Tribunal: STF
Processo: ARE 1585367
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-09
Data de publicação: 2026-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Município de Santo André, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:

“RECURSOS DE APELAÇÃO AÇÃO CIVIL PÚBLICA DIREITO ADMINISTRATIVO, URBANÍSTICO E AMBIENTAL SANEAMENTO BÁSICO DRENAGEM E MANEJO DE ÁGUAS PLUVIAIS URBANAS PRETENSÃO À REALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS PARA A OTIMIZAÇÃO DA REDE PÚBLICA DE ESCOAMENTO DE ÁGUAS PLUVIAIS POSSIBILIDADE. 1. Inicialmente: a) ilegitimidade passiva da parte corré, Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André - SEMASA, caracterizada; b) ampliação dos limites objetivos da demanda, não reconhecida; c) questão preliminar, relacionada à ilegitimidade passiva da parte corré, Municipalidade de Santo André, confunde-se ao próprio mérito da lide e será analisada juntamente com a matéria de fundo. 2. No mérito da lide, possibilitar-se-á, excepcionalmente, a intervenção do Poder Judiciário, em matéria de política pública, quando estritamente necessária à observância e realização de direitos fundamentais. 3. Observância do Tema nº 698, do C. STF, fixado por ocasião do julgamento do RE nº 684.612/RJ, aplicável, por analogia, à hipótese concreta. 4. Os elementos de convicção produzidos nos autos são suficientes e aptos à demonstração da insuficiência do sistema de drenagem de águas pluviais, sob a responsabilidade do Ente Público Municipal. 5. Violação ao Princípio da Separação dos Poderes e Reserva do Possível, não caracterizada. 6. Precedentes da jurisprudência do C. STJ e, inclusive, deste E. Tribunal de Justiça. 7. Em Primeiro Grau de Jurisdição: a) ação civil pública, julgada procedente, relativamente à parte corré, Municipalidade de Santo André e Serviço Municipal de Saneamento Ambiental; b) ação civil pública, julgada improcedente, relativamente à parte corré, Departamento de Águas e Energia Elétrica - DAEE. 8. Sentença, recorrida, parcialmente, reformada, acrescentando-se, apenas e tão somente, a extinção do processo (ação civil pública), sem resolução de mérito, com fundamento no artigo 485, VI, do CPC/15, ante o reconhecimento da ilegitimidade passiva da parte corré, Serviço Municipal de Saneamento Ambiental - SEMASA. 9. Ficam mantidos os demais termos, ônus e encargos constantes do r. pronunciamento jurisdicional ora impugnado. 10. Recursos de apelação, apresentados pela parte autora e corré, Ministério Público do Estado de São Paulo e Municipalidade de Santo André, desprovidos. 11. Recurso de apelação, oferecido pela parte corré, Serviço Municipal de Saneamento Ambiental - SEMASA, provido.” (Apelação/Remessa Necessária nº 1002851-89.2017.8.26.0554, 5ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Francisco Bianco, j. 08.03.2024)

Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 5º, II, 26, I, e 167 da Constituição da República. Alega-se, em síntese: (i) sua ilegitimidade passiva ad causam, atribuindo a responsabilidade técnica e jurídica exclusivamente ao Estado de São Paulo (DAEE); (ii) a impossibilidade de o Poder Judiciário determinar a execução de obras públicas, sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes; e (iii) a incidência da cláusula da reserva do possível ante a ausência de dotação orçamentária.
É o relatório.
Decido.
O recurso comporta parcial provimento.
De saída ressalto que, no que tange à preliminar de ilegitimidade passiva e à atribuição de responsabilidade exclusiva ao Estado de São Paulo, o Tribunal de origem, soberano na análise do acervo fático-probatório, consignou a responsabilidade do Município com base em elementos técnicos constantes dos autos. Assim, para divergir de tal conclusão e acolher a tese da municipalidade, seria imprescindível o revolvimento de fatos e provas, providência vedada em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279/STF (“Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”). Nesse sentido:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. INTERESSE COMUM DO SERVIÇO DE SANEAMENTO BÁSICO. OBSERVÂNCIA DO ENTENDIMENTO FIRMADO NA ADI 1.842. LEGITIMIDADE PASSIVA DA FUNASA. CONVÊNIOS FIRMADOS PARA IMPLEMENTAR OS SISTEMAS DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO NOS MUNICÍPIOS CONVENIADOS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. 1. No julgamento da ADI 1842, esta Suprema Corte firmou o entendimento de que a promoção de melhorias no serviço de saneamento básico é de competência comum de todos os entes federados, não pertencendo, portanto, à esfera exclusiva de atuação dos municípios. 2. Para dissentir do Tribunal de origem, quanto à legitimidade passiva da FUNASA para integrar o polo passivo da ação civil pública em em apreço, seria necessária a reelaboração da moldura fática delineada, procedimento vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (RE 1485314 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 20-03-2025)

“TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. ICMS. PASSAGENS AÉREAS. RESTITUIÇÃO DE COBRANÇA INDEVIDA. VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV e LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA REFLEXA. LEGITIMIDADE PASSIVA. NECESSIDADE DO REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO. SÚMULA STF 279. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA. 1. A discussão relativa aos postulados do direito adquirido, do ato jurídico perfeito, da coisa julgada, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal constitui matéria de índole infraconstitucional, cujo exame se mostra inviável no âmbito extraordinário. Precedentes. 2. Para analisar a questão relativa à legitimidade da ora agravante, no pólo passivo da ação civil pública, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante nos autos, com a finalidade de divergir, se for o caso, do entendimento do Tribunal de origem, hipótese inviável em sede extraordinária. O Tribunal a quo é soberano na análise do conjunto fático-probatório do feito. Incidência da Súmula STF 279. 3. Inexistência de afronta ao princípio da livre iniciativa porque a decisão do Tribunal de origem não interferiu no direito da recorrente à livre fixação dos preços das passagens aéreas, apenas impediu o aumento abusivo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 559816 AgR, Relator(a): ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe 04-05-2011)

Quanto ao mérito da intervenção judicial, esta Corte, no julgamento do Tema 698 da Repercussão Geral (RE 684.612), fixou que o Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas para garantir direitos fundamentais em cenários de deficiência grave do serviço, sem que isso configure ofensa ao art. 2º da Constituição Federal. O acórdão está assim ementado:

“Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe 07-08-2023)

Portanto, remanesce íntegra a responsabilidade do Município de Santo André pela realização das obras de drenagem.
Todavia, assiste razão ao recorrente no que tange à imposição de prazos peremptórios para a execução das medidas. Conforme decidido por esta Corte em casos análogos, embora o Judiciário possa estabelecer finalidades a serem perseguidas pela Administração, não lhe cabe fixar prazos pontuais de forma unilateral, os quais podem desconsiderar limitações técnicas e as leis orçamentárias. Veja-se:

“Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário com Agravo. Regularização fundiária. Omissão administrativa municipal. Intervenção judicial. Políticas públicas. Separação de poderes. Tema RG nº 698. Recurso parcialmente provido. I. Caso em exame 1. Recurso extraordinário interposto por Município contra acórdão pelo qual se determinou o cumprimento de etapas e prazos para regularização fundiária de loteamento irregular implantado há mais de três décadas. 2. A associação requerente buscou a regularização fundiária de loteamento após o arquivamento do processo administrativo pelo Município, apesar da manifesta ocupação irregular do solo e do dever do ente federativo de adotar providências de planejamento e controle. O Município recorrente sustenta violação à separação de poderes e à autonomia municipal pela intervenção do Poder Judiciário na política urbana. 3. No acórdão recorrido do Tribunal de Justiça local, foi anulada a decisão administrativa de arquivamento do procedimento de regularização fundiária e determinado o Município o cumprimento de diversas etapas e a expedição da certidão de regularização, fixando-se o prazo de cinco anos para sua conclusão, com possibilidade de prorrogação pelo juízo da execução. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em saber se a determinação judicial de sequenciamento de atos do processo administrativo de regularização fundiária e a fixação de prazo máximo para sua conclusão impostas ao Poder Executivo municipal violam o princípio da separação de poderes e a margem de discricionariedade do administrador público, à luz do precedente firmado no Tema RG nº 698. III. Razões de decidir 5. O acórdão recorrido foi baseado nas circunstâncias fáticas do processo administrativo e na realidade local do loteamento, o que atrai o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF para a reforma integral das conclusões. 6. A fundamentação do acórdão impugnado é eminentemente infraconstitucional, focando nos mandamentos da Lei nº 13.465, de 2017, o que, em regra, impediria a revisão do julgado nesse aspecto. 7. O detalhamento do escrutínio judicial fixado pelo Tribunal de Justiça local, ao determinar todo o rito e prazos para a regularização urbana, restringe demasiadamente a margem de discricionariedade do Poder Executivo municipal, especialmente em procedimentos que têm legislação específica para seu deslinde. 8. O Tema RG nº 698 (RE nº 684.612-RG/RJ) buscou resguardar a margem de discricionariedade do Administrador Público quando do controle judicial sobre políticas públicas, orientando que a decisão judicial deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano ou meios adequados para atingir o resultado, em lugar de determinar medidas pontuais. 9. A determinação do sequenciamento dos atos do processo administrativo e o prazo máximo estabelecido para a expedição da regularização, cujo desiderato depende do atendimento de instituições diversas e autônomas, comprime a autonomia e a discricionariedade do Poder Executivo municipal, em dissonância com o precedente vinculante do Tema RG nº 698. IV. Dispositivo 10. Recurso parcialmente provido. Reforma do acórdão recorrido na parte que detalhou o rito do processo administrativo de regularização urbana e fixou prazo máximo para a expedição da regularização, em consonância com o julgamento vinculante proferido no Tema RG nº 698.” (ARE 1572249, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, DJe 17-11-2025)

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE CASAS POPULARES. MORA ADMINISTRATIVA NA REALIZAÇÃO DE OBRAS PREVISTAS EM CONVÊNIO. CARACTERIZAÇÃO. DEFINIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO PODER JUDICIÁRIO. MEDIDA EXCEPCIONAL. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. INCURSÃO NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. A fixação de prazo para o cumprimento da obrigação revela ingerência indevida do Poder Judiciário, visto que tal medida necessita da análise de mérito quanto à conveniência e oportunidade da Administração, a ser promovida, exclusivamente, pelo Poder Executivo, na organização do seu serviço público, o que não foi autorizado no julgamento do paradigma da Repercussão Geral referente ao Tema 698. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (RE 1506831 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29-08-2025)

Nessa linha, a fixação do prazo de um ano para a apresentação do projeto de engenharia, tal como estabelecido pelas instâncias de origem, deve ser reformada para que o cronograma executivo seja construído de forma dialogal.
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou parcial provimento ao recurso extraordinário apenas para afastar o prazo imposto unilateralmente pelas instâncias ordinárias, determinando que o cronograma e os prazos de execução das medidas de drenagem sejam pactuados entre o Município de Santo André e o Ministério Público na fase de cumprimento de sentença, ocorrendo a decisão judicial com base nesse método que compatibiliza a intervenção judicial com a discricionariedade e os limites orçamentários.
Publique-se.

Brasília, 9 de fevereiro de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente