Tribunal: STF
Processo: RE 1585329
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-26
Data de publicação: 2026-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos. 
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:

“PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO INTERPOSTA PELO GESTOR PÚBLICO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. INTERFERÊNCIA NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DEPENDE DE DANO, SOB PENA DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. OCORRÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DO OBJETO DO CONVÊNIO. RECURSO PROVIDO. 
1. Trata-se de Apelação interposta por ANTÔNIO VALADARES DE SOUZA FILHO, em face de sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução opostos pelo apelante em face da União. 
2. Trata-se, na origem, de execução de título extrajudicial proposta pela UNIÃO (execução n° 0800658-63.2022.4.05.8303), alicerçada em título executivo referente a Acórdão oriundo do TCU, no âmbito do Processo TC nº 033.753/2018-0, que condenou o ora Apelante ao pagamento do débito e multa, perfazendo o importe total atualizado de R$ 886.561,92 (oitocentos e oitenta e seis mil, quinhentos e sessenta e um reais e noventa e dois centavos). 
3. Alega o apelante, em apertada síntese, que houve violação aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade na aplicação da pena de ressarcimento pelo TCU, pois houve cumprimento do objeto do Convênio 01.0084.00/2006. Sustenta que não houve nenhum prejuízo público material ou imaterial, tampouco ato ilícito de improbidade administrativa. Alega que o ressarcimento ensejaria enriquecimento ilícito da União sustentando, por fim, a incidência da prescrição. 
4. De acordo com os recentes posicionamentos da Corte Suprema, o princípio da prescritibilidade orienta as persecuções civis, penais e administrativas, com exceção das ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (tese firmada pelo STF no Tema 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
5. A orientação da limitação temporal também é assegurada no curso do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, com a previsão expressa da prescrição intercorrente no art. 1º, §1º, da Lei n.º 9.873/1999, nos seguintes termos: "Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso". 
6. No entanto, a própria lei previu as causas interruptivas da prescrição da ação punitiva (art. 2º), especificando os seguintes atos: (a) notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (b) qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; (c) decisão condenatória recorrível; (d) qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. 
7. Esta turma vem se manifestando no sentido de que "a legislação não estabeleceu a necessidade de o ato processual ter conteúdo decisório para implicar a interrupção da prescrição, pelo que, ainda que proferido mero despacho de encaminhamento, este é suficiente para afastar a inércia administrativa e, por conseguinte, reiniciar a contagem do prazo prescricional". (08045259620194058100, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS DE MENDONÇA CANUTO NETO, 4ª TURMA, JULGAMENTO: 12/07/2022). 
8. Nesse teor, considerando que 17/04/2009 é a data de início do transcurso do prazo prescricional de 05 anos, identifica-se como causas interruptivas do prazo prescricional os seguintes eventos: (a) 06/01/2014 - Relatório da Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI) que concluiu pela ineficiência na aplicação dos recursos; (b) 30/08/2016 - Parecer complementar, que concluiu pela retificação do valor aprovado no último parecer: de R$601.674,18 para R$ 550.326,02 e pelo registro, no Siafi, de débito no valor de R$ 99.673,98; (c) 12/12/2017 - Instauração da TCE; (d) 06/11/2019 - Citação do Responsável; (e) 06/04/2020 - Acórdão 3564/2020-TCU-2ª Câmara - condenação por R$ 284.371,69 em valores históricos - id. 4058303.23630352, pág.32, do processo de nº 0800658-63.2022.4.05.8303. 
9. Afasta-se, portanto, a ocorrência da prescrição no presente caso.
10. Ao mérito. Em que pese o reconhecimento da autonomia das instâncias, o Tribunal de Contas da União é órgão auxiliar do Poder Legislativo e, portanto, não exerce função jurisdicional. Tanto é que se admite a impetração de mandado de segurança contra ato do TCU perante o STF (art. 102, I, d, CF) e/ou a impugnação de suas deliberações nas instâncias ordinárias por meio dos procedimentos próprios. 
11. Isso porque a Corte de Contas examina as contas do poder público e os contratos administrativos sob a ótica do acerto ou desacerto administrativo, e não sob a ótica da legalidade, que é exclusividade do Poder Judiciário. 
12. "A natureza do Tribunal de Contas de órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo, decorre que sua atividade é meramente fiscalizadora e suas decisões têm caráter técnico-administrativo, não encerrando atividade judicante, o que resulta na impossibilidade de suas decisões produzirem coisa julgada e, por consequência não vincula a atuação do Poder Judiciário, sendo passíveis de revisão por este Poder, máxime em face do Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional, à luz do art. 5º, inc. XXXV, da CF/88." (REsp 1032732/CE, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/11/2009, DJe 03/12/2009). 
13. No caso vertente, a conduta imputada ao ora Apelante foi a de "não demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos federais recebidos à conta do Convênio 01.-84.00/2006, em razão de ter efetuado pagamento por serviço prestado antes da celebração do ajuste, por ter contratado empresa de fachada, que efetivamente não executou o objeto conveniado, e por usar documentação inidônea para dar aspecto de legalidade à aplicação dos recursos descentralizados" . 
14. As alegações apoiaram-se, sobretudo, na denúncia do Ministério Público Federal sobre a empresa contratada, especificamente quanto à apuração de que seria empresa de fachada, criada com a finalidade de fraudar licitações. No entanto, tal alegação não é suficiente, por si, para impor condenação ao gestor público contratante sem que haja provas de dolo ou, ao menos, prejuízo causado decorrente da contratação, sob pena de se impor responsabilidade objetiva ao gestor público contratante.
15. O presente processo foi instruído, entre outros, com relatório fotográfico e circunstancial de funcionamento da Escola de Habitação e Sementeira, confeccionado pela Prefeitura Municipal de Afogados da Ingazeira, que atesta a sua perfeita funcionabilidade para os fins a que se destinou (ID n. 4058303.24611437). Além disso, foi acostado o Relatório de Execução Físico-Financeira, o Demonstrativo da Receita e Despesa, a Relação de Pagamentos, a Relação de Bens, os extratos bancários, os Boletins de Medição e as notas fiscais. Acostou-se, também, conclusão do relatório de visita in loco emitido pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério da Ciência e Tecnologia, atestando a ausência de falhas na execução financeira do projeto. 
16. Não obstante o reconhecimento pelo próprio Tribunal de Contas de que o objeto do Convênio em questão foi efetivamente executado, ainda assim, impôs a ordem de devolução dos valores, sem fazer qualquer consideração acerca da natureza, gravidade da suposta infração cometida, como também sem mensurar os supostos danos que a conduta do apelado teria gerado para a Administração Pública. 
17. A responsabilização por danos ao erário depende da comprovação do dano, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público. Tal entendimento é aplicado quando da apuração de atos de improbidade administrativa, na medida em que a Lei nº 14.230/21, que atualizou a legislação de improbidade, dispôs sobre a impossibilidade de se exigir ressarcimento quando não houver efetiva perda patrimonial, como é o caso dos autos. 
18. Ressalte-se que a alegação de que o ato objetivamente se enquadraria em ato de improbidade administrativa não é suficiente para considerá-lo ímprobo, de modo que, para tanto, deve haver ação própria que conclua por tal imputação. 
19. Com essas considerações, nas hipóteses de adimplemento integral do convênio, a boa-fé do gestor deve ser considerada para afastar a condenação do TCU. 
20. Nesse sentido: 0000638-26.2013.4.05.8302, Rel. Desembargador Federal Rogério Fialho Moreira, Quarta Turma, Julgamento: 18/03/2014, Publicação: DJe 20/03/2014; 08034679020174058500, Desembargador Federal Leonardo Augusto Nunes Coutinho (Convocado), 3ª Turma, Julgamento: 17/07/2019. 
21. Apelação provida para declarar a nulidade do acórdão do TCU, julgando, por consequência, improcedente a ação de execução proposta pela União” (e-doc. 77)

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 107). 
Nas razões do recurso extraordinário alega-se violação dos artigos 71, incisos II e VIII; e 93, inciso IX, da Constituição Federal.
Sustenta que o "controle judicial das decisões do Tribunal de Contas da União, a quem a própria Constituição Federal atribuiu competência para julgar as contas e aplicar às respectivas sanções aos administradores e gestores públicos, extrapola, à evidência, o âmbito do presente processo". 
Defende que, "[n]o caso em voga, o v. Acórdão recorrido, sem que de fato existisse alguma irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade no Acórdão do TCU, invadiu competência conferida à Corte de Contas para julgamento das contas dos responsáveis pela gestão de verbas federais e deu provimento à apelação do recorrido".
Aduz que o TCU concluiu que "a aplicação dos recursos repassados pela União não foi devidamente comprovada, devendo o recorrido/executado responder pelos danos causados ao erário, sendo cabível, por conseguinte, o julgamento pela irregularidade das contas, com imputação de débito e aplicação de multa aos apelados resultando na condenação do ora recorrido, com suporte no art. 57 da Lei 8.443/92". 
Postula a procedência do apelo extremo, com a reforma do "v. Acórdão Regional, em face da flagrante e literal violação do artigo 71, II e VIII, da Constituição Federal de 1988, julgando-se improcedentes os embargos à execução e dando-se seguimento ao feito executivo". 
Decido.
De início, verifico que o artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal,  consignado no apelo extremo, carece do necessário prequestionamento, sendo certo que os acórdãos proferidos pela Corte de origem não cuidaram da referida norma constitucional, a qual, também, não foi objeto dos embargos declaratórios opostos pela parte recorrente. Incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se:  

“Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Prequestionamento. Ausência. Embargos de declaração que não trataram da matéria constitucional. Súmulas 282 e 356 do STF. 3. Ofensa aos princípios da legalidade e da prestação jurisdicional. Análise da legislação infraconstitucional. Precedente. 4. Revisão de cláusula contratual. Ofensa reflexa. Precedente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI nº 551.533/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ  de 3/3/06 - grifei). 

No mais, melhor sorte não assiste à parte recorrente, haja vista que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido da possibilidade do exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, inclusive aqueles emanados dos Tribunais de Contas, o qual envolve a verificação da efetiva ocorrência dos pressupostos de fato e direito, podendo o Judiciário atuar, inclusive, nas questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade. Nesse sentido:

“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas municipal. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Precedentes. Recurso extraordinário. Deficiência na fundamentação. Incidência da Súmula nº 284/STF. Precedentes. 1. O julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Deve o recorrente impugnar, na petição do recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão recorrida. Incidência das Súmulas nº 284/STF. 3. Agravo regimental não provido” (ARE nº 734.521/CE-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 20/10/2015 - grifei)

“Processo administrativo disciplinar. Prescrição. A pena imposta ao servidor regula a prescrição. A anulação do processo administrativo original fixa como termo inicial do prazo a data em que o fato se tornou conhecido e, como termo final, a data de instauração do processo válido. Precedentes: MS 21.321; MS 22.679. Exercício do direito de defesa. A descrição dos fatos realizada quando do indiciamento foi suficiente para o devido exercício do direito de defesa. Precedentes: MS 21.721; MS 23.490. Proporcionalidade. Tratando-se de demissão fundada na prática de ato de improbidade de natureza culposa, sem imputação de locupletamento ou proveito pessoal por parte do servidor, é possível, diante das peculiaridades do caso concreto, a análise da proporcionalidade da medida disciplinar aplicada pela Administração. Precedentes: MS 23.041; RMS 24.699. Recurso provido. Segurança deferida” (RMS nº 24.129/DF, Segunda Turma, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 30/4/12).

“AGRAVOS REGIMENTAIS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ATO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 279 DO STF. 1. É legítima a verificação, pelo Poder Judiciário, de regularidade do ato discricionário quanto às suas causas, motivos e finalidade. 2. A hipótese dos autos impõe o reexame de fatos e provas. Inviabilidade do recurso extraordinário. Súmula n. 279 do STF. Agravos regimentais aos quais se nega provimento” (RE nº 505.439/MA-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Eros Grau, DJe de 29/8/08).

Do voto condutor do acórdão proferido pela Corte de origem no julgamento do recurso de apelação destaca-se a seguinte passagem, que reflete os fundamentos adotados para reformar a sentença:

“13. No caso vertente, a conduta imputada ao ora Apelante foi a de "não demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos federais recebidos à conta do Convênio 01.-84.00/2006, em razão de ter efetuado pagamento por serviço prestado antes da celebração do ajuste, por ter contratado empresa de fachada, que efetivamente não executou o objeto conveniado, e por usar documentação inidônea para dar aspecto de legalidade à aplicação dos recursos descentralizados". 
14. As alegações apoiaram-se, sobretudo, na denúncia do Ministério Público Federal sobre a empresa contratada, especificamente quanto à apuração de que seria empresa de fachada, criada com a finalidade de fraudar licitações. No entanto, tal alegação não é suficiente, por si, para impor condenação ao gestor público contratante sem que haja provas de dolo ou, ao menos, prejuízo causado decorrente da contratação, sob pena de se impor responsabilidade objetiva ao gestor público contratante. 
15. O presente processo foi instruído, entre outros, com relatório fotográfico e circunstancial de funcionamento da Escola de Habitação e Sementeira, confeccionado pela Prefeitura Municipal de Afogados da Ingazeira, que atesta a sua perfeita funcionabilidade para os fins a que se destinou (ID n. 4058303.24611437). Além disso, foi acostado o Relatório de Execução Físico-Financeira, o Demonstrativo da Receita e Despesa, a Relação de Pagamentos, a Relação de Bens, os extratos bancários, os Boletins de Medição e as notas fiscais. Acostou-se, também, conclusão do relatório de visita in loco emitido pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério da Ciência e Tecnologia, atestando a ausência de falhas na execução financeira do projeto. 
16. Não obstante o reconhecimento pelo próprio Tribunal de Contas de que o objeto do Convênio em questão foi efetivamente executado, ainda assim, impôs a ordem de devolução dos valores, sem fazer qualquer consideração acerca da natureza, gravidade da suposta infração cometida, como também sem mensurar os supostos danos que a conduta do apelado teria gerado para a Administração Pública. 
17. A responsabilização por danos ao erário depende da comprovação do dano, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público. Tal entendimento é aplicado quando da apuração de atos de improbidade administrativa, na medida em que a Lei nº 14.230/21, que atualizou a legislação de improbidade, dispôs sobre a impossibilidade de se exigir ressarcimento quando não houver efetiva perda patrimonial, como é o caso dos autos.
18. Ressalte-se que a alegação de que o ato objetivamente se enquadraria em ato de improbidade administrativa não é suficiente para considerá-lo ímprobo, de modo que, para tanto, deve haver ação própria que conclua por tal imputação. 
19. Com essas considerações, nas hipóteses de adimplemento integral do convênio, a boa-fé do gestor deve ser considerada para afastar a condenação do TCU." (e-doc. 77) (grifos acrescidos)

Extrai-se do trecho acima transcrito que o Tribunal de origem concluiu que, no caso concreto, "[n]ão obstante o reconhecimento pelo próprio Tribunal de Contas de que o objeto do Convênio em questão foi efetivamente executado, ainda assim, impôs a ordem de devolução dos valores", a arrefecer, assim, a condenação administrativa que, nos termos do acórdão do TCU, culminaria em enriquecimento indevido da Administração, que goza do objeto licitado sem quaisquer "falhas na execução financeira", ou no âmbito de sua funcionalidade, conforme atestado, respectivamente, pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério da Ciência e Tecnologia e pela Prefeitura Municipal de Afogados da Ingazeira. 
Desse modo, para se chegar à conclusão contrária - no sentido de que as conclusões técnicas confluem para a caracterização da conduta normativamente repreendida na seara administrativa -  seria necessária a análise da causa à luz da legislação infraconstitucional pertinente, bem como o reexame do conjunto fático probatório dos autos, providências vedadas em sede de recurso extraordinário por se tratar de ofensa meramente reflexa ao texto constitucional e da incidência da súmula 279 desta Corte. Nesse sentido, são os acórdãos abaixo:

“Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação anulatória. Acórdãos do Tribunal de contas estadual. Análise probatória. Omissão. Nulidade. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de procedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado neste momento processual. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (ARE 1498184 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 10.10.2024)
 
“Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas. Competência. Origem dos recursos empregados em obra municipal. Reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve a sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (ARE 1504809 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 16.09.2024)

Em arremate, colho recentes decisões monocráticas no mesmo sentido: RE nº 1.575.262/SE, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe de 14/11/25; RE nº 1.516.056/PB, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 5/12/24; e RE nº 1.572.081/RS, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 8/12/25.  
Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.
Publique-se.
Brasília, 26 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente