Tribunal: STF
Processo: ARE 1585215
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-20
Data de publicação: 2026-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. INEXISTÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. SÚMULA N. 286 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. ANÁLISE DO ELEMENTO SUBJETIVO. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO E ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL AO PROCESSO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 279 E 636 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO.

Relatório
1. Recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Sétima Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo:
“Agravo de instrumento. Improbidade administrativa. Licitação. Concorrência para produção e distribuição de merendas escolares. Demanda ajuizada sob pressuposto de falta de análise técnica e econômica quanto à vantagem da contratação e direcionamento do certame. Aplicação da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso em que ainda não haja condenação transitada em julgado, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199). Necessidade de comprovação do liame subjetivo (dolo) de que não se desincumbiu o parquet. Processo licitatório pautado em risco de explosão de caldeiras da cozinha piloto da Prefeitura. Apresentação de relatórios de impacto financeiro. Falta de comprovação de direcionamento, dado que houve participação e habilitação de outras licitantes. Inexistência de comprovado e efetivo prejuízo ao erário, dado que os serviços foram regularmente prestados e se reverteram em benefício da população. Inocorrência de enriquecimento ilícito. Ilegalidade que não configura ato de improbidade quando não comprovado dolo (art. 17-C, § 3º, da Lei nº 8.429/92 com redação dada pela Lei nº 14.230/2021). Ausência de dolo. Inviabilidade de determinar a emenda da inicial. Decisão reformada. Litisconsórcio passivo unitário. Decisão que se estende para todos os réus. Demanda julgada improcedente. Recurso provido” (fl. 3, e-doc. 45).

Não foram opostos embargos de declaração. 
 
2. No recurso extraordinário, o Ministério Público de São Paulo alegou ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XXXVII e LIII do art. 5º e o caput do art. 37 da Constituição da República.
 
Afirmou que “o Parquet não imputou apenas culpa ao Agrava[do], mas também o dolo, ao descrever o direcionamento da licitação à empresa vencedora por meio de cláusulas limitadoras infundadas e contrárias à legislação, frustrando a concorrência e atribuindo o trabalho a funcionários da Prefeitura, mesmo após a contratação da empresa terceirizada, em patente enriquecimento ilícito” (fl. 7, e-doc. 45).

Argumentou que, “mesmo se se concluísse pela retroatividade da nova Lei, nega vigência (força, autoridade) à Lei de Improbidade Administrativa o julgamento sumário do mérito, afastando o dolo sem que seja garantida ao Ministério Público a oportunidade para a ampla de produção de provas” (fl. 7, e-doc. 45).

Assinalou ser evidente “o julgamento do mérito per saltum, porquanto, em primeiro grau, a ação ainda se encontrava em fase de especificação de provas” (fl. 7, e-doc. 45).

Pediu o provimento do recurso extraordinário, “restabelecendo-se a respeitável decisão interlocutória de Primeiro Grau e determinando-se, outrossim, a indisponibilidade dos bens do agravante e dos demais réus, retornando-se aos status quo” (fl. 9, e-doc. 54).

3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta e incidência das Súmulas ns. 279 e 636 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 62).

4. Neste agravo, o agravante sustenta serem “os fatos incontroversos e as questões veiculadas no Recurso Extraordinário exclusivamente de direito, inequivocamente passíveis de exame por essa E. Corte Suprema, não incide sua Súmula n. 279, pois o objetivo é de que lhe seja conferida a devida valoração jurídica, e não seu reexame fático” (fl. 6, e-doc. 70).

Pede provimento do recurso extraordinário com agravo. 

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
 5. Razão jurídica não assiste ao agravante.

6. Nos termos da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Agravo de Instrumento n. 664.567-QO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, a exigência da demonstração formal e fundamentada, no recurso extraordinário, da repercussão geral das questões constitucionais discutidas incide quando a intimação do acórdão recorrido tenha ocorrido desde 3.5.2007.

Na espécie em exame, o acórdão recorrido foi publicado quando exigível demonstração formal da repercussão geral da questão constitucional suscitada no recurso extraordinário. 

Dispõe-se no § 3º do art. 102 da Constituição da República:
“Art. 102. (...)
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros”.

No dispositivo constitucional está expresso que “o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso”, ônus a ser cumprido pelo recorrente como condição para que o Supremo Tribunal Federal “examine a admissão do recurso”.

Confiram-se, por exemplo: 
“Direito Penal. Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ausência de omissão, contradição ou obscuridade. Impossibilidade de rediscussão da matéria. Embargos rejeitados. I. Caso em exame 1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo por ausência de preliminar de repercussão geral formal e fundamentada. O embargante sustenta que o acórdão embargado incorreu em omissão ao não analisar as violações apontadas no agravo regimental, as quais, segundo aduz, ultrapassam o interesse subjetivo das partes e possuem repercussão geral. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão embargado contém omissão que justifique a modificação do julgado. III. Razões de decidir 3. Os embargos de declaração não se prestam à reforma do julgado, sendo cabíveis apenas para sanar omissão, contradição ou obscuridade, conforme o art. 619 do Código de Processo Penal. 4. O acórdão embargado consignou claramente que a ausência de preliminar de repercussão geral formal e fundamentada impede o processamento do recurso e a análise da matéria de fundo. 5. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende que o acréscimo de argumentos nas razões do agravo regimental, com o objetivo de suprir o óbice processual da ausência de preliminar de repercussão geral, é inviável, uma vez que o momento processual oportuno para a demonstração da repercussão geral é a interposição do recurso extraordinário, sob pena de preclusão consumativa. 6. Não há omissão, contradição ou obscuridade no acórdão embargado, configurando a irresignação do embargante uma indevida tentativa de rediscussão da matéria. IV. Dispositivo 7. Embargos de declaração rejeitados” (ARE n. 1.566.489-AgR-ED, Relator o Ministro Edson Fachin, Presidente, Plenário, DJe 13.11.2025).

Confiram-se, ainda, os julgados proferidos nos seguintes processos: ARE n. 1.472.891-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 13.3.2024; ARE n. 1.473.471-AgR, Relator o Ministro Presidente, Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 21.3.2024; RE n. 1.418.108-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 1º.3.2024; e RE n. 1.458.755-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 2.2.2024.

O agravante refere-se à “relevância social da matéria discutida que envolve a ofensa ao princípio do Juiz Natural decorrente da aplicação retroativa da Lei 14.230/21” e menciona que “o Congresso Nacional, ao dispor sobre a questão, também estabeleceu as hipóteses em que essa relevância se apresenta presumidamente, com destaque às ações de improbidade administrativa (§3º, artigo 105, da Constituição Federal)” (fl. 5, e-doc. 54).

O agravante mencionou, de forma expressa, o requisito de recurso especial, de competência do Superior Tribunal de Justiça, trazido pelo § 3º do art. 105 da Constituição da República, mas não fez sequer referência a repercussão geral em seu recurso, pelo que ausente essa preliminar no recurso extraordinário (e-doc. 54). 

7. Ainda que fosse possível superar esse óbice, o que não ocorre na espécie, razão jurídica não assistiria ao agravante. 

8. A alegada contrariedade aos incs. XXXVII e LIII do art. 5º da Constituição da República arguida no recurso extraordinário constitui inovação recursal, por não ter sido objeto de debate e decisão prévios pela instância de origem. Sequer foram opostos embargos de declaração a comprovar ter ocorrido, no momento processual oportuno, prequestionamento. Incidem na espécie vertente as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO POPULAR. REQUISITOS. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL E REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO INC. XXXVI DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: TEMA 660. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL NÃO CONHECIDO, COM DETERMINAÇÃO DE CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO E BAIXA IMEDIATA DO PROCESSO À ORIGEM, INDEPENDENTE DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO” (ARE n. 1.575.791-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 9.1.2026).

“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário. Improbidade administrativa. Dolo específico. Ausência de Prequestionamento. Inovação recursal. Reexame de fatos e provas. Agravo interno não provido. 1. A questão acerca do elemento subjetivo necessário para a configuração do ato de improbidade administrativa (se dolo genérico, ou dolo específico) não foi enfrentada pelas instâncias de origem, de modo que não restou preenchido o requisito do prequestionamento, o que atrai à espécie o óbice previsto na Súmula nº 282 do STF. 2. A abordagem da matéria apenas em sede de agravo interno constitui indevida inovação recursal, prática que não é admitida pela jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 3. Tal como consignado no decisum impugnado, a revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria necessariamente o exame e a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável, bem como o reexame de fatos e provas, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário, nos termos da Súmula nº 279. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.496.728-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 8.7.2025).

Este Supremo Tribunal tem reiterado que, mesmo matéria de ordem pública, para ser suscitada no recurso extraordinário depende do prévio prequestionamento no acórdão recorrido, não se admitindo impugnação tardia da alegada questão constitucional. Nesse sentido, por exemplo:
“SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOVAÇÃO DA MATÉRIA EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO JURIDICAMENTE INACEITÁVEL PARA COMPROVAÇÃO DE PREQUESTIONAMENTO. NECESSIDADE DE PREQUESTIONAMENTO DO TEMA CONSTITUCIONAL SUSCITADO, AINDA QUE SE TRATE DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.300.990-AgR-segundo, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 23.9.2021).

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. (...) AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão constitucional em foco, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA. 2. Para serem conhecidas em recurso extraordinário, as questões de ordem pública e as nulidades surgidas no acórdão também devem ser prequestionadas. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais), cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (ARE n. 1.252.130-ED-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 21.5.2020).

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. (...) Ausência de prequestionamento. Questão de ordem pública. Súmulas 282 e 356/STF. (...) 1. Agravo regimental contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto para impugnar acórdão que negou provimento ao recurso. 2. A alegada violação aos dispositivos constitucionais, nos termos trazidos no recurso extraordinário, não foi objeto de apreciação pelo acórdão do Tribunal de origem, de modo que o recurso extraordinário carece do necessário prequestionamento, conforme as Súmulas 282 e 356/STF. 3. O Supremo Tribunal Federal ‘tem reiterado que, mesmo matéria de ordem pública, para ser suscitada no recurso extraordinário, depende do prévio prequestionamento no acórdão recorrido, não se admitindo a impugnação tardia da alegada questão constitucional’ (ARE 1463233-AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia). (...). 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.468.058-ED-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 29.2.2024).

9. Sobre a matéria remanescente, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia sobre a possibilidade de alteração do pedido inicial naquele momento processual e sobre a caracterização do elemento subjetivo e do ato ímprobo com os seguintes fundamentos:
“Tratando-se de processo que ainda não transitou em julgado, devem ser aplicados os itens 01 e 03 acima transcritos, que reconhecem legítima a aplicação da Lei n. 14.230/2021 retroativamente, de modo a exigir dolo por parte dos agentes. (...)
Quanto ao art. 11, maiores digressões são desnecessárias. Na estrutura dada pelas alterações legislativas, incumbia ao autor: i) demonstrar a quais incisos do art. 11 há subsunção da conduta, posto que eliminado o cunho meramente exemplificativo anteriormente dado ao rol; ii) demonstrar a intencionalidade do agente, cuja conduta deve estar orientada à obtenção de proveito ou benefício indevido para si ou para outrem (§1º); iii) indicar objetivamente a norma jurídica (constitucional, legal ou infralegal) violada pela conduta (§3º); iv) demonstrar a lesividade relevante ao bem jurídico tutelado (§ 4º). 
E deste ônus não se desincumbiu o parquet.
Ressalte-se ser impossível a emenda do pedido inicial para incluir a descrição de eventual dolo nesta fase processual. 
Não se pode perder de vista que nosso ordenamento processual é orientado pelo sistema da substanciação, segundo o qual os fatos narrados delimitam objetivamente a demanda e o julgamento de mérito como dispõe o CPC, em seu art. 141, ‘O juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte’.
Assim, os fatos sobre os quais o demandante sustenta sua pretensão não podem ser alterados por emenda posterior, tal como seria permitido no sistema italiano da individuação, em que basta ao autor indicar como causa de pedir a categoria jurídica em que sustenta sua pretensão à tutela jurisdicional.
Conceder oportunidade para que o autor altere os fatos narrados inicialmente, ou possibilitar que o juiz determine sua modificação a posteriori implicaria ignorar a rigidez preclusiva das fases processuais de que é característica o sistema adotado pelo ordenamento processual vigente e, em última análise, em violação inaceitável à garantia devido processo legal, com evidentes prejuízos à defesa dos réus.
Quanto ao art. 10, incisos VIII e XII, da mesma lei, tão pouco restaram demonstrados os requisitos necessários ainda que indiciários: i) elemento volitivo (dolo) e ii) perda patrimonial comprovada e efetiva ou; iii) enriquecimento ilícito de terceiro. 
Tal qual mencionado na decisão antecipatória da tutela, a abertura de licitação se deu porque na cozinha piloto da Prefeitura havia duas caldeiras que apresentavam risco de explosão, além do perigo de apodrecimento dos alimentos durante o transporte para as unidades escolares (fl. 3/4), além de relatório de impactos financeiros (fls. 1073/1074 e 1879/1880), o que atesta a suficiente motivação do ato. Também não se vislumbram indícios de direcionamento contratual.
As contratações foram precedidas de efetiva concorrência e as exigências impugnadas pelo TCESP não impediram a participação de outros interessados. 
Havendo limitações supostamente indevidas que limitassem a concorrência, é esperado que os licitantes exercessem o direito de impugnação, do que não há notícias. 
Tampouco assemelham-se exorbitantes as prorrogações, compatíveis com a natureza do serviço.
Ademais, não há demonstração de prejuízo ao erário e tampouco vantagem indevida ao contratado, eis que os serviços foram regularmente prestados e se reverteram em benefício da população. 
O aproveitamento de funcionários também não demonstra o suposto ato ímprobo, pois garantiu a qualidade dos serviços e assegurou menor dispêndio do erário. 
Os funcionários públicos que seriam alocados à tarefa foram assim designados para atividades diversas, em resguardo ao princípio da eficiência administrativa. 
Mesmo que se entendesse que o administrador não tivesse observado o procedimento mais adequado, tal situação não resultaria, necessariamente, no reconhecimento de improbidade administrativa, uma vez que a improbidade supõe um juízo sobre a honestidade do agente, o que demanda análise do aspecto subjetivo da conduta e implica punição do responsável. (...)
A partir da Lei nº 14.230/2021, a improbidade somente se configura nos casos de conduta dolosa, exigindo que o agente estatal tenha consciência da natureza indevida da sua conduta, atuando de modo consciente para produzir esse resultado. 
Para as demais ilicitudes, aplicam-se as normas sancionatórias no âmbito civil e administrativo, quando não de natureza penal.
Esta é a previsão contida no art. 17-C, § 1º: (...).
Nestes termos, inexistindo caracterização da responsabilidade subjetiva dolosa, conforme exigido pela legislação aplicável, de rigor a reforma da r. sentença para julgar improcedentes os pedidos“ (fls. 5-8, e-doc. 45).

10. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989-RG, Tema 1.199, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral de que “a norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes” (Plenário, DJe 12.12.2022).

Este Supremo Tribunal firmou jurisprudência de que as alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 no art. 11 da Lei n. 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência da norma antes prevalecente e sem condenação transitada em julgado. Confiram-se exemplos:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 23.1.2024).
 
“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência – com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral –, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE n. 1.450.417-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.2.2024).
 
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II – O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.453.452-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.2.2024).

11. Quanto à natureza civil da ação de improbidade como óbice à aplicação de instrumentos de Direito Penal, especificamente a retroação da lei mais benigna, ressalta-se que essa questão foi devidamente analisada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, constando no voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:
“A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...) Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (ARE n. 843.989, Plenário, DJe 12.12.2022).

Naquela assentada, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese com efeito vinculante: 
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.

Como antes mencionado, no julgamento do ARE n. 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, a retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 foi estendida às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sem trânsito em julgado no momento da edição da nova lei.

No mesmo sentido, são as decisões monocráticas proferidas nos seguintes processos, com controvérsias semelhantes à presente: ARE n. 1.572.164, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 14.10.2025; ARE n. 1.572.347, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe 14.10.2025; ARE n. 1.572.438, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 14.10.2025; ARE n. 1.572.342, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 13.10.2025; ARE n. 1.574.081, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 22.10.2025; RE n. 1.571.640, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 20.10.2025; e RE n. 1.526.391, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 25.11.2024.

Evidencia-se da decisão agravada que a conclusão do acórdão questionado harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, pelo que incide, na espécie, a Súmula n. 286, com a seguinte disposição: “Não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial, quando a orientação do plenário do Supremo Tribunal Federal já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida”.
Este Supremo Tribunal concluiu que, “conforme a Súmula 286/STF, não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial, quando a orientação do plenário do Supremo Tribunal Federal já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida” (ARE n. 1.499.292-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 11.9.2024).

12. Como assentado no juízo de admissibilidade recursal, para rever a conclusão adotada pelas instâncias ordinárias, seria necessário reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário.

A alegada ofensa ao princípio da legalidade, previsto no inc. II do art. 5º da Constituição da República, quando dependente de análise prévia de legislação infraconstitucional, esbarra no óbice da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal, a qual dispõe não caber “recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”.

Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 279 e 636 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÃO DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. CARGO DIVERSO. LEI N. 8.429/1992. EFEITOS JURÍDICOS E APLICAÇÃO AO CASO CONCRETO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 279, 282, 356 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (RE n. 1.466.468-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 13.3.2024).

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DOLOSO. FUNDAMENTAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL DEFICIENTE. ACÓRDÃO RECORRIDO DE ACORDO COM O TEMA 339 DA REPERCUSSÃO GERAL. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. INCIDÊNCIA DO TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. OBSTÁCULO DA SÚMULA 636/STF. EXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE PROVAS E FATOS DA CAUSA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF” (ARE n. 1.443.346-ED, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.8.2023).

Comprovados os óbices