Tribunal: STF
Processo: ADPF 1323
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-30
Data de publicação: 2026-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pela Associação dos Guardadores Autônomos de Veículos São Miguel, em face da Lei 9.157, de 25 de novembro de 2025, do Município do Rio de Janeiro/RJ, que dispõe sobre a implementação e operação do Sistema de Área Azul Digital e estabelece normas para sua fiscalização, pagamento e utilização.
Sustenta, preliminarmente, sua legitimidade ativa ad causam, na medida em que consubstancia entidade de classe de âmbito nacional, bem assim a possibilidade de impugnação de lei municipal por meio de ADPF. 
Alega que a legislação ora impugnada invade a esfera de competência legislativa da União para dispor sobre condições para o exercício de profissões e sobre direito do trabalho. 
Aduz, ainda, transgressão à liberdade de associação e à liberdade profissional, na medida em que a lei questionada limita o exercício de atividade e impõe a efetivação de um cadastro junto à Prefeitura. 
Requer a declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal carioca 9.157/2025.
É o relatório.
Decido.
Nos termos do art. 103, IX, da Constituição, e do art. 2º, I, da Lei 9.882/1999, podem propor ADPF confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Eis o teor do dispositivo constitucional:

“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 
(…)
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”

Tal dispositivo, ao elencar vasto rol de legitimados para o controle concentrado, ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização de suas vias de acesso.
No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal condiciona a legitimidade, entre outras questões procedimentais, à representatividade da categoria em sua totalidade e à comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros. Cito, a propósito, os seguintes precedentes:

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO E REGISTRO DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PSB DE FORMOSA-GO, DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PV DE FORMOSA-GO E DA COLIGAÇÃO UM NOVO CAMINHO PARA FORMOSA. PARTICIPAÇÃO DOS RESPECTIVOS CANDIDATOS NAS ELEIÇÕES DE 2016. ATOS DE ENTES PRIVADOS E ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. AUSÊNCIA DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE PRETENDE CONGREGAR SERVIDORES DE CATEGORIAS DISTINTAS. INEXISTÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL DA ENTIDADE. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA EM RELAÇÃO AO CONTEÚDO DOS ATOS IMPUGNADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
1. O ato normativo de que cuida o artigo 102, I, a, da Constituição Federal, apto a promover a atuação deste Supremo Tribunal Federal em sede de ação direta de inconstitucionalidade, deve i) ser proveniente do Poder Público federal ou estadual; ii) violar, em tese, diretamente o texto constitucional; e iii) possuir generalidade e abstração, o que afasta do objeto da fiscalização abstrata os atos normativos secundários e os atos de efeitos concretos. 
2. A determinabilidade dos destinatários da norma retira sua abstração quando os destinatários são individualizados pelo ato, que passa a ter efeitos concretos. Precedentes: ADI 2.630-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 5/11/2014; ADI 4.040, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 1º/7/2013; ADI 4.620-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2012; ADI 2.135, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de 12/5/2000. 
3. In casu, o registro de comissões e coligações partidárias e de candidaturas perante a Justiça Eleitoral, bem como a diplomação dos eleitos, configuram atos administrativos com destinatários individualizados, carentes de normatividade genérica e abstrata. 
4. Os atos praticados por partidos políticos não são sindicáveis em sede de controle abstrato de constitucionalidade, por se tratar de pessoas jurídicas de direito privado (artigo 17, § 2º, da Constituição Federal e artigo 1º da Lei federal 9.096/1995). 
5. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 
6. A Associação dos Servidores da Segurança Pública e Privada do Brasil - ASSPP-BRASIL não possui legitimidade para propor arguição de descumprimento de preceito fundamental, mercê de seu universo de associados, que congrega diversas classes, carreiras e categorias, não atender à exigência da homogeneidade. Precedentes: ADI 5.071-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 2/2/2018; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/8/2017; ADI 3.900, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/9/2011. 
7. A ausência de documentos aptos a demonstrar o caráter nacional da arguente impede a caracterização como entidade de classe de âmbito nacional, porquanto necessária a prova da efetiva representatividade em pelo menos nove Estados da Federação. Precedente: ADI 108, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992. 
8. As confederações sindicais e as entidades de classe de âmbito nacional não possuem legitimidade para a defesa de interesses gerais, comuns a todos os cidadãos, mas apenas daqueles afetos às respectivas categorias profissionais e econômicas. Precedentes: ADI 5.757-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 27/8/2018; ADI 5.919-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 22/8/2018; ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 3.906-AgR, Rel. Min. Menezes Direito, Plenário, DJe de 5/9/2008; ADI 1.151-MC, Redator p/ o acórdão Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 18/11/1994. 
9. In casu, o conteúdo das leis impugnadas – constituição e registro de comissões partidárias provisórias e de coligação partidária, registro de candidaturas e diplomação de eleitos nas Eleições de 2016 – revela a inexistência de pertinência temática entre a defesa dos interesses dos profissionais da segurança pública e privada. 
10. Agravo a que se nega provimento.” (ADI 6.079-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 14.2.2020, DJe 6.3.2020)

“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃEMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CADASTRO NACIONAL DE MÉDICOS ESPECIALISTAS (DECRETO Nº 8.516/2015). ABRAMEPO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. 
I - O CASO EM ANÁLISE
1. Insurge-se a autora contra normas do Decreto nº 8.516/2015, que dispõe sobre o Cadastro Nacional de Médicos Especialistas. 
II - RAZÕES DE DECIDIR 
2. Ausência de legitimação ativa ad causam. A Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) não configura entidade de classe de âmbito nacional. Inexistência de atuação transregional em, pelo menos, nove Estados da Federação. 
3. A simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe. A caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera existência de associados dispersos pelo território nacional. 
4. Caráter fragmentário da categoria representada. A categoria representada pela entidade associativa autora (médicos com expertise de pós-graduação) corresponde apenas a fração ou parcela da comunidade médica brasileira, o que descaracteriza, por si só, a legitimidade ativa da Abramepo, para a instauração do controle concentrado. Precedentes. 
III - DISPOSITIVO 
5. Agravo regimental conhecido e desprovido.” (ADI 7.761-AgR/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 17.3.2025, DJe 21.3.2025)

Nesse contexto, noto que a jurisprudência desta Corte tem assentado, com precisão, que a legitimidade de tais entidades de classe deve observar ao menos quatro pressupostos: (i) âmbito nacional; (ii) pertinência temática; e, (iii) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade; e (iv) representatividade da categoria em sua totalidade. Tais requisitos são cumulativos e não comportam satisfação parcial ou compensatória.
É firme, ainda, a jurisprudência do STF no sentido de que, quanto ao requisito da espacialidade, o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos:

“AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO. 
1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, ‘parte final’, da Constituição Federal. 
2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 
3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 
4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 4.230-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 1º.8.2011, DJe 14.9.2011)

No caso em análise, a Associação dos Guardadores Autônomos de Veículos São Miguel não detém legitimidade ativa ad causam para instaurar processo do controle normativo abstrato. Isso porque, embora se autointitule, na petição inicial, como uma entidade de classe de caráter nacional, não se observa sua atuação transregional. Nessa linha, a própria requerente narra que possui “elevadíssima representatividade na cidade do Rio de Janeiro”, sem mencionar, contudo, a atuação em qualquer outra unidade da federação, tudo a evidenciar sua caráter meramente local.
Com efeito, os documentos acostados aos autos não são capazes de demonstrar o caráter nacional da requerente, como entidade de classe de âmbito nacional, porquanto inexiste comprovação de efetiva representatividade em, pelo menos, nove estados da Federação. 
Ademais, o art. 3º, I, da Lei 9.868/1999 estabelece que a petição inicial deve indicar “o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações”. 
A regra atribui ao proponente da ação o ônus de especificar o dispositivo havido por inconstitucional e, mais do que isso, de ofertar fundamentação jurídica que evidencie a inconstitucionalidade. Consoante preleciona o eminente Ministro Celso de Mello, embora esta Corte não esteja vinculada aos fundamentos expostos pela parte requerente em ações do controle concentrado, “[t]al circunstância, no entanto, não suprime, à parte, o dever processual de motivar o pedido e de identificar, na Constituição, em obséquio ao princípio da especificação das normas, os dispositivos alegadamente violados pelo ato normativo que pretende impugnar. Impõe-se, ao autor, no processo de controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de não conhecimento (total ou parcial) da ação direta, indicar as normas de referência - que, inscritas na Constituição da República, revestem-se, por isso mesmo, de parametricidade -, em ordem a viabilizar a aferição da conformidade vertical dos atos normativos infraconstitucionais” (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 4.4.2002, DJ 23.4.2004).
Também nesse mesmo sentido, a Ministra Rosa Weber acentuou a imprescindibilidade de impugnação específica do complexo normativo questionado, de modo que “[n]ão se mostra processualmente viável a impugnação genérica da integralidade de um decreto, lei ou código por simples objeção geral, insuficiente, para tanto, a mera invocação de princípios jurídicos em sua formulação abstrata, sem o confronto pontual e fundamentado entre cada um dos preceitos normativos questionados e o respectivo parâmetro de controle” (ADI 5.795-MC/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 22.8.2022, DJe 29.8.2022).
Na espécie, entendo que a requerente não se desincumbiu adequadamente do ônus processual que lhe é imposto. Isso porque as alegações genéricas quanto à inconstitucionalidade não foram devidamente confrontadas com os dispositivos tidos por inconstitucionais. 
Na realidade, ao longo da petição inicial, foi desenvolvida linha argumentativa sem conectá-la concretamente aos dispositivos para os quais, somente ao final da inicial, se requer a declaração de inconstitucionalidade. Vale dizer, não houve a devida e individualizada fundamentação acerca da inconstitucionalidade da lei municipal impugnada, tampouco confronto entre o seu teor e dos parâmetros invocados.
Por fim, além de todos os óbices já apresentados, verifico que a procuração apresentada pelos advogados da requerente não inclui poderes específicos para impugnar, pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, a Lei 9.157, de 25 de novembro de 2025, do Município do Rio de Janeiro/RJ. A jurisprudência desta Corte está consolidada no sentido de exigir, em ações do controle concentrado, a apresentação, pelo proponente, de instrumento de procuração ao advogado subscritor da inicial, com poderes específicos para atacar a norma impugnada.
Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:

“AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONFEDERAÇÃO DE SERVIDORES. FIXAÇÃO DE VALOR. REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA.   PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS. 
1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de subscrição da exordial por procurador devidamente amparado por poderes especiais para o questionamento do ato normativo. Nesse sentido, o ato de mandato deve conter descrição mínima do objeto digno de hostilização. Precedentes. 
2. Admite-se a regularização processual do feito, contudo é próprio da economia processual deixar de intimar o Requerente para fazê-lo, quando se nota a carência da ação, que torna desnecessária a providência. Precedentes. 
3. As confederações são legitimadas a valer-se de ações de controle objetivo somente nos casos em que o objeto da ação esteja especificamente ligado aos interesses próprios da categoria profissional e econômica representada. No particular, o objeto impugnado extrapola os respectivos objetivos institucionais. 
4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADPF 480-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 13.4.2018, DJe 24.4.2018)

Nesses termos, entendo que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não deve ser conhecida seja pela manifesta e incontornável ilegitimidade ativa ad causam da requerente, seja pela ausência de adequada impugnação do diploma normativo questionado, seja pela ausência de procuração com outorga de poderes específicos. 
Ante o exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
Publique-se.
Brasília, 30 de abril de 2026.

Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente