Tribunal: STF
Processo: RE 1561696
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-18
Data de publicação: 2025-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÕES CÍVEIS. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO EM FACE DE AGENTE POLÍTICO MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE ILEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO PARA A EXECUÇÃO DA MULTA. SENTENÇA DE EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, EM RAZÃO DA ILEGITIMIDADE ATIVA DO EXEQUENTE. IRRESIGNAÇÃO ESTATAL. MATÉRIA SUBMETIDA A JULGAMENTO PELO PLENO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RE 1.003.433/RJ. TEMA 642 FIXADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL: “O MUNICÍPIO PREJUDICADO É O LEGITIMADO PARA A EXECUÇÃO DE CRÉDITO DECORRENTE DE MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, EM RAZÃO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL”. ILEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE DISTINÇÃO ENTRE MULTA RESSARCITÓRIA E MULTA SANCIONATÓRIA. PRECEDENTES DESTE E. TRIBUNAL. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DESPROVIMENTO DO RECURSO DO ESTADO E PROVIMENTO DO RECURSO DO EXECUTADO”. (eDOC 16 – ID: d3c4c877)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 31, §§ 1º e 4º, 71, VIII e § 3º, e 75, do texto constitucional. (eDOC 23 – ID: 74a74446)



    Nas razões recursais, insurge-se contra acórdão que considerou o Estado do Rio de Janeiro parte ilegítima para a execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas. 



    Explica-se, quanto ao tema 642, que “[a] redação posta é clara ao se referir à multa que é aplicada ‘em razão de danos causados ao erário municipal’, não alcançando, portanto, a multa-coerção e a multa-sanção, as quais, diferentemente da anterior, decorrem de violações e danos causados ao ente a que se encontra vinculado o Tribunal de Contas, em razão da titularidade das competências do controle”. (eDOC 23 – ID: 74a74446, p. 9)



    Acrescenta-se que “não se tratando de ressarcimento ou indenização, mas de pena, frise-se, é arrecadada pelo Estado, como de resto se dá com toda pena, administrativa ao criminal, cuja imposição seja competência de órgão do Estado”. (eDOC 23 – ID: 74a74446, p. 12)



    Em juízo de retratação, a Câmara competente manteve o entendimento anterior, em acórdão assim ementado:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO ART. 1.030, INC. II, DO CPC, EM RECURSO DE APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO N° E-88-002.216.871/2005. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. IRRESIGNAÇÃO. COBRANÇA DE SANÇÃO IMPOSTA A EX-PREFEITO. ART. 63, III, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 63/90. DECISÃO EMBASADA NA TESE FIRMADA PELO C. SUPREMO TRIBUNAL A PARTIR DO JULGAMENTO DO RE 1.003.433/RJ. TEMA Nº 642. MATÉRIA RECENTEMENTE REVISITADA PELO C. STF. JULGAMENTO DA ADPF 1011. ACRÉSCIMO DE NOVA PROPOSIÇÃO À TESE FIRMADA NO RE 1.003.433/RJ. HIPÓTESE DOS AUTOS QUE SE REFERE À APLICAÇÃO DE MULTA EM RAZÃO DE DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA SUBJETIVA DO ENTE ESTATAL. PORQUANTO SEU VALOR DEVE SE REVERTER EM PROL DO MUNICÍPIO QUE FOI LESADO PELA CONDUTA IRREGULAR. PRECEDENTES. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. NÃO EXERCÍCIO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO.” (eDOC. 31)



    É o relatório. 



    Decido. 



    Inicialmente, cumpre registrar que esta Corte, por oportunidade do julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, definiu a tese de que “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. 



    Na ocasião deste julgamento, proferiu-se a seguinte ementa:  



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os ofres do Estado membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.” (RE 1.003.433/RJ, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 8.3.2021, DJe 23.3.2021)  



    Em momento subsequente, entretanto, o Plenário deste Tribunal, por ocasião do julgamento da ADPF 1.011/PE, firmou entendimento no sentido da possibilidade de o Estado executar multas simples aplicadas pelo Tribunal de Contas Estadual aos responsáveis por práticas lesivas ao erário municipal, concluindo pela alteração da tese anteriormente firmada no julgamento do tema 642 da repercussão, a qual passou a prescrever: “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”. 



    Colho a ementa proferida por ocasião desse julgamento:  



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente.” (ADPF 1.011/PE, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 1º.7.2024, DJe 5.7.2024)



    No caso dos autos, a Corte de origem, com fundamento no acervo fático-probatório constante dos autos, bem assim na legislação infraconstitucional aplicável à espécie, consignou que a CDA que ampara a execução fiscal proposta pelo Estado do Rio de Janeiro está fundada em ato praticado em prejuízo do ente municipal, concluindo pela ilegitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro. Nesses termos, colho trecho do acórdão exarado em sede de juízo de retratação:



    “Pois bem. Cuida-se de Execução fiscal de multa aplicada pelo TCE/RJ, no bojo do processo administrativo n° E-88-002.216.871/2005, no valor de R$ 8.698,33, por infringência do disposto no art. 63, III, da Lei Complementar n° 63/90. 



    (...)



    Com efeito, a multa aplicada decorre de irregularidades nas contas prestadas pelo Executado enquanto Prefeito de Macaé “por ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, danos, ao erário”, sendo, portanto, o Município lesado o legitimado para a execução do crédito, sob pena de enriquecimento injustificado do ente estatal.



    Em que pese o posicionamento do C. STF no sentido de reconhecer a execução de crédito decorrente de multas simples aplicadas por Tribunais de Contas Estaduais a agentes públicos municipais, por inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, pelo descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados, o que supostamente conferiria legitimidade ao ente estatal, tal não merece prosperar, pois, no caso concreto, há efetivo dano ao erário municipal decorrente da dispensa de licitação.



    Outrossim, de acordo com a legislação de regência, o ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial possui expressa previsão no inciso II, do art. 63, o que não é caso dos autos. 



    Desse modo, constata-se que o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário, o que se observa da conduta em questão.” (eDOC. 31, p. 7-9)  



    Assim, verifica-se que divergir das conclusões alcançadas pelo Tribunal de origem demanda a análise pormenorizada da legislação infraconstitucional local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Além disso, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incidem, no caso, as Súmulas 279/STF e 280/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 03.05.2024. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. MUNICÍPIO PREJUDICADO. ESTADO DE PERNAMBUCO. ILEGITIMIDADE. TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. SÚMULA 279 DO STF. 1. O Estado de Pernambuco não tem legitimidade, no caso, para executar penalidades impostas pelo Tribunal de Contas conforme jurisprudência reafirmada, em sede de repercussão geral, no RE 1003.433-RG, Tema 642, tendo vista que a multa imposta pela Corte de Contas, conforme afirmado pelo Tribunal de origem, decorre de danos causados ao erário municipal. 2. Ademais, acrescento que, na hipótese, para afastar o Tema 642 da repercussão geral, conforme a alegação do Estado Recorrente no presente recurso, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF), providência inviável em sede extraordinária. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.” (RE 1.478.622 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 11.3.2025)



    “Direito Processual Civil. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao Município. Legitimidade ativa: Município. Tema RG nº 642. Impossibilidade de reexame do conjunto fático-probatório e de análise de legislação infraconstitucional. I. Caso em exame 1. O recurso. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo contra decisão pela qual neguei provimento ao recurso extraordinário, por estar o acórdão do Tribunal de origem em harmonia com o Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral e pela incidência dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. 2. O fato relevante. O Tribunal de origem concluiu que “as multas, objeto da execução fiscal em apreço, decorrem de ato do executado, praticado na qualidade de ex-Prefeito, que causou prejuízo ao erário municipal”. 3. As decisões anteriores. A sentença de 1º grau concluiu pela aplicação do Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral e declarou a ilegitimidade ativa ad causam do ora agravante. O TJRJ manteve a sentença de 1ª instância. II. Questão em discussão 4. No presente recurso, o agravante alega que “o acórdão recorrido [do Tribunal de origem] fixa as premissas fáticas necessárias ao deslinde da controvérsia. Como se vê na certidão de dívida ativa, a multa foi aplicada nos termos do art. 63, II e IV, da Lei Complementar n.° 63/90”, e que “está-se cobrando uma multa por ato praticado com grave infração à norma legal e por não atendimento à decisão do TCE. Nesse caso, o prejudicado direto não é o Município, mas sim o próprio Tribunal de Contas do Estado. Daí, decorre a legitimidade do Estado para cobrar o débito”. III. Razões de decidir 5. O recurso não merece prosperar, em razão de o agravante não ter trazido qualquer novo argumento capaz de infirmar a decisão agravada. 6. Conforme asseverado na decisão agravada, o Supremo Tribunal Federal firmou tese, no julgamento do Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral, que é o Município prejudicado que tem legitimidade para a execução de crédito decorrente de multa aplicada, pelo Tribunal de Contas estadual, a agente público municipal, em razão dos danos causados ao erário do Município. 7. Para eventualmente se divergir do Colegiado a quo e acolher os argumentos do agravante de que “está-se cobrando uma multa por ato praticado com grave infração à norma legal e por não atendimento à decisão do TCE”, seria necessário reexaminarem-se os fatos e as provas dos autos e a legislação infraconstitucional aplicável, Lei Complementar estadual nº 63, de 1990, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, diante da ausência de ofensa constitucional direta e incidindo o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. IV. Dispositivo 8. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1.505.197 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 22.11.2024 )



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de agosto de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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