Tribunal: STF
Processo: ARE 1583357
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-26
Data de publicação: 2026-01-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (Doc. 46, fl. 4):

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE ITABIRITO – LEI MUNICIPAL 4.115/2024 – VÍCIO DE INICIATIVA – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – PRORROGAÇÃO DE LICENÇAS, ALVARÁS E OUTROS ATOS PÚBLICOS DE LIBERAÇÃO DE FUNCIONAMENTO – AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO – NECESSIDADE – REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE. 
1. Lei de iniciativa do Poder Legislativo Municipal que dispõe sobre dispensa do alvará de localização e funcionamento em estabelecimentos com atividades de baixo risco no Município afronta a iniciativa privativa do Poder Executivo e a Separação do Poderes. 
2. A verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo, reservada à Administração (ADI 5.696). 
3. A partir da EC 95, de 2016, que introduziu nova redação ao art. 113 do ADCT, a apresentação de estimativa de impacto financeiro no curso do processo legislativo é requisito imprescindível para a validade formal de leis que criem despesa obrigatória ou concedam benefícios fiscais. 
4. A necessidade de apresentação de estimativa de impacto orçamentário e financeiro vincula todos os entes federativos (ADI 6.090). 
5. Os efeitos da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.115/2024 do Município de Itabirito devem surtir a partir do trânsito em julgado do acórdão que deferiu a cautelar. 
6. Representação julgada procedente.”

Confiram-se os fundamentos adotados pelo acórdão recorrido para dirimir a controvérsia (Doc. 46, fl. 9):

“Percebe-se que a legislação em comento, de iniciativa do legislativo municipal, não só criou o denominado “Programa Itabirito Livre Para Crescer”, mas também altera a dinâmica de concessão de licenças, alvarás e demais atos públicos de liberação de funcionamento dos estabelecimentos do Município, baseando-se no Programa Estadual Desburocratizado Minas Livre Para Crescer. 
(...)
Apesar de não ser adotada como parâmetro para análise de constitucionalidade, observo que Lei Orgânica de Itabirito, por sua vez, prevê como competências do Prefeito Municipal a superintendência de arrecadação dos tributos, bem como a guarda, organização da receita, a autorização de despesas e pagamentos dentro das disponibilidades orçamentárias ou dos créditos votados pela Câmara (art. 61, XVI, Lei Orgânica de Itabirito). 
Percebe-se, assim, que houve clara ingerência do Poder Legislativo nas funções do Poder Executivo Municipal.
 Na ocasião do julgamento da ADI 5696, o STF concluiu que a verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo, reservada à Administração. Confira-se:
(...)
Nesse sentido, concluo que a referida Lei Municipal viola o art. 66, III da CEMG, uma vez que caberia ao Poder Executivo Municipal a verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos. 
Caso não seja este o entendimento dos pares, concluo que também há outro vício na espécie. 
A partir da EC 95, de 2016, que introduziu nova redação ao art. 113 do ADCT, a apresentação de estimativa de impacto financeiro no curso do processo legislativo é requisito imprescindível para a validade formal de leis que criem despesa obrigatória ou concedam benefícios fiscais. 
E, no caso, percebe-se que não houve apresentação de estudo de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, especialmente considerando que a alteração legislativa altera o conceito da “atividade de baixo risco”, bem como prorroga os alvarás, licenças e demais atos públicos de liberação, conforme se verifica a partir da redação do art. 7º, parágrafo único da Lei Municipal nº. 4.115/2024
(...)
Destaco, por fim, que na ocasião do julgamento da ADI 6.090, o STF também concluiu que a necessidade de estimativa de impacto orçamentário e financeiro vincula todos os entes federativos, senão vejamos: (...)
Assim, havendo claro risco de interferência na gestão de recursos orçamentários e prejuízo ao funcionamento dos demais serviços públicos, deve a norma impugnada ser declarada inconstitucional.“

Opostos Embargos de Declaração (Doc. 63), foram rejeitados (Doc. 73).
No Recurso Extraordinário (Doc. 84), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ITABIRITO/MG aponta violação aos art. 2º da CF/1988 e ao art. 113 do ADCT defendendo a constitucionalidade da Lei Municipal 4.115/2024.
Para tanto, alega que ao contrário do entendimento firmado no juízo local, a referida lei municipal, ao dispor sobre a dispensa de alvará de localização e funcionamento para atividades de baixo risco, não invadiu a esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública, mais especificamente sobre o exercício do poder de polícia. Isto porque, “a Lei Municipal nº 3514/2021, que teve a redação alterada pela Lei Municipal nº 4.115/2024, que é questionada em juízo, já previa a dispensa de concessão de alvará para atividades consideradas de baixo risco, sendo que o que a nova redação legal atribuiu foi a equiparação do conceito de “baixo risco” ao utilizado pelo Estado de Minas Gerais, a fim de garantir a segurança jurídica” (Doc. 84, fl. 9).
Nessa linha, aduz que “o Legislativo Municipal não adentrou na esfera de gestão ou organização da Administração Pública. A norma não dita como os fiscais devem atuar, não altera a estrutura de secretarias, não cria ou extingue cargos, nem modifica o procedimento de uma autuação. O que a lei faz é estabelecer um direito subjetivo ao cidadão-empreendedor, definindo, de forma geral e impessoal, quais atividades estão isentas de um controle prévio, em consonância, inclusive, com diretrizes nacionais de liberdade econômica” (Doc. 84, fl. 11).
Sustenta que “exigir a apresentação de estudo de impacto orçamentário-financeiro para uma lei que não cria despesa, renuncia receita e não concede benefício fiscal, mas apenas altera o conceito de “atividade de baixo risco”, e consequentemente, sedimenta legalmente a inexistência de fato gerador de taxa atrelada à ela, pois sequer é exigível o alvará de funcionamento, representa uma violação ao próprio texto normativo do art. 113 do ADCT, ampliando indevidamente suas hipóteses de incidência e criando um obstáculo inconstitucional ao legítimo exercício da competência legislativa do Município” (Doc. 84, fl. 14).
Em exame de admissibilidade, o Juízo de origem inadmitiu o apelo extremo assentando que o acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta CORTE (Doc. 89).
No Agravo (Doc. 97), a parte recorrente defende a inadequação da jurisprudência utilizada, apontando distinção entre o caso concreto e os paradigmas. Reforça, no mais, os argumentos de mérito do RE.
É o relatório. Decido.

No caso concreto, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE ITABIRITO em face da Lei Municipal 4.115/2024, de iniciativa parlamentar, a qual altera a Lei Municipal 3.514/2021, que institui a declaração municipal de liberdade econômica e dispensa o alvará de localização e funcionamento para atividades de baixo risco, entre outras disposições.
Os dispositivos modificados estão localizados no Capítulo II, que trata da liberdade de exercício da atividade econômica, e no Capítulo III, referente à classificação de risco das atividades econômicas. Tais modificações alteram o art. 6º; o §5º do art. 8º; e o §2º do art. 9º, além de acrescentarem o parágrafo único ao art. 7º da Lei nº 3.514/2021.
Antes das alterações efetuadas, assim dispunham os artigos da Lei 3.514/2021:

“Art. 6º.  O exercício da atividade econômica no Município observará os requisitos dispostos na legislação federal e municipal.
(...)
Art. 8º - (...) 
§5º - Para fins do disposto do caput deste artigo, consideram-se atividades de nível de risco I, as constantes do Anexo I da presente lei.
(...)
Art. 9º - (...) 
§2º - A dispensa de atos públicos de liberação das atividades econômicas de nível de risco I não exime o responsável, quanto for o caso, do pagamento das taxas e demais tributos nos termos da legislação vigente.”

Quanto à Lei Municipal 4.115/2024, cuja análise de constitucionalidade é objeto da presente controvérsia, propôs as seguintes alterações: 

“Art. 6° - Fica instituído o Programa Itabirito Livre Para Crescer, que estabelecera a política de desburocratização e cumprimento das diretrizes de liberdade econômica, em consonância com o Programa Estadual de Desburocratizado Minas Livre Para Crescer, conforme regulamento a ser editado pelo Município.
Art. 7º - (...) 
Parágrafo Único — As licenças, os alvarás e os demais atos públicos de liberação serão considerados válidos até o cancelamento ou a cassação por meio de ato posterior, caso seja constatado o descumprimento de requisitos ou de condições, vedada a atribuição de prazo de vigência por tempo indeterminado, conforme lei 11.598/2007, art. 5° - A, § 2º.
(...)
Art. 8º - (...) 
§ 5° - Para fins do dispositivo do caput deste artigo, o município adotará a classificação de riscos das atividades econômicas do Comité Gestor da REDESIM - MG, coordenada pela Junta Comercial do Estado de Minas Gerais - JUCEMG.
(...)
Art. 9º - (...) 
§ 2° - A dispensa de atos públicos de liberação das atividades econômicas de nível de risco I não exime o responsável, quando for o caso, dos pagamentos das taxas e demais tributos da legislação vigente, desde que os respectivos tributos e taxas não sejam de abertura e licenciamento das empresas.”

Conforme ficou evidenciado no julgamento da ADI nº 5.696/MG, de minha relatoria: “A definição dos melhores critérios para o exercício do poder de polícia administrativa, como a verificação da observância de normas de construção e manutenção de edificações destinadas à frequência aberta ao público, constitui mérito reservado à atuação do administrador, que não poderia ter sido transigido pelo legislador”. 
Confira-se a ementa desse julgado:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. EMENDA 44/2000 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. DISPENSA DE EXIGÊNCIA DE ALVARÁ OU LICENCIAMENTO PARA O FUNCIONAMENTOS DE TEMPLOS RELIGIOSOS. PROIBIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE CARÁTER GEOGRÁFICO À INSTALAÇÃO DE TEMPLOS. COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE POLÍTICA URBANA, ORDENAMENTO E OCUPAÇÃO DO SOLO. LEI FEDERAL 10.257/2001 E DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA. ATRIBUIÇÃO DOS PODERES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AUTONOMIA MUNICIPAL. PODER DE POLÍCIA E RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 
1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 
2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 
3. A Constituição, em matéria de Direito Urbanístico, embora prevista a competência material da União para a edição de diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX, da CF) e regras gerais sobre direito urbanístico (art. 24, I, c/c § 1º, da CF), conferiu protagonismo aos Municípios na concepção e execução dessas políticas públicas (art. 30, I e VIII, c/c art. 182, da CF), como previsto na Lei Federal 10.257/2001, ao atribuir aos Poderes Públicos municipais a edição dos planos diretores, como instrumentos de política urbana. 
4. A norma impugnada, constante da Constituição Estadual, pretendeu restringir o alcance de instrumentos de ordenamento urbano a cargo dos Municípios, desequilibrando a divisão de competências estabelecida no texto constitucional em prejuízo da autonomia municipal e em contrariedade ao regramento geral editado pela União 
5. O verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo e, portanto, submetida à reserva de administração (art. 2º, c/c art. 61, § 1º, II, e art. 84, II e VI, ‘a’, da CF). 
6. Ação Direta julgada procedente.” (ADI 5.696/MG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 11/11/2019).

O Tribunal de origem destaca que a alteração legislativa não apenas instituiu o "Programa Itabirito Livre Para Crescer", mas também modificou a forma como licenças, alvarás e outras autorizações públicas para o funcionamento de estabelecimentos no Município são concedidas. 
Essa dinâmica está atrelada à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, pois se alinha à sua função típica de poder de polícia, podendo interferir e impactar a organização da Administração Pública, conforme o art. 66, III, da Constituição do Estado de Minas Gerais, e o art. 61, XVI, da Lei Orgânica de Itabirito.
De fato, no presente caso a Câmara Municipal usurpou a competência exclusiva do chefe do Executivo, pois interfere no exercício do poder de polícia e na organização administrativa do Executivo local. 
Quanto ao tema, observe-se o seguinte julgado:

“EMENTA AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 15.855, DE 2013, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. EFICÁCIA TRANSCENDENTAL DOS MOTIVOS DETERMINANTES. DESCABIMENTO. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DE ALVARÁS E LICENCIAMENTOS. PODER DE POLÍCIA. ADI Nº 5.696/MG. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI INCONSTITUCIONAL. 
1. Lei de iniciativa da Câmara Municipal que dispensa uma série de procedimentos para ocupação do uso do solo urbano se insere em matéria de competência do Poder Executivo, porquanto atinente a atribuições deste. 
2. Ausência de ofensa ao Tema RG nº 917, porque a dispensa de “habite-se”, alvará de conservação, auto de conclusão, certificado de conclusão e auto de regularização para imóveis com áreas de até 1.500 m2. ADI nº 5.696/MG. 
3. Chancela da Corte de origem quanto à ofensa ao princípio da razoabilidade não infirmada. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1006176 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, DJe 30-07-2024)

De outro lado, a parte recorrente sustenta a inaplicabilidade do art. 113 do ADCT tendo em vista que a norma em questão não se enquadraria como alteração de despesa obrigatória ou renúncia de receita, mas sim como a concessão de um benefício de natureza não fiscal aos empreendedores locais (Doc. 84, fl. 3).
No entanto, conforme observado no acórdão, a alteração legislativa modifica o conceito da “atividade de baixo risco”, bem como, ao adicionar o parágrafo único ao art. 7º, prorroga os alvarás, licenças e demais atos públicos de liberação. 
Esta SUPREMA CORTE tem entendimento pacificado no sentido de que a ausência de estimativa de impacto orçamentário na elaboração de leis que estabelecem renúncia de receitas enseja a inconstitucionalidade formal do dispositivo legal, por ofensa ao art. 113 do ADCT, que assim dispõe: 

“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”

 Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:

 “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. ART. 1º DA LEI N. 8.895/2021, DE SERGIPE. REDUÇÃO DE ALÍQUOTA DE IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS E COMUNICAÇÃO - ICMS. OPERAÇÕES COM CERVEJAS QUE CONTENHAM SUCO CONCENTRADO E/OU INTEGRAL DE LARANJA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ART. 113 DO ADCT. RENÚNCIA DE RECEITA. ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. AUSÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO. NECESSIDADE. DESEQUILÍBRIO CONCORRENCIAL. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 
1. Instruído o feito nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, em cumprimento ao princípio constitucional da razoável duração do processo, converte-se a análise do pleito cautelar em julgamento definitivo de mérito. Precedentes. 
2. A concessão de benefício fiscal deve ser precedida de estudos de impacto financeiro e orçamentário e de previsão de medidas compensatórias, sob pena de inconstitucionalidade formal da norma, com fundamento no art. 113 do ADCT. Precedentes. 
3. A redução de alíquota pela norma impugnada do ICMS sobre as cervejas produzidas com suco concentrado e/ou integral de laranja, diferenciando-as de todas as outras cervejas e das demais bebidas alcoólicas que permanecem submetidas à alíquota de 25% prevista pela al. ‘d’ da mesma norma, sem prévia deliberação pelos Estados e Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, ofende a al. ‘g’ do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República. Precedentes. 
4. Ao instituir unilateralmente regime tributário mais favorável, a resultar em renúncia de receita sem prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário e deliberação pelos Estados e Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, a norma impugnada revela-se inconstitucional por contrariedade ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inc. II do art. 150 e al. g do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República. 
5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 8.895/2021, de Sergipe, que acrescentou a al. m ao inc. I do art. 18 da Lei n. 3.796/1996, de Sergipe.” (ADI 7374, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 3/11/2023).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL MARANHÃO 11.011/2019. REDUÇÃO DE ALÍQUOTA. OPERAÇÕES COM CERVEJAS DE FÉCULA DE MANDIOCA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ART. 113 DO ADCT. RENÚNCIA DE RECEITA. ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. AUSÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO. NECESSIDADE. DESEQUILÍBRIO CONCORRENCIAL. PRINCÍPIO DA SELETIVIDADE. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 
1. O artigo 113 do ADCT aplica-se aos estados e ao Distrito Federal. Precedentes. A norma impugnada, artigos 1º e 2º da Lei Estadual Maranhense nº 11.011/2019, ao acrescentar a alínea “m”ao inciso II do artigo 23 da Lei Estadual nº 7.799/2002, também do Estado do Maranhão, reduziu a alíquota de ICMS (12%) para as operações com cervejas que contenham, no mínimo, 15% (quinze por cento) de fécula de mandioca em sua composição. A lei, porém, não foi instruída com a devida estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário. Inconstitucionalidade formal reconhecida. 
2. A concessão de incentivos fiscais de ICMS é ato complexo que demanda necessariamente a integração de vontades de distintas autoridades públicas, inclusive, de diferentes ordens federativas, dado o seu caráter eminentemente nacional. Assim, tratando-se a redução de alíquota de efetivo benefício fiscal, a Constituição exige, nos termos do art.155, § 2º, XII, “g”, a celebração de Convênio, o que não ocorreu. 
3. No mais, a despeito dos substanciais argumentos do Estado de não-violação à livre concorrência e seletividade, estes não correspondem à jurisprudência atual do STF (ADI 5472, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2018). Não há aqui critério de discrímen ao estabelecer a renúncia fiscal em razão da matéria-prima, a qual parece possuir destinatário específico. Tal como ali, entendo que a norma acarreta desigualdade inconstitucional (CRFB, artigo 150, II) e desequilíbrio concorrencial. 
4. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material dos artigos 1º e 2º da Lei Estadual Maranhense nº 11.011, de 24.04.2019, que acrescentou a alínea” m” ao inciso II do artigo 23 da Lei Estadual nº 7.799, de 19 de dezembro de 2002, também do Estado do Maranhão.” (ADI 6152, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 12/12/2022)

O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, devendo, portanto, ser mantido.
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
Publique-se.
Brasília, 26 de janeiro de 2026.


Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente