Tribunal: STF
Processo: ADPF 1196
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-23
Data de publicação: 2026-02-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

       Cuida-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 1.196, ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB), que tem por objeto a declaração de inconstitucionalidade do artigo 1º da Lei Municipal nº 17.180/2019 e do artigo 9º, inciso VI, da Lei Municipal nº 16.703/2017, normas autorizadoras da concessão de serviços funerários, cemiteriais e de cremação à iniciativa privada  no Município de São Paulo. 
A requerente sustenta violação ao preceito fundamental da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF/88), ao fundamento de que a exploração econômica dos serviços funerários, cemiteriais e de cremação pela iniciativa privada resultou em práticas mercantis abusivas e de exploração financeira de famílias em situação de vulnerabilidade emocional decorrente do luto. 
A ação invoca a necessidade de intervenção judicial para assegurar a observância do regime constitucional de prestação de serviços públicos, notadamente quanto à modicidade tarifária e aos direitos dos usuários, conforme preconizado no artigo 175 da Constituição Federal. 
Ao apreciar os pedidos iniciais, deferi parcialmente a tutela de urgência (EDOC 23 e EDOC 158) e determinei, em síntese, que os requeridos cumpram as seguintes obrigações: 

    1. Restabelecimento do teto tarifário aplicável à comercialização e à cobrança dos serviços funerários, cemiteriais e de cremação, nos mesmos patamares vigentes antes das concessões, atualizados pelo IPCA até a data daquela decisão, circunstância que deve ser mantida até o julgamento de mérito pelo Plenário ou o cumprimento integral das obrigações estruturais posteriormente impostas; 
    2. Ampliação do acesso claro e facilitado aos usuários sobre as informações de preços, tanto de pacotes quanto de itens, com destaque expresso para a política de gratuidade. Acrescentei que as informações devem ser disponibilizadas no site da Prefeitura, em seção específica, de fácil navegação e com fotos ilustrativas, bem como afixadas ostensivamente em todas as entradas dos cemitérios, abrangendo inclusive contratos firmados antes da concessão (item i); 
    3. Disponibilização, nos pontos de atendimento, de cartilhas padronizadas, cujo modelo deve ser definido pela SP Regula, após diálogo institucional com a Câmara Municipal e análise do TCM.  As cartilhas devem contemplar informações claras sobre os serviços prestados, pacotes disponíveis e direitos dos usuários e identificadas por placas visíveis nos locais de atendimento (item ii); 
    4. Realização de ampla campanha de divulgação nos meios da televisão, rádio, sites e redes sociais, sobre os canais de denúncia e o direito de reclamação dos usuários sobre os atos pretéritos praticados pelas concessionárias (item iii); 
    5. Apresentação do número atual de fiscais designados e a informação sobre eventual plano de ampliação do quadro, com detalhamento de termos e prazos para essa expansão, a fim de garantir um contingente suficiente para a fiscalização adequada (item iv); 
    6. Estabelecimento de prazo específico e de canal de comunicação para que cidadãos lesados por atos pretéritos praticados pelas concessionárias apresentem suas reclamações (item v); 
    7. Reajuste dos valores das multas aplicáveis às concessionárias, garantindo proporcionalidade e caráter dissuasório suficiente para coibir práticas irregulares, conforme a recomendação da Nota Técnica do NUPEC/STF (item vi); 
    8. Apresentação de relatório detalhado contendo o quantitativo de denúncias, ações de fiscalizações realizadas e multas aplicadas no período de janeiro a outubro de 2025 (item vii); 
    9. Demonstração do funcionamento efetivo do sistema de comunicação de óbitos, com a devida comprovação do cumprimento da obrigação pelos hospitais e exposição dos dados quantitativos que permitam avaliar aderência e eficiência ao protocolo (item viii). 

Encerrados os prazos concedidos, procedi à verificação do cumprimento das determinações judiciais, a qual detalho a seguir, com o objetivo de assegurar o adequado acompanhamento dos avanços e estagnações. O propósito é o de manter o processo saneado e propiciar uma tomada de decisão assertiva. 
Dessa forma, a partir das reiteradas intimações para o fiel atendimento do que foi decidido em ambas as decisões liminares acima citadas, destaco as principais convergências e divergências persistentes entre as partes: 

DO RESTABELECIMENTO DO TETO DE VALORES: 

O Município sustenta ter cumprido integralmente a ordem constante na decisão do EDOC 23, referente à recomposição do teto tarifário com base na tabela vigente antes da concessão dos serviços, por meio de ato administrativo formal.
Para comprovar o atendimento, juntou a Resolução nº 32, de 28 de novembro de 2024, esclarecendo que o referido ato normativo impõe às concessionárias a observância do teto correspondente aos preços anteriormente praticados pelo extinto Serviço Funerário Municipal sempre que o valor por elas fixado ultrapassar tal montante. Por outro lado, quando o preço estabelecido pela concessionária for inferior ao anteriormente praticado pelo serviço municipal, preserva-se o novo valor, por ser mais benéfico ao usuário (EDOC 36 e EDOC 167).  
A parte autora, contudo, contesta o cumprimento. Sustenta que o município de São Paulo produz uma conformidade formal, de caráter meramente documental, que não reflete a realidade praticada, qualificando-a como uma “peça ficcional”. Acrescenta que a alteração nos tipos de serviços oferecidos e a criação de novos “pacotes” aos usuários dificultam o pareamento direto de valores, permitem cobranças adicionais, vendas casadas e extrapolação do teto tarifário estabelecido. 
Por essas razões requisitei o apoio técnico do Núcleo de Processos Estruturais Complexos deste Supremo Tribunal Federal (eDOC138) que concluiu: 

Em resumo, a análise realizada indica que não há grandes discrepâncias entre os preços estipulados e os valores divulgados pelas concessionárias. No entanto, observa-se que, para alguns planos, há divergências entre a Prefeitura de São Paulo e o SINDSEP quanto à metodologia de comparação dos planos antes e depois da concessão, o que, em certos casos, resulta em elevação dos preços no período pós-concessão. 49. Conforme demonstrado no processo, é evidente o número significativo de casos em que esses preços não estão sendo devidamente praticados, resultando em prejuízos para a população. 

Diante do conjunto de informações apresentado, bem como da constatação de indícios de que a tabela de preços formalmente fixada não vinha sendo aplicada na prática, determinei  a adoção de outras medidas destinadas a assegurar a plena recomposição da atividade delegada aos padrões de qualidade, transparência e acessibilidade. A providência objetivou garantir a observância do interesse público e a proteção dos direitos da população, plasmados que estão no preceito constitucional do artigo 175, da Constituição Federal e na legislação infraconstitucional aplicável, especialmente o Código de Defesa do Consumidor, a Lei nº 8987/1995 e a Lei nº 13.460/2017. 
Por meio das petições registradas nos EDOC 162 e EDOC 210, a parte autora sustenta que o descumprimento persiste, não obstante outras medidas fiscalizatórias tenham sido determinadas e estejam em execução pela municipalidade. 
   
DA AMPLIAÇÃO DE CANAIS DE PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA:

Determinei que a Municipalidade  providenciasse a ampliação do acesso claro e facilitado às informações de preços dos serviços - tanto de pacotes quanto de itens individualizados -, com destaque para a política de gratuidade. Acrescentei que as informações devem constar no site da Prefeitura Municipal, em seção específica, de fácil navegação e com fotos ilustrativas, bem como serem afixadas em locais visíveis em todas as entradas dos cemitérios, abrangendo também contratos firmados antes da concessão (item I, EDOC 158). 
Em relação a ampliação do acesso, a Municipalidade informou ter centralizado as informações no “Portal 156” e no site do SP Regula, disponibilizando links de acesso para os serviços funerários. Relatou que foram divulgadas tabelas sobre a política de gratuidade nos sites das concessionárias; promovida a instalação de faixas e cartazes em todos os cemitérios, agências, IML e SVOs com QR Code que direciona o usuário para o guia de contratação. Juntou, ainda, dentre os documentos, capturas de tela dos sites e relatórios fotográficos das sinalizações instaladas. 
O requerente manifestou-se nos autos (EDOC 118) reiterando a sua tese de que todas as medidas adotadas permanecem insuficientes, pois, na prática não produzem eficácia. Apontou dificuldades de visualização do material disponibilizado pelo Município, bem como o caráter excludente da divulgação a usuários que não tem acesso digital, entre outras irregularidades. 
Neste ponto, é importante observar que houve, na decisão de caráter liminar, a determinação para a formulação e disponibilização de cartilhas nos balcões de atendimento, contendo informações claras sobre serviços e direitos, para evitar que o consumidor seja induzido em erro no momento da contratação (item ii, EDOC 158). 
O Município peticionou requerendo o reconhecimento do cumprimento de ambas as determinações (EDOC 175 e 217) e juntou documentos, entre eles a cartilha. Contudo, o requerente noticiou (EDOC 188), que a cartilha  não foi submetida à discussão em  prévia audiência pública, embora a providência tenha sido determinada por este Relator. Aduziu em acréscimo que, ainda que haja material informativo produzido não está facilmente acessível ao público, o que demonstrou por documentos.
Concluo, neste momento, que embora o Município de São Paulo tenha evoluído neste ponto, não satisfez integralmente as obrigações que lhe foram impostas, operando-se o cumprimento parcial. 
No que tange ao item - Transparência -, a execução, aparentemente, concentrou-se em medidas de caráter predominantemente formal, consistentes na disponibilização de dados em portais digitais e na afixação de placas com QR Codes (eDOC 175, 217). A eficácia material destas medidas é contestada pela parte autora, sob o fundamento de que cria barreiras de acessibilidade digital à população vulnerável e mantém a opacidade real dos preços (eDOC 188). As objeções apresentadas revelam fundamento plausível e indicam a necessidade de aperfeiçoamento do desenho das medidas implementadas.
O descumprimento torna-se inequívoco em relação ao item ii - Cartilhas, uma vez que a Municipalidade admitiu expressamente não ter submetido o modelo do documento à audiência pública na Câmara Municipal (eDOC 167, 179), por entender desnecessário, substituindo unilateralmente a expressa determinação judicial. 

DA CAMPANHA AMPLIFICADA DE DIVULGAÇÃO SOBRE CANAIS DE DENÚNCIA E DA RESOLUTIVIDADE PARA RECLAMAÇÕES APRESENTADAS :

Determinei a realização de ampla campanha de divulgação nos meios da televisão, rádio, sites e redes sociais, sobre os canais de denúncia e o direito de reclamação dos usuários sobre os atos pretéritos praticados pelas concessionárias  (item iii, EDOC 158). Além disso, fixei o prazo de até 30 dias para o processamento e decisão de tais demandas (item v, EDOC 158).
Diante do não cumprimento integral do item v supracitado, concedi novo prazo para a manifestação municipal, que aportou nos autos no EDOC 201. 
O Município indicou ter veiculado campanha informativa de serviços funerários, iniciada em 24 de março de 2025 e com previsão de término em 07 de abril de 2025, atendendo ao prazo mínimo de 15 dias consecutivos determinado na decisão.  
Acostou tabela descritiva das inserções de comunicação, indicando:  Televisão: 62 inserções em TV Aberta (Band, Cultura, Globo, Record, SBT, entre outras.) e 51 em TV Fechada/Pay TV; Rádio: 540 inserções (spots de 30 segundos) em 37 emissoras, além de testemunhais; Internet/Portais: ampla veiculação em portais de notícias (como: Metrópoles, iG, Brasil 247) totalizando milhões de impressões; Redes Sociais: Divulgação por meio das plataformas AD Mobi, Vorix e All Four (Facebook, Instagram, TikTok). Além do trabalho de mídia nos canais informados, apresentou evidências de ações complementares por intermédio de cartazes e faixas informativas, o que já foi tratado no tópico anterior. 
A parte autora havia impugnado as alegações e a documentação encartada pelo Município (EDOC 118 e 188), sustentando que a campanha veiculada na televisão e no rádio assumiu caráter promocional da gestão municipal, em detrimento de sua finalidade informativa e útil aos usuários. Salientou, também que o material não recebeu boa aceitação pela população, ao que cita comentários na rede social da própria prefeitura (EDOC 121) e que, em sua avaliação, o conteúdo produzido é deficiente e excludente, traduzindo-se em peça de marketing institucional. 
Sobre o último documento acostado pela Municipalidade, a parte autora ainda não obteve vista judicial, o que torna prudente postergar a conclusão sobre o atendimento deste item à fase posterior ao contraditório. 

DO NÚMERO DE FISCAIS - AMPLIAÇÃO DO QUADRO E CONTINGENCIAMENTO:

Determinei na decisão liminar a apresentação do número atual de fiscais pertencentes ao quadro e a informação sobre a existência de plano de ampliação, com o detalhamento dos termos e dos prazos para a expansão, a fim de assegurar um contingente suficiente para a fiscalização de todos os serviços que foram reconhecidos, liminarmente, como deficientes. 
No EDOC 217 a Municipalidade informou que o quadro atual de fiscalização é composto por 41 colaboradores alocados na Gerência de  Fiscalização (GFISP), dos quais 35 são Fiscais de Serviços Públicos de carreira (Informação  SP REGULA/SFISC Nº 1475070957).
Sobre a ampliação desse efetivo, mediante a nomeação de novos fiscais aprovados em concurso público, relatou dificuldades decorrentes da desistência de 26 candidatos e desligamento de outros 10. Tais questões foram expostas nos documentos vinculados ao EDOC 217 e EDOC 223. 
Embora tais circunstâncias possam ocasionar algum atraso no provimento dos cargos, é certo que se trata de situações corriqueiras e inerentes ao processo de chamamento em concursos públicos. Não considero, portanto, justificada a demora no cumprimento da decisão judicial.
Considerando que foi informada a convocação de apenas dez candidatos até dezembro de 2025; a existência de 32 vagas pendentes de provimento (EDOC 217, p.8) e a validade do concurso até maio de 2026, determino que Município proceda à imediata convocação dos candidatos necessários ao preenchimento total, urgente e prioritário do quadro de fiscais.  
É de se observar que, como já salientei em decisões anteriores, o ponto fulcral deste processado reside na deficiência fiscalizatória  in loco, de modo que já transcorreu tempo mais do que razoável para o atendimento do que foi exigido na decisão do EDOC 158 e nova determinação de cumprimento será exarada nesta decisão. 

DO REAJUSTE E DOSIMETRIA DAS MULTAS  APLICÁVEIS:

A decisão judicial determinou ao Município que procedesse ao reajuste dos valores das multas, conforme recomendação técnica do NUPEC/STF, assegurando que as sanções fossem proporcionais à gravidade das infrações e suficientes para coibir práticas irregulares (item vi, EDOC 158).
Determinei na decisão do EDOC 216 a complementação de informações pela Municipalidade a respeito deste ponto, pois embora tenha prestado esclarecimentos na petição EDOC 208 sobre o reajuste das multas para garantir caráter dissuasório, deixou de anexar os documentos comprobatórios necessários para validar essa alegação. 
O despacho apontou que, até aquela data, não havia nos autos qualquer informação sobre o cumprimento da obrigação de apresentar o relatório detalhado de denúncias, fiscalizações e multas referentes ao período de janeiro a outubro de 2025.
Na petição mais recente (EDOC 217), ainda pendente de vista à parte autora, o Município sustentou o cumprimento integral da obrigação. Anexou documentos técnicos da SP Regula e, da análise preliminar desse material, especialmente do relatório SP REGULA/GSFC Nº 147268102 (eDOC 222), percebo que houve a alteração da metodologia de cálculo e consequente elevação nominal das sanções, acompanhada de apresentação gráfica demonstrativa da evolução do valor médio das multas. 
Passou-se a aplicar metodologia que vincula o valor da multa a percentual do faturamento anual da concessionária, o que, aparentemente, garante a progressividade e impacto financeiro real. Contudo, importante conceder vista à parte requerente para a análise dos documentos encartados na citada petição para avaliação posterior. 
É importante assinalar, desde logo, porque evidente, que deve a parte requerida intensificar o procedimento administrativo de cobranças de tais sanções, de modo a mitigar o hiato entre a aplicação da multa e o seu recolhimento, para que sejam mantidos o caráter pedagógico e dissuasório das medidas. 

DO RELATÓRIO SOBRE O QUANTITATIVO DE DENÚNCIAS, AÇÕES DE FISCALIZAÇÃO E MULTAS APLICADAS ENTRE JANEIRO E OUTUBRO DE 2025:

Na decisão do EDOC 158 (item vii) determinei a apresentação de relatório detalhado que contenha o quantitativo de denúncias, ações de fiscalização e multas aplicadas no período de janeiro a outubro de 2025, de modo a assegurar a transparência e o acompanhamento das medidas adotadas para que haja a adequada prestação de serviços funerários, cemiteriais e de cremação. 
No peticionamento do EDOC 217 e nos documentos dos EDOC 218 a 221, observo que a Municipalidade juntou dados volumosos sobre o quantitativo de denúncias, ações, fiscalizações e multas com base em metodologia denominada de “Ciclos de Fiscalização” e planilhas de dados detalhadas, com a expectativa de demonstrar que a agência reguladora saiu da inércia e intensificou o poder de polícia sobre todos os cemitérios e agências. 
É possível verificar que foram lavrados 376 autos de infração entre janeiro e dezembro de 2025. Foram contabilizadas 394 demandas externas por meio de Ouvidoria, TCM, Mídia e 258 demandas internas geradas pela própria fiscalização (EDOC 219). 
Aparentemente, foram realizadas vistorias em todos os cemitérios, agências e crematório (Relatório Consolidado - Encaminhamento GFISP Nº 147523938) e identificadas as principais áreas de desconformidade : políticas tarifárias e cobranças; manejo de despojos e ossadas e zeladoria e infraestrutura.  
Sobre o documento ainda não teve vista a parte autora, razão pela qual em momento oportuno se aferirá a avaliação sobre o integral cumprimento. 

DO SISTEMA DE INFORME DE ÓBITOS: 

Na decisão registrada no EDOC 158 determinei que a Municipalidade demonstrasse o funcionamento efetivo do sistema de comunicação de óbitos, esclarecendo o cumprimento da obrigação pelos hospitais e apresentando dados quantitativos (item viii). 
Da documentação amealhada, observo, de plano, que o Município cumpriu a obrigação de meio, consistente na implementação do sistema e no cadastramento de hospitais, alcançando 788 estabelecimentos, conforme apontou o EDOC208. Todavia, como mesmo reconhece, a consolidação do sistema ainda está pendente, aludindo que ele se encontra em fase de assimilação, com adesão crescente e diária. 
Nesse ponto, embora a adesão já tenha evoluído, é evidente que a Municipalidade deve imprimir melhor ritmo para assegurar a efetividade, uma vez que como estabeleceu a própria Resolução SP Regula n.° 36, de 27 de janeiro de 2025, que regulamentou o sistema, sua utilização se tornou obrigatória a partir de 31 de março de 2025 (EDOC 167, fl. 3). 
Desta maneira, determino que o Município proceda a imediata fiscalização e exigência de uso obrigatório do sistema de comunicação de óbitos. 

 DAS DELIBERAÇÕES: 

           Trata-se, no caso em tela, de processo de natureza complexa, com nítidas feições estruturais, voltado à garantia de direitos fundamentais e morais básicos, intrinsecamente ligados à dignidade da pessoa humana e à obrigatoriedade de assegurar a prestação de um serviço público municipal adequado, acessível e respeitoso às pessoas e às famílias que buscam o sepultamento de seus entes. 
           É evidente que a dificuldade estrutural atualmente enfrentada pela cidade de São Paulo não surgiu de forma abrupta; envolve múltiplos atores e demanda do Poder Judiciário o fortalecimento das instituições engajadas, a fim de permitir a construção de uma estratégia que resulte na oferta de um serviço público de qualidade, com efetividade, segurança e dentro de prazo razoável.
          Reconheço que houve avanços desde o deferimento das decisões liminares, tanto nas questões tarifárias, quanto fiscalizatórias, todas analisadas acima. Contudo, diante das persistentes divergências entre os envolvidos, reputo pertinente a abertura de espaço para o diálogo mediado, de modo a fomentar o alcance consensual e célere das medidas ainda pendentes. Anoto, também, recentes notícias indiciárias de persistência de dificuldades organizacionais, envolvendo práticas empresariais suscetíveis de questionamento1.
           Assim, com fundamento nos princípios constitucionais da cooperação, da efetividade da jurisdição e da busca da pacificação social designarei nova audiência de contextualização e conciliação. 

           Ante o exposto, com fundamento no art. 3º, § 3º do CPC, designo Audiência de Contextualização e Conciliação presencial, cuja condução ficará a cargo do Núcleo de Solução Consensual de Conflitos - NUSOL, com o apoio da Juíza Auxiliar do gabinete deste Relator, Camila Murara. 
	A data e o local da audiência serão oportunamente designados pelo NUSOL. Após a definição, intimem-se as partes para ciência e comparecimento presencial. 
           Convoco para a Audiência de Conciliação representante do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos - NUPEC desta Corte.
           Sem prejuízo da designação da citada audiência e até mesmo para viabilizá-la de forma eficiente, determino, desde logo ao Município de São Paulo que: 
           1. Proceda, no prazo de 15 dias úteis, a convocação dos candidatos necessários ao preenchimento total, urgente e prioritário do quadro de fiscais dos serviços cemiteriais e funerários, comprovando a medida nos autos; 
  2. Intensifique o procedimento administrativo de apuração e cobrança das sanções impostas, de modo a mitigar o hiato entre a aplicação da multa e o seu recolhimento e manter o caráter pedagógico e dissuasório das medidas, apresentando relatórios evolutivos semestrais nos autos; 
  3.  Proceda a imediata fiscalização e exigência de uso obrigatório do sistema de comunicação de óbitos pelos hospitais, apresentando relatórios evolutivos semestrais  nos autos. 
           Dê-se ciência às partes deste processo sobre esta decisão e para o comparecimento ao ato. 

           Publique-se. Intimem-se. 

	Brasília, 23 de fevereiro de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente