Tribunal: STF
Processo: RE 1249230
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto pela União em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (eDOC 5, p. 83-84): 



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS DAS COMUNIDADES QUILOMBOLAS. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR REMANESCENTES DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. RECONHECIMENTO DA CONFIGURAÇÃO DE EXCESSIVA E INJUSTIFICADA MORA ESTATAL. DIREITO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO PARA A CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E INAPLICABILIDADE DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL FIXAÇÃO DE MULTA À FAZENDA PÚBLICA POR DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE



    1. A União é litisconsorte necessária do INCRA nas causas em que se discute a posse e a demarcação de terras quilombolas.



    2. A proteção e a inclusão dos variados grupos étnicos que compõem a comunhão nacional, os quais, por uma série de circunstâncias da história, encontram-se em uma posição social extremamente fragilizada, reveste-se em uma das preocupações fundamentais da Constituição de 1988 restando, especificamente em relação às comunidades quilombolas, previsto no art. 68 do ADCT que "Aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos".



    3. Os procedimentos subsequentes à concretização da titulação forma previstos no Decreto nº 4.887/2003, que disciplinou o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, e transferiu ao INCRA a competência para a sua efetivação e, nos termos da IN INCRA nº 57/2009, a finalização e concreção da titulação do território quilombola depende da superação de 21 etapas.



    4. O acúmulo de processos administrativos, a complexidade do pedido ou carência de pessoal não podem acarretar delonga excessiva de processo, que deve ter seu trâmite finalizado em prazo razoável, em especial quando relativo a reconhecimento de área quilombola, essencial para sobrevivência de cultura tradicional e segurança jurídica e social.



    5. A falta ou deficiência da prestação do serviço acaba gerando o direito subjetivo da coletividade atingida por seu não cumprimento a obter em Juízo que seja o responsável compelido a essa obrigação de fazer. É possível, assim, o controle judicial da atuação do Estado, mesmo quando este sustenta que esteja havendo ingerência na esfera do seu poder discricionário, pois esse poder apresenta limitações, em especial quando se trata da realização de direitos fundamentais.



    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (eDOC 5, p. 191).



    Com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º, 5º, incisos LIV e LV, 37, 167, 169, 191 e 183, § 3º, da Constituição Federal, alegando-se, em síntese, violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto o Tribunal de origem estipulou, indevidamente, prazo para a prática de atos de competência do Poder Executivo.



     Aduz-se, outrossim, a imposição de obrigação sem considerar a necessidade de prévia dotação orçamentária, pontuando-se que “(...) o INCRA tem suas atividades não apenas controladas, mas também limitadas, impedindo o cumprimento da sentença por não haver tal inclusão no orçamento da União” (eDOC 5, p. 319).



    Suscita-se, ainda, a inobservância à “reserva do possível”, uma vez ser inegável que o orçamento do INCRA é insuficiente para a realização de todos os atos necessários ao cumprimento do pedido da presente ação civil pública, bem como a ilegalidade e desproporcionalidade da multa imposta.



    A Vice-Presidência do TRF/4ª Região admitiu o recurso (eDOC 5, p. 392).



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não prospera.



    Isso porque, consoante precedentes firmados nesta Corte, o Poder Judiciário, diante de graves omissões ou deficiência de prestações, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, não se tratando de ingerência ilegítima.



    Nesse sentido:



    Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”.



    (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023)



    REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO DO MPE CONTRA ACÓRDÃO DO TJRS. REFORMA DE SENTENÇA QUE DETERMINAVA A EXECUÇÃO DE OBRAS NA CASA DO ALBERGADO DE URUGUAIANA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DESBORDAMENTO DOS LIMITES DA RESERVA DO POSSÍVEL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE CONSIDEROU DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE PRESOS MERAS NORMAS PROGRAMÁTICAS. INADMISSIBILIDADE. PRECEITOS QUE TÊM EFICÁCIA PLENA E APLICABIILIDADE IMEDIATA. INTERVENÇÃO JUDICIAL QUE SE MOSTRA NECESSÁRIA E ADEQUADA PARA PRESERVAR O VALOR FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA. OBSERVÂNCIA, ADEMAIS, DO POSTULADO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA MANTER A SENTENÇA CASSADA PELO TRIBUNAL. I - É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais. II - Supremacia da dignidade da pessoa humana que legitima a intervenção judicial. III - Sentença reformada que, de forma correta, buscava assegurar o respeito à integridade física e moral dos detentos, em observância ao art. 5º, XLIX, da Constituição Federal. IV - Impossibilidade de opor-se à sentença de primeiro grau o argumento da reserva do possível ou princípio da separação dos poderes. V - Recurso conhecido e provido.



    (RE 592581, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 13-08-2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-018 DIVULG 29-01-2016 PUBLIC 01-02-2016)



    Na mesma linha, ainda, os seguintes julgados:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. RESTAURAÇÃO DE TRECHO DE RODOVIA ESTADUAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (ARE 1370996 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 16-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-163 DIVULG 17-08-2022 PUBLIC 18-08-2022)



    EMENTA Direito Constitucional e Administrativo. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Ação Civil Pública. Obrigação de Fazer. Intervenção do Poder Judiciário em Políticas Públicas. Excepcionalidade. Casos de Inércia e Desídia do Poder Público na Concretização dos Direitos Sociais que Visem Assegurar a Vida e ao Meio Ambiente. Redução dos Riscos de Desabamento. Verificação da Hipótese no Feito. Medida Judicial Proporcional. Alegada Ofensa ao Art. 97 da CRFB: não Ocorrência. Reexame de Fatos e Provas: Óbice do Enunciado nº 279 da Súmula do STF. I. Caso em exame 1. Trata-se de ação civil pública em que o Estado e o Município do Rio de Janeiro foram condenados a adotarem providências para a redução do risco de deslizamento na Comunidade Nova Divinéia. 2. Foi negado provimento ao agravo no recurso extraordinário em virtude da incidência do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. II. Questão em discussão 3. Neste agravo regimental, o Estado do Rio de Janeiro sustenta a não incidência, na hipótese, dos verbetes nº 279 e nº 280 da Súmula do STF, alegando não haver a necessidade de reexame de fatos e que a respectiva ilegitimidade decorre da própria Constituição da República. Insiste, ainda, na ocorrência de ofensa ao art. 97 da CRFB e ao princípio da separação dos Poderes. III. Razões de decidir 4. De início, verifica-se não haver qualquer ofensa ao art. 97 da CRFB, porquanto em nenhum momento o Tribunal a quo declarou a inconstitucionalidade de qualquer dispositivo legal. 5. No mais, conforme asseverado na decisão agravada, o Tribunal de origem reconheceu a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro com fundamento nos pressupostos fáticos dos autos, no Código de Processo Civil e na Lei nº 7.347, de 1985, sendo, inviável o exame de tal matéria no âmbito do recurso extraordinário, ante o óbice do verbete nº 279 da Súmula do STF. 6. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos Poderes disposto no art. 2º da Constituição da República. 7. Nessa linha de raciocínio, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal a quo no sentido da existência de omissão do Estado do Rio de Janeiro e acolher a pretensão do agravante no tocante à impossibilidade de o Judiciário compelir a Administração Pública a adotar medidas que assegurem direitos fundamentais, seria necessário o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, em virtude também do disposto no enunciado nº 279 da Súmula do STF. IV. Dispositivo 8. Agravo regimental ao qual se nega provimento.



    (ARE 1041596 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 09-12-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 18-12-2024 PUBLIC 19-12-2024)



    In casu, o Tribunal de origem, quando do julgamento de apelação, assim asseverou (eDOC 3, p. 89-97):



    De fato, se trata de processo complexo que demanda tempo e pessoal especializado para concretizá-lo e, ainda, processo de desapropriação, indenização e reassentamento, necessitando de grande verba financeira, fase reconhecidamente ainda mais burocrática. Entretanto, os entraves administrativos e burocráticos não podem aviltar o direito dos cidadãos, sob pena de injustificar a própria existência do Estado, o qual tem justamente o poder-dever de dar cumprimento e proteção a tais garantias. Nestes casos, excepcionalmente, e com lastro no sistema de freios e contrapesos, cabe a intervenção do Judiciário para garantir a proteção e/ou a reparação dos direitos violados pela Administração.



    (…)



    Ora, o que ocorre neste e em muitos outros procedimentos da mesma espécie que vêm ao conhecimento do Judiciário, é que, sob o pretexto da complexidade - que envolve apenas algumas etapas -, os procedimentos de reconhecimento de território quilombola sequer são impulsionados, aguardando, por meses a fio, atos de mero expediente. Isso, evidentemente, é ilegal - ainda quando justificado pelo acúmulo de serviço - e o é porque ao administrado é garantida, conforme art. 2º, parágrafo único, XII, da Lei nº 9.784/1999, a "impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados".



    Especificamente no caso dos autos, conforme síntese supra, desde que emitida certidão de autorreconhecimento em relação à comunidade quilombola de Sítio Novo/Linha Fão em 2006, transcorridos 9 anos, em 2015 o Relatório Técnico estava sendo elaborado, finalizada apenas sua primeira etapa, sequer adentrando a segunda, qual seja, o Levantamento Fundiário da área (segunda peça técnica do RTID - Relatório Técnico de Identificação e Delimitação do território Quilombola).



    (…)



    Diante desta situação, e tendo em vista que o reconhecimento da propriedade é essencial para a sobrevivência da cultura tradicional, sendo o processo administrativo veículo de implementação desse direito, deve ser regularmente impulsionado, vez que esta demora traz evidentes prejuízos e insegurança social não apenas aos próprios quilombolas, mas a toda a comunidade local, além de implicar direto descumprimento da legislação de regência.



    (…)



    Desse modo, e considerando que o procedimento relativo à comunidade quilombola Sítio Novo/Linha Fão foi instaurado pelo INCRA em 2007, ainda não havendo a mínima perspectiva de solução, deve-se assegurar a razoável duração do processo administrativo, o que encontra lastro legal conforme dispositivos supratranscritos, e a simples realização de UMA nova ação desde o ajuizamento desta ACP até o presente momento, ou seja, mais dois anos de tramitação administrativa, não afasta a evidência do excesso de prazo.



    (…)



    Assim, considerando as peculiaridades e a complexidade do procedimento, "se de um lado não se pode atribuir prazo exíguo de forma a impossibilitar a consecução das diligências procedimentais, de outro não se pode deixar ao alvedrio da Administração tais providências, pois, como visto, este tem se mostrado inerte na adoção das medidas pertinentes, ceifando a fruição de direito fundamental reconhecido pela CF/88" para, então, decretar seja "observado o prazo máximo de 24 (vinte e quatro) meses, promover a impulsão, análise e encaminhamento do processo administrativo, até o início da fase de titulação - expressa pela publicação de ato declaratório de interesse público por Decreto Presidencial, seguida da propositura das ações de desapropriação", prazo este definitivamente suficiente para a Administração fazer suas previsões orçamentárias, redirecionar sua equipe de servidores, e solver eventuais intercorrências, visto que é justamente este o desiderato de sua existência (grifei).



    Dos excertos supratranscritos, verifico que o acórdão recorrido, ao sentido de fixar prazo para que o Poder Público adote as medidas necessárias à conclusão do processo administrativo demarcatório relativo à comunidade quilombola Sítio Novo/Linha Fão, nos moldes assegurados no art. 687 do ADCT, diante de mora injustificada, a qual obsta, ainda, o direito à razoável duração do processo, está em sintonia com a já ressaltada orientação jurisprudencial. 



    Ademais, mesmo que assim não fosse, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, além do reexame de fatos e provas. 



    Outrossim, ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, tema 660 da sistemática da RG). 



    Por fim, no tocante à alegada afronta aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade em decorrência da multa imposta por eventual descumprimento da obrigação de fazer, é assente neste Tribunal, há muito, a orientação segundo a qual a discussão referente ao cabimento e adequação de astreintes depende do prévio exame de normas processuais, e, por conseguinte, eventual violação à disposição constitucional, se existente, seria reflexa ou indireta.



    Espelhando tal compreensão, os seguintes julgados de ambas as Turmas desta Corte: 



     AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONTRATO BANCÁRIO. PROCESSO CIVIL. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. RECURSO CONTRA DECISÃO DE NATUREZA PRECÁRIA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 735/STF. MULTA (astreintes) PELO DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. VALOR EXCESSIVO. DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS TIDOS POR VIOLADOS NÃO PREQUESTIONADOS. AUSÊNCIA DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. REAPRECIAÇÃO DOS FATOS E DO MATERIAL PROBATÓRIO CONSTANTES DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. Recurso interposto contra acórdão que confirmou decisão que deferira antecipação de tutela, portanto, de natureza precária. Incidência da Súmula 735/STF. Os temas constitucionais do apelo extremo não foram objeto de análise prévia e conclusiva pelo Tribunal de origem. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. Para dissentir da conclusão do Colegiado de origem, quanto ao valor da multa aplicada, considerado excessivo, seria necessário nova apreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), bem como a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 711.698 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 27.5.2014) 



     PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ÔNUS DO RECORRENTE. MULTA COMINATÓRIA (astreintes). QUANTUM FIXADO. REVISÃO. SÚMULA 279 DO STF. ANÁLISE DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (ARE 750.060 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 21.8.2013) 



    Ante o exposto, conheço em parte do recurso, e, nessa extensão, nego-lhe provimento, nos termos do art. 932, III e IV, a, do Código de Processo Civil. 



    Sem honorários, conforme o art. 18 da Lei 7.347/1985.



    Publique-se. Intimem-se.



    Brasília, 20 de março de 2025.



Ministro Edson Fachin



Relator



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