Tribunal: STF
Processo: ARE 1587952
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-26
Data de publicação: 2026-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pela União, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região assim ementado:

“TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM. COMPENSAÇÃO PREVIDENCIÁRIA ENTRE O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - RGPS E O REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA - RPPS. ART. 201, §9º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITOS FEDERAIS - CND PARA ANÁLISE DO TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. EXIGÊNCIA NÃO PREVISTA EM LEI. DESPROVIMENTO. 1. Apelação interposta em face de sentença que julgou procedente em parte o pedido de anulação do ato administrativo que determinou o sobrestamento do Acordo de Cooperação Técnica para fins de compensação previdenciária entre o RGPS e o RPPS do Município de Cabo Frio/RJ, e determinou que os réus se abstivessem de exigir Certidão Negativa de Débitos federal - CND para análise do Acordo. 2. Caso em que se discute se há irregularidade na exigência, pela Portaria Conjunta PGFN/RFB/INSS nº 1/2013, com relação à apresentação de Certidão Negativa de Débitos Federais (CND) como requisito para a análise do Acordo de Cooperação Técnica com vistas à compensação previdenciária entre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o Regime Próprio de Previdência (RPPS) do Município de Cabo Frio/RJ. 3. De acordo com a orientação firmada pelo C. STF, no julgamento da ACO 2086/DF, os obstáculos para a concretização da compensação previdenciária entre RPPS e RGPS, criados por leis, decretos e portarias federais ofendem o pacto federativo e devem ser afastados. 4. Nos termos do voto do ilustre Ministro Relator Dias Toffoli, o procedimento de verificação da existência ou possibilidade de emissão de CRP e CND, ou CPD-EN, para os entes federativos será realizado mensalmente, para fins de liberação do pagamento dos valores de que trata a compensação financeira (art. 11). Essas restrições não constam quer da Constituição Federal, quer da Lei nº 9.796/99. 5. A exigência de apresentação do documento não encontra respaldo na Constituição Federal (art. 201, §9º) e na Lei nº 9.796/99, devendo-se prestigiar, no caso, o pacto federativo, afastando-se condições não previstas na lei, mas em atos normativos secundários que vão de encontro ao objetivo fundamental da compensação financeira entre os regimes, qual seja, o de preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário como um todo. 6. Consoante a regulamentação dada pelo Decreto nº 10.188/2019 à Lei nº 9.796/99, a comprovação da inexistência de débitos de contribuições previdenciárias, por parte do ente federativo instituidor do RPPS, é exigida para fins de pagamento da compensação financeira pelo RGPS (art. 11, §3º), e não previamente ao encontro de contas. 7. Nesse ponto, o C. STF reconheceu que a Portaria Conjunta PGFN/RFB/INSS nº 1/2013, ao prever a compensação prévia ao desembolso dos valores relativos à compensação financeira, estabeleceu restrições no interesse exclusivo da União e do RGPS em detrimento do RPPS dos Estados, Municípios e Distrito Federal. 8. Apelação desprovida” (Apelação Cível nº 5002690-23.2020.4.02.5108, 4ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, Des. Carmen Silva Lima de Arruda, j. 21.11.2024)

Na minuta, sustenta-se violação aos arts. 24, I e XII, 40, 167, XIII, e 201, § 9º, da Constituição da República, bem como contrariedade ao entendimento firmado por esta Corte na ACO 2086/DF e ao Tema 968 da repercussão geral.
É o relatório.
Decido.
O recurso não comporta provimento. 
Inicialmente, da análise dos autos, verifica-se a deficiência na fundamentação preliminar da repercussão geral, visto que não basta a simples afirmação genérica de que o tema possui repercussão geral ou a indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto nos arts. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil e 327, § 1º, do Regimento Interno do STF.  
Na presente hipótese, a parte recorrente não demonstrou a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo.  
A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que deficiência de fundamentação da preliminar acarreta a inadmissibilidade do recurso extraordinário, mesmo nos casos de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro processo. Nesse sentido: ARE 834.512-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 27.4.2016; ARE 820.902-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 28.8.2014; ARE 663.637-AgR-QO, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, DJe, 06.5.2013; RE 930.889-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe 02.5.2017; e RE 1.298.416-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 19.3.2021, cuja ementa transcrevo:  
 
“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. A reversão do acórdão passa necessariamente pela revisão das provas constantes dos autos. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) desta Corte. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).”

Ainda que superado tal óbice, melhor sorte não teria o recurso.
A controvérsia consiste em saber se a exigência de Certidão Negativa de Débitos federais (CND), prevista na Portaria Conjunta PGFN/RFB/INSS nº 1/2013, pode ser exigida como condição para a celebração de acordo destinado à compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), prevista no art. 201, § 9º, da Constituição da República.
Para melhor ilustrar, transcrevo o voto condutor do acórdão recorrido: 

“Peço vênia para divergir do e. Desembargador Relator que deu provimento à Apelação da União para reformar a sentença proferida e julgar improcedentes os pedidos com relação ao INSTITUTO DE BENEFÍCIOS E ASSISTÊNCIA AOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE CABO FRIO – IBASCAF, autarquia municipal gestora do regime previdenciário próprio do Município de Cabo Frio/RJ. 
De acordo com o voto proferido, não há irregularidade na exigência pela Portaria Conjunta PGFN/RFB/INSS nº 1/2013 com relação à apresentação de Certidão Negativa de Débitos Federais (CND) como requisito para a análise do Acordo de Cooperação Técnica com vistas à compensação previdenciária entre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o Regime Próprio de Previdência (RPPS) do Município de Cabo Frio/RJ. 
No entanto, o entendimento manifestado no voto condutor destoa da orientação firmada pelo C. STF, no julgamento da ACO 2086/DF 1 , na qual o Ministro Relator Dias Toffoli concluiu que os obstáculos para a concretização da compensação previdenciária entre RPPS e RGPS, criados por leis, decretos e portarias federais ofendem o pacto federativo e devem ser afastados. 
Nos termos do voto do ilustre Ministro Relator, o procedimento de verificação da existência ou possibilidade de emissão de CRP e CND, ou CPD-EN, para os entes federativos será realizado mensalmente, para fins de liberação do pagamento dos valores de que trata a compensação financeira (art. 11). Essas restrições não constam quer da Constituição Federal, quer da Lei nº 9.796/99. Portanto, os citados atos normativos infralegais inovaram o mundo jurídico nesse ponto. Entender de modo contrário – isto é, não permitir o encontro de contas também no interesse do RPPS dos estados, dos municípios e do Distrito Federal – implicaria a quebra do pacto federativo. Nessa hipótese, haveria um desequilíbrio capaz de gerar efeitos indesejados para os regimes próprios de previdência social, enquanto regimes instituidores, e para as respectivas unidades federativas, como a falta de caixa e as consequentes implicações disso. 
De fato, não se mostra razoável condicionar a assinatura do Termo de Cooperação à apresentação do documento em questão, exigência que não encontra respaldo na Constituição Federal (art. 201, §9º) e na Lei nº 9.796/99, devendo-se prestigiar, no caso, o pacto federativo, afastando-se condições não previstas na lei, mas em atos normativos secundários que vão de encontro ao objetivo fundamental da compensação financeira entre os regimes, qual seja, o de preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário como um todo. 
Consoante a regulamentação dada pelo Decreto nº 10.188/2019 à Lei nº 9.796/99, a comprovação da inexistência de débitos de contribuições previdenciárias, por parte do ente federativo instituidor do RPPS, é exigida para fins de pagamento da compensação financeira pelo RGPS (art. 11, §3º), e não previamente ao encontro de contas. 
Nesse ponto, o C. STF reconheceu que a Portaria Conjunta PGFN/RFB/INSS nº 1/2013, ao prever a compensação prévia ao desembolso dos valores relativos à compensação financeira, estabeleceu restrições no interesse exclusivo da União e do RGPS em detrimento do RPPS dos Estados, Municípios e Distrito Federal. 
Assim, não merece reparo a r. sentença de parcial procedência que, ao mesmo tempo em que afasta a exigência da Certidão Negativa de Débitos Federais (CND) para a análise do Acordo de Cooperação Técnica, reconhece que a formalização do acordo demanda a observância a determinados critérios para a efetiva compensação previdenciária, os quais devem ser aqueles previstos em Lei, como preconiza o art. 201, §9º da Constituição Federal. 
Ante o exposto, divergindo do e. Desembargador Relator, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Apelação, mantendo a r. sentença.”

Esta Suprema Corte, no julgamento da ACO 2086/DF, assentou que atos normativos infralegais não podem impor restrições ou condicionamentos não previstos na Constituição Federal nem na Lei nº 9.796/1999 para a concretização da compensação previdenciária entre regimes, sob pena de ofensa ao pacto federativo e ao modelo constitucional da compensação financeira. Eis a ementa do julgado: 

“Ação cível originária. Direito Administrativo, Previdenciário e Tributário. Cerne da controvérsia. Compensação financeira entre regimes previdenciários. Artigo 201, § 9º, da Constituição Federal. Lei nº 9.796/99. Imposição de obstáculos por atos normativos infralegais. Favorecimento da União e do RGPS em detrimento das unidades subnacionais e dos respectivos RPPS. Ofensa ao pacto federativo. Necessidade de equilíbrio. Preservação do interesse público. 1. Os desembolsos a título de compensação financeira a que se refere o art. 201, § 9º, da CF/88 somente serão feitos pelos regimes de origem para os regimes instituidores que se mostrem “credores no cômputo [1] da compensação financeira devida de lado a lado e [2] dos débitos pelo não recolhimento de contribuições previdenciárias no prazo legal”, segundo a Lei nº 9.796/99. 2. Para efetivamente haver os desembolsos (ou, eventualmente, a dação em pagamento de imóveis, como se dispôs na Lei nº 13.485/17), duas etapas precisam ser ultrapassadas. A primeira etapa refere-se à realização da compensação financeira previdenciária devida de lado a lado. Nesse ponto, importam os valores de natureza administrativo-previdenciária que um regime tem em face do outro, e não os de natureza tributária. A segunda etapa consiste na possibilidade de se utilizar o crédito remanescente da etapa anterior a favor de um regime instituidor para se abater, caso exista, débito de contribuição previdenciária do respectivo ente federado. 3. O Decreto nº 3.112/99, com as alterações promovidas pelo Decreto nº 6.900/09, ao limitar a autonomia dos regimes que vão celebrar o acordo de parcelamento autorizado na Lei nº 9.796/99, acaba por retirar a eficácia da disposição legal. O decreto, sob o argumento de realizar uma “autolimitação” apenas para o INSS, instituiu regras que criaram benefício para o RGPS e demasiado ônus para o RPPS dos entes federativos (que vão receber, em módicas prestações, os valores aos quais têm direito), quebrando, dessa forma, o pacto federativo. 4. A Portaria Conjunta PGFN/RFB/INSS nº 1/2013, ao dispor sobre a possibilidade de compensação prévia ao desembolso dos valores da compensação financeira, regulou a compensação de ofício no interesse exclusivo da União e do RGPS, e impôs restrições não constantes quer da Constituição Federal, quer da Lei nº 9.796/99. Não permitir o encontro de contas também no interesse do RPPS dos estados, dos municípios e do Distrito Federal resulta em quebra do pacto federativo. 5. No sistema de compensação financeira entre regimes previdenciários, o que deve prevalecer não é o interesse de um ou de outro regime, nem dessa ou daquela unidade federada, mas sim o interesse público, que se expressa, em especial, nas sadias concessões e manutenções dos benefícios previdenciários, seja qual for o ente da federação responsável por eles. 6. O débito de contribuição previdenciária identificada como cota do segurado não pode compor os valores objeto da compensação autorizada por meio da tutela de urgência. O Estado de São Paulo (incluídas suas fundações e autarquias) não figura como contribuinte dessa exação, mas simplesmente como retentor. Isto é, o tributo é devido, propriamente, pelo segurado. 7. Ação cível originária julgada parcialmente procedente, declarando-se: a) o direito de o Estado de São Paulo compensar débito de contribuição previdenciária devida por ele ou por suas autarquias e fundações com o crédito que o RPPS paulista tem em face do RGPS advindo de estoque de compensação financeira previdenciária; b) a ilegalidade das alíneas a e b do inciso I do art. 14-A do Decreto nº 3.112/99, incluído pelo Decreto nº 6.900/09. 8. Ficam os réus condenados a pagar aos autores honorários advocatícios arbitrados em 10% (dez por cento) do valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, e § 4º, III, do Código de Processo Civil. 9. Ficam prejudicados os agravos regimentais.” (ACO 2086, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.12.2019)

Na oportunidade, o Plenário reconheceu que o procedimento de compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) compreende, inicialmente, o encontro de contas entre os regimes, com a apuração dos créditos e débitos recíprocos de natureza previdenciária, e, em momento posterior, a eventual utilização do saldo credor para fins de desembolso ou abatimento de débitos existentes. Assentou-se, ainda, que atos infralegais não podem criar obstáculos não previstos na Constituição ou na lei que interfiram nessa dinâmica, sobretudo quando resultem em favorecimento do RGPS em detrimento dos RPPS estaduais e municipais.
No caso em exame, a exigência de CND decorre de portaria conjunta e foi estabelecida como condição para a celebração do Acordo de Cooperação Técnica necessário à operacionalização da compensação. Tal requisito não se encontra previsto na Lei nº 9.796/1999 como condicionante para o início do procedimento de compensação ou para a formalização do instrumento que viabiliza o encontro de contas.
Não procede, ademais, a alegação de que a exigência configuraria mero instrumento de fiscalização estrutural do regime próprio de previdência social. Conforme consignado pelo Tribunal de origem, a apresentação da CND foi utilizada como requisito prévio à própria formalização do acordo, impedindo o início do procedimento de compensação e interferindo diretamente na primeira etapa do encontro de contas entre os regimes. A medida, assim aplicada, não se limita à verificação de regularidade para fins de eventual desembolso posterior, mas opera como obstáculo à operacionalização do mecanismo constitucional previsto no art. 201, § 9º, da Constituição, hipótese já enfrentada por esta Corte na ACO 2086/DF.
Por sua vez, o Tema 968 da repercussão geral firmou que “É constitucional a previsão, em lei federal, de medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir os critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social (...)”. O referido precedente, contudo, examinou a competência da União para editar normas gerais sobre previdência social e para fiscalizar a organização e o funcionamento estrutural dos RPPS, inclusive à luz da Emenda Constitucional nº 103/2019 e da Lei nº 9.717/1998.
Diversamente, a controvérsia em questão não diz respeito à validade de sanções previstas em lei federal nem à competência normativa da União para disciplinar aspectos estruturais dos regimes próprios, mas à possibilidade de ato infralegal condicionar a operacionalização de mecanismo constitucional cuja disciplina foi expressamente reservada à lei. O art. 201, § 9º, da Lei Maior determina que a compensação financeira observará critérios estabelecidos em lei, o que evidencia a existência de reserva legal específica quanto às condicionantes do instituto.
Também não procede a invocação do art. 167, XIII, da Constituição Federal. A compensação previdenciária entre regimes não se confunde com transferência voluntária de recursos nem com operação financeira típica, mas constitui mecanismo de ajuste atuarial e financeiro entre regimes previdenciários, destinado a assegurar a neutralidade na contagem recíproca do tempo de contribuição. Não há, portanto, identidade entre as hipóteses constitucionais mencionadas pela recorrente e a disciplina própria da compensação.
Quanto à alegada violação aos arts. 24, I e XII, e 40 da Constituição da República, o acórdão recorrido não afastou a competência da União para editar normas gerais nem negou a legitimidade de sua atuação fiscalizatória. Limitou-se a reconhecer que a exigência específica imposta por portaria extrapolou os limites da disciplina legal da compensação, em conformidade com a orientação firmada por esta Corte.
Desse modo, o acórdão recorrido não divergiu da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, mas, ao contrário, aplicou entendimento consolidado no âmbito da ACO 2086/DF, inexistindo afronta direta aos dispositivos constitucionais invocados.
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Publique-se.

Brasília, 26 de fevereiro de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente