Tribunal: STF
Processo: SL 1892
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-13
Data de publicação: 2026-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Guarulhos com o intuito de sustar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) que, em sede de ação civil pública, manteve sentença que determinou ao ente municipal a implementação do programa de avaliação de desempenho dos profissionais do magistério, a efetivação da progressão horizontal prevista na Lei Municipal nº 6.058/2005 e no Decreto nº 25.346/2008, a instalação de comissão avaliadora e o pagamento das diferenças remuneratórias daí decorrentes. A medida foi requerida após o início do cumprimento provisório da decisão.
O Município sustenta que a controvérsia veiculada no processo de origem possui natureza constitucional, afirmando estarem em discussão violações aos princípios da separação dos poderes, da autonomia municipal e da responsabilidade fiscal, além de afronta ao art. 167, II, da Constituição Federal. Aduz que a execução imediata do acórdão impugnado configuraria grave lesão à ordem administrativa e à economia pública. Sustenta que a decisão judicial impôs ao Executivo a implementação, em prazos exíguos, de política pública complexa, envolvendo criação de comissões, elaboração de instrumentos avaliativos, integração de setores administrativos e processamento de progressões funcionais em larga escala, sem que houvesse planejamento técnico prévio.
Afirma, ainda, que o cumprimento da determinação judicial acarretaria impacto financeiro significativo, alegando que aproximadamente 5.765 servidores seriam potencialmente abrangidos pelas progressões funcionais. Apresenta estimativa interna segundo a qual a medida representaria aumento de 11,5% na folha de pagamento, com elevação da despesa com pessoal para patamar superior ao limite prudencial estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, projetando comprometimento crescente nos exercícios subsequentes. Alega, também, que a Lei Orçamentária Anual de 2026 não contém dotação específica capaz de suportar a despesa, o que configuraria violação ao art. 167, II, da Constituição Federal. Argumenta que os efeitos das progressões, uma vez implementadas, seriam irreversíveis, incorporando-se à remuneração dos servidores.
Defende, ainda, que o Tema 1.075 do Superior Tribunal de Justiça — que reconheceu ser indevida a negativa de progressão funcional por ausência de disponibilidade orçamentária — seria inaplicável ao caso, porquanto o precedente trataria de progressão individual em sistema avaliativo já existente, enquanto, no caso concreto, haveria imposição judicial de criação e implementação de todo o sistema de avaliação de desempenho, com impacto coletivo e estrutural de grande magnitude.
Ao final, requer a suspensão integral dos efeitos do acórdão até o julgamento definitivo dos recursos excepcionais interpostos. Subsidiariamente, pleiteia a modulação dos efeitos da decisão, para que o cumprimento se dê de forma escalonada e a partir de 2027, com apresentação de plano de implementação, cronograma e previsão das despesas nas leis orçamentárias futuras.
O Sindicato dos Trabalhadores na Administração Pública Municipal de Guarulhos, autor da ação na origem, apresentou manifestação defendendo, inicialmente, o não conhecimento do pedido. Sustenta que a controvérsia é de natureza infraconstitucional, envolvendo interpretação de legislação municipal, da Lei de Responsabilidade Fiscal, do CPC e da Lei de Ação Civil Pública, o que afastaria a competência desta Suprema Corte. Afirma que eventual violação constitucional seria apenas reflexa. Alega, ainda, que o pedido de suspensão estaria sendo utilizado como sucedâneo recursal, pois o Município deixou de interpor o agravo de instrumento cabível contra a decisão que restabeleceu o cumprimento provisório, não podendo suprir tal omissão mediante medida de contracautela.
No mérito, o Sindicato afirma inexistir grave lesão à ordem administrativa ou à economia pública. Sustenta que a decisão judicial apenas determinou o cumprimento da legislação municipal vigente desde 2005, cuja execução vinha sendo reiteradamente omitida pela administração. Argumenta que os dados apresentados pelo Município para demonstrar impacto financeiro seriam unilaterais e não corresponderiam à realidade fiscal, citando informação oriunda do Tribunal de Contas apontando comprometimento de despesa com pessoal no percentual de 37,67% da Receita Corrente Líquida. Alega, também, que o número de servidores efetivamente abrangidos pela decisão seria de cerca de 2.700, e não os 5.765 indicados pelo ente municipal, afirmando que este teria inflado artificialmente os valores para simular situação de colapso financeiro.
O Sindicato ressalta que a execução provisória de obrigação de fazer é admitida pela jurisprudência desta Corte, especialmente no Tema 45, razão pela qual não se configuraria risco institucional decorrente do cumprimento imediato da decisão. Alega, igualmente, que o art. 22, parágrafo único, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal excepciona as restrições de despesa com pessoal quando se tratar de cumprimento de determinação judicial, afastando o argumento de impossibilidade jurídica levantado pelo Município. Sustenta, ainda, que o próprio pedido subsidiário de modulação revela inexistência de risco iminente à ordem ou à economia públicas, evidenciando tratar-se de discussão sobre conveniência administrativa quanto ao prazo para implementação, e não de impossibilidade factual ou jurídica de cumprimento.
