Tribunal: STF
Processo: Rcl 92302
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-28
Data de publicação: 2026-03-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pela Construtora Rodrigues & Guimarães Ltda. contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferida nos autos do AResp nº 1.649.680/SP, que teria desrespeitado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do que decidido no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral.
Construtora Rodrigues & Guimarães Ltda. narra que 

“[a] controvérsia tem origem em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, na qual se imputou à Reclamante, empresa contratada pela Administração Pública, a execução parcial de obra pública com recebimento integral dos valores previstos no contrato.
(...)
A condenação originária foi proferida sob a égide da redação anterior da Lei nº 8.429/1992, em contexto normativo que admitia a responsabilização por ato de improbidade administrativa com base em conduta culposa, especialmente no âmbito do art. 10 da referida lei.
(...)
Com a superveniência da Lei nº 14.230/2021 e o julgamento do Tema nº 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu que a fundamentação adotada na decisão originária não atendia ao novo padrão normativo, especialmente no que concerne à exigência de dolo. 
(...)
Ao proceder ao juízo de readequação, o Tribunal de origem reconheceu expressamente que o acórdão anteriormente proferido não havia sido construído à luz da Lei nº 14.230/2021 nem do Tema nº 1.199. 
Não obstante essa constatação, concluiu que os elementos já delineados seriam suficientes para sustentar a condenação, mantendo o resultado com base em expressões genéricas, como a afirmação de “vontade livre e consciente” e a constatação de ciência da execução parcial do contrato.”

Defende que a presença do dolo partiu 

“de uma fórmula que se repete ao longo de toda a cadeia decisória: a afirmação de que os agentes ‘tinham ciência da inexecução contratual’ e, ainda assim, ‘receberam valores por serviços não integralmente executados’. A partir dessa premissa, concluiu-se pela existência de conduta dolosa apta a sustentar a condenação por improbidade administrativa.”

Ressalta que o “retorno dos autos para juízo de readequação foi determinado justamente porque não se podia extrair, da fundamentação então existente, o elemento subjetivo qualificado exigido pelo Tema nº 1.199”.
O reclamante aduz que 

“o juízo de conformidade foi cumprido apenas em sua dimensão formal. A decisão faz referência ao Tema nº 1199, menciona a exigência de dolo e afirma sua presença no caso concreto, mas não desenvolve o percurso lógico necessário para demonstrar a aderência entre o conceito normativo fixado por esta Corte e a situação fática examinada. Trata-se de uma conformidade aparente, que preserva o resultado anterior sem enfrentar o conteúdo vinculante do precedente.”

Questiona a aplicação da Súmula nº 7 pelo STJ em sede recursal especial, afirmando que 

“foi utilizada não como instrumento de delimitação da competência recursal, mas como barreira indevida ao controle da correção jurídica da decisão, impedindo que se verifique se a qualificação do elemento subjetivo está em conformidade com o Tema nº 1199.”

Sustenta, por fim, a violação do devido processo legal, sob a alegação de que,

“[a]o admitir a condenação sem a demonstração do dolo específico, tal como definido pelo Tema nº 1199, os atos reclamados ampliam indevidamente o alcance do poder sancionador estatal, em afronta às garantias constitucionais que regem o direito administrativo sancionador.”

Construtora Rodrigues & Guimarães Ltda. requer o deferimento do pedido liminar para suspender os efeitos dos atos reclamados e “quaisquer medidas executivas ou efeitos jurídicos decorrentes da condenação por improbidade administrativa”. No mérito, pede a cassação dos atos reclamados.
É o Relatório. Decido.
Compulsados os atos, observo que a Construtora Rodrigues & Guimarães Ltda., nos autos da Ação Civil Pública nº 0000614-59.2012.8.26.0042, foi condenada nas condutas do art. 10, I e XI, da Lei nº 8.429/92 em decorrência de ter pactuado contrato com o Município de Altinópolis/SP eivado de irregularidades na licitação e na execução do serviço de reforma da sede da prefeitura (e-doc 8).
A sentença foi confirmada no tocante às condutas ilícitas imputadas à Construtora Rodrigues & Guimarães Ltda em acórdão de apelação assim ementado:

“Apelação Cível - Ação civil pública - Improbidade administrativa - Contratação pelo Município de Altinópolis de empresa especializada em obras e serviços de engenharia para reforma da sede do Executivo Municipal, com fornecimento de materiais e mão-de-obra, mediante procedimento licitatório (modalidade convite) n° 37/2005 Sentença de parcial procedência - Condenação nas sanções previstas no art. 12, II, da Lei n° 8.429/1992 - Afastamento das preliminares de cerceamento de defesa - Caracterizado o ato de improbidade administrativa - Irregularidades constatadas no regime de adiantamento de despesas realizado pela Municipalidade -'Execução parcial 'do contrato celebrado. Recursos de apelação parcialmente providos; e agravo retido desprovido.” (e-doc 10)

Nos autos do AREsp nº 1.649.680, em observância ao Tema nº 1.199 da Repercussão Geral,  o STJ determinou o retorno do feito com o fim de verificar eventual conduta dolosa (e-doc 16).
 O TJ/SP, em sede de juízo de retratação, manteve a condenação, afirmando haver elementos concretos configuradores do dolo na conduta ilícita referente ao recebimento de pagamento integral de contrato apenas parcialmente cumprido, pelos seguintes fundamentos:

“No caso em análise, a r. sentença de fls. 1560/1568 condenou os réus como incurso no art. 10, incisos I e XI, da Lei nº 8.429/92: 
(...) 
Os requeridos incidiram nas condutas dos artigos 10, incisos I e XI, da Lei Improbidade Administrativa, portanto, devem ser, no caso, apenados de acordo com as severas sanções do artigo 12, inciso II (com a ressalva de que o dano causado ao erário já foram objeto de procedimento autônomo, conforme citado acima), já que na fixação das penas previstas na Lei de Improbidade o juiz levará em conta a extensão do dano causado. 
Assim, havendo a prática de atos de improbidade administrativa pelos réus, nos termos dos artigos 10, I e XI, da Lei 8429/92, devem ser aplicadas a eles as sanções previstas no artigo 12, II, do referido diploma legal. 
(...)
A referida decisão foi mantida pelo Acórdão de fls. 1705/1725, com a seguinte fundamentação:
(...)
 O simples fato de ter ocorrido o pagamento por contrato cumprido parcialmente, por si só, já enseja a ofensa ao princípio de impessoalidade, pois os sócios proprietários da empresa correquerida foram efetivamente beneficiados, e também da moralidade, pois o fato de o então prefeito ter recebido a conclusão da obra feita parcialmente, caracteriza, no mínimo, desídia com a destinação do dinheiro público, estando, portanto, configurado o dolo, a má-fé e, assim, o ato de improbidade administrativa por parte dos agentes públicos no exercício de funções típicas para as quais foram eleitos. 
Quanto a empresa Construtora Rodrigues & Guimarães Ltda, esta auferiu vantagem patrimonial em detrimento da Administração Pública, o que importou em enriquecimento ilícito. Não se esquecendo que concorreu também para a prática de ato imoral, o qual também atentou contra a impessoalidade. 
(...) 
Assim, os fatos narrados e as provas dos autos são quanto basta para se configurar o ato de improbidade elencado o artigo 10, incisos I e IX, da Lei nº 8.429/92.
(...)
Na fundamentação do acórdão, destaco o seguinte trecho:
Da análise conjunta desses dispositivos legais, desponta que a Administração Pública tem o dever-poder de acompanhar e fiscalizar atentamente a atuação do particular contratado. Nesse sentido, incumbia ao então Prefeito de Altinópolis e ao Secretário de Obras, a fiscalização da execução das obras, em cumprimento ao contrato administrativo, sendo de rigor a imputação de sanções, em caso de inexecução total ou parcial (arts. 77 e segs. da Lei 8.666/93)
Tratando-se de conduta dolosa, ainda que o acórdão não tenha feito referência à Lei nº 14.230/2021 e nem ao Tema nº 1199/STF, ainda inexistente à época do julgamento, seu resultado está em conformidade com o precedente vinculante. 
Não há como se afastar dolo dos requeridos nestes autos. Houve vontade livre e consciente do então alcaide de Altinópolis, Wadis Gomes da Silva e do Secretário de Obras Adalton de Almeida, em tomarem iniciativas e providências para que a empresa Construtora Rodrigues & Guimarães Ltda. executasse a obra/serviço nos termos apontados na inicial. 
Ante o exposto, MANTÉM-SE o acórdão de fls. 1705/1725, NÃO SE EXERCENDO O JUÍZO DE RETRATAÇÃO, nos termos acima delineados.”(e-doc 27)

Esse entendimento também restou mantido pelo STJ em sede de acórdão agravo interno no agravo em recurso especial, cuja ementa transcrevo:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR. RECONHECIMENTO DO DOLO ESPECÍFICO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. INCIDÊNCIA. MULTA CIVIL. MÁXIMO LEGALMENTE PREVISTO IMPUTÁVEL A CADA UM DOS RÉUS POR ELA SANCIONADOS. INTERPRETAÇÃO SUGERIDA QUE NÃO ENCONTRA RESPALDO NA LEI NEM NA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. PROVIMENTO NEGADO. 
1. Ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra agentes públicos e uma empresa de engenharia em razão de irregularidades em licitação para reforma da sede da Prefeitura Municipal de Altinópolis/SP, com alegação de sobrepreço e inexecução parcial da obra. 
2. Inexiste a alegada violação aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, segundo se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido, como neste caso, não implica ofensa aos dispositivos de lei invocados. 
3. A interpretação de que o valor da multa civil previsto no art. 12 da LIA tem como teto o valor do dano e de que ele sempre deva ser rateado entre os condenados não encontra respaldo na Lei de Improbidade Administrativa ou na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. 
4. Os incisos I e III do art. 12 da LIA, antes e depois da Lei 14.230/2021, utilizam como parâmetro para fixação do valor da multa civil, o acréscimo patrimonial auferido pessoalmente pelos condenados e a remuneração percebida pelos demandados (parâmetros máximos relativos a cada um dos réus). A penalidade pecuniária prevista no inciso II do art. 12 da LIA, vinculada ao valor do dano, pode ter como base o valor do prejuízo causado individualmente, quando assim reconhecido pelo juízo, ou o total do valor do dano, quando a todos imputado, não se extraindo da norma que, havendo litisconsórcio, dever-se-á aplicar uma única multa calculada sobre o teto e rateada entre aqueles a quem se imputou a pena pecuniária. 
5. A multa civil tem natureza de sanção e, portanto, é orientada pelo princípio da individualização das penas, não se podendo confundi-la com a condenação ao ressarcimento, que é orientada pelo princípio da reparação integral ("tout le dommage, mais rien que le dommage"). Essa penalidade é dosada de acordo com a gravidade e o impacto da conduta, podendo corresponder a um percentual do dano ou ao dano inteiro, intelecção que se insere no âmbito da dosimetria e, portanto, adentra o contexto fáticoprobatório, atraindo a Súmula 7/STJ. 
6. Em tendo os corréus causado dano ao erário e não se imputando a causação de parcelas diversas de dano a cada um, senão a responsabilidade pelo todo, a multa que sobre ele se calcula será paga por cada um dos condenados e, no caso, foi fixada sobre o valor total do dano.
 7. Na origem, após o retorno para a conformação pelo órgão julgador ao que decidido pelo STF no Tema 1.199, concluíram os julgadores terem os réus agido de forma livre e consciente ao permitirem a execução parcial do contrato e o recebimento de recursos públicos indevidos. O reexame do contexto fático-probatório dos autos redunda na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
 8. Agravo interno a que se nega provimento.” (e-doc 30) (grifei).

Delineada a moldura fático subjacente a esta reclamação, tenho  que não assiste razão à parte reclamante no ponto em que alega ter havido desrespeito à tese firmada para o Tema nº 1.199 na parte atinente ao elemento subjetivo para a configuração de ato de improbidade administrativa, uma vez que as instâncias de origem assentaram a presença de dolo específico do reclamante decorrente de sua deliberada contribuição para a prática do ato de improbidade, conforme assentado pelo TJSP com base nas provas produzidas nos autos. Nessa medida, compreendo inexistir desrespeito à autoridade desta Corte ou violação ao que decidido no Tema 1.199 da repercussão geral, cuja tese se adéqua perfeitamente ao caso em questão. Vide:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.

Outrossim, conclusão diversa da assentada na decisão reclamada com fundamento nas teses de mérito suscitadas pela reclamante demandaria o reexame da causa à luz  do conjunto fático-probatório, pretensão incompatível com a via reclamatória. Nesse sentido, cito iterativa jurisprudência do STF:

“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGADA OFENSA AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA N. 1.199. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. ATOS CULPOSOS. RETROATIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO ACERVO PROBATÓRIO NA EXCEPCIONAL VIA DA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL, QUE NÃO É SUCEDÂNEO RECURSAL. APLICAÇÃO ADEQUADA DO TEMA EM RG. AGRAVO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Reclamação Constitucional ajuizada contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, que reconheceu ausência de dolo do agente em ato de improbidade administrativa, pelo que aplicou a retroatividade da Lei n. 14.230/2021. 2. O reclamante alega que caso em análise não se amolda ao entendimento proferido no julgamento do Tema n. 1.199 de RG, pois existem nos autos elementos concretos que revelam a prática de ato doloso de improbidade administrativa II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A presente Reclamação Constitucional discute se a decisão reclamada, ao não reconhecer a existência de ato de improbidade administrativa doloso e aplicar retroativamente da Lei n. 14.230/2021, teria violado o disposto na decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no ARE n. 843.989 (Tema n. 1.199 de Repercussão Geral). III. RAZÕES DE DECIDIR 4. À semelhança do que ocorre com o Habeas Corpus, a Reclamação Constitucional não se presta à análise verticalizada de fatos e provas ou para funcionar como sucedâneo recursal. Precedentes: Rcl 63510 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma; Rcl 59821 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma; Rcl 28203 AgR, Rel. Ministro Edson Fachin, Segunda Turma; Rcl 17170 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, Primeira Turma; Rcl 43201 ED-AgR, Rel. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma; Rcl 57949 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma; Rcl 40247, Rel. Ministra Rosa Weber, Primeira Turma; Rcl 55068 ED-AgR, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma; Rcl 63001 AgR, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma. 5. No presente caso, a decisão objeto de Reclamação Constitucional não aplicou indevidamente o tema n. 1.199 de RG. 6. A decisão reclamada reconheceu, a partir do conjunto fático-probatório, que não havia, na espécie, provas inequívocas do dolo, elemento essencial à configuração do ato ímprobo, o que permitiu a aplicação do paradigma apontado. 7. Se debruçar sobre a controvérsia de ser a conduta do agente público dolosa ou culposa importaria em verdadeiro revolvimento de fatos e provas, o que é incabível na via reclamatória. IV. DISPOSITIVO 8. Agravo regimental a que se nega provimento” (RCL nº 67.124-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Flávio Dino, DJe de 11/07/2024 — grifo nosso)
“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DE TEMA DA REPERCUSSÃO GERAL (ARE Nº 843.989/MG, TEMA RG Nº 1.199): INOCORRÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO. 1. O ato de improbidade pelo qual condenado o reclamante foi praticado mediante dolo, conforme expressamente reconhecido pelas instâncias ordinárias. 2. Na espécie, não se afigura, no diploma impugnado, teratologia apta a justificar o cabimento da presente reclamação, visto que está em sintonia com entendimento desta Suprema Corte, explicitado no Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989- RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), segundo o qual é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do elemento subjetivo. 3. Este Supremo Tribunal tem definido, reiteradamente, pelo não cabimento da reclamação ajuizada com o escopo de corrigir eventuais equívocos na aplicação do instituto da repercussão geral, à exceção de constatação de situação de evidente teratologia na decisão reclamada, o que não se vislumbra no caso. 4. A conclusão pela comprovação do dolo obtida pelo Órgão julgador na origem se deu com base nos elementos coligidos aos autos, razão pela qual chegar a conclusão diversa implicaria revolvimento de fatos e provas. Por conseguinte, registro a impropriedade de utilização da presente medida para a reapreciação do conjunto probatório, de acordo com o firme entendimento deste Supremo Tribunal Federal. 5. A tentativa de utilização da reclamação como sucedâneo recursal, é providência vedada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (Rcl nº 59.517/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 2/7/25 — grifo nosso).

Não configurada a teratologia na aplicação das teses de repercussão geral pelo órgão de origem ou peculiaridade que justifique nova apreciação do tema pelo STF, não há que se falar em desrespeito à autoridade desta Suprema Corte ou usurpação de sua competência.
Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1º, do RISTF. Prejudica a apreciação do pedido liminar.
Publique-se.
Brasília, 28 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente