Tribunal: STF
Processo: ARE 1575026
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-27
Data de publicação: 2025-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. ALEGADA VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 279/STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    I. CASO EM EXAME



    1. Agravo interposto pelo Município de Hortolândia/SP contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado contra acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo que, reconhecendo a necessidade de responsabilidade subjetiva para a imposição de penalidades administrativas ambientais, anulou autos de infração lavrados por supostas queimadas em imóveis da autora.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



    2. Há duas questões em discussão:



    (i) definir se o Tribunal de origem violou o art. 97 da Constituição ao afastar a aplicação do art. 7º da Lei Municipal nº 2.464/2010;



    (ii) estabelecer se o recurso extraordinário admite o reexame da responsabilidade da parte autora pelas queimadas à luz do conjunto fático-probatório.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    3. O Tribunal de origem interpreta norma infraconstitucional municipal sem declarar sua inconstitucionalidade nem afastar sua incidência com fundamento constitucional, razão pela qual não há violação à cláusula de reserva de plenário do art. 97 da Constituição.



    4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afirma que a mera interpretação de legislação infraconstitucional não configura ofensa ao princípio da reserva de plenário, conforme precedentes dos AREs nº 1.263.403-ED-AgR/RS, 784.179-AgR e 767.313-AgR.



    5. A pretensão recursal demanda reexame das premissas fáticas relativas à autoria e ao elemento subjetivo da infração ambiental, providência vedada em recurso extraordinário, conforme Súmula 279/STF.



    6. A distinção entre responsabilidade civil ambiental, de natureza objetiva, e responsabilidade administrativa ambiental, de natureza subjetiva, reforça a conclusão do acórdão recorrido, que reconheceu ausência de demonstração de culpa ou autoria.



    7. A utilização de recursos manifestamente inadmissíveis ou protelatórios sujeita a parte às penalidades previstas nos arts. 1.021, §4º, e 1.026, §§2º a 4º, do CPC, conforme advertido pela jurisprudência citada.



    IV. DISPOSITIVO 



    8. Recurso extraordinário com agravo a que se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE MULTA. INCÊNDIO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA POR DANO AMBIENTAL. Cuidando-se de responsabilidade administrativa por infração ambiental, adota-se, para o caso concreto, a teoria da responsabilidade subjetiva, na esteira do entendimento jurisprudencial do E. STJ, segundo o qual “a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano”, demonstrações estas não evidenciadas de forma cabal no caso em testilha. Reforma da r. sentença de improcedência dos pedidos da ação, para anular os autos de infração relacionados na inicial. Recurso provido.” (e-doc. 12). 



    2. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Município de Hortolândia/SP assevera a ofensa ao art. 97 da Constituição da República, porquanto afastada a incidência do art. 7º da Lei municipal nº 2.464, de 2010, atinente à aplicação da penalidade por queimadas em lotes urbanos (e-doc. 14). 



    3. Foram apresentadas as contrarrazões recursais (e-doc. 16).



    É o relatório.



    Decido. 



    4. Para melhor compreensão da controvérsia, cito trecho da fundamentação do acórdão recorrido:



    “Segundo constou nos autos de infração, a autora deixou de observar o disposto no artigo 3º da Lei Municipal nº 2.464, de 16 de setembro de 2010, que dispõe sobre a proibição de queimadas de material orgânico ou inorgânico em zona urbana do município de Hortolândia, nos seguintes termos:



    Art. 3º A prática da queimada sujeitará o infrator às seguintes penalidades: I - em relação a resíduos domiciliares: a) Se praticada por particular em seu próprio terreno, de metragem inferior a 500 (quinhentos) metros quadrados: multa de 255 (duzentas e cinquenta e cinco) UFMH; b) Se praticada por particular em seu próprio terreno, de metragem igual ou superior a 500 (quinhentos) metros quadrados: muita de 505 (quinhentas e cinco) UFMH; c) se praticada por particular ou pessoa jurídica, em passeios ou vias públicas: multa de 255 (duzentas e cinquenta e cinco) UFMH; d) se praticada em áreas não inseridas em loteamentos urbanos: multa de 505 (quinhentas e cinco) UFMH; e) se praticadas em áreas de preservação permanente: multa de 1.005 (mil e cinco) UFMH;



    A responsabilização, por sua vez, restou fundada no artigo 7º da mesma lei, assim redigido:



    ‘Art. 7º Tratando-se de queimada em lotes de terrenos vazios e não limpos, não sendo possível a identificação do autor, a penalidade será aplicada aos proprietários dos imóveis, independentemente da autoria. § 1º Para fins de aplicação do caput deste artigo, nos loteamentos em formação, a responsabilidade recairá sobre o loteador, por ocorrência de falta de conservação nos lotes, quando o loteamento estiver pendente de realização de alguma das obras de infraestruturas obrigatórias.’



    (...)



    3. De fato, a responsabilidade administrativa ambiental, ao contrário da responsabilidade civil pelo dano ambiental, apura-se subjetivamente, como corretamente observado na r. sentença. Nesse sentido é Jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça: 



    AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EM RAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA EM FACE DO ADQUIRENTE DA PROPRIEDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMO PENALIDADE ADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGAÇÃO CIVIL DE REPARAR O DANO. (...) 5. Esta Corte Superior possui entendimento pacífico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados pelos proprietários antigos. Foi essa a jurisprudência invocada pela origem para manter a decisão agravada. 6. O ponto controverso nestes autos, contudo, é outro. Discute-se, aqui, a possibilidade de que terceiro responda por sanção aplicada por infração ambiental. 7. A questão, portanto, não se cinge ao plano da responsabilidade civil, mas da responsabilidade administrativa por dano ambiental. 8. Pelo princípio da intranscendência das penas (art. 5º, inc. XLV, CR88), aplicável não só ao âmbito penal, mas também a todo o Direito Sancionador, não é possível ajuizar execução fiscal em face do recorrente para cobrar multa aplicada em face de condutas imputáveis a seu pai. 9. Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano. 10. A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual “[s]em obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”. 11. O art. 14, caput, também é claro: “[s]em prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: [...]”. 12. Em resumo: a aplicação e a execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislação define como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3º, inc. V, do mesmo diploma normativo). (...) 14. Mas fato é que o uso do vocábulo "transgressores" no caput do art. 14, comparado à utilização da palavra "poluidor" no § 1º do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensas ambientais praticadas por outrem. 15. Recurso especial provido. (STJ, Recurso Especial n.º 1.251.697/PR, SEGUNDA SEÇÃO, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, julgamento em 12 de abril de 2012, DJe 17 de abril de 2012) 



    (...)



    Partindo do pressuposto acima traçado, de que a responsabilidade administrativa ambiental deve ser a subjetiva, verifica-se, de fato, ausência de comprovação cabal quanto à conduta infratora da requerente, eis que as fotografias juntadas em fls. 71/72, 84, 105, 119, 133, 150, 161, 172, 186, 198, 213, 229, 239, 250 e 285/286 demonstram a omissão da autora quanto à limpeza e conservação dos imóveis, mas não são indicativas da autoria no que concerne às queimadas que ocorreram nestes logradouros. 



    4. Ora, estas evidências equivaleriam a imputar responsabilidade tão somente pelo fato de ser proprietário da área, visto que das condutas relacionados nenhuma tem aptidão de provocar, por si só, dano relatado no auto de infração.



    Outrossim, nem sequer resultou comprovada a autoria indireta do ilícito, pois não se constatou que a parte autora tenha falhado no seu dever de proteger a propriedade de qualquer ação de degradação ambiental, ou seja, de que foi negligente e de que seria possível evitar a propagação do fogo. Ora, mesmo com a adoção de critérios de prevenção contra incêndios, as condições climáticas facilitaram sobremaneira a propagação do fogo, dificultando o combate, o que afasta qualquer conduta culposa por parte da autora, não se podendo precisar, de forma inabalável, se houve demora no início ao combate do incêndio ou se uma equipe de brigadistas, por ex., daria conta sozinha do incidente.” (e-doc. 12). 



    5. Em aprofundamento da análise, verifico inocorrente a alegada afronta à cláusula de reserva de plenário, pois o Tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação a despeito da norma do artigo 97 da Constituição da República, mas, tão somente, interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria. Nesse sentido, menciono os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. INDICAÇÃO DO CONDUTOR PELO PROPRIETÁRIO DO VEÍCULO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 257, § 7º, DO CTB. ALEGADA OFENSA AO ART. 97 DA CRFB E AO ENUNCIADO Nº 10 DA SÚMULA VINCULANTE: NÃO OCORRÊNCIA. 1. Não há violação à cláusula de reserva de plenário quando o Tribunal de origem não declara a inconstitucionalidade de norma. 2. No caso, o Superior Tribunal de Justiça assentou que o art. 257, § 7º, do Código de Trânsito Brasileiro não teria o condão do impedir a discussão sobre a autoria da infração de trânsito perante o Poder Judiciário. Não houve, assim, manifestação do Tribunal de origem quanto à suposta incompatibilidade da norma legal com a Carta da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.263.403-ED-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 14/09/2022, p. 28/09/2022)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE POLICIAMENTO OSTENSIVO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 59/2004. EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS. REEXAME DE INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 280 DO STF. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - A verificação da alegada ofensa ao texto constitucional envolve o reexame da interpretação dada pelo juízo a quo à legislação infraconstitucional local aplicável ao caso (Lei Complementar estadual 59/2004). A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta. Incidência da Súmula 280 do STF. Precedentes. 



    II - Não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional ou afastar sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Lei Maior.



    III - Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE nº 784.179-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, p. 17/2/2014)  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CARTEIRA NACIONAL DE HABILITAÇÃO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. EXPEDIÇÃO DA CNH. INTERPRETAÇÃO DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ART. 97 DA CF/88 E SÚMULA VINCULANTE Nº 10. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRECEDENTES.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional, ou afasta sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Constituição Federal. Precedentes.



    Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE nº 767.313-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, p. 26/3/2015)



    6. Notadamente, inconfundíveis as esferas administrativa e civil no que concerne, respectivamente, às obrigações de pagar as multas aplicadas e ao dever de recuperar a área degradada. 



    7. Ademais, para dissentir do aresto vergastado, necessário adentrar no conjunto fático-probatório dos autos a fim de avaliar a responsabilidade da parte recorrido, expediente que é vedado pelo enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.  



    10. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.  



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator