Tribunal: STF
Processo: RE 1543245
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-17
Data de publicação: 2025-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “Mandado de Segurança – Transporte público coletivo de passageiros – Região Metropolitana de São Paulo – Desligamento repentino e em série dos validadores de passagens de todos os prestadores de serviços em regime de Reserva Técnica Operacional (RTO), em atenção ao decidido pelo C. Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, no Tema nº 854 – O ato impetrado, muito embora em consonância com o decidido pelo C. Supremo Tribunal Federal no Tema nº 854, carece de razoabilidade, já que praticado sem a adoção de medida compensatórias e sem o devido planejamento necessário, considerada a complexidade do sistema de transporte público coletivo da região metropolitana de São Paulo – Recurso provido” (eDOC 85 – ID: 48c9e0d0, p. 2)



    Nas razões recursais, sustenta-se que o acórdão impugnado contraria a tese fixada no julgamento do tema 854 da repercussão geral.



    Alega-se que o serviço público de transporte prestado pelo Recorrido advém de simples autorização concedida pela EMTU, na qualidade de empresa controlada pelo Governo do Estado de São Paulo, vinculada à Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos (STM) que fiscaliza e regulamenta o transporte metropolitano nas Regiões Metropolitanas do Estado de São Paulo, tratando-se de título precário (eDOC 93 – ID: 06f145ff, p. 8).



    Requer-se, assim, que seja reconhecida a ausência do direito líquido e certo em prestar serviço público de transporte de forma precária, ou seja, sem a realização prévia de licitação.



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANUTENÇÃO DE CREDENCIAMENTO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO DA REGIÃO METROPOLITANA DO ESTADO DE SÃO PAULO, SEM LICITAÇÃO. DECISÃO REGIONAL QUE PERPETUA A CONTRATAÇÃO PRECÁRIA DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO, EM DESRESPEITO AO DECIDIDO POR ESTA CORTE NO TEMA 854 DA REPERCUSSÃO GERAL. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Trata-se de recurso extraordinário no qual se alega a violação dos artigos 37, inciso XXI, e 175 da Constituição Federal. Ademais, sustenta-se que a decisão recorrida diverge do entendimento consolidado pelo Plenário desta Corte no julgamento do leading case, Recurso Extraordinário nº 1.001.104/SP, Tema 854 da repercussão geral. 2. A decisão recorrida, apesar de reconhecer que o ato impetrado - Desligamento repentino e em série dos validadores de passagens de todos os prestadores de serviços em regime de Reserva Técnica Operacional (RTO) - tenha observado o que foi decidido por esta Corte, em sede de repercussão geral, no Tema 854, afirma que as medidas impostas carecem de razoabilidade, pois foram realizados sem planejamento, o que pode causar impacto negativo no transporte público coletivo da região metropolitana de São Paulo. 3. Nos termos firmados por esta Corte, “O serviço de transporte coletivo de passageiros deve ser prestado pelo Poder Público ou, a teor do artigo 175 da Constituição Federal, mediante atuação de terceiro, após o certame – democrático e republicano –, a permitir a participação geral em igualdade de condições. Descabe admitir que o transporte possa ser implementado por meio de simples credenciamento de terceiros, sem licitação, atropelando-se contratos em vigor.” (RE 1.001.104-RG, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.06.2020). 4. O Poder Judiciário local não deve validar a manutenção de contratos de natureza precária no transporte público, considerando o entendimento consolidado por esta Corte no Tema 854, o qual estabelece que "o implemento de transporte público coletivo pressupõe prévia licitação, salvo situações excepcionais". 5- Isso posto, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se pelo provimento do recurso extraordinário, com a remessa dos autos à instância de origem para que se defina um prazo razoável para a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo (EMTU/SP) e o Consórcio Metropolitano de Transportes (CMT) implementarem as medidas necessárias à regularização do transporte público coletivo na região metropolitana de São Paulo, mediante prévia licitação, conforme os parâmetros estabelecidos no Tema 854 do STF” (eDOC 132 - ID: a190894d, p. 1-2)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar em parte. 



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.001.104, Rel. Min. Marco Aurélio, paradigma do tema 854 da repercussão geral, assentou que, salvo em situações excepcionais devidamente comprovadas, serviço público de transporte coletivo pressupõe prévia licitação. Eis a ementa deste precedente:



    “TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO – LICITAÇÃO – FORMA ESSENCIAL. Salvo situações excepcionais, devidamente comprovadas, o implemento de transporte público coletivo pressupõe prévia licitação” (RE 1001104, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.06.2020) 



    Restou registrado, portanto, a ressalva de que a exigência de licitação para o serviço de transporte coletivo pode ser afastada em situações excepcionalíssimas, as quais devem estar devidamente comprovadas. 



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que os validadores de cobrança e bilhetagem de todos os prestadores de serviços em regime de RTO foram desligados em série sem a adoção de medidas compensatórias pelo Poder Pública. Anotou que tal medida pode reverter em desorganização do serviço público de transporte, com o destaque para a complexidade do sistema de transporte público coletivo de passageiros na região metropolitana de São Paulo, o que, na visão do julgador, exigiria maior cautela na suspensão do serviço de transporte coletivo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Narra a impetrante que é pessoa jurídica de direito privado e integra o serviço de transporte coletivo de passageiros urbano na região metropolitana de São Paulo, na área denominada Região/Área São Paulo/3 Prefixo 3138 e opera a Linha nº 073 Guarulhos (Nova Bonsucesso) São Paulo (São Miguel Paulista), sendo que presta referido de serviço de forma contínua desde 2006, na condição de Reserva Técnica Operacional (RTO), e transporta uma média mensal de 8.000 passageiros. 



    Afirma que, em 16/12/2022, foi surpreendida com o desligamento de seu validador de cobrança de passagens que, segundo as autoridades impetradas, deu-se em razão do decidido pelo C. Supremo Tribunal Federal no julgamento o RE 1001104/SP, que reconheceu a ilegalidade e inconstitucionalidade da operação do sistema público de transporte coletivo de passageiros por simples contratação e sem prévia licitação, como é o caso da empresa impetrante.



    (...)



    Quando a lei alude a direito líquido e certo explana Hely Lopes Meirelles está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido e nem certo, para fins de segurança (Mandado de Segurança, pág. 35, Ed. Malheiros, 20.ª ed., p. 09/98). 



    As provas tendentes a demonstrar a liquidez e certeza do direito podem ser de todas as modalidades admitidas em lei, desde que acompanhem a inicial, salvo no caso de documento em poder do impetrado (art. 6.º, parágrafo único) ou superveniente às informações. Admite-se, também, a qualquer tempo, o oferecimento de parecer jurídico pelas partes, o que não se confunde com documento. O que se exige é prova pré-constituída das situações e fatos que embasam o direito invocado pelo impetrante.



    A análise de toda a documentação juntada revela a presença do direito líquido e certo da impetrante em reverter o desligamento dos seus validadores de cobrança e bilhetagem, tendo em vista a forma em que o ato impetrado foi praticado.



    De fato, o C. Supremo Tribunal Federal no RE 1001104/SP (Tema nº 854), em sede de repercussão geral, reconheceu a inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 24.675/86 e, por arrastamento, da Resolução STM nº 80/06, coma anulação do Contrato STM/EMTU nº 33/2006 “relativamente à reserva técnica operacional, paralisando-se a atividade dos condutores regionais e coletivos autônomos”, oportunidade em que fixou a seguinte tese jurídica (...)



    Ocorre que, apesar da tese jurídica fixada pelo C. Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do Tema nº 854, verifica-se que referida decisão transitou em julgado em 13/04/2021, de forma que o Poder Público teve tempo hábil para reorganizar a prestação de serviço público de passageiros em atenção ao decidido sem que fosse adotada, de forma súbita, a medida impetrada de desligamento dos validadores, sem o devido planejamento, conforme ocorreu no caso concreto. 



    De fato, o repentino desligamento em série de todos os prestadores de serviços em regime de RTO sem a adoção de medidas compensatórias pode reverter em desorganização do serviço público de transporte, sobretudo se considerada a complexidade do sistema de transporte público coletivo de passageiros na região metropolitana de São Paulo. 



    A isso se acrescenta o fato de que o impetrante transporta uma média mensal de 8.000 passageiros, de forma que ato impetrado, no modo em que praticado, impacta significativamente o direito da coletividade e a organização viária urbana.



    Dessa forma, verifica-se que o ato impetrado, muito embora em consonância com o decidido pelo C. Supremo Tribunal Federal no Tema nº 854, carece de razoabilidade, já que praticado sem a adoção de medida compensatórias e sem o devido planejamento necessário, considerada a complexidade do sistema de transporte público coletivo da região metropolitana de São Paulo. 



    Por tal razão, dou provimento ao recurso e reformo a r. sentença apelada para reconhecer o direito líquido e certo do impetrante em afastar o ato impetrado, com o restabelecimento dos validadores de cobrança e bilhetagem.



    Os honorários recursais não são devidos, nos termos da Súmula n. 512 do C. STF e do artigo 25 da Lei Federal n. 12.016/09. 



    O caso, assim, é de dar provimento ao recurso interposto por Carioca Transportes Ltda. ME no mandado de segurança impetrado contra ato do Diretor do Consórcio Metropolitano de Transportes CMT e Outro (Processo nº 1002051-93.2022.8.26.0228 6ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital, SP).” (eDOC 85 – ID: 48c9e0d0)



    Considerando-se que o próprio precedente do Supremo Tribunal Federal realizou a devida ressalva quanto à possibilidade de afastar a exigência de licitação em situações excepcionais, tem-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte, estando a matéria remanescente discutida necessariamente relacionada ao juízo de valor do órgão julgador sobre a realidade local e sobre as prova pré-constituídas juntadas aos autos deste mandado de segurança.



    Contudo, vale salientar que, a despeito de o julgamento do tema 854 ter ressalvado situações excepcionais em que a exigência de licitação para o serviço de transporte coletivo pode ser afastada, a regra delineada pelo precedente é de que o serviço público de transporte deve ser precedido necessariamente de um processo licitatório. 



    Dessa forma, ainda que a interrupção imediato do serviço deva ser analisada à luz do impacto social da medida, isso não pode conduzir ao esvaziamento dos efeitos pretendidos pelo julgado desta Corte constitucional. Assim sendo, a solução sugerida pela Procuradoria-Geral da República, qual seja, de fixação de prazo para que a Administração Pública adote medidas para reduzir os efeitos da exigência do processo licitatório, se mostra razoável tanto para atender ao interesse coletivo em não ter interrompido por completo o serviço de transporte coletivo, como também para conferir efetividade à exigência de processo licitatório estabelecida pelo tema 854 da repercussão geral.



    Nesse sentido, confira-se trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “É certo que, conforme afirma a decisão ora recorrida, carece de razoabilidade a determinação do desligamento dos validadores das empresas de ônibus credenciadas que operam sem licitação, no prazo de 48 horas, sem, antes, adotar medida compensatórias e sem o devido planejamento necessário, considerada a complexidade do sistema de transporte público coletivo da região metropolitana de São Paulo.



    Entretanto, não merece respaldo o entendimento de que a mora da administração em realizar licitação e adotar medidas compensatórias sem o planejamento, é suficiente para se perpetuar o desrespeito ao que foi decidido por esta Corte no RE 1.001.104/SP, com repercussão geral reconhecida.



    Assim sendo, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se pelo provimento do recurso extraordinário, com a remessa dos autos à instância de origem, para que a Corte a quo fixe o prazo que entender razoável para que a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo (EMTU/SP) implementar as medidas necessárias para regularizar o transporte público coletivo na região metropolitana de São Paulo, nos termos fixados no Tema 854 do STF”.



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para determinar que o Tribunal de origem realize novo julgamento, a fim de fixar um prazo razoável para que sejam implementadas medidas necessárias à regularização do transporte público coletivo na região metropolitana de São Paulo, mediante prévia licitação, conforme os parâmetros estabelecidos no Tema 854 do STF.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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