Tribunal: STF
Processo: RE 1594084
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-07
Data de publicação: 2026-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão

Trata-se de Recurso Especial, convertido em Recurso Extraordinário, em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Doc. 25).
Na origem (Doc. 3), o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou Ação Civil Pública em face de  IZÍDIO JANUÁRIO DA SILVA (ex-prefeito do Município de Oliveira de Fátima/TO), MARIA ZILDA LIMA FERREIRA (presidente da Comissão Permanente de Licitação), e outros réus, em razão de supostas irregularidades em processo licitatório celebrado entre aquele Município e o Ministério dos Esportes para a construção de quadra poliesportiva.
Quanto à ora recorrida, MARIA ZILDA LIMA FERREIRA, foi condenada pela prática de ato de improbidade administrativa descrito nos arts. 10, VIII; e 11, I, da Lei 8.429/1992, na sua redação original, às penas de perda função pública; multa civil equivalente a 30 (trinta) vezes o valor da remuneração percebida como Secretária de Finanças do Município de Oliveira de Fátima/TO; e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos (art. 12, III, da LIA).
O Tribunal de origem deu provimento à Apelação da ora recorrida (Doc. 25), para reformar a sentença e absolvê-la da condenação que lhe fora imposta, ao entendimento de que (a) “não restou demonstrada a existência de dano efetivo, com o fim de imputar à ré/apelante a conduta prevista no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, após as alterações trazidas pela Lei 14.230/2021” (Doc. 25, fl. 15); (b) o art. 11, I, da Lei 8.429/1992, na sua redação original, foi revogado pela Lei 14.230/2021; e (c) relativamente “ao pedido de adequação típica feito pela UNIÃO (...), requerendo, em grau de recurso, a condenação da ré/apelante no art. 11, inciso V, da Lei 8.429/92”, (...) “a hipótese não encontra guarida na nova ordem legal que rege a improbidade administrativa, isso porque o inciso I, do §10-F, do art. 17, da LIA, veda expressamente a condenação do requerido em tipo diverso daquele definido na petição inicial” (Doc. 25, fl. 17).
Eis a ementa do julgado (Doc. 25, fl. 19):

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 11, INCISO I. REVOGADO. ART. 10, INCISO VIII, DA LIA. EFETIVO PREJUÍZO NÃO COMPROVADO. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. 1. Recurso de apelação interposto pela ré, em face da sentença proferida no bojo da ação civil pública, julgada em 1º Grau antes da vigência da Lei 14.230/2021, que condenou a recorrente por ato de improbidade administrativa descrito no art. 10, inciso VIII e no art. 11, inciso I, ambos da Lei 8.429/92, pugnando (i) “pelo reconhecimento da nulidade da sentença recorrida, dando provimento integral do recurso para reformar a sentença ora atacada, a fim de reconhecer a inexistência de qualquer ato de improbidade administrativa por parte da Apelante” e, subsidiariamente, (ii) pela reforma das sanções impostas, em razão da ausência de prejuízo ao erário. 2. A Lei 8.429/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal, foi alterada pela Lei 14.230/2021, provocando dissenso acerca da aplicação imediata dessas modificações às ações típicas de improbidade administrativa em curso ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992. 3. O Supremo Tribunal Federal, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), ao analisar a eventual (ir) retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação à (i) necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA (portanto, em todas as suas modalidades); e (ii) a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente, firmou as seguintes teses: (I) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; (II) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; (III) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; E (IV) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei 4. No caso concreto, a parte recorrente não logrou êxito em comprovar a existência de dano efetivo, com o fim de imputar à apelante a conduta prevista no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, após as alterações trazidas pela Lei 14.230/2021. Também não há demonstração de que os recursos públicos repassados pelo Ministério dos Esportes, por meio do Convênio 743255 (SIAFI), foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio da recorrente ou de terceiro, não havendo demonstração de efetivo prejuízo aos cofres públicos. 5. Ainda que a ré/recorrente tenha praticado ato visando fim proibido em lei ou regulamento, a Lei nº 14.230/2021 revogou o inciso I, do art. 11, da Lei 8.429/1992, ou seja, a conduta de “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”, ora imputada à apelante, deixou de ser considerado ato de improbidade administrativa, o que implica sua absolvição. 6. Recurso de apelação provido para reformar a sentença e absolver a a ré/apelante.”

Opostos Embargos de Declaração (Doc. 28), foram rejeitados (Doc. 31).
No Recurso Especial, com fundamento no art. 105, III, “a”, da Constituição, a UNIÃO aponta violação ao art. 17, §10-F, I, da Lei nº 8.429/92, introduzido no referido diploma legal pela Lei nº 14.230/2021;  art. 11, I e V, da Lei nº 8.429/92 (com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021); e ao art. 1022, II, parágrafo único, II, c/c art. 489, §1º, IV, do CPC.
Entre outros argumentos, alega que ser “inequívoco que toda a moldura fática do acórdão de apelação reconhece a ocorrência de fraude licitatória mediante o direcionamento de certame, bem como a existência do elemento subjetivo da requerida direcionado à referida prática ímproba. Tanto o r. acórdão quanto a passagem nele referenciada da sentença condenatória indicam a ocorrência de "fraude à licitação", com a atuação efetiva da ré para a sua consumação”  (Doc. 34, fl. 33).
Destaca que “o art. 17, §10-F, inciso I, da Lei nº 8.429/92, introduzido pela Lei nº 14.230/2021, invocado pela Corte Regional para impedir a readequação da condenação do inciso I ao inciso V do art. 11 da LIA, não é considerado pela jurisprudência do STJ como óbice processual para a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa à sistemática da improbidade administrativa” (Doc. 34, fl. 40).
Requer, entre outros pedidos, a reforma do acórdão recorrido para afastar “o óbice do art. 17, §10-F, inciso I, da Lei nº 8.429/92, introduzido pela Lei nº 14.230/2021, para que seja readequada a condenação constante da sentença do inciso I ao inciso V do art. 11 da LIA, haja vista a presença dos elementos objetivos e subjetivos necessários” (Doc. 34, fl. 44).
No STJ, a ilustre Ministra REGINA HELENA COSTA, aduziu que “o que pretende a Recorrente, em essência, é atribuir interpretação do art. 17, § 10-F, I, da Lei n. 8.429/1992 conforme a Constituição da República, matéria de cunho constitucional de competência do Supremo Tribunal Federal”. Assim, com base na fungibilidade recursal, intimou a recorrente, “para que, no prazo de 15 (quinze) dias, demonstre a existência de repercussão geral suficiente para ensejar a abertura da via extraordinária, manifestando-se sobre a questão constitucional apontada” (Doc. 68).
Em aditamento à razões do Recurso Especial, a UNIÃO, inicialmente, reforça o caráter infraconstitucional da controvérsia sustentando que “o debate instaurado no Recurso Especial diz respeito à correta interpretação da Lei nº 8.429/1992, à técnica de subsunção jurídica e à coerência interna do sistema da improbidade administrativa, matérias que podem e devem ser solucionadas no âmbito da jurisdição infraconstitucional” (Doc. 74, fl. 2).
No mais, destaca a existência de repercussão geral da matéria e aponta violação ao art. 37, §4º, da CF/1988(Doc. 74, fl. 2).
Na sequência, os autos foram encaminhados ao STF (Doc. 77).
É o relatório. Decido. 

Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.
No Tema 1199 de Repercussão (Recurso Extraordinário com Agravo 843.989), de minha relatoria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL decidiu que a opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa, com a supressão de determinados tipos de improbidade – na hipótese do Tema 1199 referia-se ao “tipo culposo”, porém é igualmente aplicável em relação à nova redação do artigo 11 da LIA – foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).
Entendeu, ainda, que as normas benéficas da Lei 14.230/2021 são irretroativas, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; concluindo que, as revogações realizadas pela nova Lei 14.230/2021 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior. 
A nova Lei 14.230/2021, alterou o caput do artigo 11 da LIA, revogando seus incisos I e II, não sendo mais possível ajuizar/manter ações ou impor condenações por condutas que não estejam EXPRESSA E TAXATIVAMENTE descritas nos incisos do referido artigo, uma vez que, a nova redação trazida adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva das condutas. A Lei 8.429/1992, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, no seu art. 11 estabelecia: 

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”

Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a tipificar os atos de improbidade da seguinte maneira: 

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:“

Conforme consta da sentença a recorrida, MARIA ZILDA LIMA FERREIRA, (a) “colaborou com a conduta ímproba autuando o processo licitatório, emitindo aviso de licitação e expedindo falsas cartas-convite” (Doc. 17, fl. 1); e (b) “a autoria se encontra devidamente comprovada nos autos em relação à requerida MARIA ZILDA LIMA FERREIRA. Márcio Alexandrino da Silva, membro da Comissão de Licitação do Município de Oliveira de Fátima/TO, prestou depoimento no inquérito policial nº 0221/2015-4 – SR/PF/TO, declarando perante a autoridade policial que os processos licitatórios eram organizados e montados pela presidente da comissão de licitação. Afirmou que recebia o processo de licitação pronto apenas para analisar e assinar campos com seu nome (ID15696988, fl.12). Na condição de presidente da comissão de licitação a requerida MARIA ZILDA LIMA FERREIRA foi a principal responsável pela escolha da modalidade, montagem, simulação e direcionamento do procedimento licitatório. À propósito, em todos os atos da comissão de licitação há sua assinatura.” (Doc. 17, fl. 9).
O Tribunal de origem reformou a sentença e julgou improcedentes os pedido à consideração de que “ainda que a ré/recorrente tenha praticado ato visando fim proibido em lei ou regulamento, a Lei nº 14.230/2021 revogou o inciso I, do art. 11, da Lei 8.429/1992, ou seja, a conduta de “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”, ora imputada à ré/apelante, deixou de ser considerado ato de improbidade administrativa, o que, consoante aos fundamentos já tecidos ao longo do voto, implica sua absolvição” (Doc. 25, fl. 15).
Ao assim decidir o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta CORTE, pois apesar de a referida conduta não estar mais tipificada no caput, ou no inciso I, do art. 11, continua tipificada no art. 11, inciso V, da Lei 8.429/1992, na redação trazida pela Lei 14.230/2021, in verbis: 

“Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: 
(...)
V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Logo, o ato praticado pelo recorrente continua sendo ato de improbidade a gerar responsabilidade administrativa. 
Assim, INEXISTIU ABOLITIO CRIMINIS, pois a evolução legislativa produzida pelo Congresso Nacional em defesa da Democracia e de suas Instituições efetuou o fenômeno jurídico conhecido como CONTINUIDADE NORMATIVO-TÍPICA, estabelecendo na nova lei as elementares dos tipos dos atos de improbidade administrativa utilizados pelos legitimados no momento da propositura da Ação Civil Pública; mantendo, dessa forma, as condutas descritas no campo da ilicitude administrativa.
A revogação de um determinado tipo não implica, necessariamente, anistia geral de todas as condutas nela tipificadas, haja vista que pelo princípio da continuidade normativo-típica haverá possibilidade de que certas condutas previstas na norma revogada tenham sido objeto da norma revogadora. Ou seja, não houve qualquer extirpação do caráter ímprobo da conduta, antes tipificada no caput e no art. 11, caput, da Lei 8.429/92, posto que ela também se subsume ao tipo do art. 9º, caput, da LIA.
Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARA RESTABELECER A SENTENÇA. 
Ficam TODAS AS PARTES advertidas de que: 
- a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis; 
- decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.
Publique-se. 
Brasília, 7 de maio de 2026.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente