Tribunal: STF
Processo: RE 1581933
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-01
Data de publicação: 2026-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos:
 
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO A SAÚDE. FORNECIMENTO DE TRATAMENTO MÉDICO. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA RESERVA DO POSSÍVEL E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. 
1. Agravos retidos interpostos pelo Estado de Minas e pela União não conhecidos à míngua de requerimento expresso nos moldes do art. 523, § 1º do CPC/73. 
2. Estando a matéria tratada no agravo retido interposto pelo Município de Uberlândia repetida nas razões do recurso, fica prejudicada sua apreciação. 
3. Os entes federados são solidariamente responsáveis pelo dever de prestar assistência à saúde (Tema 793 - RE 855.178/SE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe -050 16/03/2015). 
4. Incumbe ao Estado a garantia do direito à saúde, assegurado constitucionalmente, mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do' risco de doença e o acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção e proteção desse direito (art. 196 da Constituição Federal de 1988). 
5. A intervenção do Judiciário voltada para garantir a prestação de direitos sociais, como a tutela do direito à saúde com a determinação de distribuição de medicamentos e tratamento médico, não viola o princípio da separação dos poderes, sem prejuízo da constatação de que a atuação do Estado-juiz deve ser pautada pela prudência e moderação, limitando-se a garantir a implementação de um direito fundamental posto em risco em decorrência da omissão ou ineficiência estatal. 
6. A cláusula da reserva do possível não pode ser invocada como justificativa para a inércia governamental no adimplemento de uma prestação positiva imposta ao poder público pela Constituição Federal, como é o caso do fornecimento de fármacos e tratamentos médicos, sob pena de se comprometer a própria eficácia da norma constitucional. Na mesma linha, a cláusula da reserva do possível se ressente de higidez diante da necessidade de atendimento de direitos inerentes ao chamado mínimo existencial, ao que se agrega sua insubsistência nas hipóteses em que o poder público não comprovar a impossibilidade orçamentária de cumprir com sua obrigação. Precedentes do STF. 
7. A existência de laudo médico e documentos atestando a gravidade e a urgência da enfermidade que acomete a parte autora (ceratocone em ambos os olhos) impõe a manutenção da sentença que determinou a realização da cirurgia pleiteada. 8. A jurisprudência desta Turma tem considerado legítima a imposição de multa diária em face dos entes da Federação para assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, mormente em situações que envolvem o direito à saúde. Precedente (¿¿ 0029715-94.2011.4.01.3700, Sexta Turma, Relator Juiz Federal Lincoln Rodrigues de Faria - Conv., e-DJF1 02/03/2018). 
9. Na hipótese dos autos, está comprovado que o Município de Uberlândia, tão logo intimado, ensejou esforços para a realização da cirurgia, realizando avaliação pré-operatória e cotação de preços junto à rede privada de hospitais do município. Embora a fixação de multa diária não se revele abusiva, não se caracterizou protelação injustificada pelos réus de modo a atrair a incidência de astreintes. 
10. Os honorários advocatícios nas ações ordinárias que visem à condenação dos entes públicos na obrigação de tratamento médico de alto custo não devem ser fixados com base no valor atribuído à causa, vez que o direito à saúde possui valor inestimável. 
11. A fixação dos honorários foi feita mediante apreciação equitativa do juiz, nos termos do art. 85, §S 2° e 8°, do CPC (R$ 500,00 pra cada réu). 
12. Agravos retidos da União e do Estado de Minas Gerais não conhecidos. 13. Agravo retido do Município de Uberlândia prejudicado. 
14. Apelação da União e do Estado de Minas Gerais a que se nega provimento. 
15. Apelação do Município de Uberlândia e remessa oficial, tida por interposta, a que se dá parcial provimento tão somente para afastar a cobrança de multa por descumprimento da decisão que deferiu a antecipação da tutela jurisdicional”. (eDOC 19 – ID: 285d4187)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 196 e 198, do texto constitucional. (eDOC 22 – ID: f38adca2)
Nas razões recusais, insurge-se contra acórdão que determinou à União a obrigação de fornecimento de tratamento de saúde. Alega-se ausente o direcionamento do cumprimento da obrigação, o que entende-se violar o tema 793 da repercussão geral. 
Restituídos os autos ao órgão julgador para eventual juízo de retratação, o acórdão recorrido restou mantido em decisão assim ementada:
 
“PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS PELO EXMO. PRESIDENTE DA CORTE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO.ART. 1.030, II, DO CPC. FORNECIMENTO DE TRATAMENTO DE ALTO CUSTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES DA FEDERAÇÃO. ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO MANTIDO. 
1. Processo devolvido ao exame da Turma para fim de retratação, com base no art. 1030, II, do CPC, à premissa de que o acórdão teria divergido do entendimento firmado pelo STF no julgamento do RE 855.178- ED/SE (Tema 793), pois não direcionou o cumprimento da prestação de saúde conforme as regras de repartição de competências, bem como determinando o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
2. Acórdão da Turma que, ao jugar as apelações e a remessa necessária, manteve a condenação de todos os entes da Federação na obrigação de custear tratamento médico de hipossuficiente (realização de procedimento cirúrgico de descompressão de medula). 
3. Não obstante as razões aduzidas pelo Exmo. Sr. Vice-Presidente, não é o caso de exercer o juízo de retratação. Isso porque, no mencionado precedente vinculante, o STF reafirmou a solidariedade dos entes da Federação em ações que se referiam a tratamento de saúde, e que, a fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. Tal providência, no entanto, há se der adotada administrativamente, em ação própria ou na fase de cumprimento do julgado. 
4. “A Constituição Federal de 1988 erige a saúde como um direito de todos e dever do Estado (art. 196). Assim, conclui-se que é obrigação do Estado, no sentido genérico (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), assegurar às pessoas desprovidas de recursos financeiros o acesso à medicação necessária para a cura de suas doenças, em especial as mais graves, não podendo a divisão administrativa de atribuições estabelecida pela legislação decorrente da Lei n. 8.080/1990 restringir essa responsabilidade, servindo ela, apenas, como parâmetro da repartição do ônus financeiro final dessa atuação, o qual, no entanto, deve ser resolvido pelos entes federativos administrativamente, ou em ação judicial própria e não pode ser óbice à pretensão da população ao reconhecimento de seus direitos constitucionalmente garantidos como exigíveis deles de forma solidária” (Apelação Cível n. 1010315-14.2019.4.01.3307; Relator: Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro; Órgão Julgador: Sexta Turma; Data: 04/10/2021; Data da Publicação: 13/10/2021; Fonte da Publicação: PJe 13/10/2021) 
4. Acórdão mantido. Juízo de retratação não exercido, porquanto incabível na espécie”. (eDOC 28 – ID: 08f38ef8)
 
Na sequência, o recurso extraordinário foi admitido e os autos encaminhados a esta Corte. 
É o relatório.
Decido. 
De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:
 
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 
Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 
“Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)
 
Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.
 
A partir dos recursos que tem aportado a esta instância extraordinária, sob a perspectiva da competência, é possível afirmar que o precedente resolveu a questão do acesso à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão, na medida em que os entes federados não podem mais se esquivar da permanência no polo passivo da demanda, suportando o ônus da obrigação. Como assentado nos embargos de declaração do ERG 855.178:
 
“É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 
 
Entretanto, resta ainda controversa a questão do direcionamento da obrigação ao ente efetivamente competente, segundo as regras de repartição de competências (critérios constitucionais de descentralização e hierarquização), bem como o ressarcimento do ente que efetivamente custeou o procedimento pleiteado. O referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
 
Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 
 
O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.
 
Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.
 
A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).
 
Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto. 
 
Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 
 
Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução)  podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.

O dever de fornecer, portanto, a prestação em saúde pleiteada estará expresso na legislação (federal, estadual e/ou municipal), em normativos regulamentadores e em pactuações entre os entes federados. 

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, após diversos precedentes colegiados em matéria de saúde - STA 175/2010 (parâmetros para solução judicial dos casos concretos que envolvem direito à saúde); tema 6 da RG (RE 566.471 medicamento registrado/autorizado pela ANVISA, mas não incorporado pelo SUS); tema 1234 da RG (competência dos Entes para o fornecimento de medicamentos incorporados e não incorporados - acordo interfederativo); tema 1161 da RG (medicamento/produto/insumo sem registro/autorização da ANVISA para comercialização no Brasil, mas com autorização de importação pela agência sanitária); tema 793 da RG (solidariedade dos entes federativos); tema 500 da RG (medicamento/produto/insumo sem registro/autorização da ANVISA) sedimentou, como regra, que o que não está previsto na política pública não deve ser concedido pelo Estado. Trouxe, entretanto, critérios para a decisão judicial que, excepcionalmente, reconhece o direito à prestação em saúde não prevista no SUS.
Destaca-se que o Tema 1234 trata exclusivamente do fornecimento de medicamentos, permanecendo o fornecimento de insumos, materiais e procedimentos de saúde sob a regência do Tema 793. Tal entendimento encontra-se expresso no voto proferido no julgamento do RE 1.366.243, paradigma do Tema 1234, nos seguintes termos:

“Para que não ocorram dúvidas quanto ao precedente a ser seguido e diante da continência entre dois paradigmas de repercussão geral, por reputar explicitado de forma mais clara nestes acordos interfederativos, que dispõem sobre medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS, de forma exaustiva, esclareço que está excluída a presente matéria do tema 793 desta Corte.
No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234, indeferindo, consequentemente, o pedido contido no eDOC 491”. (grifo nosso)
 
O Tema 793, por sua vez, cuja ementa já fora transcrita alhures, tratou de forma específica acerca da competência entre os entes federados mas trouxe debates acerca do dever de fornecer.
No caso em análise, foi proposta ação ordinária na origem em face da União, Estado de Minas Gerais e do Município de Uberlândia em que se pleiteia a realização do procedimento cirúrgico denominado Crosslinking em ambos os olhos para o tratamento de Ceratocone, CID 10 H18.6.
O acórdão recorrido confirmou a sentença condenatória com fundamento no princípio da solidariedade dos entes federativos em prestações de saúde, determinando o cumprimento do procedimento cirúrgico. A União apresenta recurso extraordinário em que alega, em síntese, violação ao precedente firmado no julgamento do tema 793 da repressão geral, porque não há na condenação o direcionamento do cumprimento da obrigação. 
Nesses termos, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, de modo a determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos no Tema 793 da sistemática da repercussão geral, especialmente em relação à responsabilidade específica de cada Ente (União, Estado de Minas Gerais e Município de Uberlândia) quanto ao enquadramento (SUS ou SUAS), fornecimento e financiamento do direito pleiteado, de modo a determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes, se for o caso.

Publique-se.
Brasília, 1º de fevereiro de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente