.4 Do caso concreto

Em 8.5.2009, foi autuado o processo n. 010.546/2009-4, voltado à fiscalização das obras da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (REPAR). Dessa auditoria resultou o Relatório de Fiscalização n. 220/2009, datado de 21.8.2009, no qual já se identificaram graves indícios de irregularidades, entre eles sobrepreço, deficiência do projeto básico, inadequação orçamentária e restrição à competitividade (eDoc 9, p. 3, itens 5 a 7, e eDoc 10, p. 1). Esse fato foi expressamente indicado pelo próprio TCU como marco de ciência dos fatos (eDoc 25, p. 3, item 9 — informações).

A partir dessa fiscalização inicial, as apurações desdobraram-se em outros processos, inclusive com a constituição de feitos apartados e a realização de reanálises técnicas destinadas ao aprofundamento das irregularidades identificadas, especialmente no que se refere à formação de preços e à ocorrência de superfaturamento (eDoc 9, p. 4, itens 9 a 11, e p. 5, itens 19 a 24).

Nesse contexto, insere-se o processo n. 021.481/2009-6, autuado em 15.9.2009, no qual a unidade técnica procedeu à reavaliação dos contratos examinados, expressamente qualificados como originários do processo n. 010.546/2009-4, com vistas a quantificar, de forma mais precisa, os indícios de sobrepreço e os potenciais danos ao erário (eDoc 11, p. 4, item 23). 

Ressalto, por oportuno, que, conforme consignado no eDoc 9, p. 3, item 7, “o Relatório de Fiscalização, datado de 12/8/2009, identificou, em cada um dos dezenove contratos analisados (à exceção da ausência de parcelamento do objeto, achado 3.2, que não foi registrado nos contratos CT 075 e CT 152) cinco indícios de irregularidades graves com recomendação de paralisação – IG-P, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente” (grifei).

Nos anos subsequentes, entre 2010 e 2012, o Tribunal deu continuidade às apurações por meio de reanálises técnicas dos preços contratuais, com base em informações detalhadas fornecidas pela Petrobras. Consta do relatório do acórdão n. 2.688/2020/Plenário que, em 2011, a unidade técnica (Secob-3) efetuou reanálise de preços, inicialmente a partir de dados solicitados à estatal, no contexto das fiscalizações do Fiscobras (eDoc 9, p. 4, item 11). 

No âmbito do processo n. 021.481/2009-6, foi proferido o acórdão n. 2.166/2015/Plenário, em 26.8.2015, por meio do qual a Corte de Contas determinou, a conversão daquele processo em tomada de contas especial, em razão de indícios de superfaturamento relacionados ao Contrato n. 0800.0043363.08.2 (eDoc 9, p. 3, item 1). 

Em síntese, esse acórdão concluiu que o Contrato n. 0800.0043363.08.2, celebrado pela Petrobras no âmbito das obras da REPAR, assinado em 2008 e encerrado em julho de 2011, apresentava fortes indícios de sobrepreço em valores expressivos, inserindo-se em contexto mais amplo de irregularidades, que envolviam práticas como cartelização, fraude à licitação e pagamento de vantagens indevidas. Assentou, ademais, a existência de vícios estruturais na modelagem licitatória e no orçamento da contratação, razão pela qual o ajuste permaneceu sob análise específica do Tribunal de Contas da União, em processo próprio, voltado à apuração do dano e à responsabilização dos envolvidos.

Em decorrência dessa conversão, foi autuado o processo n. 023.301/2015-5, no qual foi proferido o ato impugnado nesta ação mandamental. Em 2.9.2015, foi juntado a esse expediente, logo após sua autuação, documento referente à “deliberação originária”, inserido no processo pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo, Gás Natural e Mineração4.

Posteriormente, o ora impetrante foi citado em 23.1.2018 (eDoc 1, p. 17 — petição inicial — e eDoc 15, p. 2, item 3 — informações). O acórdão que julgou irregulares suas contas, determinou o ressarcimento ao erário e lhe aplicou multa foi proferido em 7.10.2020 (eDoc 9).

Desse modo, considerando-se que: (i) em 8.5.2009, foi instaurado o processo n. 010.546/2009-4, relativo à fiscalização da obra no âmbito do FISCOBRAS 2009 (modernização da Refinaria Presidente Getúlio Vargas — REPAR/PR); (ii) em 15.9.2009, foi autuado o processo n. 021.481/2009-6, no qual a unidade técnica procedeu à reavaliação dos contratos examinados, entre eles o de n. 0800.0043363.08.2; (iii) as apurações foram posteriormente desmembradas em outros feitos, dentre os quais o processo n. 023.301/2015-5, destinado a apurar ilegalidades ligadas especificamente ao Contrato n. 0800.0043363.08.2; (iv) nesse feito, o autor foi citado em 23.1.2018, único marco interruptivo da prescrição; e (v) o acórdão condenatório foi proferido em 7.10.2020, conclui-se pela ocorrência da prescrição.

3. Ausência de fundamentação idônea para a responsabilização e demais argumentos do impetrante

As demais alegações deduzidas pelo impetrante tampouco comportam apreciação na presente via mandamental, seja em razão do reconhecimento da prescrição, que prejudica o exame desses argumentos, seja porque sua comprovação demandaria dilação probatória, providência incompatível com o rito do mandado de segurança.

Ressalto, por oportuno, que o termo inicial da prescrição deve ser definido à luz da orientação firmada na ADI 5.509, segundo a qual se adota como marco a ocorrência do primeiro ato formal de fiscalização, seja no âmbito do Tribunal de Contas, seja no controle interno, e não a data de pagamentos posteriores. Isso porque tais pagamentos não configuram novos ilícitos autônomos, mas meros efeitos financeiros de condutas pretéritas já conhecidas pela Administração, sendo inadequado, portanto, utilizá-los como dies a quo do prazo prescricional.

4. Dispositivo

Ante o exposto, concedo a segurança para anular, em relação ao impetrante, o ato impugnado.

Sem honorários advocatícios (Lei n. 12.016/2009, art. 25; e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo).

5. Dê-se ciência à autoridade impetrada.

6. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.

7. Intime-se. Publique-se.

Brasília, 8 de abril de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente