Tribunal: STF
Processo: ARE 1573667
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – DIREITO ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ACÚMULO ILÍCITO DE FUNÇÕES PÚBLICAS PRELIMINAR – NULIDADE PROCESSUAL – DECISÃO DO ART. 17, § 10-C, DA LEI 8.429/1992, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI 14.230/2021 – AUSÊNCIA DE TIPIFICAÇÃO PELO JUÍZO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA IMPUTADO AO RÉU – CERCEAMENTO DE DEFESA – INOCORRÊNCIA – REJEIÇÃO 



    1. “A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que a declaração da nulidade do ato processual está condicionada à demonstração de efetivo prejuízo (pas de nullité sans grief)” (REsp 1.812.083/MA, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 15.12.2020, DJe 18.12.2020). 



    2. Inexistência de prejuízo ao réu pela inobservância do procedimento previsto no art. 17, § 10-C, da Lei 8.429/1992, que sequer o apontou concretamente nas razões de seu recurso, limitando-se a levantar a suposta irregularidade formal. 



    3. Preliminar rejeitada. 



    PREJUDICIAL DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO – ART. 23 DA LEI 8.429/1992 – SERVIDOR TEMPORÁRIO – TERMO INICIAL – TÉRMINO DA CONTRATAÇÃO – ACOLHIMENTO PARCIAL 



    1. Em se tratando de ação de improbidade administrativa contra servidor designado para o exercício precário de função pública, o prazo prescricional previsto no art. 23 da Lei 8.429/1992 tem início imediatamente após o término da contratação. Interpretação legal restritiva. Jurisprudência do STJ. 



    2. Demanda ajuizada após o transcurso do lustro prescricional. 



    3. Prejudicial de mérito parcialmente acolhida. 



    MÉRITO – PEDIDO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – ACÚMULO INDEVIDO DE CARGOS PÚBLICOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL – SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS – INEXISTÊNCIA DE LESÃO AOS COFRES ESTADUAIS – BOA-FÉ DO AGENTE – INAPLICABILIDADE DA LEI 8.429/1992 – IMPROCEDÊNCIA 



    1. Nada obstante o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva, é preciso adentrar no mérito da demanda, haja vista que subsiste o pedido de ressarcimento ao erário formulado expressamente na exordial que, por força do precedente firmado no RE 852.475 (Tema 897 do STF), é imprescritível. 



    2. Independentemente da discussão quanto à constitucionalidade ou não da cumulatividade de cargos, os serviços cujo ressarcimento ora se pretende foram efetivamente prestados pelo demandado. Inexistência de lesão ao erário. 



    3. A boa-fé do ex-agente também se verifica pelas seguintes premissas: a) o réu não foi notificado da ilicitude do acúmulo de cargos para que optasse por um deles; b) havia compatibilidade de horários; c) inexistência de prejuízo no desempenho das funções cumuladas. 



    4. “Nem toda conduta ilícita é, automaticamente, conduta ímproba, ou seja, o âmbito compreensivo da ilicitude administrativa é muito mais amplo, e muito mais largo, do que o âmbito compreensivo da improbidade administrativa, isso porque a conduta ímproba, sendo ilegal ou ilícita, deve também ser típica” (ROCHA, Cesar Asfor. Breves reflexões críticas sobre ação de improbidade administrativa, Ribeirão Preto: Migalhas, 2012). 



    5. Ausentes a lesão patrimonial ao erário e a má-fé do agente, descabida a imputação do ato de improbidade administrativa, assim como o ressarcimento referido no art. 12 da Lei 8.429/92. 



    6. Recurso provido”. (eDOC 255 – ID: 3f9d6a5c)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, XVI e XVII, do texto constitucional. (eDOC 312 – ID: 7a7f99e4)



    Nas razões recusais, insurge-se contra acórdão que afastou pretensão de ressarcimento ao erário em razão de acumulação indevida de cargos públicos por servidor temporário. Afirma-se violação à vedação constitucional de acumulação remunerada de cargos públicos fora das exceções previstas.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Cuidam os autos de ação civil pública proposta na origem pelo Ministério Público de Minas Gerais em face do recorrido, por indevida acumulação de cargos públicos. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais decidiu que, embora comprovada a acumulação ilícita dos cargos, não restou demonstrado efetivo dano patrimonial ao Estado a ensejar ressarcimento ao erário. 



    Antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, contudo, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, introduziu ao art. 10 da Lei nº 8.429/1992 a necessidade da comprovação do dano efetivo ao patrimônio público como condição para a condenação pelo ato de improbidade previsto neste dispositivo:  



    Redação antiga do art. 10 da Lei nº 8.429/1992:



    “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente”  



    Redação nova do art. 10 da Lei nº 8.429/1992:  



    “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente”  



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas que provoquem prejuízo ao erário; (ii) necessidade de efetivo e comprovado dano ao erário.  



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10, da Lei nº8.429/1992 (atos que causam prejuízo ao erário), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma conduta que provoque efetivo e comprovado prejuízo ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que não restou demonstrado prejuízo aos cofres públicos que fundamentasse o ressarcimento ao erário. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “(...)



    Inicialmente, faz-se necessária a delimitação do objeto da presente demanda, que se restringe ao pedido de ressarcimento ao erário, uma vez que, como acima fundamentado, as demais penalidades estabelecidas pela Lei 8.429/1992 já estão há muito prescritas. 



    Dessa feita, imperiosa a constatação de efetivo dano patrimonial aos cofres estaduais advindos da conduta do requerido, passível de ser ressarcido. 



    Embora incontroversa a acumulação, pelo requerido, do emprego de Auxiliar e do cargo de Agente de Segurança Penitenciário na Administração estadual em 2013 e 2014, tenho que não restou comprovada a ocorrência de lesão patrimonial ao erário. 



    Isso porque, independentemente da discussão quanto à constitucionalidade ou não da cumulatividade de cargos, os serviços – cujo ressarcimento ora se pretende – foram efetivamente prestados pelo demandado, o que, inclusive, sequer chegou a ser impugnado pelo órgão ministerial.



    Em seu depoimento pessoal no âmbito da Notícia de Fato n. MPMG-0145.14.003725-3, o réu declarou “que no CERESP a carga horária era de 40 (quarenta) horas semanais, de segunda a sexta, de 07:00 às 17:00 horas, não ocorrendo variações. Na Minas Gerais Serviços - MGS, trabalhava no período noturno, numa escala de 12 por 36 horas, iniciando o turno às 19:00 horas e terminando ás 07:00 horas. A título de esclarecimento, o declarante informa que perante a empresa MGS marcava ponto biométrico entre 06:30 e 06:45 horas, em virtude do seu deslocamento para chegar às 07:00 horas no CRESP. Não havia sobreposição de horários, esclarecendo que não houve prejuízos ao desempenho de suas funções enquanto Agente Penitenciário contratado. Esclarece que quando da contratação pela empresa MGS o declarante realizou um processo seletivo, sendo que no referido edital não havia proibição quanto ao exercício de outro cargo público, fato este que o declarante foi contratado pela referida empresa. Não tinha conhecimento do possível impedimento em virtude do seu outro cargo, uma vez que junto ao Sistema Prisional o declarante tem como registro o MASP e perante a MGS o declarante tinha matrícula” (Ordem 4). 



    Não há, nos autos do referido procedimento administrativo, qualquer declaração ou certidão oficial dos respectivos órgãos públicos no sentido de que o apelante não cumpria as cargas horárias dos cargos que ocupava. 



    Vê-se que, embora a MGS tenha arcado com os salários recebidos pelo réu a título de Auxiliar durante o período em que ele era Agente de Segurança Penitenciário contratado (Ordem 8, págs. 6-20), os cidadãos de Minas Gerais obtiveram a contraprestação dos serviços correlatos.



    Em momento algum em que perdurou a acumulação ilícita, o demandado não deixou de cumprir as jornadas para as quais fora inicialmente contratado. 



    Não há de se falar, portanto, em enriquecimento sem causa do réu em detrimento do erário, pois os valores por ele recebidos relacionam-se a serviços por ele prestados em favor da MGS – nada se comprovando em sentido contrário. 



    Lado outro, tampouco vislumbro, in casu, má-fé do requerido. 



    Primeiramente, é de se consignar que em momento algum o requerido foi formal e pessoalmente notificado do suposto acúmulo indevido de funções, tampouco lhe foi conferido o direito de optar por um dos cargos e vencimentos (consoante interpretação autorizada do art. 133 da Lei 8.112/90, com redação conferida pela Lei 9.527, de 10.12.97). Assim sendo, é presumida a sua boa-fé, que só seria afastada caso o Ministério Público demonstrasse, de forma inequívoca, a atuação ardilosa do réu, o que não se verifica. 



    Saliento, inclusive, que o fato de o servidor ter assinado declaração (em formulário padrão da respectiva entidade) no sentido de que não ocupava outro cargo público ao tempo de sua contratação pela MGS não influi no deslinde da controvérsia, ante a presunção da boa-fé do réu (que não restou afastada) somada à devida prestação dos serviços, o que, por si sós, já são suficientes para afastar a pretensão de ressarcimento ao erário, mesmo diante da ilegalidade da contratação.



    (...)



    Não se podem confundir as hipóteses de simples irregularidades praticadas pelo servidor com atos de improbidade administrativa. 



    Sabe-se que o conceito de improbidade é indeterminado, porém seu significado pressupõe sempre o elemento subjetivo que caracteriza a desonestidade, já que improbidade é forma qualificada de imoralidade, caracterizada pela ação ou omissão que vise ao locupletamento ilícito, que, em razão do cargo, da função ou do emprego, junto à pessoa jurídica de Direito Público ou governamentais de Direito Privado, a conduta se torna possível. 



    A Lei 8.429/1992 tem por escopo punir o agente desonesto, ou seja, o transgressor dos princípios basilares da Administração, bem como o terceiro que contribuiu ou se beneficiou destes atos. 



    Do próprio significado do vocábulo improbidade, extrai-se que quer dizer mau caráter, desonestidade (Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p. 925). 



    A má-fé, ou ao menos a culpa grave, no caso do art. 10 da Lei 8.429/92, afigura-se premissa indispensável para a caracterização do ato de improbidade administrativa do agente público. 



    As justificativas apresentadas pelo requerido para respaldar sua conduta são razoáveis e os serviços contratados pela MGS foram efetivamente prestados. 



    Destarte, ausentes a lesão patrimonial ao erário e a má-fé do ex-agente, descabida a imputação do ato de improbidade administrativa, bem como o ressarcimento referido no art. 12 da Lei 8.429/1992, ainda que se conclua pela inconstitucionalidade da acumulação dos cargos.



    (...)



    Conclui-se, assim, pela inexistência de ato de improbidade administrativa – seja à vista da completa ausência de má-fé na conduta do ex-agente, seja ante a inexistência de dano ao erário –, o que prejudica a pretensão de ressarcimento.



    (...).” (eDOC 255 – ID: 3f9d6a5c)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem está devidamente alinhado ao precedente do STF quanto à matérias. 



    Além disso, a matéria remanescente debatida no acórdão recorrido, notadamente no que se refere ao dano efetivo ao erário, restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. 



    Além disso, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ressarcimento ao erário. Reexame de provas. Recurso não provido. I. Caso em exame 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário. A ação original apura responsabilidade por conduta negligente na verificação de regularidade de endosso e depósito de cheques nominais em conta de terceiro. 2. O agravante alegou violação aos artigos 5º, XXX e LV, 37, §5º, e 93, IX, da Constituição Federal, insurgindo-se contra a condenação ao ressarcimento e argumentando falta de fundamentação e cerceamento de defesa. 3. O juízo de primeiro grau condenou o banco agravante, solidariamente, ao ressarcimento de valores. O Tribunal de Justiça do Paraná manteve a condenação ao ressarcimento, sem, contudo, condenar o banco por improbidade administrativa, fundamentando a responsabilidade na conduta culposa que gerou danos ao erário. A decisão agravada no Supremo Tribunal Federal negou seguimento ao recurso extraordinário, afastando as alegações de violação constitucional e apontando a inviabilidade de reexame de fatos e provas. II. Questão em discussão 4. Há três questões em discussão: (i) saber se a decisão recorrida atendeu à exigência constitucional de fundamentação (art. 93, IX, da CF); (ii) saber se a alegação de ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal pode ser analisada em recurso extraordinário; e (iii) saber se a controvérsia sobre a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário e a verificação do dano demandam reexame de provas e análise de legislação infraconstitucional, inviabilizando o recurso extraordinário. III. Razões de decidir 5. A decisão agravada apresentou fundamentação suficiente, não havendo que se falar em violação ao art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, pois o órgão julgador enfrentou as causas de pedir e motivou sua decisão adequadamente, sem necessidade de exame pormenorizado de todas as alegações das partes. 6. A verificação de suposta ofensa aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa demanda análise de normas infraconstitucionais, configurando violação reflexa à Constituição, o que inviabiliza o recurso extraordinário, conforme jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal. 7. A condenação do agravante ao ressarcimento ao erário, devido à conduta culposa na não conferência do endosso e depósito de cheques em conta de terceiro, subsiste por sua natureza civil, sendo imprescritível nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, independentemente de condenação por improbidade administrativa. 8. O exame da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário e a conclusão sobre a ocorrência do dano demandariam o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise de legislação infraconstitucional, o que é vedado em sede de recurso extraordinário pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. IV. Dispositivo 9. Agravo interno conhecido e não provido”. (ARE 1552042 AgR, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 29.08.2025)  



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. AGRAVOS REGIMENTAIS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. BOA-FÉ. SÚMULA 279/STF. PEDIDO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I. Caso em exame 1. Agravos regimentais interpostos contra decisão que manteve a sentença que declarou a extinção de título executivo extrajudicial, reconhecendo a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas e a ausência de razão para condenação em ressarcimento ao erário por pagamento de verbas de boa-fé. 2. A ação anulatória foi proposta por ex-vereadora condenada a ressarcir o erário por irregularidade na prestação de contas. 3. O juízo de primeiro grau declarou a extinção do título executivo por prescrição. O Tribunal de Justiça manteve a sentença, concluindo pela boa-fé nos pagamentos. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em saber se a decisão agravada merece reforma, diante da alegação de que a conclusão do Tribunal a quo acerca da inexistência de lesão ao erário demanda o revolvimento do acervo fático-probatório, inviável em recurso extraordinário. III. Razões de decidir 5. Os agravos regimentais não demonstram o desacerto da decisão agravada, limitando-se a um mero inconformismo com a decisão. 6. A jurisprudência pacífica desta Corte é aplicada na decisão agravada. 7. Divergir das conclusões do Tribunal de origem acerca da ocorrência de lesão ao erário exigiria o revolvimento do acervo fático-probatório, o que é inviável em recurso extraordinário, aplicando-se a Súmula 279/STF. 8. A irresignação quanto à imprescritibilidade do ressarcimento ao erário não prospera, diante das conclusões da Corte de origem sobre a inexistência de dano ao erário. IV. Dispositivo e tese 9. Nega-se provimento aos agravos regimentais. Tese de julgamento: A análise da existência de lesão ao erário e a revisão das conclusões do Tribunal de origem sobre a boa-fé no recebimento de verbas exigem o reexame do acervo fático-probatório, inviável em recurso extraordinário, sendo aplicável a Súmula 279/STF. _________ Dispositivos relevantes citados: art. 29, inc. VI, da CF; art. 37, da CF; art. 1.013 do CPC; art. 1.021, § 4º, do CPC; art. 81, § 2º, do CPC. Jurisprudência relevante citada: Súmula 279/STF; ARE 1385260 AgR-ED; ARE 1373672 AgR-segundo; AC n. 0300880-39.2017.8.24.0046”. (RE 1518813 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 09.04.2025)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente