Tribunal: STF
Processo: RE 1596517
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-29
Data de publicação: 2026-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (atualmente Tribunal Regional Federal da 6ª Região), cuja ementa segue transcrita:
 
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. PRETENSÃO ANULATÓRIA DE ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. SISTEMA ‘S’. CONTROLE FINALÍSTICO PELA CORTE DE CONTAS. SUBMISSÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. MEDIDAS DETERMINADAS PELO TCU. AUSÊNCIA DE NATUREZA CONDENATÓRIA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. INOCORRÊNCIA. SENTENÇA CONFIRMADA. I – O colendo Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que, embora as entidades do Sistema “S”, dentre elas, o SESC e o SENAC, não se submetam à exigência de procedimento licitatório para a contratação de bens e serviços, tampouco necessitem realizar concurso público para contratação de pessoal, tal circunstância não as exime do controle da objetividade, finalidade, legitimidade e eficiência por parte do Tribunal de Contas da União, aplicando-se-lhes os princípios inseridos no art. 37 da Constituição Federal. II - Na hipótese dos autos, em se tratando de demanda em que se discute a legitimidade de Acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União - TCU, onde restou acolhida denúncia apresentada perante aquela Corte e se determinou a instauração de procedimento investigatório (Tomada de Contas Especial), para apuração de irregularidades supostamente ocorridas durante a gestão do suplicante junto ao Serviço Social do Comércio de Minas Gerais (SESC/MG) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC/MG), não se vislumbra a aventada nulidade do ato impugnado, seja em função da sobredita orientação jurisprudencial, seja em função da inexistência do apontado cerceamento de defesa, que poderá ser plenamente exercitada durante a instrução do referido procedimento, observado o devido processo legal. III - De ver-se que, em casos assim, as informações em que se amparou a denúncia apresentada à Corte de Contas, ainda que colhidas no bojo de apuração levada a efeito em procedimento distinto - no caso, investigação conduzida pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais - e no qual eventualmente não tenha sido facultado ao investigado o exercício do contraditório e da ampla defesa, por si só, não tem o condão de caracterizar cerceamento de defesa, em relação ao julgado levado a efeito pelo TCU, porquanto essa poderá ser plenamente exercida, durante a instrução do procedimento cuja instauração se ordenou no Acórdão embargado, observado o devido processo legal. III - Apelação desprovida. Sentença confirmada. A verba honorária resta fixada em R$ 3.000,00 (três mil reais), nos termos do art. 85, §§ 8º e 11, do CPC vigente (doc. 18, p. 5).

Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (doc. 23).

Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, ofensa ao art. 37, caput, da mesma Constituição, sob o argumento de que o acórdão recorrido:

[...] ao julgar improcedente recurso de apelação que buscou anular acórdão do TCU por extrapolar o controle finalístico exercido na fiscalização de entidade do Sistema “S”, violou o art. 37, caput, da CR/88, ao entender pela aplicação da mencionada norma constitucional ao Sistema “S” (doc. 26, p. 2).

Em 24/4/2026, determinei a vista dos autos à Procuradoria-Geral da República (doc. 37), que opinou “[...] pelo desprovimento do recurso extraordinário” (doc. 39, p. 21). Confira-se, a propósito, a ementa do parecer ministerial: 

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. PRETENSÃO À ANULAÇÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. ENTIDADES DO SISTEMA “S”. CONTROLE FINALÍSTICO PELA CORTE DE CONTAS. SUBMISSÃO DAS REFERIDAS ENTIDADES AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 37, CAPUT, DA CF/88). SENTENÇA QUE JULGOU IMPROCEDENTE O PEDIDO. APELAÇÃO DESPROVIDA PELO TRF/1ª REGIÃO. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DESCABIMENTO. ARESTO RECORRIDO AFINADO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO (doc. 39, p. 1).

É o relatório necessário. Decido.

A pretensão recursal não merece acolhida.

O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia em exame com base nos seguintes fundamentos:

Não se sustenta a tese defendida pelo autor no sentido de que, embora as atividades do Sistema “S” estejam submetidas ao controle de objetividade, finalidade, legitimidade e eficiência por parte do TCU, tal controle ocorreria à margem do art. 37 da Constituição Federal. 
A uma, porque o Supremo Tribunal Federal, no âmbito do RE 789.874/DF e da ADI 1864/PR, não afastou a incidência, sobre a esfera jurídica das entidades do Sistema “S”, do referido dispositivo constitucional em sua totalidade, limitando-se a fazê-lo em relação ao inciso II, que determina a realização de concurso público para a contratação de pessoal, e ao inciso XXI, referente à exigência de procedimento licitatório para a contratação de bens e serviços. 
A duas, porque os princípios ali inseridos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) em tudo se afinam com a natureza do controle exercido pela Corte de Contas em relação às entidades do Sistema “S” (doc. 18, p. 4).

De fato, o entendimento adotado no acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme se verifica nos seguintes julgados desta Corte Suprema, cujas ementas passo a transcrever:

Agravo regimental em recurso extraordinário. Instituição de serviço social autônomo em âmbito municipal, com o objetivo de promover o crescimento econômico e a geração de empregos por meio do fortalecimento de médias, pequenas e microempresas e cooperativas, especialmente por meio de programas e projetos de fomento e estímulo ao médio, ao pequeno e ao microempreendedor, bem como às cooperativas, inclusive de incentivo à inovação e ao desenvolvimento tecnológico. Agravo não provido. 1. A Corte já assentou a possibilidade de o Estado fomentar certos serviços de utilidade pública mediante criação de entidades de regime jurídico privado não integrantes da Administração Pública, podendo ser subvencionadas por verbas públicas. Precedente: ADI nº 1.864, red. do ac. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe de 2/5/08. 2. Tais entidades não se submetem à obrigatoriedade de licitação para contratar com terceiros, tampouco à necessidade de contratação de pessoal mediante concurso público, mas o administrador público deve sempre observar os princípios constitucionais, de modo que a contratação direta deve observar critérios objetivos e impessoais, com publicidade, de forma a permitir o acesso a todos os interessados. 3. O Tribunal de origem não se afastou dessas orientações. 4. Agravo regimental não provido (RE 1.259.480 AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 5/8/2022 – grifei).

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIVULGAÇÃO DE REMUNERAÇÕES DOS EMPREGADOS DOS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA MORALIDADE. DEVER CONSTITUCIONAL. COMPATIBILIDADE COM OS PRINCÍPIOS PREVISTOS NA LEI DE ACESSO Á INFORMAÇÃO. 1. As entidades paraestatais não integram a Administração Pública Federal Direta ou Indireta. Porém, essa característica não afasta a sua submissão a determinadas regras impostas aos entes públicos. O regime jurídico privado, ao qual se submetem, é parcialmente derrogado por normas de direito público, uma vez que tais entidades recebem incentivo e proteção do Estado. 2. Na administração das entidades do Sistema “S”, a publicidade é a regra. O sigilo é situação anômala e excepcional, somente autorizada quando necessário à preservação da intimidade e em razão de sua imprescindibilidade para a segurança, devidamente justificada, o que não é o caso da divulgação da remuneração de seus agentes. 3. As remunerações dos empregados e dirigentes do Sistema “S” devem ser publicizadas de forma individualizada, clara e sem generalizações que impeçam a correta compreensão dos dados. A mera divulgação da “estrutura remuneratória” não é suficiente. Os dados devem ser prestados na forma estabelecida no Tema de Repercussão Geral 483 do STF, a fim de viabilizar o exercício do direito fundamental à informação por parte dos cidadãos (CF, art. 5º, XXXIII) e a atividade dos órgãos de controle. 4. Ausência de direito líquido e certo. Segurança denegada (MS 37.626/DF, Rel. Min. Flávio Dino, DJe 6/5/2024 – grifei).

Por oportuno, transcrevo, ainda, trechos do voto proferido pelo Ministro Flávio Dino no julgamento do referido Mandado de Segurança 37.626/DF, da sua relatoria, que bem elucidam a questão em análise:

[...] Não há direito líquido e certo à não divulgação das remunerações dos funcionários do Sistema “S”. A natureza jurídica de direito privado das entidades do Sistema “S” não afasta a submissão parcial a regras e princípios impostos aos entes públicos. A publicização desses dados é um dever legal, em atenção aos princípios da publicidade e da moralidade (art. 37, CF), os quais se aplicam às referidas entidades. 
O Tribunal de Contas da União, de forma acertada, tem orientação jurisprudencial no sentido da aplicação dos princípios constitucionais da Administração Pública às entidades do Sistema “S”, conforme precedente a seguir transcrito: 
“O Sistema S pode adotar formas de seleção de pessoal com menor rigor do que as exigidas para o concurso público, desde que assegurada a observância aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da isonomia, da eficiência, da publicidade, e a adoção de critérios objetivos nos procedimentos de seleção e recrutamento.” (TCU, Acórdão 4.306/2014, Primeira Câmara, Rel.: Walton Alencar Rodrigues, Sessão: 05.08.2014). 
[...]
Conforme pontuado pela Procuradoria-Geral da República, “o fato de não serem integrantes da Administração Pública Federal Direta ou Indireta, não afasta a submissão dessas entidades às regras impostas aos entes públicos, uma vez que também recebem recursos públicos” (eDOC. 38).

Por fim, destaco trechos da decisão proferida pelo Ministro Flávio Dino no julgamento do Mandado de Segurança 35.172/DF, DJe 24/4/2025, da sua relatoria, oportunidade na qual salientou a legitimidade da atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas da União – TCU na aplicação de recursos públicos administrados por entidades do Sistema “S”: 

[...] A Constituição Federal atribui ao TCU competência para fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade na aplicação de recursos públicos, inclusive os administrados por entidades do Sistema “S”, como SESC e SENAC.
[...]
A priori, merece destaque que os serviços sociais autônomos, destinatários de contribuições parafiscais, estão sujeitos ao controle finalístico do TCU no que se refere à aplicação de recursos públicos recebidos. A competência constitucional do Tribunal de Contas da União — prevista no art. 71 da Constituição Federal — para fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da Administração Pública, direta e indireta, estende-se também às entidades que administram recursos de natureza parafiscal, como é o caso do SESC, do SENAC e da FECOMÉRCIO, entidades do terceiro setor com natureza de serviço social autônomo. Nesse sentido, veja-se:
[...]
Por essa razão, embora não integrem formalmente a Administração Pública, seja direta ou indireta, as entidades que administram recursos de natureza parafiscal estão submetidas aos mesmos deveres de transparência e controle externo, na medida em que gerem recursos de inquestionável origem pública, recebendo fomento do Estado. Nessa esteira, colaciono o seguinte precedente: 
“EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIVULGAÇÃO DE REMUNERAÇÕES DOS EMPREGADOS DOS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA MORALIDADE. DEVER CONSTITUCIONAL. COMPATIBILIDADE COM OS PRINCÍPIOS PREVISTOS NA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. 1. As entidades paraestatais não integram a Administração Pública Federal Direta ou Indireta. Porém, essa característica não afasta a sua submissão a determinadas regras impostas aos entes públicos. O regime jurídico privado, ao qual se submetem, é parcialmente derrogado por normas de direito público, uma vez que tais entidades recebem incentivo e proteção do Estado. 2. Na administração das entidades do Sistema “S”, a publicidade é a regra. O sigilo é situação anômala e excepcional, somente autorizada quando necessário à preservação da intimidade e em razão de sua imprescindibilidade para a segurança, devidamente justificada, o que não é o caso da divulgação da remuneração de seus agentes. 3. As remunerações dos empregados e dirigentes do Sistema “S” devem ser publicizadas de forma individualizada, clara e sem generalizações que impeçam a correta compreensão dos dados. A mera divulgação da “estrutura remuneratória” não é suficiente. Os dados devem ser prestados na forma estabelecida no Tema de Repercussão Geral 483 do STF, a fim de viabilizar o exercício do direito fundamental à informação por parte dos cidadãos (CF, art. 5º, XXXIII) e a atividade dos órgãos de controle. 4. Ausência de direito líquido e certo. Segurança denegada.” (MS 37626, de minha relatoria, Primeira Turma, julgado em 29-04-2024, p. 06-05-2024)
É imperioso destacar, em consonância com o que esta Suprema Corte vem decidindo sobre a temática — a exemplo do que firmado no julgamento da ADPF nº 854 —, que o tratamento de verbas públicas, independentemente de sua natureza, origem ou do instrumento utilizado para sua execução, deve observar critérios de plena publicidade, rastreabilidade e controle social. A inobservância desses parâmetros configura grave afronta aos postulados constitucionais da moralidade, eficiência e impessoalidade, consagrados no caput do art. 37 da Constituição Federal (grifei).

Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). Honorários advocatícios majorados em 1% (um por cento), em desfavor da parte recorrente, observados os limites previstos nos §§ 2°, 3° e 11 do art. 85 do CPC, bem como a eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça.

Publique-se.

Brasília, 29 de abril de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator