Tribunal: STF
Processo: ADI 7750
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-04
Data de publicação: 2026-02-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Associação Nacional de Travestis e Transexuais (ANTRA), com pedido de medida cautelar, contra o art. 11, V, do Decreto Federal nº 10.977, de 23 de fevereiro de 2022; o art. 8°, II e VII, do Decreto Federal nº 11.797, de 27 de novembro de 2023; os arts. 16 a 19 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); e os arts. 54, ‘2º’, e 80, ‘3º’, da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos), pelos quais se impõe a inclusão do campo “sexo” e a concomitância do “nome social” com o “nome civil” na nova Carteira de Identidade Nacional.
Eis o teor dos dispositivos impugnados:
 
Decreto Federal nº 10.977, de 23 de fevereiro de 2022
“Art. 11.  A Carteira de Identidade conterá:
(...)
V - o nome, a filiação, o sexo, a nacionalidade, o local e a data de nascimento do titular”;

Decreto Federal nº 11.797, de 27 de novembro de 2023
“Art. 8º  Os cadastros administrativos existentes na administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão obter obrigatoriamente do Serviço de Identificação do Cidadão os seguintes dados de identificação de pessoa natural:
(...)
II - nome social, caso exista;
(...)
VII - sexo”;

Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil)
“Art. 16. Toda pessoa tem direito ao nome, nele compreendidos o prenome e o sobrenome.
Art. 17. O nome da pessoa não pode ser empregado por outrem em publicações ou representações que a exponham ao desprezo público, ainda quando não haja intenção difamatória.
Art. 18. Sem autorização, não se pode usar o nome alheio em propaganda comercial.
Art. 19. O pseudônimo adotado para atividades lícitas goza da proteção que se dá ao nome”; e

Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos)
“Art. 54. O assento do nascimento deverá conter:
(...)
2º) o sexo do registrando;
(...)
Art. 80. O assento de óbito deverá conter:
(...)
3º) o prenome, nome, sexo, idade, cor, estado, profissão, naturalidade, domicílio e residência do morto”.
 
Preliminarmente, a requerente defende possuir legitimidade ativa para deflagrar o controle abstrato de normas no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 103, inciso IX, da Constituição, além de estar presente o requisito da pertinência temática entre os dispositivos impugnados e os objetivos institucionais da entidade requerente.
Ainda preliminarmente, sustenta o cabimento da presente ação direta alegando que os dispositivos impugnados estariam enquadrados no conceito de “ato normativo federal” constante do art. 102, I, alínea a, o que autorizaria o manejo de ação direta. Subsidiariamente, pugna pelo recebimento da presente ação como arguição de descumprimento de preceito fundamental, ante o princípio da fungibilidade. 
Quanto ao mérito, a entidade requerente alega, em essência, que as normas impugnadas violam o art. 1º, III, o art. 3º, IV, e o art. 5º, XLI e XLII, da Constituição de 1988, argumentando que ao se impor que o documento de identificação civil designe o “sexo” das pessoas, a norma gera efeito discriminatório com relação às pessoas transexuais e travestis, “tanto àquelas que ainda não conseguiram mudar seu sexo por ato alheio à sua vontade quanto àquelas que simplesmente não desejam alterá-lo” (e-doc. 1, fl. 5). Pondera, ainda, que também configura inequívoca a discriminação por identidade de gênero de pessoas trans a concomitância do nome social com o nome civil na Carteira de Identidade Nacional, o que tornaria “inútil”, a seu ver, “a colocação do nome social no documento” (e-doc. 1, fl. 47).
Ao final, requer a concessão de medida cautelar para suspender as normas impugnadas até o julgamento definitivo da presente ação direta, com efeito retroativo, para “determinar ao Governo Federal que altere a matriz da Carteira de Identidade Nacional, de sorte que sejam expedidos novos documentos e possibilite a substituição daqueles já expedidos” (e-doc. 1, fl. 64). 
No mérito, a requerente pede que se declare a inconstitucionalidade “do art. 11, V, do Decreto Federal nº 10.977/2022 e do art. 8º, inc. II e VII, do Decreto Federal nº 11.797/2023, “no que tange à inclusão do campo ‘sexo’ e da concomitância de ‘nome civil’ junto ao ‘social’ na nova Carteira de Identidade Nacional – CIN, por gerar evidente efeito discriminatório às pessoas transexuais e travestis, relativamente àquelas que ainda não retificaram seus documentos” (e-doc. 1, fl. 64) e que se confira interpretação conforme à Constituição aos arts. 16 a 19 do Código Civil; aos arts. 54, “2º”, e 80, “3º”, da Lei de Registros Públicos; e, por fim, ao art. 11, V, do Decreto Federal nº 10.977/2022 e do art. 8º, I, do Decreto Federal nº  11.797/2023, para que 

“sejam considerados constitucionais relativamente às pessoas trans apenas se interpretados como exigindo que o ‘nome’ a ser usado na Carteira de Identidade Nacional se refira apenas ao nome social das pessoas transgênero que não o retificaram, sem permitir a inclusão do ‘nome civil’ ao lado dele, bem como para que o campo ‘sexo’ não conste de documentos de identificação pessoal de âmbito nacional , para que não gere discriminação à identidade de gênero e violação do direito fundamental à intimidade das pessoas trans, bem como, seja no Passaporte, seja em cadastros diversos, referido campo (“sexo”) represente a identidade de gênero das pessoas trans (como “sexo psicológico e social”, como a notória possibilidade de retificação dos registros civis das pessoas trans prova cabalmente, cf. STF, ADI 4275 e RE 670.422/RS E Corte IDH, OC 24/17” (fls. 64 e 65, e-doc. 1). 

Adotado o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/1999 (e-doc. 30), foram prestadas informações pelo Senado Federal (e-doc. 37) e pela Presidência da República (e-doc. 39).
O Senado Federal, em suas informações, suscitou preliminares de (i) impossibilidade de questionamento do Decreto nº 10.977/2022 haja vista se tratar de ato normativo secundário que objetiva regulamentar a Lei nº 7.116/1983; e (ii) inadequação da via eleita para se impugnar dispositivos da Lei de Registros Públicos pretéritos à CF/88, estando ausente dúvida objetiva a legitimar a conversão da presente ação em arguição de descumprimento de preceito fundamental. No mérito,  defendeu a constitucionalidade das demais normas impugnadas.
A Presidência da República, por sua vez, defendeu a constitucionalidade das normas impugnadas com entendimento de que o novo documento de identificação visa aperfeiçoar a política pública de identificação dos brasileiros, tendo sido adotado o padrão da Organização Internacional da Aviação Civil (OACI), também conhecida como International Civil Aviation Organization (ICAO), de modo a favorecer a segurança, a eficiência, a economia e o desenvolvimento dos serviços aéreos. Ressaltou, ainda, o impacto das alterações propostas para os fins de investigação de crimes e para a perícia criminal nos processos de identificação humana.
Na sequência, o Advogado-Geral da União se manifestou pelo não conhecimento da ação direta em razão (i) da ausência de impugnação específica em relação aos arts. 16 a 19 do Código Civil e aos arts. 54, 2º, e 80, 3º, da Lei de Registros Públicos; e (ii) de impugnação incompleta do complexo normativo envolvido, uma vez que “o Decreto nº 8.727/2016 (...) prevê, em seus artigos 4º e 5º, que os documentos com indicação de ‘nome social’ devem vir acompanhados do ‘nome civil’". No mérito,  manifestou-se pela improcedência do pedido (e-doc. 42). 
O Procurador-Geral da República também opinou pelo não conhecimento da ação direta, em parecer assim ementado:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 11, V, do Decreto n. 10.977/2022, art. 8º, II e VII, do Decreto n. 11.797/2023, arts. 16 a 19 da Lei n. 10.406/2002 (Código Civil) e arts. 54, “2”, e 80, “3”, da Lei n. 6.015/1973 (Lei de Registros Públicos). Carteira de Identidade Nacional. Pretensão de não inclusão de campo com indicação do “sexo” e de não inserção concomitante do nome social e do nome civil, em caso de utilização de nome social por pessoa transexual que não retificou os registros civis. Ilegitimidade ativa. Falta de impugnação especificada. Inobservância do requisito do art. 3º, I, da Lei n. 9.868/1999. Existência de disposições normativas com conteúdo análogo ao dos preceitos questionados. Não impugnação do complexo normativo. Parecer para que a ação não seja conhecida” (e-doc. 45).

É o relato do necessário. Pondero e decido.
Verifico, de plano, que a presente ação direta não deve prosseguir. 
Primeiramente, porque a despeito de a entidade requerente haver formulado pedido de interpretação conforme à Constituição com relação aos arts. 16 a 19 do atual Código Civil e aos arts. 54, “2º”, e 80, “3º”, da Lei de Registros Públicos, exsurge da simples leitura da petição inicial que a  irresignação, em verdade, está restrita aos decretos questionados no ponto em que prevê a inclusão do campo “sexo” e a concomitância do “nome civil” com o “nome social” (se houver) na Carteira de Identidade Nacional. 
Considerando que dos fatos nasce o direito, “cumpre ao autor narrá-los e demonstrar a razão jurídica para que, em decorrência desses fatos, seja merecedor da tutela jurisdicional pretendida” (NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de direito processual civil. volume único. 8. ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2016. p. 529).
Entretanto, a entidade requerente não se desincumbiu do ônus da impugnação especificada no que diz respeito aos preceitos legais atacados. É dizer, na petição inicial, não foram apontados os fundamentos jurídicos que justificariam o acolhimento de interpretação conforme relativamente aos dispositivos legais, mas tão somente os que, supostamente, rechaçam a validade do art. 11, V, do Decreto nº 10.977/2022 e do art. 8º, II e VII, do Decreto nº 11.797/2023.
Conforme entendimento desta Suprema Corte, 
 
“ainda que o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, não esteja vinculado aos fundamentos jurídicos do pedido (causa de pedir aberta), não cabe ao órgão jurisdicional, diante de postulação formulada de maneira incompleta, sub-rogar-se no papel do autor, elegendo os motivos que poderiam justificar o eventual acolhimento da pretensão” (ADI nº 4.831, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 17/3/22).

Isso porque a função jurisdicional do Supremo Tribunal Federal é exercida nos limites do pedido formulado, que deve ser específico e estar bem delimitado, e deve encontrar suporte em fundamentação idônea, ainda que não vinculante (v.g., ADI nº 2.728, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 20/2/04). 
Nesse passo, uma vez que incumbe à parte requerente apresentar, na inicial, os fundamentos jurídicos do pedido com relação a cada um dos preceitos impugnados (art. 3º, Lei n. 9.868/99), no caso concreto, não vislumbro a possibilidade de se adentrar no exame de mérito relativamente aos arts. 16 a 19 do Código Civil e aos arts. 54, “2º”, e 80, “3º”, da Lei de Registros Públicos, dada a ausência de impugnação especificada desses dispositivos. 
Por conseguinte, também não há como adentrar no exame de mérito relativamente aos demais preceitos impugnados, porquanto ostentam natureza estritamente regulamentar, ou seja, são despidos de abstração, generalidade e autonomia jurídica próprias de atos primários e, portanto, não inovando a ordem jurídica, só poderiam ser examinados  no âmbito de ADI (ou ADPF), acaso reconhecida a inconstitucionalidade dos dispositivos legais dos quais haurem seu fundamento de validade, o que não ocorre na espécie. 
Isso porque, conforme entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal, atos de natureza secundária subordinam-se às normas primárias, vinculando-se a elas. Eventual conflito de constitucionalidade, se houvesse, ocorreria entre a norma primária e a Constituição, jamais entre o ato secundário e a Lei fundamental. Nesse sentido, a título meramente exemplificativo, cito os seguintes precedentes:

“DIREITO CIVIL. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 380/2020 DO CONSELHO NACIONAL DE SEGUROS PRIVADOS (CNSP). REVOGAÇÃO. RESOLUÇÃO N. 451/2022/CNSP. CONTEÚDO JURÍDICO. REPRODUÇÃO. ADITAMENTO DA INICIAL. FALTA. PREJUÍZO. PRECEDENTES. STF. JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. BURLA. INDÍCIOS. AUSÊNCIA. PEDIDO ESPECÍFICO. INDISPENSABILIDADE. NORMA. CARÁTER SECUNDÁRIO. TEXTO CONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto pela Confederação Nacional das Empresas de Seguros Gerais, Previdência Privada e Vida, Saúde Suplementar e Capitalização (CNSEG) contra decisão por meio da qual extinto o processo sem julgamento de mérito, em virtude da revogação do ato normativo objeto da ação, da falta de pedido de aditamento da inicial e da natureza secundária das normas impugnadas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO (...) 9. O objeto da ação constitui norma secundária e de natureza tipicamente regulamentar, cujo fundamento de validade se extrai da legislação federal de regência, a qual, inclusive, poderia ser compreendida como autorizadora da interpretação questionada pela agravante. Inviabilidade de conhecimento da demanda como arguição de descumprimento de preceito fundamental. IV. DISPOSITIVO 10. Agravo interno desprovido. (ADI nº 6.396-AgR-segundo, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, julgado em 2/12/25, DJe de 9/12/25)

“CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AGR). IMPUGNAÇÃO A RESOLUÇÕES DO CONSELHO FEDERAL DE QUÍMICA (CFQ). REGIME DE SUBSIDIARIEDADE E RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA SUSCITADA. CONDIÇÕES ESSENCIAIS DE ADMISSIBILIDADE DA ARGUIÇÃO. NÃO-ATENDIMENTO. NORMAS SECUNDÁRIAS E DE CARÁTER TIPICAMENTE REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA. INIDONEIDADE DA ADPF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ADPF, como instrumento de fiscalização abstrata das normas, está submetida, cumulativamente, ao requisito da relevância constitucional da controvérsia suscitada e ao regime da subsidiariedade, não presentes no caso. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 3. Agravo Regimental improvido. (ADPF nº 210-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 21.6.2013)

Além disso, verifico que não houve a impugnação da totalidade do complexo normativo que disciplina a matéria objeto da presente ação, o que prejudica o próprio interesse de agir da requerente. Explico:
A instauração de um processo objetivo de controle de constitucionalidade tem por objetivo precípuo retirar do ordenamento jurídico de normas que estejam em contraste com a Constituição Federal. Tem esta Corte, contudo, evitado a realização de juízos abstratos sobre a legitimidade de determinado ato normativo quando, devido a uma  deficiência do pedido, o reconhecimento do pleito, ainda que possível, esteja esvaziado de sentido e utilidade. 
É o que ocorre no caso de ausência de impugnação de todo o complexo normativo incidente sobre determinada realidade jurídica. Nessa situação, o reconhecimento da inconstitucionalidade de apenas um dos dispositivos afigura-se insuficiente, uma vez que o conteúdo normativo eventualmente inconstitucional continua a produzir efeitos jurídicos por obra de outro, não impugnado.
Na espécie, conforme anteriormente dito, a irresignação da entidade requerente volta-se contra a obrigatoriedade do campo “sexo” e a concomitância do “nome civil” com o “nome social” na nova Carteira de Identidade Nacional, prevista no Decreto Federal nº 10.977/22 e no Decreto Federal nº 11.797/23. Entretanto, conforme muito bem explicado pelo Advogado-Geral da União, 

“as normas acima mencionadas não são as únicas que regulamentam a aposição de ‘nome social’ no ordenamento federal brasileiro, pois o Decreto nº 8.727/2016 — que ‘[d]ispõe sobre o uso do nome social e o reconhecimento da identidade de gênero de pessoas travestis e transexuais no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional’ — também prevê, em seus artigos 4º e 5º, que os documentos com indicação de ‘nome social’ devem vir acompanhados do ‘nome civil’, que, em determinadas situações, deve ser considerado pela Administração Pública, como se vê abaixo: 

‘Decreto nº 8.727/2016: 
Art. 1º Este Decreto dispõe sobre o uso do nome social e o reconhecimento da identidade de gênero de pessoas travestis ou transexuais no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. 
Parágrafo único. Para os fins deste Decreto, considera-se: 
I - nome social - designação pela qual a pessoa travesti ou transexual se identifica e é socialmente reconhecida; e 
II - identidade de gênero - dimensão da identidade de uma pessoa que diz respeito à forma como se relaciona com as representações de masculinidade e feminilidade e como isso se traduz em sua prática social, sem guardar relação necessária com o sexo atribuído no nascimento.
(...) 
Art. 4º Constará nos documentos oficiais o nome social da pessoa travesti ou transexual, se requerido expressamente pelo interessado, acompanhado do nome civil. 
Art. 5º O órgão ou a entidade da administração pública federal direta, autárquica e fundacional poderá empregar o nome civil da pessoa travesti ou transexual, acompanhado do nome social, apenas quando estritamente necessário ao atendimento do interesse público e à salvaguarda de direitos de terceiros. (Grifou-se)’

23. Na medida em que a concomitância do aparecimento das duas modalidades de nomes também é regulada pelo ato normativo acima, o resultado pretendido pelo autor desta ação só poderia ser obtido caso houvesse impugnação específica dos artigos 4º e 5º acima transcritos, providência que não foi tomada na inicial” (fls. 8 e 9, e-doc. 42).

Anoto que a jurisprudência desta Suprema Corte, mutatis mutandi, é pacífica no sentido de que 

 “[t]ratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse ‘judicium’, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade” (ADI nº 2.423-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 30/10/2014 - grifos no original).

Em idêntico sentido, cito os seguintes precedentes: ADI nº 5.086/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 24/8/2021; ADI nº 2.595/DF-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/18; ADI nº 6.087/AM, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 23/9/19; ADI nº 3.954 AgR/SC, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 15/10/20.
Portanto, à míngua da impugnação de todo o conjunto normativo que incide no caso, não há possibilidade de realização de juízo abstrato sobre a (in)constitucionalidade dos decretos que, aqui, se pretende invalidar, ante a ausência de interesse de agir. 
Nesse sentido, inclusive, foram as manifestações do AGU e do PGR, respectivamente. Vide:

“[ao] deixar de incluir no pedido da inicial outras normas jurídicas que tratam expressamente da controvérsia constitucional deduzida nos autos, o autor comprometeu a utilidade processual da presente ação direta, impedindo que ela tenha aptidão para remediar as inconstitucionalidades alegadas no direito objetivo como um todo” (e-doc. 42, fl. 10); 

“a procedência do pedido, sem impugnação dos arts. 4º e 5º do Decreto n. 8.727/2016, resultaria em inutilidade do provimento jurisdicional pretendido, uma vez que seriam mantidas no ordenamento jurídico normas com semelhante teor às impugnadas nesta ação direta” (e-doc. 45, fl. 15).

Nessa esteira, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade, dada sua manifesta inadmissibilidade (art. 21, § 1º, RISTF).
Publique-se.
Brasília, 4 de fevereiro de 2026.
 

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente