Tribunal: STF
Processo: SL 1854
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município da Estância Turística de Itu e outros, com o intuito de sustar os efeitos da decisão monocrática proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, nos autos da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 2327856-55.2025.8.26.0000, determinou a suspensão da eficácia das normas que dispõem sobre a concessão de “adicional de risco” no percentual de 40% (quarenta por cento) aos servidores integrantes da Guarda Civil Municipal.



    Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo propôs ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei nº 2.455/2022, da Lei nº 2.461/2022 e, por arrastamento, do § 8º do art. 81, da Lei nº 1.175/2010, todas do Município de Itu/SP. Sustentou que tais normas autorizaram a concessão de adicional de risco de vida com fundamento no exercício das atividades inerentes às desempenhadas por Guardas Municipais, Vigias e Agentes de Trânsito, em afronta aos artigos 111, 128 e 144 da Constituição Estadual.



    O Desembargador Relator concedeu liminar para suspender a eficácia das normas impugnadas até o julgamento final da ação, destacando a ausência de regulamentação específica sobre situações de periculosidade que justifiquem o adicional, além do mero exercício das funções públicas.



    É contra essa decisão que se volta o presente pedido de contracautela.



    Os requerentes sustentam que a manutenção da liminar compromete a regularidade das atividades governamentais, gerando risco de desorganização administrativa e impacto financeiro significativo. Argumentam que a decisão judicial extrapola os limites da competência jurisdicional, ocasionando ingerência indevida em atribuições do Poder Executivo, o que viola o princípio da separação dos poderes. Ressaltam, ainda, que a execução da medida poderá causar prejuízos irreparáveis à coletividade, especialmente pela paralisação de serviços essenciais e pelo comprometimento do orçamento público.



    No tocante à ordem pública, destacam que a decisão interfere em atos administrativos de caráter geral, afetando a continuidade de programas estratégicos e a estabilidade institucional. Quanto à economia pública, afirmam que a supressão temporária do adicional pode gerar custos maiores que a economia pretendida, em virtude de pagamento de horas extras, contratação emergencial, treinamentos para substitutos, e demandas judiciais decorrentes de atos praticados ou omissões resultantes da insuficiência de pessoal, com potencial para desestruturar o planejamento financeiro e comprometer a execução de políticas sociais. A segurança jurídica também é apontada como ameaçada, pois a decisão cria precedentes que fragilizam a previsibilidade das relações entre os poderes.



    Ao final, pleiteiam que a decisão seja sustada até o julgamento definitivo da ação originária, garantindo a estabilidade institucional e a proteção do interesse público. 



    O Procurador-Geral de Justiça, autor da ação na origem, apresentou manifestação na qual alega que o pedido de suspensão baseia-se em questões de mérito, que não podem ser analisadas nesta via estreita, sob pena de supressão de instância, já que não houve pronunciamento definitivo pela Corte Estadual. Além disso, as alegações de desorganização administrativa e risco à segurança pública carecem de comprovação fática, limitando-se a afirmações genéricas sem elementos concretos que demonstrem efetiva lesão à prestação do serviço público.



    Aduz que o adicional questionado na ação direta é destinado a guardas municipais, vigias e agentes de trânsito, mas as leis impugnadas não especificam quais atividades perigosas justificariam sua concessão, violando o princípio da legalidade. Na prática, a verba remunera o exercício regular das funções, sem fundamento objetivo, contrariando os artigos 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo, que exigem que vantagens sejam instituídas por lei apenas quando atendam ao interesse público e às exigências do serviço.



    Salienta que a jurisprudência é pacífica quanto à inconstitucionalidade de adicionais semelhantes, e o tempo de vigência da lei não impede a concessão da cautelar, sobretudo diante da plausibilidade jurídica e do interesse público envolvidos. A norma impugnada carece de critérios objetivos, permitindo pagamento de vantagem pecuniária por atividades inerentes ao cargo, configurando dupla remuneração e afrontando os princípios da moralidade, razoabilidade e interesse público.



    Assevera que os elementos apresentados pelo Prefeito não demonstram risco concreto ou interesse público capaz de justificar a suspensão da liminar. Ao contrário, os fundamentos jurídicos e fáticos sustentam a manutenção da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça, que se mostra acertada e necessária para resguardar a ordem constitucional e evitar prejuízos ao erário.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 16):



“Suspensão de Liminar. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal que dispõe sobre adicional de risco em favor de Guardas Municipais, Vigias e Agentes de Trânsito. Supressão imediata. Risco de grave lesão à ordem e à segurança públicas. Precedentes. Parecer por que o pedido seja deferido.” 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examinase houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in morainverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, a discussão está relacionada ao regime jurídico remuneratório de servidores públicos municipais (CF, art. 39), especialmente a autonomia municipal (CF, art. 18, caput) e o sistema de segurança pública (CF, art. 144). Nesse contexto, esta Corte é competente para analisar o pedido, uma vez que será responsável por julgar eventual recurso extraordinário que questione a decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que se busca suspender.



    Da análise dos autos, verifica-se que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deferiu medida liminar para suspender a eficácia das leis que preveem a concessão de “adicional de risco” no percentual de 40% (quarenta por cento) aos servidores integrantes da Guarda Civil Municipal. Tal adicional foi justificado pelo “perigo constante e ininterrupto à vida, decorrente da prestação de serviços em condições precárias de segurança, cumprimento de escalas de revezamento, plantões noturnos e chamadas a qualquer hora” (art. 4º da Lei nº 2.455/2022), sendo estendido também aos ocupantes dos cargos de Vigia, Vigia Patrimonial e Agente de Trânsito (art. 1º da Lei nº 2.461/2022).



    Reconheço como juridicamente relevantes os fundamentos apresentados pelo Município da Estância Turística de Itu, especialmente diante do risco iminente de comprometimento da gestão da segurança pública local, decorrente da supressão imediata correspondente a 40% dos vencimentos dos integrantes das carreiras da Guarda Municipal, Vigia, Vigia Patrimonial e Agente de Trânsito.



    Destaca-se, ainda, como elemento de elevada relevância jurídica, o fato de que o adicional ora questionado integra, há mais de três anos, o regime remuneratório e a estrutura organizacional dos serviços de segurança e fiscalização municipal, circunstância que impõe a necessidade de se estabelecer prazo razoável para que o ente federativo promova as adequações legislativas necessárias ao cumprimento da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, caso o acórdão venha a ser mantido em sede definitiva.



    A supressão abrupta do regime remuneratório vigente, com a eliminação direta de 40% do vencimento dos servidores mencionados, acarretaria impacto severo na administração da segurança pública municipal, além de prejuízos materiais evidentes aos servidores públicos.



    A decisão impugnada, ao determinar a imediata cessação do pagamento da verba em questão, configura redução súbita e expressiva da remuneração dos profissionais envolvidos, o que, ainda que em sede de cognição sumária, revela potencial lesão à ordem administrativa, com reflexos diretos na prestação dos serviços de segurança pública no âmbito do Município da Estância Turística de Itu/SP.



    Importa registrar que a decisão impugnada, ao determinar a suspensão imediata de adicional pago há anos a servidores que atuam em atividades de risco, gera impacto relevante na gestão administrativa e orçamentária do Município. Tal circunstância reforça a necessidade de tutela da confiança legítima e da boa-fé dos servidores atingidos, bem como da preservação da segurança jurídica nas relações entre a Administração Pública municipal e seus administrados.



    Em precedente análogo, o Município da Estância Balneária de Praia Grande ajuizou pedido de suspensão dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da gratificação de atividade e produtividade (GAP), concedida aos Guardas Municipais. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a ocorrência de grave lesão à ordem e à segurança públicas, destacando que a interrupção imediata do regime remuneratório vigente, com a supressão da referida gratificação, poderia acarretar “grave impacto na gestão administrativa da segurança pública local, além de evidente prejuízo aos servidores públicos municipais, privados de parcela significativa de suas remunerações”. Ressaltou-se, ainda, que a gratificação vinha sendo paga há anos, sendo, portanto, necessário estabelecer prazo razoável para que o ente municipal promovesse as adequações legislativas, administrativas e orçamentárias pertinentes:



    "Suspensão de liminar. Guarda municipal. Declaração de inconstitucionalidade da gratificação de atividade e produtividade (GAP). Medida de contracautela necessária à tutela da boa-fé e da confiança dos guardas municipais e à proteção do Município de Estância Balneária de Praia Grande contra o risco de lesão à ordem local e à gestão dos serviços de segurança pública municipais. 1. Acha-se consolidada nesta Corte interpretação ampliativa do conteúdo normativo art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.437/1992, no sentido de estender o cabimento das ações suspensivas também em relação às medidas cautelares ou decisões de mérito proferidas pelos Tribunais de Justiça estadual em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 2. Configuração de situação de grave risco de lesão à administração da segurança pública na esfera municipal, resultante da supressão imediata de parcela significativa da remuneração da guarda municipal (25%), destinada ao pagamento de atividades especiais e operações estratégicas indispensáveis à manutenção da ordem pública e ao atendimento da população local. 3. Suspensão concedida. Agravo prejudicado." (SL 1557-MC-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 17.02.2023).



    Dessa forma, revela-se imprescindível a suspensão dos efeitos da decisão até o julgamento definitivo da matéria, como medida de salvaguarda à confiança legítima dos servidores públicos municipais e à continuidade da gestão da segurança pública local, evitando-se, assim, lesão concreta à ordem pública.



    Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender a decisão impugnada, proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2327856-55.2025.8.26.0000. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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