Tribunal: STF
Processo: ADPF 1312
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-12
Data de publicação: 2026-04-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE DE CLASSE DE ALCANCE NACIONAL. ASSOCIAÇÃO DE COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA SEM REPRESENTAÇÃO DE CATEGORIA ECONÔMICA OU PROFISSIONAL ESPECÍFICA. ABRANGÊNCIA NACIONAL NÃO DEMONSTRADA. PRECEDENTES. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ARGUIÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.

Relatório 
1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pelo Instituto Nós por Elas contra “atos, práticas interpretativas e omissões de órgãos e instâncias com atribuições correicionais que, ao impedir ou restringir a participação da mulher vítima de violência de gênero como terceira interessada em Processos Administrativos Disciplinares (PAD) – em especial quando o expediente apura assédio sexual ou outras formas de violência misógina”.

Alega-se contrariedade ao inc. III do art. 1º, incs. I e IV do art. 3º, caput e incs. I, XXXIII, LIV e LV do art. 5º e inc. XXXIII do art. 37 da Constituição da República.
2. O arguente afirma que “a presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental tem por objeto sanar vácuo normativo-interpretativo e enfrentar um estado de desconformidade no âmbito dos Processos Administrativos Disciplinares que apuram condutas de violência baseada em gênero praticadas por agentes públicos contra as mulheres – especialmente assédio sexual, violência misógina e condutas correlatas que violam diretamente a dignidade e a integridade da vítima” (fl. 2, e-doc. 1).

Sustenta que “a controvérsia submetida à jurisdição constitucional abstrata não decorre de um único ato normativo, mas de um conjunto articulado de práticas, omissões, interpretações administrativas restritivas e lacunas procedimentais, espalhadas de maneira capilarizada por diferentes órgãos e instâncias com atribuições correicionais no país. Essas práticas, ainda que formalmente justificadas por análise literal da legislação aplicável ao processo disciplinar, resultam na exclusão sistemática da mulher vítima de violência de gênero da condição de interessada quanto ao processo, reduzindo-a, assim, a mero objeto de prova e negando-lhe agência processual nos procedimentos que apuram exatamente a violência que sofreu” (fl. 2, e-doc. 1).

Anota que “essa rede de omissões e interpretações restritivas acaba por dar origem a cenário estrutural grave, pois (i) a vítima é silenciada no processo administrativo que apura a própria violação que sofreu, (ii) institucionalmente invisibilizada no momento de responsabilização do agressor, (iii) destituída da sua dignidade processual, e (iv) submetida, em última análise, a uma forma institucional de revitimização – que é fenômeno extensamente documentado em relatórios nacionais e internacionais sobre violência de gênero” (fl. 2, e-doc. 1).

Realça que “a controvérsia aqui exposta revela profunda incompatibilidade entre as práticas administrativas vigentes e o conjunto de preceitos fundamentais consagrados pela Carta da República de 1988. A exclusão da mulher vítima de violência de gênero do espaço processual mínimo a que faz jus contraria frontalmente: (i) a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III); (ii) a igualdade material e a vedação à discriminação (arts. 3º, I e IV; 5º, caput e I); (iii) o devido processo legal formal e material (art. 5º, LIV-LV); e (iv) o direito à informação e à transparência (arts. 5º, XXXIII; 37, caput). Ademais, ainda afronta as obrigações internacionais assumidas pelo Brasil, especialmente no âmbito da Convenção de Belém do Pará” (fl. 3, e-doc. 1).

Ressalta que “a lesão constitucional decorre tanto de atos comissivos – decisões administrativas que rejeitam pedidos de habilitação das vítimas como interessadas a partir de interpretações formalistas da legislação vigente – quanto de omissões normativas e procedimentais que perpetuam um modelo disciplinar insensível à perspectiva de gênero e incompatível com as obrigações constitucionais e internacionais assumidas pelo Brasil. Não há dúvida, portanto, de que os comportamentos ora impugnados se qualificam como atos do Poder Público, na medida em que expressam práticas institucionais reiteradas, dotadas de relevância estrutural e aptas a produzir uma lesão continuada por parte do Estado a preceitos fundamentais” (fl. 15, e-doc. 1).

Defende que “o que se impugna aqui não é um ato isolado, nem uma decisão pontual, mas uma questão estrutural e reiterada: a prática consistente de órgãos e instâncias da Administração Pública – em todas as esferas federativas e em múltiplos ramos institucionais – de negar às mulheres vítimas de assédio sexual ou violência misógina em ambiente de trabalho, a chance de atuarem efetivamente nos processos administrativos disciplinares que apuram a conduta de agentes públicos” (fl. 16, e-doc. 1).

3. Requer “medida cautelar, nos termos do art. 5º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, a fim de determinar que, até o julgamento final desta Arguição, os órgãos e instâncias com atribuições correicionais assegurem às mulheres vítimas de violência de gênero o reconhecimento de sua condição de terceiras interessadas nos Processos Administrativos Disciplinares instaurados para apurar os fatos por elas denunciados, garantindo-lhes o acesso qualificado aos autos, o acompanhamento do procedimento e a participação compatível com a proteção de sua honra, intimidade e dignidade, como requerer a produção de provas, apresentar alegações finais e realizar sustentação oral” (fl. 23, e-doc. 1).

4. Pede, no mérito, “seja a presente Arguição julgada procedente, para declarar que é incompatível com a Constituição Federal qualquer interpretação normativa, regimental ou administrativa que impeça ou restrinja, de forma automática ou genérica, a participação da mulher vítima de violência de gênero como parte interessada em Processos Administrativos Disciplinares instaurados para apurar a conduta de agentes públicos denunciados” (fl. 24, e-doc. 1).

5. Adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, por analogia (e-doc. 11).

6. O Procurador-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação:

“Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Preliminar de ilegitimidade ativa que impede o conhecimento da demanda” (e-doc. 16).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

7. Em que pese a seriedade e profundidade do tema arguido como objeto do presente processo, não pode ele ter seguimento válido neste Supremo Tribunal Federal pela carência de atendimento dos requisitos legais pela entidade arguente.

A presente arguição não pode ter seguimento válido pela ausência de legitimidade ativa ad causam do arguente.

8. Na Constituição da República de 1988, ampliou-se o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.

No art. 103 da Constituição da República, prevê-se o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade:

“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.

9. Quanto à legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de alcance nacional, este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que, para reconhecimento de sua legitimidade ativa, pressupõe-se preenchimento dos seguintes requisitos: “(i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP)” (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016).

Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que, apenas quando demonstradas cumulativamente a presença de todos os requisitos e a pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade.

10. Na espécie, buscando comprovar a legitimidade ativa para a propositura da presente arguição, o arguente assevera ser entidade “composta exclusivamente por pessoas físicas ou jurídicas comprometidas com a defesa dos direitos fundamentais das mulheres, com uma especial ênfase na erradicação da violência de gênero, na promoção da igualdade material e na construção de políticas e mecanismos institucionais de proteção” (fl. 4, e-doc. 1).

Tem-se no Estatuto Social do Instituto Nós Por Elas ser o arguente “pessoa jurídica de direito privado, sem fins econômicos, de caráter organizacional, filantrópico, assistencial, promocional e educacional, sem cunho político ou partidário, com a finalidade de atender a todos que a ele se dirigem (...) em especial mulheres em situação de violência ou iminente perigo de vida”.

Nos termos do estatuto, “podem-se associar ao instituto pessoas físicas e jurídicas” (art. 5º).

Embora se reconheça a importante missão do arguente, especialmente considerando o atual cenário de recorrentes violações aos direitos e aos corpos das mulheres, os elementos havidos nos autos não permitem concluir ter o Instituto Nós Por Elas preenchido os requisitos para ajuizar ação de controle abstrato de constitucionalidade neste Supremo Tribunal.

11. É assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que a composição heterogênea de associação que reúna, em função de expressa previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e estratos sociais diversos atua como elemento descaracterizador de sua representatividade. Assim, por exemplo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 51/98/CONTRAN. 1. Ilegitimidade ativa da autora, entidade que não reúne a qualificação constitucional prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da República. 2. A heterogeneidade da composição da Autora, conforme expressa disposição estatutária, descaracteriza a condição de representatividade de classe de âmbito nacional: Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida” (ADI n. 3.381, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJ 29.6.2007).

“Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei do Estado do Rio Grande do Sul 14.870/2016, que alterou a Lei Estadual 7.877/1983. Transporte e armazenamento de cargas perigosas. 3. Associação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Lubrificantes e de Modelos de Lojas de Conveniência em Postos de Combustíveis Andicom. 4. Heterogeneidade da composição. Ilegitimidade ativa. 5. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.878-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 7.7.2020).

“Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido” (ADI n. 4.660-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 8.5.2017).

“AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 116/2013 MODIFICADA PELA LEI COMPLEMENTAR 157/2016. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS). PLANOS DE SAÚDE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS (CNCOOP) E UNIMED DO BRASIL (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS MÉDICAS). CNCOOP HETEROGENEIDADE DA COMPOSIÇÃO E FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. UNIMED – NÃO SE CARACTERIZA COMO CONFEDERAÇÃO SINDICAL NOS TERMOS DO ART. 103, IX. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A heterogeneidade da composição da CNCOOP, congregando agentes de diversos ramos, conforme disposições estatutárias, e comprovado pela autora, faz com que não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional nos termos do art. 103, IX da Constituição. Precedentes: ADI 3.900, Rel. p/ acórdão Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14/9/11; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 8/5/2017; ADI 42, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 2/4/1993. 2. Ainda que se reconhecesse à CNCOOP homogeneidade suficiente para proposição de ação direta de inconstitucionalidade, ainda se veria ausente o pressuposto da pertinência temática. Não há referibilidade direta entre o preceito estatutário da autora de representar os interesses gerais da respectiva categoria (cooperativas) e seus filiados e norma que alterou a sistemática de recolhimento do ISS. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. Também a UNIMED não comprovou sua legitimidade para propositura da ação, visto que, nos termos do seu estatuto, configura-se como sociedade simples de responsabilidade limitada representativa do Sistema das Sociedades Cooperativas UNIMED, incapaz de representar toda a categoria e, portanto, incapaz de cumprir os requisitos do art. 103, IX, para configurar uma confederação sindical nos termos da Constituição. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.844-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019).

“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica. 2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU). 3. Agravo Regimental a que se nega provimento” (ADI n. 5.071-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 2.2.2018).

Nesse mesmo sentido, manifestou-se o Procurador-Geral da República:
“O Instituto Nós por Elas constitui associação civil voltada para a defesa geral dos direitos das mulheres e ao enfrentamento da violência de gênero. O estatuto social evidencia atuação em campo amplo de proteção de direitos civis, com previsão de atendimento a pessoas em geral e possibilidade de filiação de quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, desde que alinhadas aos seus objetivos institucionais. Essa conformação afasta a entidade autora da figura traçada pelo constituinte de representante de categoria profissional ou econômica determinada. Não se verifica a adequação da autora ao conceito adotado no art. 103, IX, da Constituição para definir o ente legitimado a abrir a fiscalização abstrata de constitucionalidade”.

12. Ressalte-se que o arguente tampouco comprovou o requisito da espacialidade consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove Estados da Federação, não bastando para esse fim singela declaração formal do qualificativo no Estatuto Social.

Este Supremo Tribunal consolidou jurisprudência de que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal em seus estatutos ou atos constitutivos, mas na atuação transregional da instituição consistente na existência de associados em pelo menos nove Estados da Federação. Confiram-se, por exemplo:
“AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA. INCISO IX DO ART. 103 DA CF/88. A entidade-agravante, além de não possuir caráter nacional, também não congrega nem uma classe profissional nem uma classe econômica propriamente dita. Agravo desprovido” (ADI n. 3.617-AgR/DF, Relator o Ministro Ayres Britto, Plenário, DJ 25.8.2006).

“Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Associação. Ilegitimidade ativa. Não comprovação do efetivo caráter nacional. Precedentes. 3. A verificação dos requisitos processuais para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade não configura ingerência estatal na organização de associações civis. 4. Associação que não representa uma classe definida. Fundamento da decisão agravada não impugnado, o que implica o não provimento do agravo regimental. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 3.606-AgR/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJ 27.10.2006).

“AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.230-AgR/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.9.2011).

13. Comprovado está não ser o arguente entidade de classe para se ter por atendido o inc. IX do artigo 103 da Constituição. Não representa categoria profissional ou econômica específica na defesa de interesses homogêneos, com comprovada abrangência no território nacional, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

De se ressaltar que, embora o arguente não preencha os requisitos daquela norma constitucional, este Supremo Tribunal reconheceu a legitimidade do Instituto arguente para atuar como amicus curiae em diversas ações de controle abstrato, notadamente pela capacidade de contribuir no julgamento de causas de inegável relevância, considerando os nobres fins estatutários. Tal acolhimento não se confunde com os requisitos legais fixados para igual reconhecimento de sua legitimidade para ajuizar ações de controle abstrato neste Supremo Tribunal Federal, como pretendido no caso em exame.

14. Pelo exposto, ausentes as condições de procedibilidade, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.

Publique-se.

Arquive-se.

Brasília, 12 de abril de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora