Tribunal: STF
Processo: Rcl 88989
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-25
Data de publicação: 2026-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Prefeito de São José dos Campos/SP contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 2152555-94.2025.8.26.0000, para garantia da autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 6.602/SP.

O reclamante narra o seguinte:

O processo de origem (ADI nº [...]), instaurado perante o Órgão Especial do TJSP, teve como objeto a Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 90, de 15 de maio de 2025, do Município de São José dos Campos (SJC). A referida Emenda visava alterar a redação do art. 258 da Lei Orgânica Municipal (LOM).
A redação original do art. 258 da LOM estabelecia uma vedação absoluta, nos seguintes termos: [...]
Essa redação, de proibição em qualquer hipótese, era uma reprodução do antigo art. 180, inciso VII, da Constituição do Estado de São Paulo, o qual, em sua íntegra e em seus parágrafos, impunha restrições à competência municipal para dispor sobre a desafetação de áreas públicas e que foi declarado inconstitucional por este Supremo Tribunal Federal na ADI n. 6602. 
A Emenda nº 90/2025 buscou adequar a legislação municipal à diretriz constitucional, especialmente após a intervenção do STF no tema. A nova redação proposta pela Emenda n.º 90/2025 dispunha: [...]
O propósito inequívoco da Emenda era afastar a proibição absoluta de desafetação, que engessava a gestão urbanística do Município, para permitir que o tema fosse disciplinado por Lei Complementar específica, em consonância com o princípio da autonomia municipal e o interesse local, notadamente para o desenvolvimento de programas habitacionais de interesse social. 
Apesar do objetivo de adequação constitucional municipal, o Tribunal de Justiça de São Paulo, por meio do acórdão de fls. 445/455, julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade procedente, sob o argumento de vício formal (ausência de estudos técnicos e de participação popular) e de retrocesso ambiental. 
O TJSP, ao declarar a inconstitucionalidade da Emenda n.º 90/2025 restaurou, com efeito ex tunc, a eficácia plena e vinculante da redação original do art. 258 da LOM, que proíbe em caráter absoluto a alteração da destinação de áreas institucionais (doc. 1, pp. 1-2 – sem os grifos do original).

Sustenta, em suma, que:

A ADI nº 6602, julgada por este Supremo Tribunal Federal, teve como objeto o art. 180, inciso VII, e seus parágrafos, da Constituição do Estado de São Paulo, que impunham severas restrições à alteração da destinação de áreas públicas municipais oriundas de loteamentos. 
O STF, por sua composição plenária, reconheceu a inconstitucionalidade das normas estaduais por invasão da competência municipal, reafirmando o princípio da autonomia do Município para dispor sobre o ordenamento territorial e o uso do solo urbano, nos termos dos arts. 19, 20, 30, incisos I e VIII, e 182 da Constituição Federal.
O voto condutor da ADI 6602 destacou expressamente que: [...]
A decisão do STF foi clara: normas estaduais que engessam a gestão municipal de áreas públicas, impondo restrições absolutas à desafetação, violam a autonomia constitucional dos Municípios. 
A redação original do art. 258 da Lei Orgânica Municipal de São José dos Campos era, em sua substância, uma cópia do dispositivo da Constituição Estadual que o STF considerou inconstitucional por violar a autonomia municipal. 
A literalidade do art. 258 original da LOM de São José dos Campos ("não poderão, em qualquer hipótese, ter alterados sua destinação...") reproduzia o vício de inconstitucionalidade por engessamento da competência local (doc. 1, pp. 2-3 – sem os grifos do original).

Argumenta, ainda, que:

A Emenda n.º 90/2025, ao permitir que uma Lei Complementar estabelecesse as hipóteses de alteração de destinação de áreas públicas, estava, na verdade, exercendo a autonomia municipal reconhecida e protegida pelo STF na ADI 6602. O Município agiu justamente para afastar o vício de rigidez normativa, que esta Suprema Corte considerou indevido quando imposto pelo Estado (doc. 1, p. 3 – sem os grifos do original).

Pede, liminarmente, a suspensão da eficácia do acórdão reclamado, sob os seguintes fundamentos:

A fumaça do bom direito (fumus boni iuris) é mais do que evidente; A ADI 6602 reconheceu a competência da gestão urbanística municipal, essencial para que os Municípios possam responder às demandas sociais de forma eficaz.
[...]
O perigo da demora (periculum in mora) também se faz presente com caráter de urgência manifesta. O periculum in mora é de natureza grave e urgente, ligado diretamente ao interesse social e ao déficit habitacional do Município de São José dos Campos. 
O acórdão do TJSP, ao restaurar a proibição absoluta de alteração da destinação de áreas públicas, suspende imediatamente a possibilidade de o Município utilizar áreas institucionais prescindíveis para a construção de conjuntos habitacionais de interesse social, política pública essencial para a população de baixa renda. 
Conforme demonstrado nos autos originários (fls. [...]), o Município está em processo de construção de conjuntos habitacionais (Conjunto Habitacional – São José dos Campos AE, de 28 unidades, em parceria com a CDHU, edital nº 022/2025) em uma área institucional do bairro Vila Unidos (acima da Rua João Grill). Este projeto visa minorar o comprovado déficit habitacional municipal, que atinge 4.368 famílias cadastradas (fl. [...]). 
A manutenção da proibição absoluta imposta pelo acórdão reclamado inviabiliza a continuidade imediata destes projetos habitacionais essenciais, frustrando a expectativa de centenas de famílias que aguardam por moradia digna. A suspensão dessas obras gera um custo social imensurável e prejuízo econômico significativo ao erário, forçando a paralisação de contratos já homologados (fls. [...]) e a interrupção de uma política habitacional urgente. A paralisação não apenas afeta o cronograma de entrega das moradias, mas também a execução de programas-piloto de construção industrializada modular (Wood Frame) em parceria com a CDHU (fl. [...]).
O acórdão do TJSP, se mantido, condena o Município à inércia, impedindo-o de usar seu patrimônio para fins socialmente relevantes, em contrariedade direta à essência do precedente da ADI ¿¿¿¿ que buscou conferir autonomia para a gestão territorial (doc. 1, pp. 5-6 – sem os grifos do original).

Ao final, requer, no mérito:

[...] o julgamento pela Procedência Total da presente Reclamação Constitucional, para cassar em definitivo o Venerando Acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2152555-94.2025.8.26.0000, por manifesta e flagrante violação à autoridade da decisão proferida por esta Suprema Corte na ADI nº 6602, que reafirmou a autonomia municipal em matéria urbanística e de desafetação de bens públicos (doc. 1, p. 6).

É o relatório. Decido.

O reclamante aponta violação do precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal proferido por ocasião do julgamento da ADI 6.602/SP. Eis a ementa do respectivo acórdão:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO URBANÍSTICO. PLANEJAMENTO E USO DO SOLO URBANO. §§ 1º A 4º DO INC. VII DO ART. 180 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. RESTRIÇÕES AOS MUNICÍPIOS PARA A DESAFETAÇÃO DE ÁREAS DEFINIDAS EM PROJETOS DE LOTEAMENTO COMO ÁREAS VERDES OU INSTITUCIONAIS. OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE ENTRE UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA DISPOR SOBRE DIREITO URBANÍSTICO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS PARA TRATAR DE MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. OFENSA AOS INCS. I E III DO ART. 30 E ART. 182, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. 
1. É direta a contrariedade à repartição de competência legislativa traçada pela Constituição da República, ainda que essa análise se ponha em pauta o cotejo das normas infraconstitucionais. Precedentes. 
2. Os Municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local compreendendo o ordenamento territorial, o planejamento urbano e a fiscalização de áreas de uso e ocupação do solo. Precedentes. 
3. É formalmente inconstitucional norma estadual pela qual se dispõe sobre direito urbanístico em contrariedade ao que se determina nas normas gerais estabelecidas pela União e em ofensa à competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, sobre os quais incluídos política de desenvolvimento urbano, planejamento, controle e uso do solo. Precedentes. 
4. É inconstitucional norma de Constituição estadual pele, a pretexto de organizar e delimitar competência de seus respectivos Municípios, ofendido o princípio da autonomia municipal, consoante o art. 18, o art. 29 e o art. 30 da Constituição da República. Precedentes. 
5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente para declarar inconstitucionais os §§ 1º a 4º do inc. VII do art. 180 da Constituição do Estado de São Paulo (ADI 6.602/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 24/6/2021).

Como se vê, no referido julgamento foi declarada a inconstitucionalidade dos §§ 1º a 4º do inciso VII do art. 180 da Constituição do Estado de São Paulo, in verbis:

Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
[...]
VII - as áreas definidas em projetos de loteamento como áreas verdes ou institucionais não poderão ter sua destinação, fim e objetivos originariamente alterados, exceto quando a alteração da destinação tiver como finalidade a regularização de: 
a) loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais estejam total ou parcialmente ocupadas por núcleos habitacionais de interesse social destinados à população de baixa renda, e cuja situação esteja consolidada ou seja de difícil reversão; 
b) equipamentos públicos implantados com uso diverso da destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da aprovação do loteamento; 
c) imóveis ocupados por organizações religiosas para suas atividades finalísticas. 
§ 1º As exceções contempladas nas alíneas a e b do inciso VII deste artigo serão admitidas desde que a situação das áreas objeto de regularização esteja consolidada até dezembro de 2004, e mediante a realização de compensação, que se dará com a disponibilização de outras áreas livres ou que contenham equipamentos públicos já implantados nas proximidades das áreas objeto de compensação. 
§ 2º A compensação de que trata o parágrafo anterior poderá ser dispensada, por ato fundamentado da autoridade municipal competente, desde que nas proximidades da área pública cuja destinação será alterada existam outras áreas públicas que atendam as necessidades da população. 
§ 3º A exceção contemplada na alínea c do inciso VII deste artigo será permitida desde que a situação das áreas públicas objeto de alteração da destinação esteja consolidada até dezembro de 2004, e mediante a devida compensação ao Poder Executivo Municipal, conforme diretrizes estabelecidas em lei municipal específica. 
§ 4º Além das exceções contempladas nas alíneas do inciso VII deste artigo, as áreas institucionais poderão ter sua destinação, fim e objetivos originais alterados para a implantação de programas habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública (grifei).

No caso concreto, a reclamação foi ajuizada contra acórdão do TJSP que julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade interposta contra emenda à Lei Orgânica n. 90/2025, do Município de São José dos Campos, a qual alterou o seu art. 258, que tinha a seguinte redação: 

Art. 258. As áreas definidas em projetos de loteamento como verdes ou institucionais não poderão, em qualquer hipótese, ter alterados sua destinação, fim e objetivos originariamente estabelecidos. 

A emenda instituiu esta nova redação: 

Art. 258. Lei Complementar específica estabelecerá as hipóteses de alteração da destinação, fim e objetivos originariamente estabelecidos para as áreas públicas definidas em projetos de loteamento.

O ato impugnado tem os seguintes argumentos:

Embora o Município seja dotado de autonomia política e administrativa, dentro do sistema federativo esta autonomia não tem caráter absoluto, pois se limita ao âmbito pré-fixado pela Constituição Federal, devendo ser exercida com a observância dos princípios contidos na Constituição Federal e na Constituição Estadual. A Constituição é o pressuposto material da autonomia que, portanto, se encontra limitada pela carta constitucional, devendo a obra normativa local guiar-se pelo efetivo respeito às prescrições constitucionais, notadamente as que constituem normas de reprodução obrigatória. 
Assim sendo, a norma em questão, responsável por flexibilizar a proteção das áreas públicas e delegar à lei complementar hipóteses de alteração de destinação, instituiu nova diretriz em matéria de desenvolvimento urbano, violando os artigos 180, caput e inciso II, 181 e 191, todos da Constituição Estadual, que reproduzem o quanto disposto no artigo 29, XII, da Constituição Federal, vinculante para os Municípios à luz do art. 29 da Constituição Federal e art. 144 da Constituição Estadual, por se caracterizarem como normas constitucionais de reprodução obrigatória, haja vista que não contou com efetiva participação popular, tampouco foi precedida de planejamento técnico em sua produção. 
Não há nos documentos apresentados qualquer evidência de participação das entidades comunitárias na análise, encaminhamento e solução de questões, bem como na formulação de planos, programas e projetos que lhes dizem respeito. Dessa forma, não se verifica o cumprimento, por parte do Município, da exigência constitucional. 
Vale destacar que, em relação à participação comunitária prevista no artigo 180, inciso II, da Constituição Estadual, o Estatuto da Cidade estabelece que o processo legislativo deve contar com ampla participação da população e de associações representativas na elaboração de normas e diretrizes voltadas ao desenvolvimento urbano (artigo 2º). 
Portanto, não basta ao ente municipal apenas divulgar o conteúdo dos atos normativos que regulam o uso e a ocupação do solo. A exigência constitucional impõe uma participação ativa e efetiva dos representantes comunitários, por meio de audiências públicas, para que possam ser consultados sobre eventuais alterações legislativas.
Como bem salientou o Subprocurador Geral de Justiça em seu parecer, cujos fundamentos adoto e incorporo como razão de decidir: ‘...a baliza da escuta comunitária em alterações normativas que produzem significativas modificações na geografia e dinâmica urbana (mobilidade, saneamento, meio ambiente etc.), sendo imperiosa a participação comunitária. 
No caso em tela, o processo legislativo que resultou na emenda impugnada (fls. 29/184) não contém qualquer estudo técnico que avalie os impactos da nova diretriz. Não há diagnóstico sobre o quantitativo e a localização das áreas que poderão ser afetadas, nem análise das consequências para o meio ambiente, para a oferta de equipamentos públicos ou para a qualidade de vida nos bairros. Conforme destacado na petição inicial, o próprio parecer da Procuradoria Jurídica da Câmara Municipal apontou que a propositura ‘não foi instruída com os estudos técnicos que embasaram a mudança proposta, dificultando, portanto, a análise da matéria por parte dos Senhores Vereadores e a concretização do mandamento de publicidade dos atos do Poder Público’ (fls. 08/09), o que evidencia a inobservância do mandamento constitucional. 
A tese de que a norma possui eficácia limitada e que os debates deveriam ocorrer apenas no âmbito da futura lei complementar é falaciosa. A decisão mais impactante a de tornar as áreas públicas disponíveis para alteração de uso já foi tomada na norma impugnada. Postergar a participação popular para o momento da regulamentação é esvaziar o sentido da gestão democrática, pois a comunidade seria chamada a discutir apenas o ‘como’, quando a decisão fundamental sobre o ‘se’ já foi imposta sem qualquer consulta. 
A democracia participativa deve alcançar todo o trâmite do processo legislativo. No caso, a alegação dos requeridos de que manifestações espontâneas de repúdio, protocolizadas por entidades da sociedade civil após a primeira votação, supririam essa exigência, inverte a lógica da gestão democrática. A participação a que a Constituição se refere é um processo construtivo, provocado e garantido pelo poder público, com ampla divulgação prévia, por meio de audiências e consultas públicas ou outros mecanismos de participação popular. 
Sua ausência durante o processo legislativo que culminou na Emenda nº 90/2025 é incontroverso e foi hábil e cabalmente demonstrado pelo processo legislativo anexado pelo autor da ação”. 
Nesse sentido já decidiu o Órgão Especial em caso de lei municipal que, por versar sobre desenvolvimento urbano, dependia de prévios estudos de planejamento, bem como de efetiva participação popular. Para exemplificar, transcrevo as ementas: [...]
Ademais, não se trata apenas da desafetação de uma área específica, mas de um retrocesso ambiental decorrente da supressão da norma de proteção absoluta prevista na redação original do art. 258 da Lei Orgânica. A mera criação da possibilidade de alteração, reduzindo a proteção formal ou material conferida por norma de nível de Lei Orgânica, representa evidente fragilização do regime jurídico-ambiental e urbanístico, em afronta ao princípio da vedação ao retrocesso. 
Ressalte-se que no julgamento da ADI 6.602 (Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 23.06.2021), o Supremo Tribunal Federal afastou a interferência indevida do Estado-membro sobre a competência legislativa municipal, sem estabelecer qualquer interpretação que impedisse o Município de adotar normas restritivas mais benéficas ao meio ambiente e às funções sociais da cidade, como previa a redação original do art. 258 da Lei Orgânica Municipal. 
Julgo, portanto, a ação procedente.
Por fim, modulação da eficácia da declaração de inconstitucionalidade - extraordinária e condicionada à segurança jurídica ou excepcional interesse público -, deve ter tais requisitos demonstrados, o que não ocorre no caso. Assim, sendo certo que a regra é a nulidade com efeitos ex tunc e a exceção é a modulação, não se justifica a invocação excepcional de razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social para prorrogação de situação irregular. Nesse sentido: Direta de Inconstitucionalidade nº 2227320-07.2023.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, Rel. Des. Tasso Duarte de Melo, j. 28.02.2024). 
Ante o exposto, julgo procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica nº 90, de 15 de maio de 2025, do Município de São José dos Campos, que ‘Altera o art. 258 da Lei Orgânica do Município, de 05 de abril de 1990’, com efeito ex tunc, tornando definitiva a liminar (doc. 15 - grifei).

Vê-se que o Tribunal reclamado não se baseou nos dispositivos declarados inconstitucionais no julgamento do paradigma indicado. 

Ademais, conforme os fundamentos transcritos, a alteração normativa foi impugnada por não contar “com efetiva participação popular” e “planejamento técnico em sua produção”. 

Diante disso, entendo que não há aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que, nos termos da jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal, torna inviável o manejo da reclamação, em casos como este. Vejam-se os seguintes julgados:
 
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA À AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.222 MC/DF. ADERÊNCIA ESTRITA. AUSÊNCIA. RECLAMAÇÃO UTILIZADA COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão que julgou improcedente a reclamação, a qual foi proposta por suposto descumprimento do precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, firmado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.222 MC-Ref-segundo/DF. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se houve violação à autoridade da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 7.222 MC-Ref-segundo/DF. III. Razões de decidir 3. Na ADI 7.222, o Supremo Tribunal Federal assentou que, para a implementação do piso salarial dos profissionais de enfermagem, em relação aos servidores públicos dos Estados, Distrito Federal, Municípios e de suas autarquias, bem como aos profissionais contratados por entidades privadas que atendam, no mínimo, 60% de seus pacientes pelo SUS, a implementação da diferença resultante do piso salarial nacional deve se dar em toda a extensão coberta pelos recursos provenientes da assistência financeira da União. 4. A decisão impugnada, em respeito ao paradigma invocado, limitou expressamente as diferenças salariais deferidas aos valores repassados pela União, não decidindo pela vedação a descontos decorrentes de obrigações legais. 5. O paradigma invocado não examinou de forma específica qual seria a base de cálculo no caso de rescisão do contrato de trabalho, após a implementação do piso salarial dos profissionais de enfermagem. 6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal exige, para o cabimento da reclamação, a demonstração de aderência estrita entre o ato reclamado e os paradigmas apontados como violados, o que não se verifica no caso. 7. A intenção do agravante é utilizar a reclamação como sucedâneo recursal, finalidade essa que não se compatibiliza com a sua destinação constitucional. IV. Dispositivo 8. Agravo regimental desprovido (Rcl 77.981 AgR/PE, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 22/5/2025).
 
AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. DESAPROPRIAÇÃO. JUROS COMPENSATÓRIOS. LUCROS CESSANTES. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDA NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 2.332: NÃO OCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO (Rcl 75.334 AgR/GO, Rel. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 29/8/2025).
 
AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA NA ADI Nº 2.332/DF. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. No caso, constata-se a falta de aderência estrita entre o ato reclamado e o acórdão proferido na ADI nº 2.332/DF, haja vista que o Juízo reclamado adotou fundamentação de natureza essencialmente processual, situação não abrigada pelas hipóteses previstas no paradigma suscitado. 2. Não havendo estrita aderência entre o conteúdo do ato reclamado e o objeto do paradigma, é incabível o manejo da ação reclamatória. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento (Rcl 71.668 AgR/GO, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 11/9/2025).

Ante o exposto, julgo improcedente esta reclamação (art. 161, parágrafo único, do RISTF). Em consequência, fica prejudicado o exame do pedido de liminar.
 
Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.
Publique-se.

Brasília, 25 de fevereiro de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator