Tribunal: STF
Processo: ADI 5611
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB) ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, contra a Lei Complementar n. 832, de 25 de agosto de 2016, e o Decreto n. 4.001-R, de 3 de agosto de 2016, ambos do Estado do Espírito Santo. 



    A mencionada lei prevê a livre nomeação e exoneração dos cargos de provimento em comissão da estrutura organizacional da Secretaria de Estado da Fazenda do Espírito Santo, ao passo que o decreto atribui ao Subsecretário de Estado da Receita a competência para o exercício e delegação das atribuições dos auditores fiscais e demais servidores da Receita estadual. Eis o teor das normas impugnadas:



    Lei Complementar n. 832/2016



    Art. 1.º Os cargos de provimento em comissão, da estrutura organizacional da Secretaria de Estado da Fazenda – SEFAZ, são de livre nomeação e exoneração, nos termos do art. 37, II, parte final da Constituição Federal e do art. 32, II, parte final da Constituição do Estado do Espírito Santo.



    Art. 2.º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.



    Art. 3.º Ficam revogadas as disposições em contrário, em especial o art. 8º da Lei Complementar nº 16, de 09 de janeiro de 1992; o art. 2º da Lei Complementar nº 29, de 16 de dezembro de 1992; o art. 42 da Lei Complementar nº 225, de 08 de janeiro de 2002; e o art. 12 da Lei Complementar nº 776, de 16 de abril de 2014.



    Decreto n. 4.001-R/2016



    Art. 1º O Regulamento do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação do Estado do Espírito Santo – RICMS/ES, aprovado pelo Decreto nº 1.090-R, de 25 de outubro de 2002, fica acrescido do art. 1.205, com a seguinte redação:



    “Art. 1.205. Fica atribuída ao Subsecretário de Estado da Receita a competência cometida neste Regulamento aos demais servidores da receita estadual para a prática de atos administrativos no âmbito da SEFAZ.



    Parágrafo único. O Subsecretário de Estado da Receita poderá designar servidor para a prática dos atos a que se refere o caput, por qualquer meio normativo.” (NR)



    Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 26 de julho de 2016.



    A requerente alega sua legitimidade para deflagrar o controle abstrato de constitucionalidade por ser entidade sindical de caráter nacional. Destaca a pertinência temática entre os próprios objetivos institucionais e o conteúdo normativo impugnado.



    Sustenta que, até a edição da legislação impugnada, os cargos comissionados no âmbito da Receita estadual eram preenchidos exclusivamente por servidores de carreira pertencentes ao Grupo de Tributação, Arrecadação e Fiscalização (Grupo TAF). Segundo afirma, as alterações normativas afrontam as prerrogativas constitucionais dos servidores efetivos da administração tributária (CF, art. 37, XXII), cujas funções incluem a ocupação de cargos de direção na estrutura fazendária.



    Aponta vício formal na tramitação legislativa por suposta inobservância do devido processo legislativo, uma vez instaurado regime de urgência por autoridade desprovida de legitimidade regimental — o Diretor de Processo Legislativo. Evoca, para tanto, os arts. 164, VI, e 221 do Regimento Interno da Assembleia Legislativa estadual.



    Ressalta não apresentado parecer das Comissões de Constituição e Justiça e de Finanças, destacando que manifestações orais não suprem a exigência de motivação adequada, ainda que sob regime de urgência.



    Argumenta que a nomeação de agentes sem vínculo efetivo com a Administração Pública para os cargos comissionados implicaria aumento de despesa, sem a devida estimativa de impacto orçamentário-financeiro, nem demonstração da origem dos recursos, em afronta ao art. 17, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal ), ao art. 169 da Lei Maior e ao art. 154, § 1º, I, da Constituição estadual.



    Frisa que a nomeação de pessoas alheias à carreira de auditor fiscal para cargos estratégicos da gestão tributária viola o art. 37, XXII, da Carta da República, que eleva a administração tributária dos entes federativos à posição de atividade essencial ao funcionamento do Estado, exigindo atuação exclusiva de servidores de carreira.



    Discorre sobre a carreira de auditor fiscal da Receita estadual. Assinala que a lei complementar, ao permitir que pessoas estranhas à carreira ocupem cargos em comissão na estrutura fazendária, fere princípios republicanos como o da eficiência e da moralidade, comprometendo a segurança jurídica, a probidade administrativa e a credibilidade da Fazenda Estadual. Cita o art. 198 do Código Tributário Nacional, que veda a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.



    Em relação ao Decreto n. 4.001-R/2016, salienta que o diploma atribui ao Subsecretário de Estado da Receita — cargo de livre nomeação e exoneração — competências relacionadas ao cargo efetivo de auditor fiscal, o que comprometeria a segurança fiscal. Conforme argui, a disposição legal viabiliza o desempenho de atribuições técnicas por agente político.



    Frisa a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1.205, acrescido pelo referido decreto, que autoriza o Subsecretário de Estado da Receita a “designar servidor para a prática dos atos a que se refere o caput por qualquer meio normativo”.



    Afirma que a manutenção de agentes externos na administração fazendária vulnera os direitos dos servidores de carreira e expõe à insegurança e ineficiência na atividade fiscal daquele ente federativo.



    Busca, cautelarmente, a suspensão da eficácia da Lei Complementar n. 832/2016 e do Decreto n. 4.001-R/2016, ambos do Estado do Espírito Santo e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade dos diplomas normativos.



    Em 19 de maio de 2017, o ministro Celso de Mello, que me antecedeu na relatoria do feito, adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999.



    O Governador do Estado do Espírito Santo suscita preliminar de não cabimento da ação direta para apurar irregularidade na tramitação de projeto de lei que trata de matéria infraconstitucional, sem correspondente parâmetro de controle na Carta da República. Sublinha que a proponente apontou, como preceitos desrespeitados, dispositivos do Regimento Interno da Casa Legislativa estadual e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Anota não ser apropriada a via eleita para análise da constitucionalidade do Decreto estadual n. 4.001-R/2016, uma vez que se trata de decreto regulamentar, de natureza secundária, não tendo sido indicados parâmetros constitucionais de controle, carecendo o pedido de fundamentação adequada. No mérito, afirma que a criação de cargos comissionados na Sefaz é de iniciativa legislativa do Governador, por simetria com o disposto nos arts. 61, § 1º, II, “a”, e 84, VI, “b”, da Lei Maior. Pontua estar a questão relacionada à organização administrativa do Executivo, com foco nos princípios da eficiência, moralidade e impessoalidade. Assegura inexistir comprometimento da credibilidade das atividades fazendárias. Considera indevida a interferência do Poder Judiciário na espécie. Requer o não conhecimento da ação e, no mérito, a improcedência do pedido.



    A Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo alude à Mensagem n. 359/2016 do Governador do Espírito Santo à Casa Legislativa, na qual informado que o provimento de cargos em comissão exclusivamente por auditores da Receita estadual não encontra respaldo na Constituição Federal e retira a discricionariedade inerente à nomeação e exoneração de seus ocupantes. Afirma não haver vício formal na elaboração da lei. Segundo argui, o Governador deflagrou a produção da norma, o processo legislativo constitucional foi observado, e o Estado-membro detém competência para dispor sobre a matéria. Em relação ao aspecto regimental, ressalta que o regime de urgência autoriza a receber o parecer das Comissões de forma oral. Quanto aos vícios de natureza material, enfatiza que a lei questionada e o decreto regulamentar estão em consonância com as regras e os princípios constitucionais, cujo objetivo é afastar situação de privilégio funcional de determinados servidores públicos. Busca a improcedência do pedido.



    A Advogada-Geral da União suscita, preliminarmente, a inadequação da via eleita para impugnar o decreto estadual, tendo em vista a natureza secundária do ato normativo em questão. Destaca a conformidade daquele diploma com outras disposições legais estaduais, a exemplo do art. 6º da Lei Complementar estadual n. 225/2002, e os arts. 9º, III, e 46, “h”, da Lei estadual n. 3.043/1975, que tratam das funções da Subsecretaria de Estado da Receita. No mérito, frisa que o vício formal arguido está relacionado a dispositivo do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo, e não à Constituição Federal. Acresce que a alegação segundo a qual haveria aumento de despesa por descompasso com a Lei de Responsabilidade Fiscal não evidencia ofensa direta ao Texto Constitucional. No mais, salienta que a livre nomeação e exoneração dos cargos em comissão da Secretaria de Estado da Fazenda seria compatível com a Lei Maior, por configurar exceção à regra do concurso público e as posições se destinarem ao desempenho de atribuições de chefia, direção e assessoramento. Quanto ao Decreto n. 4001-R/2016, assevera que o exercício das atribuições dos servidores subordinados pelo Subsecretário estadual da Receita decorre da própria estrutura organizacional e hierárquica do órgão. Sublinha que a delegação dos atos administrativos aos servidores se refere àqueles integrantes do próprio quadro da receita estadual, o que decorreria da leitura conjunta do caput e do parágrafo único do art. 1.205 do mencionado decreto. Manifesta-se pelo não conhecimento de parte da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República, preliminarmente, destaca a natureza regulamentar do Decreto n. 4.001-R, a inviabilizar o conhecimento da ação em relação àquele diploma. Afirma que as alegações de violação ao devido processo legislativo e de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal apoiam-se em atos infraconstitucionais, implicando ofensa indireta à Constituição Federal, a ensejar a inadmissibilidade do controle concentrado na espécie. No mérito, ressalta que a previsão constitucional de exercício da administração fazendária por servidores de carreira específica (CF, art. 37, XXII) não impede a ocupação de cargos em comissão por agentes não integrantes das carreiras da Sefaz (CF, art. 37, II e V). Menciona a publicação do Edital n. 3, de 6 de agosto de 2016, para seleção e provimento dos cargos em comissão. Conclui que eventuais contratações em desacordo com o art. 37, II, da Carta Política não decorreriam do texto da Lei Complementar estadual n. 832/2016, mas de desvio de finalidade na nomeação ou designação, que fugiria ao escopo do processo objetivo. Manifesta-se pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Sindicato Estadual do Fisco Municipal do Estado do Espírito Santo e a Associação Nacional dos Auditores Fiscais de Tributos dos Municípios e do Distrito Federal foram admitidos na qualidade de amici curiae (eDocs 58 e 59), apresentando manifestações pela procedência da ação.



    É o relatório. 



    2. Em que pesem os argumentos lançados na inicial, a autora carece de legitimidade para a propositura da ação.



    O inciso IX do art. 103 da Carta da República e o inciso IX do art. 2º da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, atribuem às entidades de classe de âmbito nacional legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade.



    Todavia, a jurisprudência do Supremo é firme no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que os interesses patrocinados pela organização sejam homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. A entidade deve estar apta a representar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; e ADI 4.313, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 2.12.2015).



    Entidades que representam interesses heterogêneos ou que admitam associados pertencentes a diferentes grupos não podem ser consideradas de classe para fins de propositura de ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes:



    AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO.



    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal.



    2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas.



    [...]



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADI 4.230 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 14.9.2011 — grifei)



    CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica.



    2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU).



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADI 5.071 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.2.2018 — grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 3.309/2006, 3.398/2007, 3.686/2009, 3.687/2009 DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. PLANO DE CARGOS E DE CARREIRA DO QUADRO DE PESSOAL DO PODER JUDICIÁRIO DAQUELE ESTADO. CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL - CSPB. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. REPRESENTAÇÃO AMPLA E HETEROGÊNEA. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 



    1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 



    2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a organização administrativa do quadro funcional de servidores do Poder Judiciário do Estado do Mato Grosso do Sul, e os objetivos institucionais perseguidos pela Requerente (CSPB), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do País. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 



    3. O caráter amplo e heterogêneo da Requerente não serve à demonstração do atingimento de interesses típicos de determinado quadro funcional, afetado pela legislação impugnada. 



    4. Agravo Regimental conhecido e não provido. 



    (ADI 4.302 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.4.2018 — grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE INICIATIVA DE LEIS PARA A REVISÃO GERAL ANUAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. AÇÃO PROPOSTA POR CONFEDERAÇÃO SINDICAL HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. A atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 



    2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto a alegada omissão do Governador do Estado do Espírito Santo em relação à iniciativa de leis específicas para a revisão geral anual da remuneração dos servidores do Poder Executivo estadual. 



    3. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB é entidade sindical que representa segmentos de várias categorias profissionais, uma vez que é composta por federações de servidores públicos federais, estaduais e municipais. No entanto, não foi comprovada a representação nacional de nenhuma categoria profissional de servidores públicos vinculados aos Poderes Executivos estaduais, destinatários da alegada omissão inconstitucional. 



    4. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes: ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 4852 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, Dje 15/06/2018; ADI 6.043, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 27/11/2018; ADI 5.651, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 24/10/2018; ADI 4.852-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 15/6/2018; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013. 5. Agravo não provido. 



    (ADO 46 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3.4.2019 — grifei)



    A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB), nos termos do art. 1º do Estatuto Social (eDoc 3), constitui-se exclusivamente de federações sindicais representativas da categoria profissional dos servidores públicos civis, ocupantes de cargos ou empregos públicos, em âmbito nacional.



    À luz da jurisprudência do Supremo, a mencionada Confederação, que se declara vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não possui legitimidade para deflagrar a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional.



    No julgamento da ADI 5.364, da relatoria do ministro Gilmar Mendes, ocorrido na sessão virtual de 9 a 16 de junho de 2023, o Pleno concluiu pela ilegitimidade da CSPB para questionar a constitucionalidade de lei federal voltada à disciplina da categoria dos policiais federais. Confira-se a ementa do acórdão, publicado em 30 de junho de 2023:



    Agravo Regimental em Embargos de Declaração em Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Ilegitimidade ativa da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil para ajuizar ação direita de inconstitucionalidade contra lei federal que atinge apenas a categoria dos policiais federais. Precedentes. 3. Embargos de Declaração não conhecidos por ilegitimidade ativa da Embargante, parte que não integrava a ação. 4. Agravo Regimental contra a decisão monocrática que não conheceu dos Embargos. Alegação de erro material na petição recursal por parte do recorrente. Pedido de reconsideração e análise da legitimidade ativa da CSPB. 5. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes. 6. Agravo Regimental não provido. (Grifei)



    No mesmo sentido, em 2019, o ministro Ricardo Lewandowski negou seguimento à ADI 6.143, formalizada pela CSPB, por meio da qual impugnada a Lei n. 3.462/2019 do Estado do Tocantins, que suspende a concessão das progressões e reajustes dos servidores públicos estaduais. Consoante assentou Sua Excelência, a entidade não logrou demonstrar que representa um grupo de atividades ou profissões idênticas, similares ou conexas.



    Destarte, a mera articulação de interesse no deslinde da controvérsia ou na contribuição para a discussão da matéria não reveste a CSPB de legitimidade para ajuizar esta ação direta de inconstitucionalidade.



    Os princípios e finalidades constantes do art. 2º do Estatuto da entidade requerente revelam interesses sem pertinência direta com o objeto desta ação. Segundo o preceito, a CSPB visa defender o Estado democrático de direito, a livre organização sindical, o sistema confederativo, a moralidade pública e a valorização do servidor público. Os interesses mostram-se amplos e genéricos, inaptos a justificarem o elo direto entre as normas ora questionadas e as finalidades institucionais. 



    Assim, entendo que a requerente não possui legitimidade ativa para instaurar o controle de constitucionalidade de lei estadual de interesse específico da categoria profissional dos servidores da administração fazendária do Estado do Espírito Santo.



    3. Ante o exposto, nego seguimento a esta ação direta de inconstitucionalidade (RISTF, art. 21, § 1º).



    4. Publique-se.



Brasília, 27 de agosto de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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