Tribunal: STF
Processo: Rcl 91296
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-05
Data de publicação: 2026-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Canoas, em face de decisão proferida pelo Tribunal Superior do Trabalho, nos autos do Processo 0020786-08.2023.5.04.0201.
Na petição inicial, a parte reclamante alega, em síntese, que a decisão reclamada, ao imputar responsabilidade subsidiária à Administração Pública, independentemente de comprovação de culpa, teria ofendido a autoridade de decisão proferida por esta Corte nos julgamentos da ADC 16 e dos Temas 246 e 1.118 da repercussão geral.
Nesses termos, sustenta que o “Tribunal Superior do Trabalho ratificou o entendimento defendido nas decisões de primeiro e segundo graus de que é do Ente Público o ônus de provar fiscalização do vínculo administrativo, bem como de que eventual culpa se comprova unicamente pelo inadimplemento da Empregadora”. (eDOC 1, pp. 26-27) 
Argumenta, assim, que é imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. Defende, entretanto, que a decisão reclamada desconsiderou essa diretriz ao responsabilizar a Municipalidade ante a ausência de comprovação da ciência inequívoca do ente público sobre as irregularidades ou sua conduta negligente.
Ao final, requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos da decisão reclamada e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar o ato reclamado.
É o relatório.
Decido.
Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).
Superada a questão, rememoro que a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).
Quanto ao mérito, convém registrar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais.
De fato, em data posterior a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.
Diante da resistência da Justiça do Trabalho em aplicar o referido entendimento, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral da matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber. 
Por ocasião do julgamento de mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.
À vista disso, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.
Cumpre assinalar ainda que o Plenário desta Corte, nos autos do RE 1.298.647 (Rel. Min. Nunes Marques), reputou constitucional e reconheceu a repercussão geral (Tema 1.118) da discussão quanto ao “Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246)”.
Em outros termos, colocou-se em pauta a questão acerca da legitimidade da transferência ao ente público tomador de serviço do ônus de comprovar a ausência de culpa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas devidas aos trabalhadores terceirizados pela empresa contratada, para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público.
Em Sessão Plenária realizada em 13.2.2025, essa Corte Suprema finalizou o julgamento do mérito do referido paradigma, fixando a seguinte tese de repercussão geral:

“1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 
2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 
3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 
4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior”. (Grifos nossos)

Com efeito, assentou-se entendimento no sentido que é imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la, vedada a condenação fundamentada unicamente no pressuposto da inversão do ônus da prova.
Por outro lado, permanecendo o ente público inerte após notificação formal do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa prestadora de serviços contratada, restará configurado o comportamento negligente da Administração, a ensejar sua responsabilização.
Pois bem.
Na hipótese em exame, verifico que a Municipalidade restou pela responsabilizada subsidiariamente pelas obrigações trabalhistas inadimplidas, sob o fundamento de suposta conduta negligente do ente público, consubstanciada em comprovada existência de irregularidades no contrato de gestão firmado, a qual, inclusive, ensejou a deflagração de operação policial em razão da constatação da existência de esquema fraudulento envolvendo agentes públicos.
Por oportuno, transcrevo trecho do da sentença condenatória:

“De plano transcrevo a sentença da Juíza do processo de ação civil pública ajuizado pelo Ministério Público contra o Município e Gamp, ID 485ecd1: 
‘Careceu, o Ente Público municipal (Município de Canoas), de cautela e equilíbrio na formalização dos instrumentos que possibilitaram o repasse de tais verbas à pessoa jurídica que já demonstrava no seu quadro societário originário uma série de indicativos de sua falta de idoneidade. Além disso, houve graves falhas na fiscalização do gestor contratado.(...) Ocorre que, conforme o arcabouço probatório dos autos, o Entre Municipal foi desidioso no exercício de suas atribuições.(...) bastaria uma maior acuidade do ente municipal na busca da origem da empresa e do seu quadro societário, em especial sua formação, em 2007, para verificar a incapacidade técnica da organização (…) A desídia municipal perdurou durante a nova gestão que, mesmo após o ajuizamento da presente ação, não apresentou o desfecho definitivo da situação. (...) Com efeito, é coruscante a falha no seu dever legal e contratual de fiscalização 
A decisão transcrita seria suficiente para verificação de que o Município de Canoas foi desidioso. 
A par disto passo a analisar as demais provas dos autos. 
Realizado chamamento público pelo município de Canoas, saiu-se vitorioso o primeiro reclamado (GAMP) e, conforme Termos de Fomento 01/2016 (Lote 01) e 02/2016 (Lote 2), assumiu o gerenciamento assistencial, administrativo e financeiro do Hospital de Pronto Socorro de Canoas Deputado Nelson Marchezan - HPSC, UPA Rio Branco e UPA Caçapava. 
Assim, a partir de 01.12.2016, houve a substituição da AESC pelo GAMP que assumiu a sucessão dos empregados, inclusive da parte autora, consoante previsão do item ‘c’ do Acordo de Transição e Cooperação anexado no id 465cbe4 nos autos do processo 0020438-63.2018.5.04.0201 e Termo de Referência e Plano Operativo que acompanhou o Edital nº 177/2016. 
É de conhecimento público e notório a situação precária do GAMP, que envolve a falta de pagamento de salários, atraso do repasse referente a férias, adicional noturno e depósito do fundo de garantia, problemas relacionados ao ponto e péssimas condições de trabalho, inclusive segundo relato da então secretária de saúde, Rosa Groenwaldt (http://oldsite.canoas.rs.gov.br/acessibilidade/noticia /visualizar/id/124741). 
Em decorrência desta situação e de irregularidades apuradas, em 06.12.2018, foi noticiada pela mídia a deflagração de operação policial (https://www. jornaldocomercio.com/_conteudo/geral/2018/12/660115-grupo-de-saude-que-atua-emcanoas-e-outros-estados-e-acusado-de-fraude-milionaria.html e www. jornaldocomercio.com/_conteudo/geral/2018/12/660131-grupo-acusado-de-fraudesem-saude-de-canoas-alega-perseguicao-politica.html) em face do primeiro reclamado, o que resultou na prisão dos envolvidos. 
O Ministério Público, por sua vez, ajuizou Ação Civil Pública, tombada sob n. 008/1.18.0021073-1 e que tramita na 4ª Vara Cível de Canoas, em face dos reclamados, uma vez que nos inquéritos civis e na esfera criminal foram apuradas a desassistência à saúde pública, superfaturamento na aquisição de medicamentos e insumos e malversação de verbas públicas, na qual foi postulado o imediato afastamento dos dirigentes do GAMP da gestão das unidades de saúde de Canoas, bem como determinação para que o município de Canoas assumisse a gestão das unidades de saúde compreendidas nos Termos de Fomento já citados.
(...)
Em sentença, proferida em 23.02.2022, foi decretada a rescisão dos Termos de Fomento 01/2016 e 02/2016 e o encerramento da intervenção do Município de Canoas, a quem coube então a gestão das unidades de saúde, além da proibição do GAMP de firmar qualquer parceria com entes públicos. 
Ainda, nos autos do HC 70080241581 (0389370- 77.2018.8.21.7000) a 4ª Câmara Criminal do TJRS observou que o ex-secretário de saúde (gestão 2013/2016) esteve à frente de todo o processo seletivo e um mês após deixar o cargo, teve sua empresa Blue Eyes Assessoria e Gestão em Saúde Ltda contratada pelo GAMP, com remuneração de 65 mil reais mensais e, nos autos do HC 70080277460 (Nº CNJ: 0392958-92.2018.8.21.7000) o des. Relator Rogério Gesta Leal referiu: 
‘Os crimes que estão sendo apurados, modo geral, são fruto de estruturada rede de cooperação, hierarquia, gestão e operações muito sofisticadas, envolvendo pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas, muitas vezes evidenciando até atos, fatos e negócios jurídicos aparentemente legais, mas que escondem ilicitudes as mais variadas. Diante do quadro apresentado, necessária a manutenção da medida cautelar de afastamento da função de Secretária Municipal da Saúde de Canoas, tendo vista a complexidade dos fatos investigados e a necessidade de se apurar o envolvimento de cada suspeito no esquema delitivo, assegurando a colheita das provas pertinentes ao caso. Ainda, as interceptações telefônicas revelaram a estreita relação existente entre a Secretária Municipal de Saúde e os integrantes do GAMP, bem como o seu interesse em beneficiá-los e manter a aparência de legalidade nos atos perpetrados pelo Grupo’.”  
(...)
Gizo que os documentos anexados pelo Município de Canoas não demonstram a efetiva fiscalização das atividades desenvolvidas pelo GAMP, bem como o cumprimento dos deveres trabalhistas e previdenciários, consoante analisado acima. 
Destarte, há responsabilidade subsidiária por todo o período contratual e não apenas por períodos, nos termos do artigo 9º da CLT. Diminuir o tempo da responsabilidade é premiar essa forma de não se aplicar os preceitos da CLT, em notório prejuízo a atividade de produção e aos trabalhadores.” (eDOC 4,  ID: 595307b8; grifos nossos)

Esse entendimento foi confirmado pelo Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região, autoridade ora reclamada, que destacou ainda o seguinte:

“É de notar que o ente público, através da Comissão de Acompanhamento e Fiscalização dos Termos de Fomento, admite a existência de falhas na fiscalização, inclusive, o não conhecimento pleno da legislação administrativa ou trabalhista. 
De fato, a Comissão de Acompanhamento e Fiscalização dos Termos de Fomento, firmados em outubro de 2016, revela indícios de que em junho de 2018, ainda não existia um sistema de fiscalização eficiente das obrigações trabalhistas. É o que consta da ata de reunião: 
‘(...) A Comissão entende que precisa adequar a fiscalização a outros critérios, além da financeira, do plano operativo, administrativamente/obrigações trabalhistas . Fica estabelecido que os membros da Comissão de Acompanhamento e Fiscalização vão analisar a legislação e na próxima reunião vão trazer uma proposição de adequação da metodologia de fiscalização. Sr. Lucas informa que vai apresentar até 02/07/2018 justificativa e solicitação de reanálise das glosas referente aos pagamentos de rescisões, motivadas por falta do Termo de rescisão assinados e pleiteando a comissão quanto a alternativa documental a ser utilizada para justificar esses casos em específico e definindo também até qual data essa situação impactará na prestação de contas’. 
Ainda, a ata da reunião realizada em agosto de 2018, igualmente, revela indícios de que não existia uma fiscalização efetiva do cumprimento das obrigações trabalhistas, sendo que, até aquela data, ainda não havia ocorrido a nomeação de um servidor com dedicação integral para análise dos documentos: 
‘(...) Dr. Alexandre informa condenação subsidiária do Município em razão da ‘falta de fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas’ numa ação coletiva movida pelo Sindicato Médico do RS contra o GAMP. Ressalta a necessidade de uma fiscalização mais efetiva com apresentação mensal dos comprovantes de recolhimento do FGTS, INSS, Folha de Pagamento, Rescisões, PIS, IRRF, indicando a necessidade de designação de um servidor com dedicação integral para análise destes documentos e validação dos valores apurados e pagos’. 
Não passa despercebido, ainda, o histórico de irregularidades trabalhistas identificadas na gestação da Gamp - Grupo de Apoio à Medicina Preventiva e à Saúde Pública. O próprio preposto, nos autos do processo 0021085-81.2020.5.04.0203, admite que o TRCT dos funcionários não estava sendo pago e que ‘a administração da GAMP estava entrando em colapso’. Nos autos do processo 0020985-34.2017.5.04.0203, o preposto admite que ‘não estão sendo efetuados os depósitos de FGTS’ e que os funcionários demitidos ‘não estão recebendo suas verbas rescisórias’. 
A expressiva quantidade de irregularidades, à toda evidência, obrigou o ente público a intervir na gestão da Gamp, conforme Decreto de 31/02/2021, passando a administrar, praticamente, de forma direta, a prestação de serviços. É o que afirma a preposta da Gamp, conforme ata de audiência de 13/03/2020, nos autos do processo 0020628-83.2019.5.04.0203: ‘Que o município assumiu a gestão da GAMP em dezembro de 2018, e desde então todas as decisões laborais são tomadas pelos prepostos do município de Canoas, através do interventor (e a cúpula por ele escolhida); que o interventor é um Procurador aposentado do Município de Canoas, NOMEADO PELO PREFEITO DE CANOAS, com a aprovação do Ministério Público’. 
Desse modo, o Gamp, em realidade, não passa de mera ficção jurídica, na medida em que, conforme declarações do interventor Sr. Francisco de Paula Figueiredo, e conforme elementos de prova demonstrados ao longo do ajuizamento de diversas e inúmeras reclamatórias trabalhistas, a Gamp não possui patrimônio próprio, utiliza imóvel cedido pelo Município de Canoas e é administrada, seja direta ou indiretamente, com verbas públicas, pelo próprio município. 
E finalmente, os recentes desdobramentos do caso, demonstram que o Município de Canoas encerrou a intervenção no Gamp em janeiro de 2022 e demitiu os funcionários, muitos, sem o pagamento das parcelas rescisórias. 
Desta feita, é indene de dúvidas a culpa in eligendo, pela má eleição da prestadora de serviços, ainda que mediante chamamento público, previsto na Lei 13.019/2014, e a culpa in vigilando, por falhas na fiscalização, ou mesmo, ausência de fiscalização, do cumprimento das obrigações trabalhistas.” (eDOC 3, ID: 791f69c9)

