Tribunal: STF
Processo: SL 1900
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-07
Data de publicação: 2026-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado por Expresso São Luiz Ltda., autorizatária do serviço público de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado de Goiás, contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás que deferiu parcialmente medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5147599-55.2025.8.09.0000. A decisão impugnada suspendeu a eficácia de diversos dispositivos da Lei Estadual nº 18.673/2014 e do Decreto nº 8.444/2015, que estruturam o regime jurídico estadual do transporte intermunicipal.
A requerente sustenta que a suspensão desses dispositivos teria provocado grave vazio normativo, ao suprimir regras essenciais à organização, ao planejamento e ao equilíbrio econômico-financeiro da atividade. Afirma que tal cenário teria permitido à Agência Goiana de Regulação, Controle e Fiscalização de Serviços Públicos (AGR) deflagrar chamamentos públicos para novas linhas sem a prévia realização de estudos técnicos, análises de viabilidade econômica ou Análise de Impacto Regulatório. Segundo alega, essa atuação resultou em concorrência desleal e predatória, sobreposição de linhas, desestruturação do sistema e risco concreto de colapso do serviço público, em prejuízo à continuidade, à regularidade e à qualidade do transporte prestado aos usuários.
Argumenta também que a Lei nº 18.673/2014 vigora há mais de uma década, inexistindo, portanto, periculum in mora a justificar a concessão da medida cautelar na ação direta. Sustenta estar configurado o perigo de dano inverso na manutenção da decisão impugnada, diante da imediata abertura do mercado sem critérios técnicos objetivos. Ressalta que os dispositivos suspensos, notadamente os arts. 14 e 15, eram essenciais para assegurar a expansão ordenada do sistema, preservando a sustentabilidade econômica das autorizações existentes e garantindo a continuidade do serviço público essencial.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de Goiás, autor da ação na origem, manifestou-se pelo não conhecimento ou, subsidiariamente, pelo indeferimento do pedido. Sustentou, em preliminar, a inadequação da via eleita, ao argumento de que a requerente pretende utilizar a suspensão de liminar como sucedâneo recursal para impugnar atos administrativos concretos praticados pela AGR, matéria incompatível com a cognição excepcional do incidente de contracautela. Rechaçou, ainda, a alegação de vazio normativo, afirmando que a suspensão de determinados dispositivos não afastou o regime jurídico do setor, que permanece amparado por amplo arcabouço legal, além de preservar — e até reforçar — as competências regulatórias da agência.
No mérito, o Ministério Público estadual asseverou inexistir grave lesão à ordem, à segurança ou à economia públicas, uma vez que a decisão cautelar limitou-se a afastar, de forma provisória, dispositivos que introduziam distorções no modelo autorizativo do transporte intermunicipal. Segundo o Parquet, a legislação estadual instituiu um regime híbrido e disfuncional ao combinar a lógica da autorização — fundada na livre concorrência — com garantias econômicas típicas das concessões, como proteção da margem de lucro, pagamento de outorga onerosa e barreiras à entrada de novos operadores. Tal modelo teria contribuído para elevada concentração de mercado, baixa competitividade e prestação deficiente do serviço, inclusive já reconhecida judicialmente. Nessa perspectiva, a decisão cautelar tenderia a favorecer o interesse público primário, ao restabelecer condições mínimas de concorrência e racionalidade regulatória. Concluiu que os prejuízos alegados pela requerente dizem respeito essencialmente a interesses econômicos privados, insuficientes para justificar a concessão da medida excepcional de suspensão.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido, em parecer assim ementado:
“Suspensão de Liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei e decreto municipais. Serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros. Cautelar parcialmente deferida. Alegação, por autorizatária de serviço público, de que a suspensão dos arts. 14, caput, e 15, caput, da Lei estadual nº 18.673/2014 implica a sobreposição dos serviços de transporte por ela prestados, diante de chamamentos públicos realizados sem observância do art. 9º da Lei estadual nº 22.612/2024 e da Resolução Normativa nº 278/2024. Necessidade de exame de legislação infraconstitucional. Inviabilidade. Não comprovação de ofensa aos valores tutelados pela Lei nº 8.437/1992. Parecer pelo indeferimento do pedido.”
 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva. O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
Por fim, esta Corte tem entendimento consolidado no sentido de que as entidades da Administração indireta, assim como as concessionárias e permissionárias de serviço público, possuem legitimidade processual ativa para a formulação de pedido de suspensão, desde que atue na defesa de interesse público primário, isto é, aquele relacionado diretamente à prestação do serviço público delegado e aos interesses da coletividade. Nesse sentido, confira-se:
“AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. TELEFÔNICA BRASIL S/A. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. SERVIÇO PÚBLICO DELEGADO PELA UNIÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA. EXCEÇÃO: ATUAÇÃO NA DEFESA DE INTERESSE PÚBLICO. NÃO CONFIGURAÇÃO NA ESPÉCIE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (SL 890-AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia (Presidente), Plenário, DJe de 18.04.2018)
"Agravo regimental na suspensão de tutela antecipada. Pleito deduzido por pessoa jurídica de direito privado, concessionária de serviço público. Admissibilidade apenas em hipótese de atuação na estrita defesa do interesse público. Não ocorrência. Agravo regimental provido. 1. As pessoas jurídicas de direito privado apenas podem apresentar pedidos de suspensão de liminar quando atuam na defesa estrita do interesse público. Precedentes. 2. No presente caso, ao revés, pretende a agravada a defesa de interesses próprios, em razão de possíveis prejuízos que possa experimentar, em face do cumprimento da decisão cuja suspensão pretendeu obter. Precedentes. 3. Agravo regimental provido." (STA 778-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Plenário, DJe de 14.06.2019)
Todavia, conforme se demonstrará, essa não é a hipótese dos autos.
No caso, o Tribunal de origem reconheceu a inconstitucionalidade dos arts. 14 e 15 da Lei Estadual nº 18.673/2014 por entender que a garantia legal de retorno de investimentos e de margem de lucro às autorizatárias é incompatível com o regime de autorização, que pressupõe precariedade, ausência de exclusividade e assunção do risco econômico pelo particular. A Corte estadual assentou que, ao transferir ao Estado o dever de assegurar resultados econômicos positivos, a norma afasta a lógica da livre concorrência e aproxima indevidamente a autorização do modelo contratual próprio das concessões. Destacou, ainda, que a condicionante de preservação da rentabilidade dos agentes já estabelecidos cria barreira indireta à entrada de novos operadores, favorece a concentração econômica e viola os princípios da isonomia, da livre iniciativa e da ordem econômica. Por esse motivo, concluiu-se pela necessidade de suspensão cautelar dos dispositivos impugnados.
Na petição inicial, a requerente defende sua legitimidade para o manejo do pedido de suspensão, sob o argumento de que atua na defesa do interesse público, destacando os elevados investimentos realizados em frota, estrutura física, recursos humanos e atendimento ao usuário, os quais estariam ameaçados pela instabilidade regulatória instaurada.
Como se nota, embora a requerente afirme atuar na defesa do interesse público primário do Estado de Goiás, resulta claro que sua pretensão volta-se à proteção de interesses patrimoniais próprios, derivados dos possíveis prejuízos econômicos decorrentes da ampliação da concorrência. Em se tratando de serviço público, o interesse público estadual confunde-se com os direitos e a proteção dos usuários, não se identificando com a preservação da rentabilidade dos agentes econômicos incumbidos da exploração da atividade.
Diante desse contexto, revela-se ausente a legitimidade da requerente para o manejo do presente pedido de suspensão.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.
Publique-se.
Brasília, 7 de maio de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente