Tribunal: STF
Processo: RE 1371039
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-16
Data de publicação: 2026-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. CUMPRIMENTO INDIVIDUAL DE SENTENÇA EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO REPRESENTANTE DE CONTRIBUINTES. CARÁTER GENÉRICO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ENTIDADE RECORRENTE. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.119 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REQUISITOS DE CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO: MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL.  AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL – TEMA 318. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO.

Relatório
1. Recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios:
“APELAÇÃO. TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ASSOCIAÇÃO SEM ASSOCIADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA. RECONHECIMENTO. MÉRITO. RESTITUIÇÃO DE ICMS. SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. FATO GERADOR PRESUMIDO MAIOR DO QUE O FATO GERADOR REAL. COMPENSAÇÃO E RESSARCIMENTO DOS VALORES PAGOS A MAIOR. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PROVA. AUSÊNCIA. 1. Embora a impetração de mandado de segurança de natureza coletiva por associação independa da autorização dos associados, é preciso que haja, ao menos, a indicação dos beneficiados pela tutela pretendida. 2. A legitimação a partir de supostos quadros sociais que não se conhecem porque a parte se recusa a revelá-los, transforma o mandado de segurança em meio para se cuidar de uma hipótese e não da defesa de um direito líquido e certo. 3. A ação tem todos os elementos de um ‘ensaio clínico’ que objetiva buscar, no Poder Judiciário, em nome de uma associação sem associados, uma sentença que lhes seja favorável. É um ensaio para testar uma tese e colocar, a serviço dela, a jurisprudência deste Tribunal e o esforço de todos os seus juízes, sem nenhuma consequência, inclusive penalizante. 4. Ao julgar o RE nº 593.849/MG na sistemática da repercussão geral (Tema 201) o Supremo Tribunal Federal entendeu ser ‘devida a restituição da diferença do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS pago a mais no regime de substituição tributária para frente se a base de cálculo efetiva da operação for inferior à presumida’ (RE 593849, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 19/10/2016, acórdão eletrônico repercussão geral – mérito DJe-065 – divulgação 30-03-2017 – publicação 31-03-2017 republicação: DJe-068 – divulgação 04-04-2017 – publicação 05-04-2017). 5. O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, ao julgar os REsp nº 1.365.095/SP; nº 1.111.164/BA; nº 1.715.294/SP e nº 1.715.256/SP (Tema 118), firmou entendimento de ser ‘necessária a efetiva comprovação do recolhimento feito a maior ou indevidamente para fins de declaração do direito à compensação tributária em sede de mandado de segurança’. Além disso, na hipótese de mandado de segurança que objetiva ‘obter juízo específico sobre as parcelas a serem compensadas, com efetiva alegação da liquidez e certeza dos créditos, ou, ainda, na hipótese em que os efeitos da sentença supõem a efetiva homologação da compensação a ser realizada, o crédito do Contribuinte depende de quantificação, de modo que a inexistência de comprovação suficiente dos valores indevidamente recolhidos representa a ausência de prova pré-constituída indispensável à propositura da ação mandamental’ (REsp 1715294/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/03/2019, DJe 16/10/2019). 6. O desatendimento desses requisitos impede a concessão da segurança. 7. Recurso conhecido e não provido” (fl. 2, e-doc. 42).

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 47).

2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado a al. b do inc. LXX do art. 5º da Constituição da República e desrespeitado o Tema 1.119 da repercussão geral.

Sustenta que “o v. acórdão deve ser reformado, declarando a legitimidade ativa, independentemente de demonstração de filiados, ou seja, independentemente de juntada da lista de filiados” (fl. 7, e-doc. 53).

Salienta contrariedade “ao art. 5º, LXX, alínea ‘b’, da CF, porquanto de forma equivocada, aplica o entendimento de que, em mandado de segurança coletivo impetrado por associação é obrigatório a juntada da lista de filiados com os endereços fiscais destes para demonstrar a legitimidade ativa e o interesse processual da recorrente” (fl. 13, e-doc. 53).

Ressalta que “o Art. 5º, inciso LXX alínea ‘b’ da CF, não restringiu o exercício de tal direito a apresentação da relação dos filiados, para demonstrar a legitimidade ativa e interesse processual. Limitar ou Minimizar o alcance da norma Constitucional é o mesmo que não aplicar a Constituição Federal onde na verdade deveria fortalecê-la, sem falar na hipótese de substituir o Constituinte originário legislando sem possuir tal competência legal” (fl. 19, e-doc. 53).

Pede o provimento do presente recurso extraordinário, “para reformar o acórdão combatido, na medida em que afronta o Art. 5º, Inciso LXX, ‘b’ da Constituição Federal de 1988, reconhecendo-se, por resultado, a desnecessidade da juntada da relação dos filiados da Recorrente em ação mandamental coletiva já que cristaliza verdadeira hipótese de substituição processual, ratificando-se o interesse processual da impetrante na medida em que defende a todo custo e dentro da lei os interesses de seus membros ou associados e consequentemente sua legitimidade ativa, devendo, assim, retornar os autos para origem, a fim de julgar o mérito do mandamus” (fls. 25-26, e-doc. 53).

Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.

3. Razão jurídica não assiste à recorrente.

4. A alegação da recorrente de contrariedade ao “art. 5º, LXX, ‘b’, da CF, Tema 1.119 e Súmulas 629 e 630” (fl. 7, e-doc. 53) não prospera.

No julgamento eletrônico do Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.293.130-RG, Tema 1.119, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da controvérsia e reafirmou a jurisprudência no sentido de ser “desnecessária a autorização expressa dos associados, a relação nominal destes, bem como a comprovação de filiação prévia, para a cobrança de valores pretéritos de título judicial decorrente de mandado de segurança coletivo impetrado por entidade associativa de caráter civil” (Plenário, DJe 8.1.2021).

Entretanto, este Supremo Tribunal ressalvou a aplicação do Tema 1.119 às associações genéricas, conforme voto vogal do Ministro Luís Roberto Barroso, proferido nestes termos:
“Entendo, conforme consta do voto do relator, que, no caso concreto, esta Corte não analisou se associações genéricas, que não representam quaisquer categorias econômicas e profissionais específicas, como é o caso da ANCT, podem ter seus associados beneficiados por decisões em mandado de segurança coletivo. Ou seja, esse tema ainda está em aberto e pode vir a ser arguido pela União e discutido pelas instâncias ordinárias e, inclusive, em outro momento, por esta Corte” (voto vogal proferido pelo Ministro Luís Roberto Barroso no julgamento dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.293.130, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 10.2.2022).

Este Supremo Tribunal assentou que a tese fixada no Tema 1.119 não se aplica às entidades associativas de caráter genérico, não se estendendo os efeitos da sentença em mandado de segurança coletivo aos filiados que não constarem da relação nominal no momento da impetração. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CONTRIBUINTES DE TRIBUTOS. CARÁTER GENÉRICO. ILEGITIMIDADE ATIVA. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.119 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NATUREZA JURÍDICA E FINALIDADES DA ENTIDADE ASSOCIATIVA: SÚMULAS N. 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO CONHECIDO, COM DETERMINAÇÃO DE CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO E BAIXA IMEDIATA DO PROCESSO À ORIGEM, INDEPENDENTE DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO” (ARE n. 1.289.253-AgR-segundo, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 3.3.2026).

“DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CONTRIBUINTES DE TRIBUTOS. ILEGITIMIDADE ATIVA. TEMA 1.119. INAPLICABILIDADE. ASSOCIAÇÃO GENÉRICA. VIOLAÇÃO AO EFEITO DEVOLUTIVO. NÃO VERIFICADA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que associações atuam como substitutos processuais em mandado de segurança coletivo, dispensando autorização expressa dos associados e a lista de filiados (Tema nº 1.119 da Repercussão Geral). 2. Contudo, este entendimento não se aplica a associações genéricas, como a agravante, que apresenta indeterminação do objeto social e do rol de associados, conforme a jurisprudência desta Suprema Corte. 3. A matéria trazida para ser examinada diz com a verificação da legitimidade da agravante para impetrar mandado de segurança coletivo, o que foi abordado na decisão agravada. Não há falar, portanto, em violação ao efeito devolutivo. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.450.917-ED-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 30.4.2025).

“AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAÇÃO QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL. NECESSIDADE DE JUNTADA DE ROL DE ASSOCIADOS E DE AUTORIZAÇÃO INDIVIDUAL. APLICAÇÃO DO TEMA 1.119 DA REPERCUSSÃO GERAL. IDENTIDADE DE BASES FÁTICAS ENTRE O ACÓRDÃO PROFERIDO E O PARADIGMA DA DIVERGÊNCIA. DISSENSO JURISPRUDENCIAL VERIFICADO. PREENCHIMENTO DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE RECURSAL. ARTIGO 330 DO RISTF. ART. 1.043 DO CPC. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA ADMITIDOS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Verificada a identidade entre as situações fáticas narradas e o dissenso jurisprudencial alegado no recurso é de se admitir os embargos de divergência. 2. Agravo regimental desprovido” (RE n. 1.295.277- AgR-ED-EDv-ED-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 15.8.2024).

Essa orientação jurisprudencial aplica-se às associações de defesa dos direitos de contribuintes que não tenham delimitado a categoria de filiados nos respectivos estatutos sociais. 

No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assinalou que o mandado de segurança coletivo impetrado pela associação recorrente “tem todos os elementos de um ‘ensaio clínico’”, pois se busca, “no Poder Judiciário, em nome de uma associação sem associados, uma sentença que lhes seja favorável”, e concluiu que se trata de “um ensaio para testar uma tese e colocar, a serviço dela, a jurisprudência deste Tribunal [Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios] e o esforço de todos os seus juízes, sem nenhuma consequência, inclusive penalizante” (fl. 7, e-doc. 42). Por esses fundamentos, verifica-se ser a recorrente associação genérica, sem filiados, e ausentes os requisitos necessários à impetração, impedindo-se a incidência da tese firmada no Tema 1.119 da repercussão geral e das Súmulas ns. 629 e 630 do Supremo Tribunal Federal.

A conclusão do acórdão questionado harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, a atrair, na espécie, a incidência da Súmula n. 286, com a seguinte disposição: “Não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial, quando a orientação do plenário do Supremo Tribunal Federal já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida”. Assim, por exemplo: ARE n. 1.556.694-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 12.2.2026; e ARE n. 1.499.292-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 11.9.2024.
5. Na espécie vertente, a Oitava Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios negou provimento ao recurso de apelação interposto pela entidade associativa, para denegar a segurança, sob os fundamentos de não haver, “entre os associados da impetrante, contribuintes do ICMS no Distrito Federal com direito à devolução ou à vedação pretendida” e de não terem sido preenchidos os “requisitos elencados no Tema 118 do STJ” (fl. 10, e-doc. 42).

Pelos fundamentos adotados no acórdão recorrido, concluiu-se não cumprida a exigência legal sobre os requisitos de cabimento do mandado de segurança coletivo.

No julgamento do Agravo de Instrumento n. 800.074, Tema 318, Relator o Ministro Gilmar Mendes, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral na controvérsia sobre os requisitos de cabimento de mandado de segurança, por se tratar de matéria infraconstitucional, nestes termos:
“Requisitos de admissibilidade. Mandado de segurança. Revisão. Recurso Extraordinário. Não cabimento. Matéria infraconstitucional. Inexistência de repercussão geral” (Plenário Virtual, DJe 6.12.2010).

Com fundamento na tese fixada no Tema 318, a jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido da inexistência de repercussão geral na questão processual sobre requisitos de cabimento do mandado de segurança coletivo. Confiram-se também, por exemplo, os seguintes julgados:
“DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONTRIBUINTES DE TRIBUTOS. MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PARA IMPETRAÇÃO. AGRAVO INTERNO. INSURGÊNCIA VEICULADA CONTRA A APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA Nº 318. ARTS. 1.036 A 1.040 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. IRRECORRIBILIDADE. PRECEDENTES. DISTINÇÃO ENTRE A MATÉRIA DEBATIDA E A CONTROVÉRSIA DO TEMA Nº 1.119. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, é irrecorrível a decisão que determina a devolução dos autos à origem para a aplicação da sistemática da repercussão geral. Precedentes: ARE 927.835-AgR-terceiro, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 11.10.2019; ARE 862.406-AgR-segundo, 2ª Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 1º.3.2019; ARE 1387266 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 09.9.2022. 2. Exaustivamente examinados os argumentos veiculados no agravo interno, porque adequada à espécie o enquadramento no Tema nº 318, merece manutenção a sistemática da repercussão geral aplicada (arts. 1.036 a 1.040 do CPC). 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” (RE n. 1.377.373-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 10.5.2023).

“AGRAVO INTERNO NOS SEGUNDOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM E INTERESSE DE AGIR. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 318. AI 800.074. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE n. 1.334.893-ED-segundos-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 12.5.2023).

Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o seguimento negado pelos respectivos relatores, conforme o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

Comprovados os óbices jurídicos impeditivos da admissibilidade do recurso, nada há a prover em relação às alegações da recorrente.

6. Pelo exposto, não conheço do presente recurso extraordinário (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.

Publique-se.

Brasília, 16 de março de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora