Tribunal: STF
Processo: ARE 1538349
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-08
Data de publicação: 2025-05-08

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Tributário e Processual Civil. Recurso Extraordinário com Agravo. Ausência de prequestionamento. Incidência dos enunciados nº 282 e nº 356 da súmula do STF. Falta de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada. Incidência do enunciado nº 287 da Súmula do STF. Imposto predial e territorial urbano (IPTU). Imunidade tributária. Legitimidade. Contrato de cessão de uso. Fato gerador. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório, das cláusulas contratuais e de legislação infraconstitucional.



    I. Caso em exame



    1. Agravo em recurso extraordinário contra decisão pela qual se inadmitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo pelo qual se manteve a execução fiscal de IPTU contra empresa pública estadual.



    2. O acórdão recorrido rejeitou a exceção de pré-executividade, alegando ilegitimidade passiva e a inadequação da via para discussão da imunidade tributária.



    3. No recurso extraordinário, a recorrente alegou violação ao art. 150, inc. VI, al. “a”, § 2º, da Constituição da República, sustentando a imunidade tributária recíproca.



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido por falta de prequestionamento, com base no enunciado nº 282 da Súmula do STF.



    5. O agravo busca o provimento do recurso extraordinário, alegando repercussão geral.



    II. Questão em discussão



    6. A questão em discussão consiste em analisar a admissibilidade do agravo em recurso extraordinário, considerando a falta de prequestionamento e a ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada, bem como a existência de controvérsia constitucional.



    III. Razões de decidir



    7. O agravo não merece provimento porque não houve prequestionamento, incidindo os enunciados nº 282 e nº 356 das Súmula do STF.



    8. A recorrente não impugnou especificamente os fundamentos da decisão pela qual se inadmitiu o recurso extraordinário, violando o art. 932 do CPC e o enunciado nº 287 da Súmula do STF.



    9. A controvérsia não é de natureza constitucional, mas, sim, de interpretação de legislação infraconstitucional, dos fatos e provas e de cláusulas do Termo de Cessão de Uso, atraindo a incidência dos enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo e tese



    10. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



    Tese de julgamento: "A falta de prequestionamento e a ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada tornam inadmissível o agravo em recurso extraordinário. Além disso, a controvérsia demanda a análise de fatos e provas, de cláusulas contratuais e de legislação infraconstitucional e, por isso, não configura ofensa direta a dispositivo constitucional."



    _________



    Dispositivos relevantes citados: art. 150, inc. VI, al. “a”, § 2º, da CRFB; arts. 932, inc. III, e 1.021, § 4º, do CPC; art. 21, § 1º, do RISTF.



    Jurisprudência relevante citada: enunciados nº 279, nº 282, nº 287, nº 356 e nº 454 da Súmula do STF; ARE nº 1.259.512-AgR/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 22/09/2020, p. 25/09/2020; RE nº 893.250-AgR/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 26/08/2016, p. 15/09/2016; ARE nº 1.067.632-AgR/SC, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 25/10/2021, p. 12/11/2021; ARE nº 1.275.826-AgR-segundo/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 21/12/2020, p. 10/02/2021; ARE nº 1.514.134-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Pleno, j. 06/11/2024, p. 13/11/2024; e RE nº 1.467.923-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. p/ o acórdão Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 25/03/2024, p. 21/05/2024.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão da 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



     



    “LEGITIMIDADE PASSIVA "AD CAUSAM" - Hipótese em que a proprietária do imóvel figura como sujeito passivo do tributo, segundo a legislação municipal - Dicção expressa do art. 34 do CTN - Aplicação, ademais, da Súmula nº 399 do STJ - Legitimidade passiva que se verifica na espécie - Alegação apresentada em exceptio que, portanto, não pode ser acolhida. 



    EXECUÇÃO FISCAL EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE - IPTU - Município de Guarulhos - Pretendida extinção do processo - Alegação de imunidade tributária - Hipótese de matéria insuscetível de conhecimento de ofício pelo juiz ou tribunal - Descabimento da objeção - Inteligência da Súmula nº 393 do STJ - Decisão mantida. Recurso não provido.” (e-doc. 8, p. 2).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a recorrente aponta violação ao art. 150, inc. VI, al. “a”, § 2º, da Constituição da República.



    3.1. Argumenta que “é [a agravante] empresa pública estadual que presta serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado sem caráter econômico ou lucrativo” (e-doc. 10, p. 14).



    3.2. Afirma que, “considerando que: a recorrente é empresa pública estadual (muito além de uma sociedade economia mista), que presta serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado sem caráter econômico ou lucrativo; e que os diversos precedentes anotados acima reconhecem a salvaguarda legal contida no artigo 150, VI, a, §2º, da Constituição da República, é de rigor que se mantenham os temos do v. acórdão de fls. e da r. sentença de fls., com a reafirmação da limitação ao poder de tributar do Município, em virtude da imunidade tributária recíproca a que a Recorrente faz jus” (e-doc. 10, p. 16).



    3.3. Pede o “total provimento a este recurso, para o fim de se reconhecer que v. acórdão de fls. contraria o disposto no parágrafo 2º do artigo 150 da Constituição da República. Por conseguinte, seja reconhecido o direito de a Recorrente ser revestida da imunidade tributária recíproca, nos termos do parágrafo 2º do artigo 150 da Constituição da República, com a consequente extinção da execução fiscal” (e-doc. 10, p. 16).



    4. Em contrarrazões, o recorrido pede “seja não reconhecido o recurso interposto, haja vista que a matéria suscitada esbarra na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal, e ao final caso analisado o mérito do presente recurso, seja negado provimento ao recurso em razão inocorrência de violação aos dispositivos constitucionais invocados pela Recorrente, uma vez que não se aplica a imunidade recíproca às empresas públicas e sociedades de economia mista que não prestam serviços públicos em caráter de exclusividade, como é o caso da CDHU e afastamento da imunidade em decorrência da natureza jurídica da recorrente” (e-doc. 12, p. 12).



    5. Na análise de admissibilidade do recurso extraordinário, o Tribunal de origem inadmitiu o recurso pela incidência do enunciado nº 282 da Súmula do Supremo Tribunal Federal:



    “(...) os dispositivos constitucionais tidos como violados nas razões de reclamo extraordinário não foram apreciados pelo acórdão hostilizado de modo explícito como é exigido, faltando, assim, o requisito do prequestionamento. Incidente, portanto, a Súmula 282 do Col. Supremo Tribunal Federal” (e-doc. 14).



    6. A agravante alega que “há repercussão geral e o Recurso Extraordinário merece prosseguir e ser devidamente apreciado pela superior instancia, como a seguir se demonstra” (e-doc. 16, p. 3).



    É o relatório.  



    Decido.  



    7. A pretensão recursal não merece acolhida. 



    8. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “(...) A execução fiscal sob referência versa sobre IPTU dos exercícios de 2009 e 2010, do Município de Guarulhos. 



    Para se defender da execução promovida contra si, a CDHU opôs exceção de pré-executividade com as seguintes alegações: ilegitimidade passiva; existência de termo de cooperação firmado entre as partes; imunidade tributária recíproca. 



    O Juízo de Primeira Instância rejeitou a exceptio. 



    Essa decisão merece ser mantida. 



    Com efeito, a exceção de pré-executividade é cabível somente quando as matérias tratadas são conhecíveis de ofício e, concorrentemente, não demandem dilação probatória, nos moldes da Súmula nº 393 do STJ. 



    Como se sabe, todavia, o tema da imunidade tributária não foi elencado pela legislação processual pátria entre as matérias de ordem pública cognoscíveis ex officio pelo Poder Jurisdicional, razão pela qual referida alegação não poderia, mesmo, ter sido veiculada nos estritos limites da exceptio. 



    A indicada matéria trazida para exame não diz respeito aos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido do processo e tampouco às condições da ação. Trata-se, na verdade, de genuína alegação de mérito, concernente à validade da cobrança. 



    A discussão sobre o referido tema, portanto, deverá ocorrer por meio de ação própria, até mesmo para que se possa viabilizar às partes o exercício do contraditório e da ampla defesa. 



    O argumento relacionado à ilegitimidade ad causam é adequado à via da exceptio. 



    A excipiente/agravante afirma não ser parte legítima para figurar no polo passivo por ter firmado contrato de cessão Áreas Institucionais n os 11 e 12 do Conjunto Habitacional Guarulhos A2 do imóvel sobre o qual recai a cobrança do tributo, de matrícula nº 114.622. 



    Segundo o alegado, em 16/06/2010, foi celebrado Termo de Permissão de Uso entre a CDHU e a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo EMTU, que ficou obrigada a conservar a área, arcar com os custos de consumo de água e energia, e com o pagamento de tributos. 



    Todavia, a mera celebração da referida avença não tem o efeito de transferir a propriedade imobiliária, pois, consoante estabelece a lei civil, a propriedade de um imóvel não se transmite senão com o regular registro do título translativo no competente cartório de registro de imóveis (art. 1.245, caput e § 1º, do CC). 



    Frise-se, por relevante, que o instrumento particular não pode ser considerado título translativo, pois, para a transferência de direitos reais sobre imóveis de valor superior a 30 salários-mínimos, é essencial o registro da correspondente escritura pública (art. 108, do CC). 



    Sendo assim, considerando-se que o contribuinte do IPTU é ‘o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título’ (art. 34 do CTN), a condição da agravante de contribuinte devia, de fato, ser reconhecida, ensejando a aplicação da Súmula nº 399 do STJ que pontifica: “Cabe à legislação municipal estabelecer o sujeito passivo do IPTU”. 



    No caso concreto, a legislação da Municipalidade credora optou por prever o lançamento do referido imposto em nome da proprietária.



    Por outro lado, não é demais lembrar que diante do que dispõe o art. 123 do CTN, salvo expressa disposição de lei em contrário, não se pode opor à Fazenda Pública convenções particulares que modifiquem a definição legal do sujeito passivo da obrigação tributária.



    In casu, nem a mencionada cláusula 2.7 da Permissão de Uso e tampouco o Termo de Cooperação celebrado (fls. 107/115) podem ser invocados pela agravante para afastar a sujeição passiva. 



    Por essas razões, em suma, impunha-se fosse rejeitada a exceção de pré-executividade, seja pela improcedência da arguição de ilegitimidade passiva, seja pela inadequação da via em relação à alegação de imunidade. 



    Para esse fim, em conclusão, meu voto propõe negar provimento ao recurso.” (e-doc. 8, p. 3-6).



    9. De início, observa-se que o art. 150, inc. VI, al. “a”, § 2º, da Constituição da República, indicado como violado nas razões do recurso extraordinário, não foi objeto de prequestionamento. Não constaram, como fundamentos de decidir, e possíveis embargos de declaração não foram opostos com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria, agora versada no recurso extraordinário (e-doc. 10). Incidem, nesse ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:  



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NULIDADE DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA – CDA: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. MULTA PUNITIVA. CARÁTER CONFISCATÓRIO: SÚMULA N. 279. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (ARE nº 1.259.512-AgR/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 22/09/2020, p. 25/09/2020; grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. SUPOSTA NULIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA – CDA. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIA SEM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 660. ARE 748.371. DEMAIS ALEGAÇÕES. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NAS INSTÂNCIAS ANTERIORES. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”



    (RE nº 893.250-AgR/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 26/08/2016, p. 15/09/2016, grifos nossos).



    10. Além disso, a agravante nada alega quanto à incidência do enunciado nº 282 da Súmula do STF, afirma apenas que “há repercussão geral e o Recurso Extraordinário merece prosseguir e ser devidamente apreciado pela superior instancia, como a seguir se demonstra” (e-doc. 16, p. 3), ou seja, não impugnou e não demonstrou, de forma específica e objetiva, o porquê esse óbice de inadmissibilidade recursal deveria ser superado.



    10.1. Registre-se ainda que não foram opostos embargos de declaração contra o acórdão recorrido. Assim, considerando que a ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada configura irregularidade formal, uma vez que a mera reiteração das razões do recurso extraordinário, na minuta do agravo, não tem o condão de afastar a motivação específica apresentada pelo primeiro juízo de admissibilidade.



    10.2. Com efeito, o agravo, para ultrapassar a fase do conhecimento, deve impugnar, de forma especificada, todos os fundamentos da decisão agravada. É ônus do agravante promover impugnação detalhada, em observância ao princípio da dialeticidade recursal, do qual decorre a necessidade de se evidenciarem os motivos de fato e de direito que possibilitem a reforma do pronunciamento recorrido, mediante argumentação suficiente a infirmar todos os fundamentos da decisão impugnada. 



    10.3. No caso, observada a ausência de impugnação específica do quanto consta da decisão agravada, mostra-se inviável o conhecimento deste agravo, ante o disposto no art. 932 do Código de Processo Civil, no enunciado nº 287 da Súmula do STF e nos precedentes abaixo transcritos:



    CPC: Art. 932. "Incumbe ao relator: (...) III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida."



    E. 287: “Nega-se provimento ao agravo, quando a deficiência na sua fundamentação, ou na do recurso extraordinário, não permitir a exata compreensão da controvérsia.”



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO QUE INADMITIU O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 287 DO STF. 



    1. É inviável o conhecimento do recurso que não ataca, especificamente, todos os fundamentos da decisão que inadmitiu o recurso extraordinário. Incidência da Súmula 287 do STF. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (Súmula 512 do STF e art. 25 da Lei 12.016/2009).” 



    (ARE nº 1.067.632-AgR/SC, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 25/10/2021, p. 12/11/2021; grifos nossos).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – DECISÃO NEGATIVA DE ADMISSIBILIDADE – IMPUGNAÇÃO – DESCOMPASSO. O descompasso entre os fundamentos da decisão negativa de admissibilidade do extraordinário e a minuta do agravo conduz ao não conhecimento do recurso. AGRAVO – MULTA. Se o agravo é manifestamente inadmissível ou improcedente, impõe-se a aplicação da multa prevista no § 4º do artigo 1.021 do Código de Processo Civil, arcando a parte com o ônus decorrente da litigância protelatória.” 



    (ARE nº 1.275.826-AgR-segundo/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 21/12/2020, p. 10/02/2021; grifos nossos).



    11. Ainda que fosse possível superar esses óbices, melhor sorte não teria a recorrente, pois verifica-se a inexistência de controvérsia de índole constitucional a ser dirimida pelo Supremo Tribunal Federal. No caso, somente pela análise do quadro fático constante dos autos e da legislação infraconstitucional de regência, Código de Processo Civil, Código Civil e Código Tributário Nacional, e das Cláusulas do Termo de Cooperação de Permissão de Uso, seria possível concluir de forma diversa do assentado pelo Colegiado de origem, providência inviável em sede extraordinária, tendo em vista os óbices dos enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF. Nesse sentido:



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. IPTU. Imunidade tributária. Instituição de ensino e educação. Fatos e provas. Estatuto social. Súmulas 279 e 454/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que deu provimento a recurso. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Para dissentir do que decidido pelo Tribunal de origem, imprescindível seria a análise do estatuto social da fundação, bem como o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que atrai a incidência das Súmulas 279 e 454/STF. Precedente. IV. Dispositivo 5. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.514.134-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 06/11/2024, p. 13/11/2024, grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA - IPTU. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. POSSE DE IMÓVEL SEM ANIMUS DOMINI PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS. INCIDÊNCIA DO TRIBUTO: SÚMULAS NS. 279 E 454 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 1.467.923-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. p/ o Acórdão Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 25/03/2024, p. 21/05/2024, grifos nossos).



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    14. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de maio de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator