Tribunal: STF
Processo: RE 1587058
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-02-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 286 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. CONTROVÉRSIA SOBRE CONFIGURAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO E DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL AO PROCESSO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO.

Relatório
1. Recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:
“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – ART. 25, INCISO III, DA LEI 8.666/93 – LEI Nº 14.230/2021 – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA – TEMA 1199 DO STF – DANO AO ERÁRIO – DOLO ESPECÍFICO – AFASTADO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E PREJUÍZO AO ERÁRIO – RECURSO PROVIDO. Evidenciada a natureza da ação de improbidade administrativa, no contexto de Direito Administrativo Sancionador, de se aplicar às ações em curso as disposições trazidas pela Lei 14.230/1992, que promoveu substanciais alterações na Lei nº 8.429/92 (LIA), e que sejam mais benéficas ao acusado, nos termos do artigo 5º, inciso XL, da Constituição da República. Este o entendimento que se extrai das teses fixadas pelo Pretório Excelso no julgamento do ARE 843989 (Tema 1199). A superveniente legislação ocasionou a extinção da modalidade culposa, passando a exigir o elemento subjetivo dolo, este, específico, em todas as modalidades de ato ímprobo (arts. 9º, 10 e 11, LIA). Passa a ser imprescindível, portanto, identificar-se o efetivo propósito de lesar o erário e/ou auferir vantagem patrimonial indevida, pela prática de ato desonesto, dissociado de moralidade, lealdade e boa-fé, a partir da comprovação da presença do elemento subjetivo doloso e da má-fé. Não demonstrada a existência de dolo específico do agente, com vistas a ocultar irregularidades e obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, mormente se, embora havendo indícios de irregularidade no procedimento de inexigibilidade de licitação adotado pelo Município, o serviço contratado foi efetivamente prestado, não há provas de que houve prejuízo ao erário ou mesmo enriquecimento ilícito dos contratados, de se afastar o reconhecimento da prática de ato ímprobo” (fl. 1, e-doc. 103 - grifos nossos).

Embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 116).

2. No recurso extraordinário, o Ministério Público de Minas Gerais alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XL do art. 5º e o § 4º do art. 37 da Constituição da República.

Assevera “não se aplica[rem] os novos dispositivos da Lei n.º 8.429/92, alterados pela Lei n.º 14.230/2021, aos atos de improbidade ocorridos anteriormente a sua vigência, seja durante a apuração, seja nas ações ajuizadas, como é o caso dos autos” (fl. 9, e-doc. 131).

Pede “provimento do presente Recurso Extraordinário, a fim de que, reconhecida a irretroatividade das normas previstas na Lei 8.429/92, com a nova redação dada pela Lei n.º 14.230/21, seja reformado o acórdão para julgar procedentes os pedidos iniciais” (fl. 9, e-doc. 131).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.

4. Na espécie, o Tribunal de origem deu provimento à apelação interposta pelo agente público, para julgar improcedentes os pedidos iniciais, e concluiu pela inexistência de elemento subjetivo específico do recorrido. Consta do acórdão impugnado:
“No caso, em que pesem os entendimentos contrários, conclui-se que os elementos coligidos aos autos não evidenciam má-fé na conduta do requerido, a qual, como sabido, não pode ser presumida. 
Dessarte, a prova produzida nos autos não traz a convicção necessária acerca da existência de dolo ou má-fé na conduta do apelante, que há de se encontrar devidamente comprovada para importar em sua responsabilização. 
Impende registrar que a contratação em comento foi antecedida de parecer jurídico que, de modo fundamentado, recomendou a contratação por inexigibilidade de licitação, em razão da impossibilidade de competição, com supedâneo no caput e no inciso III, do art. 25, da Lei Federal nº 8.666/93 e suas alterações, entendendo presentes todos os requisitos legalmente necessários a tanto. 
E, no caso, vê-se que a sentença, de fato, ressaltou que a exclusividade restou perfeitamente demonstrada pelo documento de f. 40 dos autos físicos (ID3399786428) e que não há elementos capazes de concluir pela existência de irregularidade na justificativa de preço apresentada. 
A condenação e o reconhecimento de ilegalidade, em verdade, se embasaram na ausência de prova da consagração da banda pela crítica especializada ou pela opinião pública, o que, entretanto, como de sabença geral, é quesito de ordem subjetiva. 
De qualquer modo, conquanto possa haver indícios de possível irregularidade no procedimento adotado pelo Município, tendo em vista a existências de dúvidas acerca da consagração do grupo musical contratado, certo é que, ao que se depreende, os serviços foram efetivamente prestados e, em contrapartida, não há provas de que houve prejuízo ao erário ou mesmo de que o requerido tenha se beneficiado ilicitamente ou beneficiado indevidamente aos contratados. 
Em suma, a prova produzida nos autos não traz a convicção necessária da existência de dolo específico do requerido, mormente o intuito de lesar o erário, violar princípios administrativos ou beneficiar a si próprio e a outrem. 
As novas definições trazidas à LIA revelam-se mais benéficas ao réu, merecendo, portanto, aplicação imediata ao caso concreto, ainda em fase de julgamento, a partir da interpretação ampliativa da ratio decidendi do precedente que constitui o Tema 1199” (fls. 11-12, e-doc. 103).

5. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989-RG, Tema 1.199, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral de que “a norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes” (Plenário, DJe 12.12.2022).

Este Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência de que as alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 no art. 11 da Lei n. 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência da norma antes prevalecente e sem condenação transitada em julgado. Confiram-se exemplos:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 23.1.2024).

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência, com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE n. 1.450.417-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.2.2024).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II – O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.453.452-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.2.2024).

6. A questão referente à natureza civil da ação de improbidade como óbice à aplicação de instrumentos de Direito Penal, especificamente a retroação da lei mais benigna, foi devidamente analisada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, constando no voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:
“A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...) Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (ARE n. 843.989, Plenário, DJe 12.12.2022).

Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese com efeito vinculante: 
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. 

Como mencionado, no julgamento dos Embargos de Declaração nos Embargos de Divergência no Segundo Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo n. 803.568, a retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 foi estendida às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 sem trânsito em julgado no momento da edição da nova lei.

Na mesma linha são, por exemplo, as decisões monocráticas proferidas em processos nos quais trazida controvérsia semelhante à presente: ARE n. 1.572.164, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 14.10.2025; ARE n. 1.572.347, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe 14.10.2025; ARE n. 1.572.438, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 14.10.2025; ARE n. 1.572.342, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 13.10.2025; ARE n. 1.574.081, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 22.10.2025; e RE n. 1.571.640, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 20.10.2025.

Evidencia-se da decisão agravada que a conclusão do acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, pelo que incide, na espécie, a Súmula n. 286, com a seguinte disposição: “Não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial, quando a orientação do plenário do Supremo Tribunal Federal já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida”.

Este Supremo Tribunal concluiu que, “conforme a Súmula 286/STF, não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial, quando a orientação do plenário do Supremo Tribunal Federal já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida” (ARE n. 1.499.292-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 11.9.2024).

7. A análise do contexto fático-jurídico apresentado neste processo revela que o Tribunal de origem concluiu ser impossível afirmar a existência do elemento subjetivo específico na conduta imputada ao recorrido.

Para rever a conclusão adotada pelas instâncias ordinárias e eventualmente acolher os argumentos do Ministério Público de Minas Gerais sobre a configuração do elemento subjetivo, seria necessário reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPRAS DIRETAS REALIZADAS PELO MUNICÍPIO SEM FINALIDADE PÚBLICA. ART. 10 DA LEI N. 8.429/1992. CONTROVÉRSIA SOBRE EXISTÊNCIA DE DOLO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DO PROCESSO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.529.049-ED-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 23.4.2025).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.479.523-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.4.2024).

“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário. Improbidade administrativa. Dolo específico. Ausência de Prequestionamento. Inovação recursal. Reexame de fatos e provas. Agravo interno não provido. 1. A questão acerca do elemento subjetivo necessário para a configuração do ato de improbidade administrativa (se dolo genérico, ou dolo específico) não foi enfrentada pelas instâncias de origem, de modo que não restou preenchido o requisito do prequestionamento, o que atrai à espécie o óbice previsto na Súmula nº 282 do STF. 2. A abordagem da matéria apenas em sede de agravo interno constitui indevida inovação recursal, prática que não é admitida pela jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 3. Tal como consignado no decisum impugnado, a revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria necessariamente o exame e a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável, bem como o reexame de fatos e provas, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário, nos termos da Súmula nº 279. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.496.728-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 8.7.2025).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.09.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 DO STF. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada, nos termos dos arts. 1.021, § 1º, CPC, e 317, § 1º, RISTF, o que não ocorreu no caso. 2. Ademais, ainda que fosse possível superar tal óbice, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 8.429/1992 e 8.666/1993), o que é vedado, a teor da Súmula 279 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 3. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo nas condutas dos Recorrentes, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 4. Quanto ao pedido de extinção da punibilidade, em face ao falecimento de um dos Recorrentes, após a interposição do recurso extraordinário com agravo, e ao reconhecimento de eventual prescrição, ressalte-se que tais pleitos devem ser encaminhados, no momento oportuno ao juízo de execução competente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE n. 1.369.965-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 24.11.2023).

Comprovados os óbices jurídicos impeditivos da admissibilidade do recurso, nada há a prover em relação às alegações do recorrente.

8. Pelo exposto, não conheço do presente recurso extraordinário (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.

Publique-se.

Brasília, 18 de fevereiro de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora