Tribunal: STF
Processo: ADI 7849
Classe: ADI
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SISTEMA NACIONAL DE ATENDIMENTO SOCIOEDUCATIVO (SINASE). RESOLUÇÃO N. 252/2024 DO CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (CONANDA). DIRETRIZES NACIONAIS DE SEGURANÇA E PROTEÇÃO INTEGRAL DE ADOLESCENTES E JOVENS EM CUMPRIMENTO DE MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REPRESENTAÇÃO FRAGMENTADA. EXCLUSÃO DE AGENTES MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE REPRESENTAÇÃO DA TOTALIDADE DA CATEGORIA AFETADA PELA NORMA. EXCLUSÃO DE PROFISSIONAIS MULTIDISCIPLINARES. HETEROGENEIDADE DAS CATEGORIAS NÃO REPRESENTADAS. AÇÃO NÃO CONHECIDA.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade (ADI), com pedido de medida cautelar, proposta pelo Conselho Nacional de Entidades Representativas de Servidores e Trabalhadores do Sistema Socioeducativo (CONASSE) contra os arts. 3º, §2º; 8º; 21; 25; 32, caput e seus incisos; 33, caput e §§ 1º e 2º; 45, caput e parágrafo único; 47, caput e parágrafo único; 67; 69; 72, caput e parágrafo único; e 86, todos da Resolução n. 252, de 16 de outubro de 2024, editada pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), publicada no Diário Oficial da União em 18 de outubro de 2024, Edição 203, Seção 1, página 32, que dispõe sobre as diretrizes nacionais para a segurança e proteção de adolescentes e jovens em restrição e privação de liberdade no Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE).

O requerente alega, em síntese, que os referidos dispositivos da Resolução n. 252/2024, do CONANDA, extrapolam os limites constitucionais e legais da competência do órgão, ao estabelecerem regulamentação detalhada e específica sobre aspectos operacionais das unidades socioeducativas, especificações técnicas de veículos de transporte, regulamentação sobre uso de equipamentos de segurança, definições sobre estrutura organizacional e outros aspectos de gestão administrativa local, que competiriam, afirmam, apenas aos entes federados responsáveis pela execução das medidas socioeducativas.

O autor aduz ser parte legítima para a propositura da ação, indicando que, desde sua fundação, em 15/2/2015, tem abrangência nacional e congrega 10 (dez) entidades associativas representantes de trabalhadores do sistema socioeducativo, em 9 (nove) Estados e Distrito Federal. Acresce que sua composição conta, atualmente, com 18 (dezoito) entidades no quadro associativo, as quais se situam em 17 (dezessete) Estados e no Distrito Federal.

Conclui possuir evidente interesse jurídico na impugnação dos dispositivos da Resolução, uma vez que tais normas interferem diretamente nas condições de trabalho dos profissionais socioeducativos, regulamentam aspectos operacionais das unidades socioeducativas e estabelecem diretrizes que podem conflitar com a autonomia dos entes federativos para organizar seus sistemas socioeducativos, afetando a carreira e as condições de trabalho dos servidores estaduais e distritais (doc. 1, p. 6).

No mérito, sustenta violação dos princípios federativo, da legalidade, da separação dos poderes e da autonomia dos entes federativos (arts. 2º, 18, 24, XV e §1º, e 25, §1º, da Constituição Federal). 

Além da suspensão imediata da eficácia dos dispositivos impugnados, requereu a procedência dos pedidos para a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 3º, §2º; 8º; 21; 25; 32, caput e seus incisos; 33, caput e §§ 1º e 2º; 45, caput e parágrafo único; 47, caput e parágrafo único; 67; 69; 72, caput e parágrafo único; e 86, todos da Resolução nº 252, de 16 de outubro de 2024, editada pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA).

Postulou, subsidiariamente:

a) Que seja DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL dos dispositivos impugnados, preservando-se apenas os aspectos que se limitam a estabelecer diretrizes gerais, sem caráter operacional ou procedimental específico; 
b) Que seja CONFERIDA INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO aos dispositivos impugnados, no sentido de que constituem meras recomendações ou diretrizes gerais, sem caráter vinculante para os Estados e Distrito Federal. (doc. 1, p. 34-35)

Em despacho de 8/9/2025, adotei o rito previsto no art. 12 da Lei n. 9.868/1999 e requisitei informações das autoridades (doc. 38).

O Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania prestou informações técnicas e jurídicas nos autos sustentando a constitucionalidade e a legalidade dos dispositivos impugnados; a legitimidade da competência normativa do CONANDA; a proteção ao caráter pedagógico, excepcional e proporcional das medidas socioeducativas; e a observância dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil (doc. 56).

A AGU manifestou-se pelo não conhecimento da presente ação e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado, nos termos da seguinte ementa:

Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo. Resolução nº 252/2024, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), a qual estabelece as diretrizes nacionais para a segurança e proteção integral de adolescentes e jovens em restrição e privação de liberdade no Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo. Suposta ofensa aos princípios federativo, da separação de Poderes e da legalidade administrativa, bem como à autonomia dos entes federativos e ao sistema constitucional de repartição de competências legislativas. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Ofensa reflexa ao texto constitucional. Mérito. O CONANDA foi instituído pela Lei nº 8.242/1991 com competência para elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente. As disposições questionadas estão em alinhamento com as atribuições legais que foram outorgadas ao órgão. A resolução sob invectiva não inova no sistema jurídico, apenas busca instituir comandos que concretizam as atividades operacionais, coordenativas e de articulação, de modo a erguer diretrizes essenciais para a realização de políticas públicas que envolvam segurança e proteção integral de adolescentes e jovens em restrição e privação de liberdade, no âmbito do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo requerente.(doc. 63)

A Procuradoria-Geral da República também opinou pelo não conhecimento da ação, com fundamento na ilegitimidade ativa do requerente. Eis a ementa do parecer:

Ação direta de inconstitucionalidade. Sistema Nacional de atendimento socioeducativo – SINASE. Resolução n. 252/2024, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA. Diretrizes nacionais de segurança e proteção integral de adolescentes e jovens em cumprimento de medidas socioeducativas. Conselho Nacional de Entidades Representativas de Servidores e Trabalhadores do Sistema Socioeducativo – CONASSE. Ilegitimidade ativa ad causam. Representação de fração da categoria. Exclusão de agentes municipais e de profissionais multidisciplinares. Ausência de interesses homogêneos. Parecer por que a ação direta não seja conhecida. (doc. 70)

É o relatório. Decido.

A presente ação direta de inconstitucionalidade não comporta conhecimento.

O reconhecimento da legitimidade ativa de entidades de classe para o ajuizamento de ações de controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 103, inciso IX, da Constituição Federal, pressupõe que a entidade represente a totalidade da categoria afetada pela norma impugnada, e não apenas uma fração dela. Quando o ato normativo questionado repercute sobre o conjunto mais amplo de uma categoria, a entidade que congrega apenas parte de seus integrantes carece de representatividade suficiente para figurar como requerente em sede de fiscalização abstrata (ADI 6400 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 4/2/2021; ADI 7091 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 29/6/2022).

No caso em exame, o CONASSE não satisfaz esse pressuposto.

Nos termos do art. 1º, § 1º, do seu Estatuto, a entidade representa os “servidores públicos e trabalhadores estaduais e distritais responsáveis pela aplicação de medidas socioeducativas, sejam estas integrantes da administração direta, indireta, autárquica ou fundacional”. Essa delimitação revela, de plano, representação fragmentada da categoria mais ampla dos trabalhadores do sistema socioeducativo, por dois ângulos.

O primeiro concerne à ausência de representação dos servidores municipais. O SINASE, instituído pela Lei n. 12.594/2012, abrange, por adesão, os sistemas estaduais, distrital e municipais (art. 1º, § 1º), sendo que os municípios inscrevem seus programas de atendimento e entidades executoras no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (art. 10). Há, portanto, expressiva parcela de agentes públicos responsáveis pela execução de medidas socioeducativas em âmbito municipal que, por força da própria delimitação estatutária do CONASSE, não integra sua base representativa.

O segundo aspecto diz respeito à ausência de representação de categorias profissionais que compõem, de forma juridicamente obrigatória, o sistema socioeducativo. O art. 12 da Lei n. 12.594/2012 impõe que as equipes técnicas dos programas de atendimento sejam interdisciplinares, integrando, no mínimo, profissionais das áreas de saúde, educação e assistência social. Psicólogos, assistentes sociais, pedagogos e profissionais da educação são, portanto, trabalhadores do sistema socioeducativo por determinação legal e, não obstante, encontram-se fora do escopo representativo do CONASSE, cujo Estatuto circunscreve sua atuação àqueles responsáveis pela estrita “aplicação de medidas socioeducativas”.

Além disso, essas categorias são, entre si e em relação aos agentes de execução direta, profissionalmente heterogêneas, com vínculos funcionais, atribuições, regimes jurídicos e interesses próprios, representadas por seus respectivos conselhos de classe. Logo, a representação, ainda que fosse integral, revelaria que a entidade não congrega conjunto homogêneo de interesses para legitimar sua atuação como entidade de classe em sentido constitucional.

A Resolução CONANDA n. 252/2024, objeto desta ação, irradia seus efeitos sobre universo mais amplo de trabalhadores e não apenas sobre o segmento representado pela requerente. 

Nessa configuração, o CONASSE não preenche os requisitos para figurar como entidade representativa da integralidade da categoria atingida pela norma impugnada.

Trata-se de orientação firmada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como se infere dos seguintes precedentes:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de que, em relação às entidades de classe de âmbito nacional (inc. IX do art. 103 da Constituição da República), a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade; b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação. Precedentes. 2. A heterogeneidade de sua composição inviabiliza que seja o requerente enquadrado como entidade de classe. (ADI 7814 AgR, Rel.Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 24/11/2025)

EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 5º, caput e § 3º, e art. 10, § 2º, inciso I, da EC nº 103/19. Alteração dos critérios para a aposentadoria especial dos integrantes das carreiras policiais, inclusive da carreira policial federal. Ilegitimidade ativa da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF). Entidade que representa tão somente os delegados de polícia federais, e não a totalidade da carreira policial federal. Necessidade de averiguar, em cada caso, se a entidade possui representatividade adequada. Pressuposição de pertinência entre os objetivos institucionais, os sujeitos representados e o teor da norma impugnada. Reafirmação do entendimento atual e majoritário da Corte. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento. 1. Impugnam-se, nos autos, os dispositivos da EC nº 103/19 que alteraram as regras para a concessão de aposentadoria especial aos integrantes das carreiras policiais e, por fazerem menção expressa aos servidores previstos no art. 144, inciso I, da CF/88, alcançam toda a carreira policial federal, que é composta tanto de cargos de delegado de polícia federal como também de perito criminal federal, censor federal, escrivão de polícia federal, agente de polícia federal e papiloscopista policial federal (art. 1º do Decreto-Lei nº 2.251, de 26 de fevereiro de 1985). 2. O entendimento atual e majoritário da Suprema Corte acerca da legitimidade ativa da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF), nas ações de controle concentrado, é o de que ela “não se qualifica como entidade de classe para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional” quando o ato impugnado repercutir sobre a esfera jurídica de toda essa categoria. Precedentes: ADI nº 5.649-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 24/9/20; ADPF nº 270-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 11/5/18; e ADI nº 1.806-QO, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 23/10/98. 3. É dizer, a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF) tem legitimidade para questionar em sede de controle concentrado as normas que afetem direta e exclusivamente a classe dos delegados de polícia federais, mas não aquelas que digam respeito a toda a categoria de delegados (aí incluídos também os delegados estaduais), ou, ainda, as que sejam pertinentes a toda carreira policial federal, afetando agentes, peritos e demais servidores pertencentes à carreira policial federal. 4. Nos presentes autos, a norma impugnada repercute em todas as carreiras policiais e, no tocante à carreira policial federal (art. 144, inciso I, da CRFB/88), seus efeitos não se restringem apenas aos cargos de delegados federais, cujos interesses são legitimamente representados pela entidade recorrente, eis que também possuem direito à aposentação especial, além dos delegados federais, os agentes de polícia federal e os outros integrantes dessa categoria. 5. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento. (ADI 7169 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno,DJe 7/2/2023)

Reconhecida a ilegitimidade ativa ad causam da requerente, fica prejudicada a análise dos demais requisitos de admissibilidade.

Posto isso, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, por ilegitimidade ativa da entidade requerente.

Publique-se.

Brasília, 28 de abril de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator