Tribunal: STF
Processo: ADI 7365
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-16
Data de publicação: 2026-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

O SENHOR MINISTRO NUNES MARQUES: A Associação Nacional dos Servidores Ativos, Aposentados e Pensionistas da Fundação Nacional de Saúde (Ansfunasa) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, contra a Medida Provisória n. 1.156, de 1º de janeiro de 2023, que dispõe sobre a extinção da Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e a absorção, pela Administração Pública Federal direta, de suas competências, patrimônio e pessoal. Eis o teor do ato questionado:

Art. 1º Esta Medida Provisória dispõe sobre a extinção da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA e a absorção de suas competências, patrimônio e pessoal pela administração pública federal direta.
Art. 2º Fica extinta a FUNASA, de que trata o art. 14 da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990.
§ 1º As competências da FUNASA ficam transferidas, nos termos de ato do Poder Executivo:
I – para o Ministério da Saúde, quanto ao exercício de atividades relacionadas à vigilância em saúde e ambiente; e
II – para o Ministério das Cidades, quanto ao exercício das demais atividades.
§ 2º O Ministério das Cidades sucederá a FUNASA nos seus direitos e obrigações.
Art. 3º Ato do Ministro de Estado da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos disporá sobre a transferência gradual da estrutura, do patrimônio, do acervo, do pessoal e dos contratos da FUNASA para outros órgãos e entidades da administração pública federal.
Parágrafo único. O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviço Público disporá, nos termos do § 7º do art. 93 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, sobre a alteração da lotação e do exercício dos servidores e empregados da FUNASA.
Art. 4º Poderão continuar em exercício na FUNASA os servidores, os empregados e os militares nesta situação em razão de cessão ou de alteração de exercício para composição da força de trabalho, independentemente de novo ato de movimentação.
Art. 5º A extinção da FUNASA não implicará nenhuma alteração dos direitos e vantagens devidos aos seus servidores e empregados, independentemente do teor de lei específica sobre a matéria ou de contrato com disposição em contrário.
§ 1º Para fins do disposto no caput, será considerado como se o agente público permanecesse em exercício na FUNASA, para todos os fins.
§ 2º Não haverá alteração do ente federativo de lotação dos servidores e empregados lotados ou em exercício na FUNASA na data de entrada em vigor desta Medida Provisória sem a concordância do agente público.
§ 3º Para os fins do § 2º, na hipótese de não haver órgão ou entidade da administração pública federal apto a receber o servidor ou empregado oriundo da extinta FUNASA no Município de lotação o servidor ou empregado poderá ser, a critério da administração, cedido para a administração pública local de outro ente federativo.
§ 4º O Poder Executivo manterá instâncias de oitiva e de discussão com os servidores e empregados hoje em exercício na FUNASA a respeito de questões funcionais decorrentes da extinção da entidade.
Art. 6º A União poderá contratar instituição financeira oficial para gerir instrumentos contratuais e convênios administrados pela extinta FUNASA.
Art. 7º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação e produz efeitos a partir de 24 de janeiro de 2023.

Afirma possuir legitimidade, por ser entidade de classe de âmbito nacional que representa servidores ativos, inativos e pensionistas da Funasa em 22 Estados. Justifica a pertinência temática considerado o objetivo institucional de defesa dos interesses dos associados e das instituições relacionadas ao saneamento básico e à saúde ambiental.

Diz violados os arts. 2º; 62, caput e § 5º; e 64, §§ 1º e 2º, da Lei Maior.

Articula vício formal, decorrente da ausência dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência. Argui vedada a edição de medidas provisórias quando a matéria puder ser tratada em procedimento legislativo de urgência (Decreto n. 9.191/2017, arts. 34 e 35, V). Aduz ofensa aos princípios da boa-fé objetiva e da separação dos poderes. Reporta-se, de um lado, ao não implemento das providências objeto da Medida Provisória n. 1.156/2023 nos sessenta dias subsequentes à sua publicação e, de outro, à meta de universalização do saneamento básico até 2033, como evidências da má utilização da via eleita.

Ressalta invadida a esfera do Poder Legislativo. Frisa que, por aplicação do princípio da razoabilidade, a medida provisória não poderia ser editada quando presente risco de irreversibilidade de seus efeitos.

Menciona as dificuldades enfrentadas pela maioria dos municípios na implantação e manutenção dos serviços de saneamento básico. Destaca os esforços da Funasa e do Ministério do Desenvolvimento Regional no fomento às ações de desenvolvimento do setor. Questiona o plano do Governo Federal de concentrar no Ministério das Cidades as competências desempenhadas por aqueles órgãos, o que, no seu entender, potencializa as dificuldades relativas à efetivação da política e afronta o princípio da descentralização que rege a Administração Pública. Nega a existência de problemas na execução orçamentária da instituição, ante a adimplência das obrigações assumidas.

Sob o ângulo material, sustenta contrariedade ao art. 37, XIX, da Carta Magna, no que exigida lei específica a autorizar a criação de fundação e lei complementar para definir as correspondentes áreas de atuação. 

Salienta vedada a edição de medida provisória para dispor sobre orçamento público (CF, art. 62, § 1º, I, “d”). Diz que os arts. 1º a 3º do ato atacado alteram implicitamente a lei orçamentária. Frisa desrespeitado o princípio da continuidade dos serviços públicos, ante a suspensão das atividades na sede da Funasa por falta de água potável.

Destaca inobservância do princípio da eficiência, ante a ausência de planejamento prévio. Ressalta que o Governo Federal deveria ter elaborado plano de extinção apto a assegurar a plena manutenção da política pública de saneamento executada pela Funasa. 

Conforme articula, a extinção da Funasa compromete a universalização dos serviços de saneamento básico e gera insegurança jurídica quanto aos direitos dos servidores e empregados, culminando em afronta aos princípios da proibição do retrocesso social e da dignidade da pessoa humana. Remete ao princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais, tendo em vista a eventual perda de eficiência na implementação e manutenção da política pública de saneamento básico.

Argui desrespeito ao art. 23, VI, VII, VIII, IX, X e XI, e parágrafo único, da Carta Magna. Anota que a alteração da política sem a participação dos Municípios ofende o federalismo cooperativo.

Aponta inconstitucionalidade por arrastamento dos demais dispositivos da Medida Provisória n. 1.156/2023, bem como dos atos originados a partir dela — Portaria n. 28, de 6 de março de 2023, do Ministério do Planejamento e Orçamento; e Portarias n. 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142 e 143, de 7 de março de 2023, do Ministério das Cidades.

Requer seja deferida medida cautelar, suspendendo-se os efeitos da Medida Provisória n. 1.156, de 1º de janeiro de 2023, e de todos os atos infralegais dela decorrentes. Pede a declaração de inconstitucionalidade.

Em 11 de abril de 2023, determinei a intimação da requerente para regularizar a representação processual, em razão da falta de procuração com poderes específicos e de documento indicando que Alfredo Guerra da Costa Machado pode outorgar poderes em nome da instituição.

A requerente juntou instrumento de mandato outorgando poderes específicos para impugnar a Medida Provisória n. 1.156/2023 e os diplomas dela decorrentes, bem como aditou a petição inicial, para incluir, no objeto desta ação, a Portaria n. 221/2023/PGF/AGU, de 13 de abril de 2023 e os incisos II, III, e V do art. 20 da Medida Provisória 1.154, de 1º de janeiro de 2023, com a consequente nulidade do art. 2º, I, “j”, 3, e do art. 15 do Anexo I, tanto do Decreto nº 11.333/2023, como do Decreto nº 11.468/2023 (eDoc 23). 

Anexou, ainda, a ata da Assembleia Geral de constituição da associação (petição/STF n. 38.133/2023) e, em 20 de abril imediato, (petição/STF n. 39.539/2023), a ata da Assembleia Geral Extraordinária por meio da qual ratificados os poderes do Presidente da Ansfunasa para celebrar procurações específicas com cláusula ad judicia et extra.

O Presidente da República suscita a inépcia da inicial, por considerar genérica a argumentação, ante a falta de correlação individualizada entre a norma impugnada e os dispositivos constitucionais tidos por violados. Entende cumpridos os requisitos de urgência e relevância do tema para a edição do diploma atacado. Aludindo a julgado do Tribunal de Contas da União, afirma que a Funasa não vinha cumprindo com eficiência sua missão institucional, o que exigiu busca por melhoramentos na execução dos serviços. Sustenta que o acolhimento do pedido revelaria interferência do Poder Judiciário. Menciona parecer da Procuradoria Federal especializada junto à Fundação Nacional de Saúde no sentido de que a conversão em lei supre a exigência de lei específica para extinção de fundação pública, cuja iniciativa seria privativa do Chefe do Poder Executivo. Ademais, consigna ser decorrência lógica da extinção da Funasa a transferência dos recursos orçamentários ao órgão incorporador das atribuições. Alega observados os princípios da eficiência, da dignidade da pessoa humana, da máxima efetividade dos direitos fundamentais e do federalismo cooperativo, considerados os benefícios sobretudo à população carente e a maior participação de Estados e Municípios nas ações de infraestrutura sanitária e controle de doenças. Pleiteia o não conhecimento da ação e, no mérito, a improcedência.

O Advogado-Geral da União assevera atendidos os pressupostos de relevância e urgência. Frisa a importância da norma para a governabilidade, razão pela qual admitida ampla discricionariedade na avaliação política, que não pode ser suplantada por considerações abstratas de inadequação. Argui mero inconformismo político. Cita precedentes. Noticia a continuidade dos serviços públicos. Frisa possibilitada a ampliação das políticas de saneamento a pequenos municípios e áreas rurais. Alega cumpridos os postulados da legalidade, federalismo cooperativo e eficiência. Manifesta-se pela improcedência.

O Procurador-Geral da República alega a superveniente perda de objeto da ação, tendo em vista que a medida provisória não foi convertida em lei no prazo estabelecido na Constituição Federal, razão pela qual não mais subsiste o interesse de agir. Opina pelo não conhecimento da ação.

A Ansfunasa rememora o aditamento da inicial, para que seja declarada a inconstitucionalidade do art. 20, II, III e V, da Medida Provisória 1.154/2023, e, por arrastamento, dos arts. 2º, I, “j”, 3, e 15 do Anexo I, tanto do Decreto n. 11.333/2023, quanto do Decreto n. 11.468/2023. Informa a conversão do art. 20 da Medida Provisória 1.154/2023 no art. 20 da Lei 14.600/2023.

É o relatório. Decido.

2. Reputo ser caso de não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade.

De início, consigno o prejuízo do pedido no tocante à Medida Provisória n. 1.156/2023, tendo em vista a perda de eficácia decorrente da não conversão em lei. Essa é a compreensão cristalizada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 6.098, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 26.8.2019; ADIs 5.812, 5.822, 5.827, 5.828, 5.834, 5.839 e 5.847, todos da relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, DJe 27.4.2018), conforme a ementa dos seguintes julgados:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA PROVISÓRIA Nº 190/90 – PERDA DE EFICÁCIA POR FALTA DE APRECIAÇÃO OPORTUNA PELO CONGRESSO NACIONAL (CF, ART. 62, PARÁGRAFO ÚNICO) – PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA. 
— A medida provisória constitui espécie normativa juridicamente instável. Esse ato estatal dispõe, em função das notas de transitoriedade e de precariedade que o qualificam, de eficácia temporal limitada, na medida em que, não convertido em lei, despojase, desde o momento da sua edição, da aptidão para inovar o ordenamento objetivo. 
— A perda retroativa de eficácia jurídica da medida provisória ocorre tanto na hipótese de explícita rejeição do projeto de sua conversão em lei quanto no caso de ausência de deliberação parlamentar no prazo constitucional de 30 (trinta) dias. Uma vez cessada a vigência da medida provisória, pelo decurso “in albis” do prazo constitucional, opera-se, ante a superveniente perda de objeto, a extinção anômala da ação direta de inconstitucionalidade. 
(ADI 293, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 18.6.1993) 

Ação direta de inconstitucionalidade. Medida provisória 111/1989. — Não tendo sido convertida em lei a Medida Provisória atacada pela presente ação direta, perdeu ela, retroativamente, a sua eficácia jurídica pelo transcurso do prazo para sua conversão, e, assim, por via de consequência, perdeu esta ação o seu objeto. 
(ADI 162-QO, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.8.1993)

Assim, reconheço a ausência do interesse de agir e da utilidade do provimento jurisdicional pretendido em relação à MP n. 1.156/2023 e a todos os diplomas normativos dela decorrentes.

Em relação ao pleito de aditamento da inicial, para que fosse incluído, no objeto da ação, art. 20, II, III e V, da Medida Provisória n. 1.154, de 1º de janeiro de 2023, bem como os arts. 2º, I, “j”, 3, e 15, tanto do Decreto n. 11.333/2023, quanto do Decreto n. 11.468/2023, a requerente limitou-se a fundamentar “que esses atos infralegais encontram fundamento nos dispositivos impugnados”.

Por mais que, após o parecer do Procurador-Geral da República no sentido da perda de objeto da ação, a proponente tenha reiterado o aditamento, não apresentou razões aptas a comprovar a subsistência do quadro de inconstitucionalidade arguido e a possibilitar o cotejo dessas normas com a Constituição Federal de modo autônomo em relação à MP n. 1.156/2023, não convertida em lei.

Segundo a Ansfunasa (edoc 54), a conversão da MP n. 1.154/2023 na Lei n. 14.600/2023 seria suficiente para manter hígido o objeto da ação relativamente ao art. 20, II, III e V, da citada Lei n. 14.600/2023, pelos mesmos fundamentos deduzidos na inicial — isso é, “a extinção da Funasa, o que não veio a se consolidar no mundo jurídico, caracterizando  a concorrência de atribuições entre órgãos e instituições da mesma esfera política, um entrave ao desenvolvimento eficiente da complexa política de saneamento básico em pequenos municípios e áreas rurais, além de violar, ainda, o princípio da especialidade, fundamento da criação originária da Funasa”.

Nada obstante, não merece prosperar a articulação. 

As normas questionadas tratam de estruturação administrativa, inserida na esfera de discricionariedade legítima do Poder Executivo, considerado o postulado nuclear ao Estado de Direito democrático — a separação de poderes. Transcrevo o conteúdo jurídico impugnado:

Lei n. 14.600/2023
Art. 20. Constituem áreas de competência do Ministério das Cidades:
[...]
II - políticas setoriais de habitação, de saneamento ambiental, de mobilidade e trânsito urbanos, incluídas as políticas para os pequenos Municípios e a zona rural;
III - promoção de ações e de programas de urbanização, de habitação e de saneamento básico e ambiental, incluída a zona rural, de transporte urbano, de trânsito e de desenvolvimento urbano;
[...]
V - planejamento e gestão da aplicação de recursos em políticas de desenvolvimento urbano, de urbanização, de habitação e de saneamento básico e ambiental, incluídos a zona rural e a mobilidade e trânsito urbanos;

Decreto n. 11.333/2023 (revogado pelo Decreto n. 11.468/2023)

Art. 2º  O Ministério das Cidades tem a seguinte estrutura organizacional:
I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado:
[...]
j) Secretaria-Executiva:
[...]
3. Departamento de Extinção da Funasa;

Decreto n. 11.468/2023 (revogado pelo Decreto n. 12.553/2025)

Art. 2º  O Ministério das Cidades tem a seguinte estrutura organizacional:
I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado das Cidades:
[...]
j) Secretaria-Executiva:
[...]
3. Departamento de Extinção da Funasa;

A causa de pedir veiculada na inicial está centrada na extinção da Funasa — o que não ocorreu — e na consequente absorção de suas competências, patrimônio e pessoal pela Administração Pública Federal direta — especificamente o Ministério das Cidades.

Levando em conta a perda de eficácia da MP n. 1.156/2023, que determinava a extinção da Funasa, a mera inclusão, nas áreas de competência do Ministério das Cidades, de políticas setoriais, ações, programas e aplicação de recursos relacionados ao saneamento básico e ambiental, não é suficiente para, por si só, amparar as alegações constantes da peça primeira.

Ilustram essa ótica a revogação dos Decretos n. 11.333/2023 e 11.468/2023 impugnados — que dispunham sobre a estrutura organizacional do Ministério das Cidades e cravam, na Secretaria Executiva, o Departamento de Extinção da Funasa — e a não repetição, no Decreto n. 12.553/2025 — atualmente vigente — do conteúdo jurídico referente ao Departamento de Extinção da Funasa.

Ao fim e ao cabo, o complexo normativo que dava azo à arguição da requerente de retrocesso na política pública de saneamento básico executada pela Funasa, bem como de ineficiência administrativa, insegurança jurídica e quebra do pacto federativo, não permanece em vigor. A bem da verdade, a perda de eficácia da MP n. 1.156/2023, que extinguia a Funasa, prejudica toda a irresignação da proponente, inclusive no tocante às atribuições do Ministério das Cidades.

Os incisos II, III e V do art. 20 da Lei n. 14.600/2023, por si sós, desconectados da extinção da Funasa — que não ocorreu — são insuficientes para amparar a postulação da Ansfunasa. Isso se dá, essencialmente, porque seu conteúdo jurídico não permite elastecimento a ponto de compreender a alegação de desmonte, interrupção ou retrocesso de toda uma política pública, por mais relevante e indispensável que seja, como a do saneamento básico.

Ora, a jurisdição constitucional não é exercida com base em presunções, especulações abstratas ou insatisfações com determinada política pública ou arranjo estrutural da Administração Pública.

A meu ver, os únicos dispositivos questionados nesta ação ainda em vigor estão impugnados de modo genérico, uma vez que não guardam pertinência direta com a insurgência formalizada. Falta ao pedido de aditamento da autora a indicação analítica de fundamentos capazes de confirmar o juízo de incompatibilidade especificamente entre os incisos II, III e V da Lei n. 14.600/2023 e a Constituição Federal, de modo que a objeção genérica a determinada outorga de competências a um Ministério de Estado e a invocação de preceitos jurídicos em sua formulação abstrata conduzem ao indeferimento da petição inicial, nos termos do art. 4º da Lei n. 9.868/1999.

Desse modo, consigno a inépcia da inicial e a impossibilidade de admissão da demanda, à luz da jurisprudência consolidada desta Corte (ADI 6.241, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 22.3.2021; ADI 4.728, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 13.12.2021; ADI 4.040, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 1.7.2013; ADI 4.941, Red. p/ o acórdão Min. Luiz Fux, DJe 7.2.2020)

Outrossim, não constato impedimento constitucional à racionalização da máquina pública e, particularmente, de políticas sociais. O Poder Público goza dos postulados constitucionais fundamentais da autonomia e auto-organização, sendo-lhes garantida a discricionariedade para modificar as atribuições de seus órgãos e aspectos específicos de determinadas políticas.

O Plenário desta Casa, ao apreciar processo de minha relatoria, já consignou inexistir garantia constitucional acerca da competência de ministério em face do Presidente da República, competente para o exercício superior da administração federal, aí incluído o juízo sobre a melhor forma de estatuir a atuação dos órgãos e agentes do Poder Executivo (ADI 1.397, de minha relatoria, DJe 15.9.2022).

Os parâmetros de controle indicados na inicial não obstam que legislador e administrador adotem essa ou aquela política ou decisão — até porque, a imposição de restrição excessiva seria incompatível com os princípios democrático e da separação de poderes, contrariando a necessidade de evolução e desenvolvimento da ordem jurídico-constitucional.

A dignidade humana e a proibição do retrocesso social não são absolutos, tampouco são capazes de imobilizar ou petrificar determinado sistema de proteção dos direitos. Conclusão em sentido contrário implicaria ofensa à organicidade do Texto Constitucional e à própria efetividade dos direitos constitucionais.

O esforço hermenêutico necessário para acolher a pretensão formulada pela requerente em relação ao art. 20, II, III e V, da Lei n. 14.600/2023 resultaria, a um só tempo, em ampliação indevida dos preceitos constitucionais em questão e redução desproporcional do âmbito de conformação do Chefe do Poder Executivo, asfixiando o espaço político-administrativo de organização da Administração Pública (ADI 5.062, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 21.6.2017).

3. Ante o exposto, não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade e extingo o processo, sem resolução de mérito (CPC, art. 485, IV; Lei n. 9.868, art. 4º; e RISTF, art. 21, § 1º).

4. Publique-se.

Brasília, 16 de março de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente