Tribunal: STF
Processo: Rcl 90335
Classe: Rcl
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO

RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGADA VIOLAÇÃO À ADC N. 16 E AO RE. N. 1.298.647 (TEMA N. 1.118 DA RG). AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 

1. Trata-se de Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo MUNICÍPIO DE JOAQUIM GOMES/AL, contra  decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 19ª Região, nos autos do processo n. 0000320-40.2025.5.19.0060, que teria violado o decidido por este Supremo Tribunal Federal na ADC n. 16 e no Recurso Extraordinário n. 1.298.647, Tema n. 1.118 de repercussão geral.

2. Alega a parte autora na inicial que “fora proposta Reclamação Trabalhista pelo Sr. Igor Vinícius da Silva em face do Instituto Social de Desenvolvimento Aliança e do Município de Joaquim Gomes perante o Juízo da Vara do Trabalho de União dos Palmares/AL, na qual aduz que fora contratada pela 1ª reclamada para prestar serviços para o ente municipal, exercendo a função de vigilante”(fl. 3, e-doc. 1).

Sustenta que “na oportunidade, requereu o reconhecimento de vínculo empregatício com o Instituto Social de Desenvolvimento Aliança e que este fosse compelido a realizar o pagamento de verbas rescisórias, além de requerer a imputação de responsabilidade subsidiária à Edilidade, nos termos da Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho” (fl. 3, e-doc. 1).

Alega que “o Município de Joaquim Gomes se manifestou pugnando pela impossibilidade de atribuição de responsabilidade subsidiária, com fundamento nas teses estabelecidas por este Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.118 de Repercussão Geral, especialmente no que se refere à impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública, dependendo da comprovação – pelo autor – de conduta negligente e omissiva na fiscalização do contrato, o que não se visualizou nos autos” (fl. 3, e-doc. 1).

A decisão da autoridade reclamada foi proferida nos seguintes termos (e-doc. 4):

“Ementa. DIREITO DO TRABALHO. DIREITO PROCESSUAL DO TRABALHO. RECURSO ORDINÁRIO DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. FRAUDE NA CONTRATAÇÃO DE MÃO DE OBRA. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.118 DO STF. RECURSO IMPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Trata-se de recurso ordinário interposto pelo Município de Joaquim Gomes contra sentença que reconheceu sua responsabilidade subsidiária pelo pagamento de verbas trabalhistas devidas a empregado que laborou em suas dependências, sob a intermediação formal da organização da sociedade civil ISDA, por meio de Termo de Colaboração. O ente público recorrente argumenta que a situação se amolda ao Tema nº 1.118 do STF, que exige a comprovação de conduta culposa da Administração Pública para a configuração da responsabilidade subsidiária, e que não houve prova de notificação formal sobre o descumprimento das obrigações trabalhistas pela primeira reclamada nem demonstração de inércia do poder público. Sustenta, ainda, que a fundamentação da sentença diverge da orientação jurisprudencial consolidada no STF e no TRT-19, que vem reformando decisões com idêntico fundamento.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se o Tema nº 1.118 do STF, que estabelece a necessidade de comprovação de conduta culposa (negligente, omissiva ou comissiva) da Administração Pública para a configuração da responsabilidade subsidiária em casos de inadimplemento de obrigações trabalhistas por empresa prestadora de serviços, aplica-se ao caso concreto, em que a Administração Pública celebrou Termo de Colaboração com organização da sociedade civil e o reclamante alega que o ajuste serviu como meio fraudulento de contratação de mão de obra, burlando a exigência constitucional de concurso público.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O Tema nº 1.118 do STF (RE 1.298.647) firmou a tese de que "não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público". Tal precedente, contudo, refere-se a contratos regulares de prestação de serviços, disciplinando a responsabilidade do ente público tomador em face do inadimplemento da empresa prestadora.
4. No presente caso, a situação fática é distinta, pois o vínculo entre o ISDA e o Município de Joaquim Gomes foi estabelecido por meio de Termo de Colaboração, regulado pela Lei nº 13.019/2014, e não por contrato de prestação de serviços nos moldes da Lei nº 6.019/74 ou Lei nº 8.666/93. A análise do instrumento revelou que o município repassou vultosos recursos ao ISDA sem a especificação detalhada das atividades, critérios de seleção de pessoal ou metas a serem atingidas, o que permitiu ao ISDA atuar como mero intermediador de mão de obra.
5. A prestação de serviços pelo reclamante como Vigia em unidade de saúde do município, sob subordinação direta da edilidade e em suas instalações, durante os mandatos do prefeito, com pagamentos efetuados pelo ISDA, mas serviços prestados exclusivamente em favor do município, demonstra a utilização deliberada da organização da sociedade civil como fachada para contratação irregular de pessoal sem concurso público, em violação ao art. 37, II, da Constituição Federal.
6. A responsabilidade do município, neste cenário, não decorre de culpa in vigilando (omissão na fiscalização de contrato regular), mas de sua participação ativa e dolosa na fraude perpetrada mediante a celebração do Termo de Colaboração, configurando ato ilícito nos termos dos arts. 186 e 927 do Código Civil, o que enseja responsabilidade civil extracontratual. A nulidade do ajuste, com base no art. 9º da CLT, decorre da fraude destinada a desvirtuar a legislação trabalhista.
7. O Tema nº 1.118 do STF disciplinou especificamente a responsabilidade subsidiária em contratos regulares de terceirização, exigindo prova de culpa in vigilando. Não abrange situações de participação dolosa do ente público na constituição de relação jurídica fraudulenta destinada a burlar normas constitucionais e trabalhistas, em que a responsabilidade decorre de conduta comissiva dolosa. A aplicação indiscriminada do Tema 1.118 a todas as situações conduziria ao absurdo de referendar práticas ilícitas.
8. O princípio da mihi factum, dabo tibi ius (art. 141 do CPC), autoriza o julgador a examinar toda a matéria fática deduzida nos autos e aplicar o direito pertinente, ainda que a petição inicial tenha invocado fundamento jurídico diverso (Súmula 331 do TST), desde que mantido nos limites da causa de pedir fática. No caso, o reclamante narrou fatos que, uma vez provados, autorizam o reconhecimento da fraude e da responsabilidade civil extracontratual.
9. A argumentação do recorrente sobre a disciplina judiciária e precedentes do TRT-19 que aplicam o Tema 1.118 a casos de fraude não prospera, pois tais precedentes parecem não distinguir entre regular terceirização com inadimplemento e fraude deliberada perpetrada pelo ente público. A ratio decidendi do Tema 1.118 evidencia que a tese vinculante se refere à responsabilidade por culpa in vigilando em contratos regulares, não abrangendo condutas dolosas.
10. A controvérsia temporal sobre a aplicabilidade retroativa ou prospectiva do Tema 1.118 é irrelevante, pois o fundamento da responsabilização do município não se enquadra no âmbito de incidência do precedente vinculante, seja em sua versão original (ADC 16 e Tema 246), seja em sua versão mais recente (Tema 1.118), uma vez que a responsabilidade decorre de ato ilícito civil e não de falha fiscalizatória de contrato regular.
IV. DISPOSITIVO E TESE
11. Recurso ordinário improvido.
Tese de julgamento: "1. O Tema nº 1.118 do STF, ao exigir a comprovação de conduta culposa da Administração Pública para a configuração da responsabilidade subsidiária, refere-se a contratos regulares de prestação de serviços e à responsabilidade por culpa in vigilando, não abrangendo as hipóteses de participação dolosa do ente público em fraudes destinadas a burlar a exigência constitucional de concurso público e a legislação trabalhista. 2. A responsabilidade do ente público, em casos de fraude perpetrada mediante a celebração de instrumentos jurídicos como Termos de Colaboração, decorre de ato ilícito civil (arts. 186 e 927 do Código Civil), afastando-se a incidência do precedente vinculante sobre responsabilidade por mera omissão fiscalizatória em contrato lícito. 3. O princípio da primazia da realidade e a causa de pedir aberta no processo do trabalho autorizam o julgador a aplicar o direito pertinente aos fatos narrados e comprovados, ainda que a parte invoque fundamento jurídico diverso."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II e caput; CC, arts. 186 e 927; CLT, art. 9º; Lei nº 13.019/2014; Lei nº 6.019/74; Lei nº 8.666/93. Jurisprudência relevante citada: STF, ADC 16/DF; STF, RE 760.931 (Tema 246); STF, RE 1.298.647 (Tema 1.118).

Argumenta que “o Tribunal a quo presumiu a culpa do Município sob o fundamento de que o Termo de Colaboração, firmado nos moldes da Lei nº 13.019/2014, teria sido utilizado de forma irregular ou fraudulenta, servindo, segundo o decisum, como ‘fachada’ para a contratação direta de trabalhadores, o que, por si só, caracterizaria a culpa in vigilando do ente público. Tal raciocínio, contudo, não afasta, mas antes reforça, a violação ao Tema Vinculante nº 1.118 do Supremo Tribunal Federal” (fl. 8, e-doc. 1). 
Diz que “a tese firmada por esta Suprema Corte não admite que a responsabilização subsidiária da Administração Pública decorra de presunções, ainda que essas presunções sejam rotuladas como “irregularidade contratual” ou “fraude”. O que o STF exige, de forma expressa e positiva, é a demonstração concreta de comportamento negligente do ente público, consubstanciado em atos ou omissões específicas, bem como a comprovação do nexo de causalidade entre essa conduta e o inadimplemento trabalhista” (fl. 8, e-doc. 1). 

Por fim, requer medida liminar para suspender a decisão reclamada e, no mérito, pede a procedência da presente Reclamação para cassar a decisão impugnada. 

É o relatório. Decido. 

3. Inicialmente, verifico que o processo já está em condições de julgamento, pelo que deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único e art. 161, parágrafo único, ambos do RISTF).
 
4. Em sequência, destaco que a reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/1988, art. 103-A, § 3º). 

5. Discute-se, na presente reclamação constitucional, se a responsabilização imputada ao Município, fundada na prática de ato ilícito de natureza civil — e não em falha na fiscalização de contrato administrativo regularmente celebrado — teria afrontado o entendimento firmado por esta Suprema Corte no julgamento da ADC n. 16 e do RE n. 1.298.647, submetido ao Tema n. 1.118 da Repercussão Geral.
 
6. Nesta oportunidade, destaco as decisões paradigmas apontadas. Saliento que no julgamento da ADC n. 16, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade de dispositivo da antiga Lei de Licitações (Lei 8.666/93) que expressamente afastava a possibilidade de transferência ao Poder Público da responsabilidade pelo adimplemento de verbas trabalhistas devidas por empresa contratada a seus empregados (art. 71, §1º). Conforme ementa do acórdão: 

RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995. (ADC 16, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 09/09/2011).

Quanto ao outro paradigma apontado, qual seja, o Recurso Extraordinário n. 1.298.647, foi fixada a seguinte tese:

1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 
2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 
3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 
4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.

7. Destaco que, a jurisprudência deste Supremo Tribunal fixou algumas condições para a utilização da reclamação constitucional, são elas (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. 

8. Quanto ao alegado descumprimento do que assentado no Recurso Extraordinário n. 1.298.647, Tema n. 1.118 da repercussão geral, sem razão o reclamante.

O inciso II, do § 5°, do art. 988, do CPC, dispõe que é inadmissível a reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.  

A decisão reclamada é recorrível e em observância à jurisprudência deste Supremo Tribunal, como bem destacado pelo Ministro Teori Zavascki nos autos da Reclamação n. 24.686/RJ-ED-AgR, DJe 11.4.2017, o esgotamento de instância ocorre diante do “percurso de todo o iter recursal possível antes do acesso à Suprema Corte. Ou seja, se a decisão reclamada ainda comportar reforma por via de recurso a algum tribunal, inclusive a tribunal superior, não se permitirá acesso à Suprema Corte por via de reclamação. Esse é o sentido que deve ser conferido ao art. 988, §5°, II, do CPC”.

É o que se depreende do seguinte julgado:

RECLAMAÇÃO. GARANTIA DE OBSERVÂNCIA DE ACÓRDÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. NECESSIDADE. NÃO CABIMENTO DO USO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O esgotamento das instâncias ordinárias, previsto no art. 988, § 5º, II, do CPC, exige a impossibilidade de reforma da decisão reclamada por nenhum tribunal, inclusive por tribunal superior. 2. Uma vez pendente de análise o agravo interno interposto na instância de origem, incognoscível se mostra a reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (Rcl 36278 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe 6.11.2020)

Resta demonstrado que não se admite reclamação a esta Corte diante da possibilidade de alteração da decisão reclamada através do julgamento de recurso, pois, sem embargo da possibilidade da decisão estar em confronto com a tese firmada no Tema n. 1.118 de Repercussão Geral, constata-se a necessidade de esgotamento das instâncias ordinárias, nos termos do art. 988, § 5º, inc. II, do CPC.

9. Em relação ao paradigma da ADC n. 16, entendo sem razão o reclamante, por ausência de estrita aderência entre o ato impugnado e o paradigma invocado.

A questão suscitada pelo reclamante, embora tangencie a temática da responsabilidade subsidiária da Administração Pública, não apresenta estrita aderência ao paradigma invocado, uma vez que a controvérsia cinge-se à apuração, pela autoridade reclamada, da participação ativa e dolosa do ente público na celebração de termo de colaboração, circunstância que conduziu ao reconhecimento da prática de ato ilícito apto a ensejar a responsabilização civil de natureza extracontratual.

A decisão reclamada consignou, de forma expressa, que o referido precedente não alcança hipóteses em que se verifica a participação dolosa do ente público na constituição de relação jurídica fraudulenta, voltada à burla de normas constitucionais e trabalhistas, nas quais a responsabilização decorre de conduta comissiva e dolosa da Administração.

Desse modo, é evidente que esta ação não versa sobre a mesma matéria tratada na ADC n. 16. 

Sendo a via reclamatória excepcional, a jurisprudência desta Corte considera como indispensável para o cabimento da reclamação, a aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que não se verificou na espécie.

10. Por fim, destaco que a reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal. Assim decidiu esta Corte no Agravo em Reclamação n. 4.381:

O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. A reclamação, constitucionalmente vocacionada a cumprir a dupla função a que alude o art. 102, I, l, da Carta Política (RTJ 134/1033), não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual. Precedentes (Rcl n. 4.381-AgR, Rel. Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 5.8.2011).

11. Pelo exposto, com fundamento no art. 161, parágrafo único, e art. 21, §1°, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação, prejudicada, por consequência, a medida liminar requerida.

Publique-se.

Brasília, 10 de fevereiro de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente