Tribunal: STF
Processo: Rcl 93669
Classe: Rcl
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-04
Data de publicação: 2026-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. O Município de Canoas alega ter o Tribunal Superior do Trabalho, no processo n. 0020346-09.2023.5.04.0202, descumprido o decidido na ADC 16 e nos REs 760.931 (Tema 246/RG) e 1.298.647 (Tema 1.118/RG).

O reclamante aduz a ilicitude da transferência automática à Administração Pública da responsabilidade subsidiária pelo inadimplemento de obrigações trabalhistas decorrentes da execução de contrato de terceirização de serviços.

Pede a cassação do ato reclamado para que seja excluída sua responsabilidade pelo pagamento das dívidas trabalhistas em questão.

É o relatório. Decido.

2. Dispenso a requisição de informações ao órgão reclamado e a colheita de parecer do Ministério Público Federal, por se encontrar o processo em condições de julgamento.

Inicialmente, em relação à alegação de violação ao decidido nos REs 760.931 (Tema 246/RG) e 1.298.647 (Tema 1.118/RG), a reclamação é manifestamente improcedente.

É que a jurisprudência firme desta Excelsa Corte exige o esgotamento das instâncias ordinárias, quando, em sede reclamatória, se invoca como paradigma julgamento de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, nos termos do art. 988, § 5º, II, do CPC. Exemplificam esse entendimento os seguintes acórdãos: Rcl 21.167 AgR, ministra Rosa Weber, DJe 3.8.2015; Rcl 36.278 AgR, ministro Edson Fachin, DJe 19.9.2019; Rcl 42.027 ED-AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe 10.7.2020; Rcl 42.273 AgR, ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2020; e Rcl 43.537 AgR, ministro Gilmar Mendes, DJe 3.11.2020.

Ressalto, ainda, que a Segunda Turma desta Corte possui entendimento pacificado no sentido de que o esgotamento da instância ordinária se comprova com o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, pela aplicação da sistemática da repercussão geral, e o desprovimento do agravo regimental interposto contra essa decisão (Rcl 33.035 ED, ministra Cármen Lúcia, DJe 25.9.2019; e Rcl 36.278 AgR, ministro Edson Fachin, DJe 6.11.2020).

Passo à análise da alegada ofensa ao decidido na ADC 16.

O cerne da controvérsia reside em reconhecer, ou não, a responsabilidade subsidiária da Administração Pública decorrente de inadimplemento de obrigações trabalhistas de empresa terceirizada.

Em sede de controle concentrado, o Supremo declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993:

A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis.
(ADC 16, ministro Cezar Peluso)

Naquela oportunidade, o Tribunal reputou que a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo pagamento de verbas trabalhistas inadimplidas por suas contratadas pode ocorrer apenas quando demonstrada culpa.

No julgamento do RE 760.931 (Tema 246/RG), foi ratificada a orientação adotada na ADC 16, a revelar adequada a responsabilização da Administração Pública apenas em casos de prova inequívoca de conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos, bem assim do nexo causal entre a atuação do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador. Confira-se a tese:

O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.

Em recente julgamento, ocorrido em 13.2.2025, o Pleno, por maioria, apreciando o Tema 1.118/RG, fixou as seguintes teses a respeito do ônus da prova para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público:

1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 
2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 
3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 
4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.

Todavia, verifico que, na hipótese, a condenação do Município de Canoas não decorre do mero fato do inadimplemento ou de presunções de ordem processual vinculadas à distribuição do encargo probatório.

O órgão reclamado, em sede de agravo de instrumento em recurso de revista, proferiu acórdão com a seguinte fundamentação:

Quanto ao tema em análise, o acórdão regional apresenta a seguinte fundamentação:
O primeiro reclamado GAMP e o segundo reclamado (Município de Canoas) celebraram Termo de Fomento em 28.10.2016, cujo objeto era "a assunção do gerenciamento assistencial, administrativo e financeiro" de algumas unidades de saúde do Município (ID. 13ebb98), o que é de conhecimento deste Relator, em razão de diversas demandas similares analisadas por esta Turma Julgadora (TRT da 4ª Região, 1ª Turma, 0020917- 05.2022.5.04.0205 ROT, em 30/10/2023, Desembargador Fabiano Holz Beserra).
Está correto o recorrente ao afirmar que a contratação com os reclamados (AESC e GAMP) teve a forma prevista na Lei nº 13.019/14, qual seja, o termo de fomento, e não aquela da Lei nº 8.666/93. Do mesmo modo, está correto ao afirmar que o inc. XX do art. 42 da Lei nº 13.019/14 prevê que é da organização da sociedade civil a responsabilidade exclusiva pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais relacionados à execução do objeto previsto no termo de colaboração ou de fomento, não implicando responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública a inadimplência da organização da sociedade civil em relação ao referido pagamento, os ônus incidentes sobre o objeto da parceria ou os danos decorrentes de restrição à sua execução.
1.2. O recorrente, ao argumentar que a simples existência da disposição prevista no inc. XX do art. 42 da Lei nº 13.019/14 ensejaria automaticamente a absolvição da condição de responsável subsidiário, esquece que aquele diploma legal não tem o condão de excluir a Administração Pública dos demais preceitos que regulam a responsabilidade civil, especialmente aqueles previstos nos arts. 186, 187 e 927 do CC:
(...)
Os elementos de que o Poder Judiciário dispõe, inclusive amplamente noticiados na imprensa, demonstram que o GAMP é uma pseudo organização da sociedade civil, ou seja, é uma pessoa jurídica contratada para, mediante assinatura de um termo de fomento, praticar, em colaboração com o Município demandado, uma série de fraudes, notadamente na esfera trabalhista, e, com base na invocação do disposto no inc. XX do art. 42 da Lei nº 13.019/14, este último buscar eximir-se de qualquer responsabilidade.
(…) 
A primeira conclusão a que se chega - seja pela organização contratada, seja pela forma de execução das atividades - é no sentido de ser incabível a aplicação estrita dos dispositivos previstos na Lei nº 13.019/2014, pois, apesar do esforço das partes em simular formalmente a pactuação de uma atividade de fomento na área de saúde pública, nada mais houve do que a mera contratação de prestação de serviços por empresa inidônea, com o propósito de praticar inúmeras fraudes, em especial de direitos trabalhistas, escorando-se o ente público na suposta imunidade prevista no inc. XX do art. 42 daquele diploma legal.
1.3. Não fosse o suficiente, não poderia deixar de apontar que a relação entre o Município de Canoas e o GAMP difere daquela mantida com a Associação Educadora São Carlos - AESC até 30.11.2016 somente quanto à forma adotada (a AESC e o recorrente celebraram um contrato de prestação de serviços, ao passo que com o GAMP foi firmado um termo de fomento), pois, os demais aspectos - o contrato realidade - eram idênticos.
Tal entendimento decorre da análise do objeto das contratações e da identidade do modo pelo qual deveriam ser executadas as atividades contratadas, pois tanto a AESC quanto o GAMP encontravam, na diretriz de serviços a serem realizados, os requisitos da equipe que prestariam as atividades no ANEXO I e no ANEXO II do mesmo modelo assistencial.
(…)
Enfim, fica claro que a utilização do termo de fomento teve por objetivo tão somente blindar o ente público da responsabilização pelas fraudes aos direitos dos trabalhadores.
Descaracterizado o termo de fomento, por seu caráter fraudulento, e estabelecida a real forma da prestação de serviços, incidem necessariamente as consequências do inadimplemento previstas na Súmula nº 331, itens IV e V, do TST.
[...]
A culpa do Município fica demonstrada pela violação do dever de atuação in vigilando da Administração Pública nos casos de constatação de irregularidades da conveniada a ser apontada pela comissão de fiscalização na prestação de contas, estabelecido em lei sob pena de responsabilidade solidária, nos termos do o art. 70 da Lei nº 13.019/14: 
(…)
No aspecto, a documentação acostada aos autos do processo n° 0020658-61.2018.5.04.0201, do qual fui Relator, evidenciaram que: 1) a constatação pelo Município recorrente, em 05.04.17, de que a análise da prestação de contas vinha ocorrendo sem a apresentação de relatórios mensais acerca dos pagamentos de salários e demais direitos trabalhistas, nos termos da solicitação do Procurador Municipal (Id. a135ef3 - Pág. 1); 2) a ciência do recorrente, em 29.11.2017, de que as contas continuavam sendo apresentadas sem a verificação dos recibos de pagamento dos débitos trabalhistas, conforme os termos da reiteração do Procurador Municipal acerca da apresentação das folhas de pagamento discriminadas e por lote, juntamente com os comprovantes de pagamento individualizados (Id. 10c6c77 - Pág. 1), bem como de que o GAMP estava inadimplente com os recolhimentos do FGTS e IR em virtude deficit orçamentário; 3) a ciência do recorrente, em 26.06.2018, que a prestação de contas, permanecia deficitária, tendo sido constatada, inclusive a necessidade de apresentação de justificativas e solicitação de reanálise das glosas referente ao pagamento de débitos trabalhistas (Id. b933ee0 - Pág. 1); 4) no mesmo norte, está a ata da reunião, ocorrida em (Id. ee32dc2 - Pág. 2), onde o Município, através da sua Procuradoria (Id. 17.08.2018 ee32dc2 - Pág. 3), informa ter sido condenado subsidiariamente em razão da "falta de fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas" em ação coletiva ajuizada pelo Sindicato Médico contra o GAMP e ressalta a necessidade de uma fiscalização efetiva com a apresentação mensal dos comprovantes de pagamento dos débitos trabalhistas, indicando, inclusive, a necessidade da designação de um servidor com dedicação integral para análise dos documentos e validação dos valores apurados e pagos.
Ora, o prazo de 45 dias, prorrogáveis por igual período, escoou sem que a Administração Pública adotasse as providência tal como previsto no § 2º acima transcrito. Por certo, consta dos autos também que todas as irregularidades conduziram, em 11.12.2018 à decisão na Ação Civil Pública de nº 008/1.18.0021073-1, na qual, em sede de Medida Cautelar, o Juízo da 4ª. Vara Cível da Comarca de Canoas que determinou o afastamento "de todos os dirigentes do GAMP da gestão das unidades de saúde de Canoas compreendidas nos termos de fomento nº 01/2016 e 02/2016" ficando a cargo do Prefeito Municipal a designação do interventor: (Id. 94d87d7 - Pág. 1 do processo nº 0020953-58.2019.5.04.0203).
A fim de que não se alegue deficiência na análise da prova produzida pelo recorrente, registro que o documento do ID. 27b87f6 - Pág. 1 do processo nº 0020953-58.2019.5.04.0203, o Município, pelo seu Prefeito, autorizou a abertura de processo administrativo em face do GAMP em razão da má prestação dos serviços em setembro de 2017, sem constar dos autos o procedimento que teria sido adotado e as suas consequências.
Ao dever de fiscalizar corresponde o de não efetuar repasses de valores a empresas inadimplentes, utilizando, inclusive, esse numerário para a satisfação direta ou consignação em pagamento dos direitos sonegados durante a vigência do contrato.
No caso, o ente público sabia das irregularidades nos pagamentos dos trabalhadores e assumiu, inclusive a obrigação de repasse dos valores para adimplemento da parcela devida à parte autora. Verifico isso da leitura da ata da reunião da comissão de fiscalização do termo de fomento do Id. 385d59a - Pág. 1 do processo nº 0020953-58.2019.5.04.0203, na qual consta a informação da Secretária de Saúde que, em 22.03.2017, realizada reunião com a Procuradoria do Município e a Assessoria Jurídica do GAMP e através de "termo de ajuste" ficou estabelecido as obrigações do Município a repassar valores para que fossem efetuados os pagamentos de INSS e FGTS.
E não se pode deixar de assinalar que apenas com a "INSTRUÇÃO NORMATIVA 01/2018 SMS/G.S.ADJ" (Id. Id. b4cdb8f - Pág. 1 do processo nº 0020658-61.2018.5.04.0201) é que foi indicado à Organização conveniada os documentos relativos aos trabalhadores a ela vinculados e que deveriam ser apresentados na prestação de conta mensal: 
(...)
A prova, em seu conjunto, revela que o Município não fiscalizou o cumprimento das obrigações trabalhistas pela GAMP, na medida em que vários direitos da reclamante não foram pagos e, mesmo que dele não seja este ônus, cabe assinalar que a autora comprovou a sonegação de direitos trabalhistas, não obstada pela atuação do ente público como fiscal do contrato. Em que pese o Município reclamado tenha juntado documentos que indiquem fiscalização do contrato existente com o primeiro réu (ID. 14f2cd2 e seguintes), foi reconhecido o direito do reclamante ao recebimento de verbas rescisórias e FGTS do contrato, o que demonstra que a fiscalização não se deu de forma efetiva.
Logo, falhou o Município reclamado em seu dever de fiscalizar efetivamente o pactuado, incorrendo em culpa, sendo também responsável pelos prejuízos causados ao trabalhador in vigilando em razão do descumprimento das obrigações trabalhistas. Portanto, independentemente da modalidade contratual a que se analise a questão, o ente público deve repará-los ex vi legis (art. 5.º, inc. V; § 6.º do art. 37; e art. 114, inc. VII, todos da CRFB, assim como o art. 186 do CC).
Por fim, saliento que a presente decisão não afronta a Súmula Vinculante nº 10 do STF - Supremo Tribunal Federal e tampouco viola os artigos legais e constitucionais invocados pelo demandado.
1.5. Pelo exposto, mantenho a condenação subsidiária do Município de Canoas pelos créditos deferidos, em face de sua conduta culposa.
Nego provimento.
O Município de Canoas pugna pelo afastamento de sua responsabilidade subsidiária pelos efeitos da condenação. 
[...]
Vejamos. 
No presente caso, embora o Tribunal Regional se manifeste acerca da efetividade dos procedimentos fiscalizatórios adotados pela Administração Pública, assim considerada como aquela que não logrou obstar o inadimplemento das obrigações trabalhistas no curso do contrato em análise, fundamento que, por si só, seria insuficiente para manter a condenação impugnada, também registra, de forma expressa e detalhada, que o prestador dos serviços foi contratado após chamamento público desvirtuado de sua finalidade, com o intuito fraudulento devidamente configurado, culminando com o desrespeito aos direitos trabalhistas;
Ademais, é indene de dúvidas que para concluir pela culpa in vigilando do Município de Canoas, a Corte de origem não o fez com suporte no mero inadimplemento das verbas trabalhistas ou mesmo na inversão do ônus da prova quanto à falha na fiscalização das obrigações laborais, mas, sim, com base no conjunto fático-probatório dos autos, que, além da fraude relatada no parágrafo anterior, demonstra, cabalmente, o comportamento negligente do ente público, estando a decisão recorrida em total observância e conformidade com as teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal nos temas 246 e 1.118 da Tabela de Repercussão Geral.
(Grifei)

Observo que o acórdão reclamado apontou específico comportamento negligente do ente público, pois, citando o acórdão do Regional, dispõe que “o prestador dos serviços foi contratado após chamamento público desvirtuado de sua finalidade, com o intuito fraudulento devidamente configurado, culminando com o desrespeito aos direitos trabalhistas”.

Desse modo, não verifico transgressão do ato reclamado às diretrizes da ADC 16.

3. Do exposto, nego seguimento à reclamação.

4. Intime-se. Publique-se.

Brasília, 4 de maio de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente