Tribunal: STF
Processo: Rcl 84587
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-04
Data de publicação: 2025-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental interposto pelo Município de Andradina contra decisão de minha lavra, que negou seguimento à reclamação constitucional.



    Na decisão agravada, consignei, em síntese, que incumbe aos Municípios e Estados prestar atendimento ao usuário do SUS e que, no caso, a autoridade reclamada não deixou de direcionar o custeio do procedimento ao ente federativo responsável, mas apenas reconheceu a responsabilidade solidária entre eles por sua prestação, sendo, pois, inexigível a inclusão da União no polo passivo da ação de origem (eDOC 10). 



    Nas razões de agravo regimental, o município reclamante afirma que “é justamente a descentralização e a hierarquização do SUS que informam e provocam a inclusão da União na demanda, pois o ressarcimento deve ocorrer quando não houve o direcionamento, mas a regra é direcionar de imediato a obrigação, até para haver um mínimo de organização, planejamento e mesmo eventual previsibilidade de gastos futuros, afinal a União precisa saber e participar de uma demanda que pode lhe custar aproximadamente mais de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais)” (eDOC 14, p. 4).



    Segundo entende, “se os eminentes Ministros do Supremo Tribunal Federal não reconhecerem a necessidade da União compor a lide, o Município de Andradina será o responsável exclusivo para fornecer o procedimento cirúrgico e depois não poderá buscar o ressarcimento ou o redirecionamento da obrigação em face do ente federativo não participante da demanda” (eDOC 14, p. 6).



    Justifica “a distinção de atendimento de baixa, média e alta complexidade, porque conforme o maior grau de complexidade, menor é a responsabilidade do Município e vice-versa” (eDOC 14, p. 8).



    Alega, assim, que “[A] responsabilidade do Município, dentro da estrutura do SUS, é com a atenção básica/primária, ou seja, baixa complexidade não lhe competindo oferecer serviços públicos de saúde de Alta Complexidade” (eDOC 14, p. 8).



    Requer, ao final, a reconsideração da decisão agravada ou, subsidiariamente, a submissão do processo à apreciação do Colegiado.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do agravo regimental (eDOC 23).



    É o relatório. Decido.



    Após detida análise dos autos, reconsidero a decisão constante do eDOC 10, julgo prejudicado o agravo regimental e passo à nova análise da reclamação.



    Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Andradina em face de decisão proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Andradina/SP, nos autos do Processo nº 1004483-13.2025.8.26.0024, bem como de decisão proferida pela Relatora do Agravo de Instrumento nº 2272419-29.2025.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    Na petição inicial, o Município reclamante alega, em síntese, que as autoridades reclamadas teriam descumprido a orientação firmada por esta Corte no julgamento do RE-RG 1.366.243 (Tema 1234), sintetizada na Súmula Vinculante 60.



    Narra que o Juízo de primeiro grau deferiu o pedido de liminar, formulado por Carlos Roberto Gomes, nos autos de ação de obrigação de fazer ajuizada em face do Município de Andradina, a fim de assegurar a realização de procedimento cirúrgico com custo estimado entre R$ 402.890,00 e R$ 431.000,00.



    Relata que contra essa decisão foi interposto agravo de instrumento, tendo a Relatora do recurso no TJSP indeferido o pedido de antecipação da tutela recursal.



    Pondera que o custo da cirurgia pleiteada em juízo supera o limite estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1234, razão pela qual a União deveria integrar o polo passivo da ação, a qual deveria tramitar na Justiça Federal.



    Sustenta que “o fornecimento de medicamento de alto custo e a realização de cirurgia complexa (neurológica) não é responsabilidade do Município, ou seja, este não pode desempenhar o papel de DISPENSÁRIO/NOSOCÔMIO UNIVERSAL, como se tal ente estivesse obrigado constitucionalmente e legalmente a fornecer todos os medicamentos ou procedimentos cirúrgicos (independentemente do valor) e que NÃO dizem respeito ao atendimento básico de saúde” (eDOC 1, p. 5).



    Alega que “o nosso federalismo de cooperação justamente exige que a solidariedade signifique não sobrecarregar o Município, visto que na repartição constitucional das competências tributárias e receitas tributárias, a Comuna ficou com a menor ‘fatia do bolo’” (eDOC 1, p. 7).



    Requer, em caráter liminar, a suspensão do trâmite do processo na origem. No mérito, pleiteia a cassação dos atos reclamados, a fim de que outro seja proferido em observância à Súmula Vinculante 60, com a inclusão da União na demanda e remessa dos autos à Justiça Federal.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, rememoro que a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Conforme relatado, o Município reclamante alega, em síntese, que as autoridades reclamadas teriam descumprido a orientação firmada por esta Corte no julgamento do RE-RG 1.366.243 (Tema 1234), sintetizada na Súmula Vinculante 60.



    Pois bem. 



    Inicialmente, observo que o Tema 1234 trata exclusivamente do fornecimento de medicamentos, permanecendo o fornecimento de insumos, materiais e procedimentos de saúde sob a regência do Tema 793. Tal entendimento encontra-se expresso no voto proferido no julgamento do RE 1.366.243, paradigma do Tema 1234, nos seguintes termos:



    “Para que não ocorram dúvidas quanto ao precedente a ser seguido e diante da continência entre dois paradigmas de repercussão geral, por reputar explicitado de forma mais clara nestes acordos interfederativos, que dispõem sobre medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS, de forma exaustiva, esclareço que está excluída a presente matéria do tema 793 desta Corte.



    No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234, indeferindo, consequentemente, o pedido contido no eDOC 491”. (grifo nosso)



    Ultrapassada essa questão, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.  



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto.



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Assim, nos termos do Tema 793, caberá ao juiz analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento pelo SUS e/ou SUAS, e, uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais, ou ainda, se necessário, determinar o deslocamento de competência.



    No caso em exame, depreende-se dos autos que a parte beneficiária ajuizou ação em face do Município de Andradina/SP, com vistas a assegurar a realização de cirurgia denominada “Implante de DBS - STN Bilateral” (eDOC 2).



    O Juízo de Direito da 2ª Vara Cível da Comarca de Andradina/SP deferiu o pedido de tutela provisória de urgência, para determinar que o Réu, ora reclamante, “adote todas as providências necessárias para a realização do procedimento cirúrgico de Implante de DBS STN Bilateral no autor CARLOS ROBERTOGOMES, incluindo o fornecimento de todos os materiais (OPME), equipe médica, internação e tratamento pós-operatório, no prazo máximo de 30 (trinta) dias”. Consignou-se, ainda, que caso o procedimento não possa ser realizado na rede pública no prazo estipulado, deverá o réu custeá-lo integralmente na rede privada, sem qualquer ônus ao autor. (eDOC 5)



    Interposto agravo de instrumento pelo município reclamante, foi-lhe negado o efeito suspensivo pleiteado, conforme decisão a seguir transcrita:



    “(...)



    Nesta fase de cognição sumária, não se vislumbram os requisitos necessários para concessão da tutela recursal. 



    A concessão de liminares se submete ao princípio do livre convencimento racional, sendo desaconselhável, portanto, modificar as decisões de primeiro grau de jurisdição que as deferem, salvo quando ilegais, irregulares, teratológicas ou eivadas de nulidade insanável.



    No presente caso, não se configuram quaisquer das causas mencionadas que recomendam a reforma da decisão recorrida. 



    Inicialmente, de rigor observar que a matéria objeto da presente demanda não se enquadra taxativamente nos Temas 106-STJ, 06-STF e 1234-STF, os quais se referem especificamente à dispensação de medicamentos, sendo que no presente caso a controvérsia cinge-se ao fornecimento de procedimento cirúrgico, de modo que não se aplicam à questão ora em discussão. 



    Relevante pontuar, ainda, que o agravante não se insurge contra a necessidade e urgência da cirurgia, limitando-se a defender não ser o ente responsável para realizá-la. 



    No entanto, ao menos sob um exame perfunctório, não se vislumbra a ilegitimidade passiva do Município para o fornecimento do tratamento cirúrgico. 



    Isso porque através do Tema nº 793, do STF restou firmada a tese de que compete à autoridade judicial o direcionamento do cumprimento da decisão para fins de ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, de modo que o Município poderá eventualmente postular, mediante a utilização das vias próprias, o ressarcimento dos valores em face do ente público que considera responsável. 



    De rigor ressaltar que o fato de a administração pública procurar estabelecer critérios para o atendimento à saúde, de uma forma geral, não a autoriza a deixar de atender direito fundamental individual, assegurado expressamente pela Constituição da República. 



    Como é sabido, o SUS, Sistema Único de Saúde, não é de responsabilidade exclusiva deste ou daquele ente federativo (art. 198, inciso I, da Constituição Federal), mas uma responsabilidade do Estado em todas as suas esferas de atuação (art. 198, II), com divisão de trabalho por simples razões de gerência operacional (art. 198, caput, da Constituição Federal).” (eDOC 7, p. 2-3)



    Registre-se que as decisões reclamadas, ao deixarem de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e de determinar o ressarcimento a quem suportará o ônus financeiro, violaram o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria.



    Cumpre consignar que as pactuações entre os entes federados são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 



    Para tanto, cabe aos entes agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.  



    O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.  



    Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 



    Ante o exposto, reconsidero a decisão anteriormente proferida (eDOC 10) e julgo procedente a reclamação, para cassar as decisões reclamadas, determinando que outra decisão seja proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Andradina/SP, nos autos do Processo nº 1004483-13.2025.8.26.0024, em observância ao paradigma indicado.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente