Tribunal: STF
Processo: RE 1586132
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-02
Data de publicação: 2026-03-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Prefeito do Município de Caraguatatuba, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADICIONAL DE RISCO A AGENTES DE FISCALIZAÇÃO E MOTORISTAS. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO A SERVIDORES PURAMENTE COMISSIONADOS. GRATIFICAÇÃO POR EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE. GRATIFICAÇÃO DE ENCARGOS ESPECIAIS POR EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÕES QUE NÃO SEJAM PRÓPRIAS DO CARGO. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE.
1. Caso em Exame
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo contra dispositivos legais do Município de Caraguatatuba que instituem adicionais e gratificações a servidores municipais.
II. Questão em Discussão
2. A questão em discussão consiste em verificar a constitucionalidade dos dispositivos legais que instituem adicionais e gratificações a servidores municipais, à luz dos princípios constitucionais estaduais.
III. Razões de Decidir
3. A instituição de adicionais e gratificações deve observar o interesse público e as exigências do serviço (art. 128 da Constituição Estadual).
4. As vantagens pecuniárias instituídas não atendem ao interesse público e violam os princípios estabelecidos na Constituição Estadual, com exceção do adicional de produtividade aos servidores médicos, por se tratar de estimulo que visa à ampliação, melhoria ou aprimoramento do serviço público, em beneficio de toda a coletividade.
IV. Dispositivo e Tese
5. Ação julgada parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade de dispositivos legais, ressalvada a irrepetibilidade de valores recebidos de boa-fé. Tese de julgamento:
1. A instituição de adicionais e gratificações deve observar o interesse público e as exigências do serviço. 2. Gratificações genéricas sem critérios objetivos são inconstitucionais.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 3000613-95.2025.8.26.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Luis Fernando Nishi, j. 20.8.2025)

Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 18, 29 e 30, I, da Constituição da República. Alega-se que o acórdão impugnado “ignorou os limites da interferência judicial nas políticas remuneratórias dos entes federados, especialmente no que tange ao exercício da discricionariedade administrativa municipal na organização e valorização de seu quadro funcional”.
É o relatório.
Decido.
O recurso comporta parcial provimento.
Da análise dos autos, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a demanda conforme os seguintes argumentos (id: 1fb633de):

“I - Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, tendo por objeto: a) a Lei nº 1.461, de 26 de setembro de 2007, que "Dispõe sobre a concessão do Adicional de Risco de Vida aos Agentes de Fiscalização e dá outras providências"; b) a expressão "será concedido também o adicional por tempo de serviço" prevista na parte final do § 2º do art. 86, do art. 97, bem como da expressão "ou exercer atribuições definidas que não sejam próprias do cargo" inclusa na parte final do art. 98, além do inciso III do art. 98 e da expressão "ou exercício de atribuições definidas que não sejam próprias do cargo", prevista no § 2º do art. 98, da Lei Complementar nº 25, de outubro de 2007, na redação dada pela Lei Complementar nº 94, de 19 de dezembro de 2022; e c) o art. 3º da Lei Complementar nº 94, de 19 de dezembro de 2022, todas do Município de Caraguatatuba:
‘Lei nº 1.461, de 26 de setembro de 2007, do Município de Caraguatatuba
Art. 1º Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a conceder aos Agentes de Fiscalização do Quadro Permanente de Servidores da Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, adicional a título de risco de vida, pelo desempenho das atribuições específicas do cargo.
§ 1º O adicional de que trata o caput deste artigo será devido no percentual de 30% (trinta por cento), calculado sobre o vencimento base do cargo.
§ 2º O percentual deverá incidir sobre o vencimento base do cargo, não sendo permitida a incidência sobre as vantagens adquiridas, exceto para fins de cálculo de 13º salário e férias regulamentares.
§ 3º Os benefícios desta lei são extensivos aos motoristas em atividade contínua, dos veículos, com capacidade acima de 10 passageiros, lotados em qualquer secretaria.
Art. 2º Somente terão direito ao adicional os agentes. de Fiscalização que estiverem no exercício e desempenho das funções do cargo.
Art. 3º O servidor no exercício simultâneo de atividades com risco de saúde ou vida, deverá optar pelo adicional que lhe for mais vantajoso, sendo vedada a percepção cumulativa.
Art. 4º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotação orçamentária própria.
Art. 5° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Lei Complementar n. 94, de 19 de dezembro de 2022, do Município de Caraguatatuba
Art. 1º Ficam alterados os artigos 72, 86, 97, 98, 108, 142, 143 e 144, todos da Lei Complementar nº 25, de 25 de outubro de 2007, que passam a vigorar com a seguinte redação:
“(...)
Art. 72. Remuneração ou vencimentos é o vencimento do cargo, acrescido das vantagens pecuniárias, permanentes ou temporárias, estabelecidas em lei.
(...)
Art. 86 Além dos vencimentos e vantagens previstos nesta Lei, serão devidos aos servidores as seguintes gratificações e adicionais:
1- Gratificação de função;
II- Gratificação natalina;
III- Gratificação por serviço extraordinário;
IV- Gratificação de encargos especiais;
V-Adicional por tempo de serviço;
VI- Adicional pelo exercício de atividade insalubre, perigosa ou penosa;
VII- Adicional noturno;
VIII- Gratificação por participação em órgão de deliberação coletiva.
§ 1º As gratificações e adicionais somente se incorporarão aos vencimentos ou proventos nos casos indicados em lei.
§ 2° Aos ocupantes de cargo exclusivamente em comissão, além dos direitos sociais consagrados pelo art. 7°, incisos VIII e XVII, da Constituição Federal, será concedido também o adicional por tempo de serviço.
(...)
Art. 97 A gratificação por eficiência e produtividade será paga, em decorrência dos resultados alcançados, aos servidores efetivos que exercerem funções externas de fiscalização ou que exercerem funções mensuráveis pela produção de seu trabalho, observadas as seguintes disposições:
§ 1º Quanto à fiscalização de normas sanitárias (autoridades sanitárias), serão observados os seguintes critérios e limites:
I- Critérios de pontuação:
a) Cada procedimento de ação programada (aquele produzido por denúncias, procedimentos processuais, notificações de agravos compulsórios a saúde, visita domiciliar, cadastramentos, acompanhamentos da qualidade da água e alimentos, acompanhamentos de agravos inusitados à saúde (surto e epidemias) equivale a 10 (dez) pontos e o fiscal poderá atingir, no mês, o máximo de 620 (seiscentos e vinte) pontos;
II- O valor da gratificação, que será calculado sobre o salário base do cargo, dependerá da eficiência e produtividade da fiscalização em cada mês e será aferida conforme os critérios estabelecidos no inciso anterior e conforme as seguintes faixas máximas de pontuação e percentuais:
Faixas de Pontuação
Percentual de Gratificação
0 a 120
00%
130 a 220
10%
230 a 320
20%
330 a 420
30%
430 a 520
40%
530 a 620
50%

III - Os pontos excedentes a 620 (seiscentos e vinte) não serão acumulados para o mês seguinte. 
§ 2º - Quanto às funções mensuráveis pela produção de seu trabalho, em especial quanto aos médicos, serão observados as seguintes fórmula e limites:
I - FÓRMULA: A= ncam: (nheac. ndum) (número de consultas agendadas no mês, dividido pelo número de horas efetivas de atendimento clínico, multiplicadas pelo número de dias úteis do mês, igual ao aplicativo)
Onde:
A: aplicativo
ncam: número de consultas agendadas no mês
nheac: número de horas efetivas de atendimento clínico
ndum: número de dias úteis/mês
II- O Valor da gratificação, que será calculado sobre o salário base do cargo, será aferida a cada mês, conforme a fórmula estabelecida no inciso anterior e conforme as seguintes faixas máximas de pontuação e percentuais:
Faixas de Pontuação
Percentual de Gratificação
Até 1%
00%
De 1,01 a 1,99%
10%
De 2 a 2,5%
20%
De 2,5 a 3,2%
30%
De 3,2 a 3,99%
40%
Igual ou maior que 4%
50%

§ 3º - A gratificação por eficiência e produtividade aferida no mês, será paga no mês imediatamente subsequente à sua aferição, justamente com o pagamento dos vencimentos.
§ 4º A gratificação por eficiência e produtividade não será incorporada ao vencimento do servidor que a ela fizer jus.
(...)
Art. 98- Será devida gratificação de encargos especiais ao servidor titular de cargo efetivo, mesmo que dele esteja em afastamento para exercício de cargo em comissão, que, a pedido formal da Administração, participar da banca examinadora, comissão ou grupo de trabalho, desenvolver trabalho técnico ou científico ou exercer atribuições definidas que não sejam próprias do cargo.
 § 1º O valor da gratificação de encargos especiais será de:
I - em caso de participação em banca examinadora ou desenvolvimento de trabalho técnico ou científico, 30% (trinta por cento) do vencimento do cargo do servidor;
II - em caso de participação em comissão ou grupo de trabalho:
a) 10% (dez por cento) do vencimento do cargo do servidor, caso participe de 01 (uma) comissão ou grupos de trabalho;
b) 20% (vinte por cento) do vencimento do cargo do servidor, caso participe de 02 (duas) comissões ou grupos de trabalho;
c) 30% (trinta por cento) do vencimento do cargo do servidor, caso participe de 03 (três) ou mais comissões ou grupos de trabalho;
III - em caso de exercício de atribuições definidas que não sejam próprias do cargo, 30% (trinta por cento) do vencimento do cargo do servidor.
§ 2º - Caso haja a participação do servidor em banca examinador, comissão ou grupo de trabalho, desenvolvimento de trabalho técnico ou científico ou exercício de atribuições definidas que não sejam próprias do cargo, de forma simultânea, será devido o pagamento de forma cumulativa, dos referidos percentuais, conforme definido no parágrafo anterior, observado, em qualquer hipótese, o limite máximo de 50% (cinquenta por cento) do vencimento do cargo do servidor.
§ 3º - O pagamento da gratificação de encargos especiais exclui o direito à gratificação por serviço extraordinário.
Art. 3º Fica alterado o § 1º do artigo 1º da Lei Municipal nº 1.461, de 26 de setembro de 2007, que passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 1º (...) § 1º O adicional de risco será devido no percentual de: 
I - 30% (trinta por cento), calculado sobre o vencimento base do cargo, para os Agentes de Fiscalização de que trata o caput e para os motoristas de veículos com capacidade acima de 10 passageiros;
II - 45% (quarenta e cinco por cento), calculado sobre o vencimento base do cargo, para os motoristas de veículos que transportem pacientes;
III - 60% (sessenta por cento), calculado sobre o vencimento base do cargo, para os motoristas que atuem junto ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU) ou outra designação que esse serviço venha a ter.’
II - A autonomia político-administrativa dos entes federados é reconhecida expressamente pela Constituição Federal de 1988 (arts. 1º e 18), o que confere aos Municípios autonomia legislativa, observadas as balizas constitucionais de âmbito estadual e federal, nos termos dos arts. 29 e 30 da Constituição Federal e art. 144 da Constituição Estadual.
Assim, a independência legislativa municipal, por força da norma estadual de caráter remissivo (art. 144), deve agir dentro dos limites da competência constitucional atribuída ao ente federativo, observando ainda os princípios estabelecidos nas Constituições Estadual e Federal.
No caso, verifica-se que as vantagens pecuniárias instituídas não atendem ao interesse público e às exigências de trabalho (art. 128 da Constituição Estadual) e violam os princípios estabelecidos no art. 111 da Constituição Estadual, com exceção do adicional de produtividade aos servidores médicos, conforme se verá a seguir. 
(A) ADICIONAL DE RISCO DE VIDA AOS AGENTES DE FISCALIZAÇÃO E MOTORISTAS
A Lei nº 1.461/07 autorizou ao Poder Executivo Municipal conceder aos agentes de fiscalização do Quadro Permanente de Servidores da Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, adicional a título de vida, pelo desempenho de suas atribuições específicas do cargo (art. 1º, caput), assim como estendeu o benefício aos motoristas em atividade contínua, dos veículos, com capacidade acima de 10 passageiros, lotados em qualquer Secretaria (§ 3º).
O adicional de risco de vida instituído prevê um acréscimo de 30% (trinta por cento) para os agentes de fiscalização e motorista de veículos com capacidade acima de 10 passageiros, bem como 45% (quarenta e cinco por cento) para os motoristas de veículos que transportem pacientes e 60% (sessenta por cento) para motoristas que atuem junto ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU).
Com efeito, no Município de Caraguatatuba, nos termos da Lei nº 992/2005, os cargos de motorista estão divididos em Motorista I e Motorista II, cujas atribuições são as seguintes:
[...]
A diferença entre os cargos de motorista I e II refere-se exclusivamente à categoria de veículos que cada um deve ser habilitado a conduzir: categoria "C" para o cargo de motorista I e categoria "D" para o cargo de motorista II. A distinção entre as categorias mencionadas é dada pelo art. 143, III e IV, da Lei nº 9.503/97:
[...]
Nesse contexto, como bem consignado pelo I. Subprocurador-Geral de Justiça em seu parecer (fl. 706), a definição das atribuições dos cargos de motorista no município de Caraguatatuba e respectivos vencimentos já levou em conta a natureza própria e riscos decorrentes da condução de cada uma das categorias de veículos para as quais devem estar habilitados.
Por sua vez, as atribuições do cargo de agente de fiscalização são as seguintes:
[...]
Constata-se, portanto, que o risco é da natureza de tais atividades, de modo que não se verifica a imposição aos servidores de nenhum encargo adicional e decorrente de função especial que justifique a concessão da vantagem pecuniária.
Nesse sentido:
[...]
(B) ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO A SERVIDORES PURAMENTE COMISSIONADOS
A parte final do § 2º do art. 86 da Lei Complementar n° 25/07, na redação dada pela Lei Complementar nº 94/22, dispõe que aos ocupantes de cargo exclusivamente em comissão será concedida também o adicional por tempo de serviço.
Com relação ao adicional por tempo de serviço aos servidores puramente comissionados, este E. Órgão Especial possui entendimento consolidado de que a sua instituição não observa o interesse público e às exigências do serviço, mas apenas o interesse privado dos próprios servidores.
Trata-se, na verdade, de forma de aumentar a remuneração por via obliqua, o que não se admite, não havendo falar em violação ao princípio da isonomia, vez que o tratamento remuneratório diverso se mostra compatível com o ingresso diferenciado de tais servidores nos quadros da Administração Pública:
[...]
(C) GRATIFICAÇÃO POR EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE
O art. 97, caput e § 1º, da Lei Complementar nº 25/07, na redação dada pela Lei Complementar nº 94/22, disciplinaram a gratificação por eficiência e produtividade, em decorrência dos resultados alcançados, aos servidores efetivos que exercerem funções externas de fiscalização ou que exercerem funções mensuráveis pela produção de seu trabalho.
A gratificação por eficiência e produtividade instituída de forma genérica e indistinta a todos os servidores municipais efetivos que realizam atividade de fiscalização externa, por se tratar de acréscimo pelo desempenho de atribuições inerentes ao cargo, o que não atende ao interesse público e às exigências do serviço.
A hipótese mencionada não se confunde com o adicional por performance das carreiras tributárias, que vem sendo admitido pelo C. Supremo Tribunal Federal, mas de concessão de gratificação genérica e indistinta a todos os servidores efetivos municipais que realizam atividade de fiscalização externa, nas mais diversas esferas, inclusive sanitária, o que se mostra inadmissível.
Por sua vez, o art. 97, § 2º, da Lei Complementar nº 25/07, na redação dada pela Lei Complementar nº 94/22, disciplinou a gratificação por eficiência e produtividade aos médicos levando em consideração o número de consultas agendadas no mês, dividido pelo número de horas efetivas de atendimento clínico e número de dias úteis/mês, cujos percentuais de gratificação variam de 0% a 50%.
Sobre o tema, este E. Órgão Especial já reconheceu a constitucionalidade do adicional de produtividade aos servidores médicos, reconhecendo se tratar de estímulo que visa à ampliação, melhoria ou aprimoramento do serviço público, em benefício de toda a coletividade:
[...]
(D) GRATIFICAÇÃO DE ENCARGOS ESPECIAIS PARA EXERCER ATRIBUIÇÕES QUE NÃO SEJAM PRÓPRIAS DO CARGO
O art. 98 da Lei Complementar nº 25/07, na redação dada pela Lei Complementar nº 94/22, criou a gratificação de encargos especiais, ao servidor efetivo, mesmo que dele ele esteja em afastamento para exercício de cargo em comissão, a pedido formal da Administração, que participar de banca examinadora, comissão ou grupo de trabalho, desenvolver trabalho técnico ou científico ou exercer atribuições definidas que não sejam próprias do cargo.
A instituição de gratificação de encargos especiais para o exercício de atribuições que não sejam próprias do cargo igualmente foi realizada de forma genérica, sem a fixação de critérios objetivos para a identificação dos beneficiários e a estipulação do valor da vantagem, conferindo discricionariedade excessiva ao gestor público local, o que não se admite.
Ademais, como bem consignado pelo 1. Subprocurador-Geral de Justiça em seu parecer (fl. 721), o teor abrangente do dispositivo permite que um servidor público nomeado para um determinado cargo público exerça também as funções de outro, inclusive, sem que exista qualquer correlação com o cargo originário e sem previsão de temporariedade, em afronta a regra do concurso público, que enseja afronta aos arts. 111, 115, II, e 128 da Constituição Estadual.
É esse o entendimento adotado por este E. Órgão Especial:
[...]
Nessas condições, de rigor a declaração de inconstitucionalidade: a) da Lei nº 1.461, de 26 de setembro de 2007, que "dispõe sobre a concessão do Adicional de Risco de Vida aos Agentes de Fiscalização e dá outras providências"; b) da expressão "será concedido também o adicional por tempo de serviço" prevista na parte final do § 2º do art. 86, bem como da expressão "aos servidores efetivos que exercerem funções externas de fiscalização" prevista na parte final do caput do art. 97, do § 1º do art. 97, bem como da expressão "ou exercer atribuições definidas que não sejam próprias do cargo" inclusa na parte final do art. 98, além do inciso III do art. 98 e da expressão "ou exercício de atribuições definidas que não sejam próprias do cargo", prevista no § 2º do art. 98, da Lei Complementar nº 25, de outubro de 2007, na redação dada pela Lei Complementar nº 94, de 19 de dezembro de 2022; e c) o art. 3º da Lei Complementar nº 94, de 19 de dezembro de 2022, todas do Município de Caraguatatuba, excetuando-se, apenas, o § 2º do art. 97 da Lei Complementar nº 25, de outubro de 2007, na redação dada pela Lei Complementar nº 94, de 19 de dezembro de 2022, que instituiu o adicional de produtividade aos servidores médicos.
III -- No tocante à modulação dos efeitos, cumpre observar que a possibilidade de restrição da eficácia temporal de decisões judiciais proferidas em controle difuso ou concentrado de constitucionalidade tem a finalidade de mitigar a nulidade das leis e atos declarados inconstitucionais, estabelecendo efeitos prospectivos para o julgado, ou seja, dirigidos ao futuro (ex nunc), impedindo, assim, que atinjam a validade de atos já praticados.
Tal possibilidade está restrita a situações excepcionais, definidas no art. 27 da Lei nº 9.868/99, que envolvam razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social:
[...]
No caso, inexistem razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social para a modulação de efeitos do julgado, ressalvada apenas a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé.
IV - Ante o exposto, e pelo meu voto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação para declarar a inconstitucionalidade: a) da Lei nº 1.461, de 26 de setembro de 2007, que "dispõe sobre a concessão do Adicional de Risco de Vida aos Agentes de Fiscalização e dá outras providências"; b) da expressão "será concedido também o adicional por tempo de serviço" prevista na parte final do § 2º do art. 86, bem como da expressão "aos servidores efetivos que exercerem funções externas de fiscalização" prevista na parte final do caput do art. 97, do § 1º do art. 97, bem como da expressão "ou exercer atribuições definidas que não sejam próprias do cargo" inclusa na parte final do art. 98, além do inciso III do art. 98 e da expressão "ou exercício de atribuições definidas que não sejam próprias do cargo", prevista no § 2º do art. 98, da Lei Complementar nº 25, de outubro de 2007, na redação dada pela Lei Complementar nº 94, de 19 de dezembro de 2022; e c) o art. 3º da Lei Complementar nº 94, de 19 de dezembro de 2022, todas do Município de Caraguatatuba, ressalvada a irrepetibilidade de valores recebidos de boa-fé.” (grifos acrescidos)

Inicialmente, cumpre observar que, conforme jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Federal, a matéria relativa à remuneração dos servidores públicos insere-se no âmbito da reserva legal absoluta, exigindo disciplina por meio de lei em sentido formal. 
Quando ausente previsão legislativa específica quanto aos critérios e parâmetros mínimos aplicáveis à instituição, ao cálculo e à aferição das gratificações resta comprometida a validade do regime remuneratório adotado, porquanto transfere-se à esfera administrativa competência normativa que a Constituição reserva ao legislador, culminando, assim, em afronta direta à ordem constitucional.
Sob esse prisma, passo à análise das seguintes vantagens: a) adicional de risco de vida para agentes de fiscalização e motoristas; b) gratificação de encargos especiais; c) adicional por tempo de serviço para servidores exclusivamente comissionados e d) gratificação por eficiência e produtividade aos servidores que exercem fiscalização externa.

    A) Adicional de risco de vida para agentes de fiscalização e motoristas

Quanto ao adicional de risco de vida para agentes de fiscalização e motoristas, nota-se que, para sua concessão foram adotados parâmetros objetivos e impessoais.
A diferenciação entre fiscais e motoristas, com gradação conforme a intensidade do risco (transporte comum, transporte de pacientes e atuação no atendimento móvel de urgência), observa os princípios da isonomia e da razoabilidade, pois fundada em critério objetivo relacionado às atribuições do cargo.
A compensação pecuniária proporcional ao grau de exposição ao risco insere-se na discricionariedade legislativa do ente municipal para organizar seu regime jurídico funcional, inexistindo privilégio arbitrário ou afronta ao modelo constitucional remuneratório. Portanto, não se vislumbra inconstitucionalidade nos dispositivos que tratam do mencionado adicional.

    B) Gratificação de encargos especiais

Já no que se refere à gratificação de encargos especiais, tenho que o rol das funções legalmente previstas para determinado cargo público, independentemente do detalhamento que lhe empreste o legislador, sempre comportará particularidades não merecedoras ou passíveis de exata descrição, como sói ocorrer em relação a graus de complexidade ou de dificuldade de determinadas tarefas.
Tal cenário exige da Administração Pública a adoção de estratégias voltadas ao atingimento dos seus deveres constitucionais, dentre os quais se encontram a gestão eficiente dos recursos e a celeridade na entrega dos serviços públicos à sociedade.
Nesse contexto, identifico o art. 98 da Lei Complementar municipal nº 94/2022 de Caraguatatuba, como ferramenta adequada a incentivar os servidores para o desempenho, de forma eventual e voluntária, das atividades que especifica, quando se encontrem insertas no plexo das funções próprias aos respectivos cargos.
No entanto, não segue a mesma sorte a hipótese descrita no inciso III do § 1º do dispositivo acima mencionado, ao elencar o “exercício de atribuições definidas que não sejam próprias do cargo” como critério para concessão da gratificação de encargos especiais. Isso porque, admitir tal hipótese conferiria chancela para a prática do desvio de função, a qual se configura pelo desempenho de atividades afetas a rol de atribuições de cargo público diverso daquele ocupado pelo servidor. Logo, tem-se por inconstitucional o aludido trecho.

    C) Adicional por tempo de serviço para servidores exclusivamente comissionados

É juridicamente incompatível a concessão de adicional por tempo de serviço aos servidores ocupantes exclusivamente de cargo em comissão, tendo em vista a natureza transitória, precária e de livre nomeação e exoneração que caracteriza essa modalidade de vínculo com a Administração Pública.
O adicional por tempo de serviço possui natureza típica de vantagem funcional voltada à valorização da permanência, da continuidade e da estabilidade do vínculo estatutário, funcionando como incentivo à carreira e à experiência acumulada no serviço público. Tal lógica pressupõe relação jurídica duradoura, própria dos cargos efetivos, providos mediante concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição.
Por outro lado, os cargos em comissão destinam-se exclusivamente às atribuições de direção, chefia e assessoramento, sendo marcados pela confiança, transitoriedade e livre exoneração (art. 37, V, da Constituição). Não há expectativa de permanência nem progressão funcional, o que afasta o suporte fático necessário à incidência de vantagens vinculadas ao decurso do tempo de serviço.
A extensão do adicional a comissionados implicaria desvirtuamento do regime jurídico desses cargos, além de violar os princípios da legalidade, da moralidade administrativa e da isonomia, pois equipararia situações jurídicas essencialmente distintas (servidores efetivos e agentes de confiança).
Logo, ante o fato dos cargos efetivos e cargos em comissão terem fundamentos constitucionais diversos (art. 37, II e V, CF), não se mostra viável equiparações remuneratórias que desconsiderem essa distinção estrutural. Assim, gratificações instituídas para servidores efetivos em razão de atribuições permanentes ou estrutura de carreira, não podem ser estendidas a ocupantes exclusivamente comissionados, sob pena de violação aos princípios da legalidade (art. 37, X) e da coerência do regime jurídico funcional.

    D) Gratificação por eficiência e produtividade aos servidores que exercem fiscalização externa

No que concerne à gratificação por eficiência e produtividade,  verifica-se que sua instituição se deu de forma genérica e indistinta a todos os servidores efetivos que exercem fiscalização externa, especificando a forma de incidência, critérios e limites apenas para servidores atuantes na fiscalização de normas sanitárias. Veja-se:

“Art. 97 A gratificação por eficiência e produtividade será paga, em decorrência dos resultados alcançados, aos servidores efetivos que exercerem funções externas de fiscalização ou que exercerem funções mensuráveis pela produção de seu trabalho, observadas as seguintes disposições:
§ 1º Quanto à fiscalização de normas sanitárias (autoridades sanitárias), serão observados os seguintes critérios e limites: [...].”

A concessão ampla e automática de tal vantagem, sem diferenciação real de desempenho ou agregação de valor ao serviço público não se coaduna com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PRÊMIO POR DESEMPENHO FISCAL. SUPRESSÃO DE EXPRESSÃO IMPUGNADA. PERDA PARCIAL DO OBJETO. ADITAMENTO DA INICIAL. CONHECIMENTO DOS DISPOSITIVOS CUJA REDAÇÃO FOI MODIFICADA. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO À PROIBIÇÃO DE VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS À DESPESA. PROCEDÊNCIA COM RELAÇÃO AO PAGAMENTO DO PRÊMIO A INATIVOS E PENSIONISTAS. VANTAGEM ATRELADA AO INCREMENTO DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA. NORMA QUE PREVÊ O ATINGIMENTO DE METAS. REGULARIDADE DO SEU PAGAMENTO AOS SERVIDORES EM ATIVIDADES DE ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. PROIBIÇÃO DE VINCULAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS PARA EFEITO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. OFENSA. AUSÊNCIA. 1. A ação direta está, em parte, prejudicada, pois a expressão impugnada “e aposentados” constante do caput do art. 1º da Lei 13.439/2004 foi suprimida pela Lei 14.969/2011. Precedentes. 2. A ressalva prevista no art. 167, IV, da Constituição Federal permite a vinculação da receita de impostos à realização de atividades de administração tributária, o que chancela a concessão do prêmio por desempenho fiscal aos servidores em exercício da atividade específica destinada à arrecadação tributária, e exclui, aqueles que não estão no exercício dessa atividade, como inativos e pensionistas. 3. Inconstitucionalidade das disposições legais que deferem o pagamento do PDF a inativos e pensionistas. 4. Viola o caráter contributivo do sistema previdenciário a concessão de vantagem remuneratória a servidor inativo sem a incidência da respectiva contribuição previdenciária. 5. Ação direta conhecida em parte e, na parte remanescente, julgada parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 1º, § 1º; 1º-A e 5º-A, da Lei cearense 13.439/2004, com a redação da Lei 14.969/2011, por concederem o PDF a inativos e pensionistas.” (ADI 3516, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 06-02-2025)

Logo, a respeito de parte das h