Ao final, requer o não conhecimento ou, subsidiariamente, o indeferimento integral da suspensão pleiteada, com a aplicação de multa ao Município por litigância de má-fé, sob o fundamento de que teria alterado deliberadamente a verdade dos fatos ao inflar o número de servidores afetados.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 48):
“Suspensão de liminar. Direito administrativo. Ação civil pública. Legislação municipal que disciplina a progressão horizontal de servidores do magistério local. Decisão que impôs à Administração Pública o dever de implantar o programa de avaliação de desempenho e conceder o benefício. Exame fático-probatório e de legislação infraconstitucional que afasta o cabimento de recurso extraordinário e a viabilidade da medida de contracautela direcionada ao Supremo Tribunal Federal. Parecer por que o pedido não seja conhecido." 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva. O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No caso em análise, o Tribunal reconheceu que os servidores do magistério municipal permanecem sem receber progressão funcional desde 2008, em razão da ausência de avaliações de desempenho, embora a legislação local estabeleça esse procedimento como requisito obrigatório para a evolução na carreira. Constatou, ainda, que o Município não demonstrou falta de dotação orçamentária para a implementação das progressões, afastando esse argumento à luz do entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1.075, segundo o qual é ilegal deixar de conceder progressão funcional quando preenchidos os requisitos legais, ainda que os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal estejam superados, por se tratar de direito subjetivo do servidor e de vantagem compreendida na exceção prevista no art. 22, parágrafo único, inciso I, da Lei Complementar nº 101/2000. Eis a ementa do acórdão impugnado (eDOC 11, p. 2):
"AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PLANO DE CARGOS E CARREIRAS E EVOLUÇÃO FUNCIONAL DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS Sindicato pretende o reconhecimento do direito à progressão horizontal de seus filiados e servidores integrantes do quadro do magistério municipal - Avaliações de desempenho que não são realizadas desde 2010 - A Municipalidade tem o dever de realizar avaliação de desempenho dos servidores, para fins de evolução funcional, em qualquer de suas modalidades, mas não cabe ao Judiciário sobrepor-se ao comando legal e determinar sua promoção automática à margem do procedimento que a lei previu - Progressão funcional que constitui direito subjetivo do servidor,não podendo ser negada ao argumento de limites orçamentários, nos termos da tese fixada no Tema 1.075 do STJ - Precedentes - Sentença de procedência parcial mantida. Recursos desprovidos."
Como se nota, o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos. Tal circunstância inviabiliza eventual recurso extraordinário e, por consequência, impede a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:
“AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA VALIDADE DO PAGAMENTO DE ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO, GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR E PROGRESSÃO FUNCIONAL PARA SERVIDORES MUNICIPAIS DA ÁREA DE EDUCAÇÃO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016), não sendo cabível quando o deslinde da controvérsia dependa do revolvimento conjunto fático probatório adjacente ao processo de origem. Precedentes: SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/3/20; SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020. 2. O conhecimento do incidente de suspensão pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional, conforme se depreende de interpretação do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990 (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). 3. In casu, a suspensão da decisão impugnada demandaria o revolvimento do conjunto fático probatório adjacente ao processo de origem. Ademais, não se vislumbra a existência de questão constitucional direta controvertida na origem, porquanto, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta, de modo a se revelar incabível o presente pedido de suspensão. 4. Agravo interno a que se nega provimento." (SS 5.397, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Plenário, DJe de 27.04.2021)
"Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)
No mesmo sentido, foi o parecer da Procuradoria-Geral da República, do qual extraio o seguinte trecho (eDOC 48, p. 8):
“O acórdão enfatizou que o réu não comprovou a ausência de dotação orçamentária para a progressão horizontal dos servidores. Pontuou que, nos termos o art. 18 da Lei Complementar n. 101/2000, a dotação para despesas com pessoal é global, e não segmentada por verbas específicas. Registrou que a Constituição exige que a verificação da viabilidade orçamentária ocorra antes da concessão de vantagens, e não posteriormente, conforme preceitua o § 1º do art. 169 da Constituição. Afastou a alegação de discricionariedade na Lei Orçamentária Anual. Disse que a decisão está em conformidade com o Tema n. 1.075 do Superior Tribunal de Justiça.
A decisão foi tomada, portanto, com fundamento em legislação infraconstitucional e questões fático-probatórias, que não comportam reexame na via extraordinária. A circunstância configura obstáculo ao deferimento da contracautela, que não pode ser usada como sucedâneo recursal.”
Demais disso, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.
Publique-se.
Brasília, 13 de março de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente