Tribunal: STF
Processo: ARE 1598070
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-26
Data de publicação: 2026-04-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão

Trata-se de Recurso Extraordinário com Agravo interposto em face de acórdão proferido pela 2ª Turma Recursal da Fazenda Pública do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (Doc. 25):

“DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO. AGENTE COMUNITÁRIA DE SAÚDE. CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO. EXCEÇÃO PREVISTA NA LC Nº 191/2022. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME: 1. Recurso inominado interposto pelo Município de Vacaria contra sentença que condenou o ente público à conversão em pecúnia do período de licença-prêmio de servidora ocupante do cargo de agente comunitária de saúde, com base na exceção prevista na LC nº 191/2022. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 1. A questão em discussão consiste em definir se a autora, como agente comunitária de saúde, está abrangida pela exceção prevista no §8º do art. 8º da LC nº 173/2020, incluído pela LC nº 191/2022, que permite a contagem do tempo de serviço para fins de aquisição de vantagens temporais. (...) IV. DISPOSITIVO E TESE: 1. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A exceção prevista na LC nº 191/2022 abrange todos os servidores da área de saúde, sem distinção quanto às funções específicas desempenhadas durante a pandemia.”

No Recurso Extraordinário (Doc. 28), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, o MUNICÍPIO DE VACARIA aponta violação aos arts. 2º; 18; 30, I; 37, caput; 39; e 169, todos da CF/1988.
Para tanto, aduz que o acórdão recorrido, “ao estender o benefício de contagem de tempo para licença-prêmio à servidora que não exercia atividade diretamente vinculada ao enfrentamento da pandemia, incorre em interpretação que desvirtua o propósito da legislação de contenção de gastos públicos (LC 173/2020) e da exceção (LC 191/2022), ignorando a ratio legis das normas federais, além de promover “uma despesa pública não autorizada pela estrita legalidade, comprometendo a gestão orçamentária e a isonomia entre os servidores, em patente violação aos aludidos preceitos constitucionais” (Doc. 28, fls. 3-4). 
Destaca que o STF, por ocasião do julgamento do RE 1.311.742/SP (Tema 1.137 da Repercussão Geral), fixou a tese de que “é constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)” (Doc. 28, fl. 7). 
Afirma que “a suspensão da contagem de tempo para aquisição de vantagens funcionais no período de 28/05/2020 a 31/12/2021 não apenas encontra amparo na Constituição, mas representa legítima medida de contenção fiscal e solidariedade federativa diante da crise pandêmica” (Doc. 28, fl. 7).
Argumenta que “a previsão legal é expressa no sentido da vedação completa de acréscimo remuneratório de qualquer natureza, incluindo promoções, progressão na carreira ou todo modo de inserção de benefícios e vantagens, mesmo que estabelecidos no plano de carreira ou outro instrumento legal”, razão pela qual “o Município não estava autorizado a conceder vantagens aos servidores referentes a tempo de serviço, prêmios por assiduidade, bem como qualquer outra progressão dentro do período de 20-03-2020 até 31-12-202” (Doc. 28, fl. 11).
Defende que “ao reconhecer o direito da servidora à contagem de tempo para licença-prêmio no período de suspensão (28/05/2020 a 31/12/2021), sob o argumento de que ela se enquadra na exceção da LC 191/2022 por ser "servidora da área de saúde" (agente comunitária de saúde)”, o acórdão recorrido “violou frontalmente os princípios constitucionais da Administração Pública, em especial os da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência (art. 37, caput, da CF/88), e o princípio da responsabilidade fiscal (art. 169 da CF/88), além de infringir o princípio da separação de poderes (art. 2º da CF/88)” (Doc. 28, fl. 17).
O Tribunal de origem inadmitiu o RE, ante a incidência dos óbices das Súmulas 282 e 356 do STF (Doc. 31).
No agravo, a parte agravante confronta os óbices suscitados (Doc. 34).
É o Relatório. Decido.

Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.
A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgRsegundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 
Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.
Além disso, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (“É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada”) e 356 (“O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”), ambas desta CORTE SUPREMA.
Na hipótese, o Tribunal de origem manteve a sentença que condenou o ente municipal a conversão em pecúnia do período de licença-prêmio entre 03/8/2015 a 03/8/2020, ao entendimento de que a suspensão da contagem temporal no período de 27/5/2020 até 31/12/2021, determinada no Tema 1137 da repercussão geral, não se aplica ao caso dos autos, pois a recorrida, agente comunitária de saúde, está abrangida pela exceção prevista no §8º do art. 8º da LC nº 173/2020, incluído pela LC nº 191/2022, que permite a contagem do tempo de serviço para fins de aquisição de vantagens temporais aos servidores da área de saúde, abrangendo genericamente todos os servidores dessa área, sem distinção quanto às funções específicas.
Confiram-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 25, fl. 4):

“A Lei Complementar nº 191/2022, ao excepcionar os "servidores públicos civis e militares da área de saúde", não estabeleceu qualquer distinção ou restrição quanto às funções específicas desempenhadas por esses servidores durante a pandemia. O texto normativo é claro ao se referir genericamente aos servidores "da área de saúde", sem exigir que tenham atuado diretamente no atendimento a pacientes com COVID-19 ou que tenham estado expostos a maior risco de contágio. 
Os agentes comunitários de saúde são, indiscutivelmente, servidores da área da saúde, integrando as equipes de atenção básica e desempenhando papel fundamental na promoção da saúde e na prevenção de doenças junto à comunidade. Suas atribuições estão definidas na Lei Federal nº 11.350/2006, que estabelece que esses profissionais exercem "atividades de prevenção de doenças e de promoção da saúde, mediante ações domiciliares ou comunitárias, individuais ou coletivas". 
Durante a pandemia da COVID-19, os agentes comunitários de saúde, mesmo que tenham adaptado sua forma de atuação, com a adoção de teleatendimento em determinadas situações, continuaram a desempenhar papel essencial no sistema de saúde, orientando a população sobre medidas preventivas, identificando casos suspeitos, realizando o acompanhamento de pacientes e contribuindo para o enfrentamento da crise sanitária. 
A interpretação defendida pelo Município recorrente, no sentido de restringir a aplicação da exceção apenas aos servidores que atuaram diretamente no atendimento a pacientes com COVID-19, não encontra respaldo no texto legal. A LC nº 191/2022 não estabeleceu tal distinção, referindo-se genericamente aos "servidores da área de saúde", sem qualquer qualificação adicional quanto à natureza específica das atividades desempenhadas durante a pandemia. 
Ademais, cabe destacar que a finalidade da norma foi reconhecer o papel essencial desempenhado pelos servidores da saúde durante a crise sanitária, independentemente da função específica exercida por cada um deles. Todos os profissionais da área da saúde, cada um em sua esfera de atuação, contribuíram para o enfrentamento da pandemia e para a manutenção dos serviços essenciais à população.”

No julgamento conjunto das ADI’s 6.442/DF, 6.447/DF, 6.450/DF e  6.525/DF, o SUPREMO concluiu pela constitucionalidade das medidas de contenção de despesas com pessoal ante a necessidade de propiciar os recursos necessários ao enfrentamento da pandemia de Covid-19. Eis a ementa do julgado:

“AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA.
1. A Jurisdição Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Precedentes. Não conhecimento da ADI 6442 quanto à impugnação do art. 5º, § 7º, da LC 173/2020.
2. Ausência de violação ao processo legislativo em razão de as deliberações no Congresso Nacional terem ocorrido por meio do Sistema de Deliberação Remota. Normalidade da tramitação da lei. Ausência de vício de iniciativa legislativa, uma vez que as normas versadas na lei não dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização financeira dos entes federativos.
3. O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 não ofende a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a norma apenas confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em juízo, a critério do gestor público respectivo.
4. O art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação.
5. Quanto à alteração do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional.
6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19.
7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável.
8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal.
9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo.
10. Incompetência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102, I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo.
11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.” (ADI 6.450/DF, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, Dje de 23/3/2021).

No julgamento do Tema 1137, o Plenário desta CORTE reafirmou o entendimento acima, nos termos da seguinte tese: 

“É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid19)“. 

Eis a ementa do julgado:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). SERVIDOR PÚBLICO. CONTENÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL. ARTIGO 8º, INCISO IX, DA LEI COMPLEMENTAR 173/2020. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.”(RE nº 1.311.742-RG/SP, Tema nº 1.137, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, j. 15/04/2021, p. 26/05/2021).

Contudo, a questão controvertida nos presentes autos não se refere à constitucionalidade das restrições previstas no artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, mas à incidência da exceção prevista no §8º do mesmo dispositivo, que dispõe que “O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
 O presente caso também é distinto da hipótese analisada no precedente citado pelo recorrente (RE 1.527.866, de minha relatoria, DJe 10/12/2024), pois aquele caso tratava de decisão que afastava a proibição do art. 8º, IX, da Lei Complementar nº 173/2020, em relação a servidora ocupante do cargo de contadora, não relacionado à área da saúde, com fundamento na existência de legislação local anterior que assegurava as vantagens pretendidas. Nesse contexto, dei provimento ao RE para fazer incidir a proibição do art. 8º, IX, da Lei Complementar nº 173/2020, já que a previsão do direito na legislação municipal não afasta a vedação contida na Lei Complementar nacional.
Na presente hipótese, de forma diversa, o fundamento do afastamento da proibição do art. 8º, IX, da Lei Complementar nº 173/2020, foi a interpretação da exceção prevista no §8º, do art. 8º, da LC nº 173/2020, incluído pela LC nº 191/2022, quanto à extensão da abrangência da previsão legal, ou seja, se atinge todos os servidores da área da saúde indistintamente, ou apenas aqueles com atuação direta no atendimento a pacientes com COVID-19.
Vê-se, portanto, que a pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional, relacionado à interpretação da abrangência da norma do §8º, do art. 8º, da LC nº 173/2020, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 
Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 
Publique-se. 

Brasília, 26 de abril de 2026.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente