Tribunal: STF
Processo: RE 1496388
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-03
Data de publicação: 2025-04-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pela União, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS - FPM. RETENÇÃO. DÉBITOS DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL (CÂMARA DOS VEREADORES). IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTE DO STF FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 743. 1. Apelação interposta pelo Município de Gameleira/PE em face de sentença que julgou improcedente a Ação Ordinária ajuizada com o fito de obter a liberação de valores, com as correções legais, do que foi retido indevidamente nas verbas do Fundo de Participação do Município - FPM, em função de dívida previdenciária de titularidade do Poder Legislativo Municipal (Câmara de Vereadores). 2. O Pretório Excelso decidiu, em sede de Repercussão Geral, que "É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras" (RE 770.149 - Tema 743). 3. A despeito de a hipótese não tratar sobre Certidão de Regularidade Fiscal, há precedentes do STF no sentido de que o Princípio da Intranscendência Subjetiva das Sanções também impede que o Município seja responsabilizado por débitos da Câmara dos Vereadores e sofrer retenções no FPM, in verbis: "DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. VERBAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). BLOQUEIO. DÉBITOS ORIUNDOS DO LEGISLATIVO. INSTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 743 da sistemática da repercussão geral, decidiu que a imposição de sanções ao Executivo, em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais, constitui violação do princípio da intranscendência. Isso porque aquele Poder não tem competência para intervir na esfera orgânica dessas instituições, as quais possuem plena autonomia institucional. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento." (STF - RE 1.309.040 AgR - Segundo, Primeira Turma, Rel. Ministro Roberto Barroso, Publicado em 12/08/2022). 4 . Apelação provida. Inversão do ônus da sucumbência.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 157, II, 158, II, 159, I, II e III, 160, 198, § 2º, entre outros, da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta provimento.



    O caput do artigo 160 da Carta da República prescreve, como regra geral, que “é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos”. Contudo, o parágrafo 1º, incisos I e II, do referido preceito prevê a possibilidade da União e dos Estados condicionarem a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias, e ao cumprimento dos limites mínimos de aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde.



    O Texto Constitucional, portanto, expressamente autoriza a União a condicionar a entrega dos recursos que cabem aos Municípios à quitação dos seus créditos. Esta Corte firmou há muito entendimento de que a ausência de recolhimento da contribuição para o PASEP pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do artigo 160, parágrafo único, I, da Constituição (atual artigo 160, § 1º, I), a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que estes comprovem a quitação do débito mencionado, conforme se pode observar da ementa do MS 24.269/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, abaixo transcrita:



    “CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS: RETENÇÃO POR PARTE DA UNIÃO: LEGITIMIDADE: C.F., art. 160, parágrafo único, I. I. - PASEP: sua constitucionalização pela CF/88, art. 239. Inconstitucionalidade da Lei 10.533/93, do Estado do Paraná, por meio da qual este desvinculou-se da referida contribuição do PASEP: ACO 471/PR, Relator o Ministro S. Sanches, Plenário, 11.4.2002. II. - Legitimidade da retenção, por parte da União, de crédito do Estado - cota do Fundo de Participação dos Estados - em razão de o Estado-membro não ter se manifestado no sentido do recolhimento das contribuições retidas enquanto perdurou a liminar deferida na ACO 471/PR. C.F., art. 160, parág. único, I. III. - Mandado de segurança indeferido“.



    No mesmo sentido, menciono as seguintes decisões, entre outras: RE 446.536-AgR/PR, Rel. Min. Eros Grau; RE 371.857-AgR/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes; RE 596.026/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia; RE 440.008/PR e RE 476.900/PE, Rel. Min. Ayres Britto; RE 466.599/RS, Rel. Min. Celso de Mello; RE 543.979/RN, Rel. Min. Marco Aurélio; RE 419.630/PR, Rel. Min. Joaquim Barbosa; RE 589.105-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 07.12.2011, este assim ementado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. POSSIBILIDADE. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CF. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I – A ausência de recolhimento da contribuição para o PASEP pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição, a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que eles comprovem a quitação do débito. Precedentes. II – Desnecessidade de prévia constituição do crédito tributário da União como requisito para bloquear os repasses devidos aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal, na forma do art. 160 da CF. Precedentes. III – Agravo regimental improvido.”



    Dessa forma, considerando que tal previsão não constitui sanção, não há falar em violação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras, e, por conseguinte, em aplicação do entendimento fixado no Tema 743/RG à hipótese dos autos, visto que esse postulado impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator, o que não abrange a condicionante para a entrega de recursos prevista constitucionalmente, sob pena de esvaziar-se o objetivo do instituto. Em outras palavras: ressarcimento ao erário federal não é sanção no sentido estrito do termo.



    Conforme assentado pelo Juízo a quo (eDoc. 23):



    “Ressalta-se que a retenção de valores do FPM pela União possui amparo constitucional expresso, constante no art. 160, parágrafo único, inciso I, da Carta, segundo o qual a vedação à "restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios" possui como exceção o condicionamento "ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias".



    [...]



    Dito isso, importa relembrar que a origem da retenção decorre da ausência de recolhimento de contribuições previdenciárias. Segundo o art. 121 do CTN, o sujeito passivo da relação jurídica tributária - seja contribuinte, seja responsável - "é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária". Decorre de tal constatação a conclusão de que, embora os débitos previdenciários decorram de fatos geradores produzidos no âmbito do Poder Legislativo, o sujeito passivo da obrigação tributária é o Município, único detentor de personalidade jurídica.



    O Município, deveras, experimentou a retenção da transferência de parcela do FPM em decorrência de débitos que são seus, e não de qualquer outro sujeito, não havendo indébito a ser repetido.



    O princípio da intranscendência subjetiva das sanções prevê a necessidade de separação das responsabilidades dos governantes, precisamente entre os atos e omissões dos antigos gestores, que não podem onerar o novo governante, conforme jurisprudência do STF:



    [...]



    Também configura violação ao princípio da intranscendência os casos em que o Estado-membro é incluído nos cadastros de inadimplentes da União por irregularidades praticadas pelos outros Poderes que não o Executivo.



    Também nesse sentido, consolidou-se jurisprudência do STF:



    [...]



    No caso dos autos, porém, não há que se falar de sanção, pelo que há distinção relativa ao julgamento anteriormente referido.



    Juridicamente, sanção é a consequência prevista para a norma em decorrência da prática de determinada conduta nela prevista, podendo possuir o conteúdo de pena ou prêmio, a depender do interesse do legislador em coibir ou fomentar determinado comportamento.



    A retenção do repasse do FMP, por outro lado, não se configura como sanção, sendo, na verdade, mero meio de adimplemento de uma obrigação inadimplida. Em outras palavras, o Município não está sendo punido com a retenção do FPM, mas sim se submetendo à forma especial prevista na Constituição (art. 160, parágrafo único) para a cobrança dos créditos da União para com Estados e Municípios.



    Como decorrência lógica do exposto, verifica-se que os vários precedentes que instruem a inicial não se aplicam ao presente caso, pois não se referem a sanção. Os precedentes juntados referem-se a medidas restritivas de direito que não podem ser impostas ao Poder executivo por conduta atribuível ao legislativo ou entidade pertencente a administração indireta com personalidade jurídica própria, tais como inscrição no CADIN ou recusa de emissão de Certidão Positiva de Débito com Efeitos de Negativa.



    Em tal debate, ao contrário do que ocorre no caso em comento, se está a falar de sanção, pois a negativa de acesso à certidão de regularidade fiscal é instrumento indireto de constrangimento, coerção, do devedor, que vê tolhido o acesso a uma série de relações jurídicas - a exemplo do recebimento de transferências voluntárias - pela carência do documento.



    Em casos tais, a conduta irregular do gestor do Poder Legislativo estaria onerando terceiros - tanto o Município quanto a população a ele vinculada -, o que permitiria a invocação do princípio da intranscendência das sanções.



    [...]



    Por outro lado, como a transferência do FPM é efetuada diretamente para o Município, cuja gestão geral compete ao Executivo - tanto que lhe cabe efetuar o repasse ao Legislativo até o dia 20 de cada mês (art. 168 da CF) -, acolher a tese da parte autora e aceitar a distinção entre Executivo e Legislativo significaria, na prática, impedir a aplicação do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição.”



    Desta feita, sem embargo da louvável intenção, entendo que o acórdão recorrido está, neste ponto, em descompasso com as linhas mestras traçadas pelo artigo 160, § 1º, I, da Carta da República.



    Quanto ao aspecto relativo às certidões, não há dúvida quanto à incidência da Tese RG nº 743, que, contudo, não se refere ao ressarcimento ao erário Federal. Entendimento diverso prolongaria injustos inadimplementos das Câmaras Municipais - onerando toda a sociedade brasileira e prejudicando políticas públicas essenciais - neste caso a previdência social.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e restabelecer a sentença que julgou improcedente o pedido inicial. Assegura-se ao Poder Executivo Municipal o direito de compensar os valores recebidos a menor pelo Município nos repasses mensais feitos à Câmara Municipal de Vereadores, tendo em vista ser esta a geradora do débito com a União.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de abril de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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