Registro que, em hipóteses análogas à dos presentes autos, envolvendo o Município de Canoas e o Grupo de Apoio à Medicina Preventiva e à Saúde Pública – GAMP, já me manifestei no sentido da inexistência de responsabilidade subsidiária da Administração Pública, ante a ausência de comprovação de conduta reiteradamente negligente por parte do ente público.
Todavia, em exame mais aprofundado da matéria e diante de todos os fatos apresentados pela autoridade reclamada — especialmente quanto à demonstração da existência de nexo de causalidade entre a desídia do ente público e o dano suportado pelo empregado —, entendo que a decisão proferida pelo Tribunal reclamado está em consonância com o entendimento firmado por esta Suprema Corte nos julgamentos da ADC 16 e dos Temas 246 e 1.118 da repercussão geral.
Nesse sentido, confiram-se precedentes envolvendo o mesmo reclamante:

“CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. COMPROVAÇÃO DE COMPORTAMENTO NEGLIGENTE E NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NA ADC 16 E NO TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo Interno em face de decisão que negou seguimento à Reclamação. II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 2. Discute-se a alegada negativa de vigência à Súmula Vinculante 10, além de suposta violação à autoridade da decisão proferida pela CORTE nos autos da ADC 16, Rel. Min. CEZAR PELUSO, bem como no julgamento do Tema 246-RG, RE 760.931, Rel. Min. ROSA WEBER, e, ainda, do Tema 1.118-RG, RE 1.298.647, Rel. Min. NUNES MARQUES. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade da Administração Pública por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador, razão pela qual se pode concluir que, provada suficientemente a culpa do ente público, o caso é de responsabilização civil subsidiária pelos danos suportados pelos trabalhadores. 4. Na hipótese, as instâncias ordinárias concluíram que o Município contratante foi negligente e deu causa aos prejuízos suportados pelos terceirizados, a partir de caso concreto com notória repercussão em âmbito local (caso do Grupo de Apoio à Medicina Preventiva e à Saúde Pública – GAMP e Município de Canoas/RS), tendo em vista fatores como: (i) contratação de entidade economicamente inidônea para prestação de serviços na área da saúde; (ii) sistemático inadimplemento de direitos trabalhistas desde o início da execução do termo de fomento; (iii) investigação criminal para apuração de fraudes contratuais e desvio de dinheiro público, com decretação de prisões cautelares de envolvidos e afastamento do cargo da secretária de saúde à época; (iv) intervenção municipal para retomada da execução direta dos serviços de saúde; (v) indícios concretos de existência apenas formal da pessoa jurídica contratada pelo Município, eis que destituída de instalações e recursos financeiros próprios. Logo, não se trata, portanto, de presunção de responsabilidade do reclamante, inexistindo violação ao que decidido por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. IV. DISPOSITIVO 5. Recurso de Agravo a que se nega provimento.”(Rcl 85.605 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 09.01.2026; grifo nosso);

“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS DECISÕES PROFERIDAS NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS NS. 760.931 E 1.298.647, TEMAS 246 E 1.118. COMPROVAÇÃO DE CULPA DA ENTIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.”(Rcl 80.653 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 02.10.2025);

“Agravo regimental na reclamação. Responsabilidade subsidiária do poder público. Re nº 760.931- rg/df (tema rg nº 246). Adc nº 16/df. Ausência de violação. Culpa in vigilando devidamente configurada. Recurso desprovido. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto pelo Município de Canoas/RS contra decisão que negou seguimento à reclamação, a qual impugnava decisão do Tribunal Superior do Trabalho que manteve a condenação subsidiária do ente público por obrigações trabalhistas inadimplidas por organização contratada mediante termo de fomento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) apurar se a decisão impugnada afronta o decidido na ADC nº 16/DF e no Tema nº 246 da Repercussão Geral, que vedam a transferência automática de encargos trabalhistas ao Poder Público; (ii) verificar se a condenação subsidiária foi baseada na configuração de culpa in vigilando devidamente comprovada. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. No julgamento da ADC nº 16/DF e do Recurso Extraordinário nº 760.931/DF (Tema RG nº 246), o Supremo Tribunal Federal assentou a impossibilidade de transferência automática, sem a devida comprovação de culpa, do inadimplemento dos encargos trabalhistas ao Poder Público, referentes a empregados terceirizados. 4. A decisão reclamada não apresenta afronta ao entendimento consolidado no âmbito dos referenciados paradigmas, na medida em que a responsabilidade subsidiária do ente público foi reconhecida a partir de evidências claras de culpa in vigilando. 5. Os fundamentos aportados pela autoridade reclamada demonstraram, com base em farto conjunto probatório, a negligência do Município em fiscalizar a execução do termo de fomento e a gestão da organização contratada, não decorrendo, pois, a responsabilização subsidiária, de presunção ou automatismo. IV. DISPOSITIVO 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (Rcl 75.031 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe  03.07.2025; grifo nosso).

Ante o exposto, nego seguimento à reclamação e julgo prejudicado o pedido liminar (RISTF, art. 21, § 1º).

Publique-se.
Brasília, 5 de março de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente