Tribunal: STF
Processo: RE 1568675
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-04
Data de publicação: 2025-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA: ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982, ALTERADA PELA LEI N. 14.230/2021. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:



    APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OBJETIVADA CONDENAÇÃO DOS DEMANDADOS POR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM RAZÃO DO EMPREGO DE VIOLÊNCIA CONTRA OS DETENTOS RECLUSOS NAS GALERIAS ‘A’ E ‘B’ DO PRESÍDIO REGIONAL DE CHAPECÓ, EM JANEIRO DE 2016. VEREDICTO EXTINGUINDO O PROCESSO, SEM JULGAMENTO DO MÉRITO (ART. 485, INC. VI, DO CPC). INSURGÊNCIA DO MEMBRO COMPETENTE DO PARQUET ATUANTE NO JUÍZO A QUO. SUSTENTADA INAPLICABILIDADE DAS MODIFICAÇÕES DA LEI 
N. 8.429/92, INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/21, AOS ATOS PROCESSUAIS JÁ CONSOLIDADOS, EM ATENÇÃO AO PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. TESE INSUBSISTENTE. PROLOGAIS. ‘Improbidade Administrativa. Art. 11, caput, I e II, da Lei n. 8.429/1992. Posterior inovação legislativa. Lei n. 14.230/2021. Revogação dos tipos que previam as condutas imputadas aos réus. Sentença de improcedência. 1) Inconstitucionalidade do art. 4º, VI, da Lei n. 14.230/2021, que revogou os incisos I, II, IX e X do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. Violação ao princípio da vedação ao retrocesso. Inocorrência. Ausência de imutabilidade do rol de condutas. 
Fato que, por si só, não configura retrocesso ou proteção deficiente. 
2) Retroatividade da Lei n. 14.230/2021. Aplicação aos casos sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior. Tema n. 1.199 do STF. Precedentes deste Tribunal. Recurso desprovido’ (...). ‘O princípio da vedação do retrocesso social não se presta à finalidade de embaraçar toda e qualquer inovação legislativa que se mostre indesejável ou inconveniente sob a perspectiva unilateral de quem o invoca. Sua função é obstar políticas públicas capazes de pôr em risco o núcleo fundamental das garantias sociais estabelecidas e o patamar civilizatório mínimo assegurado pela Constituição. Aspectos marginais e acessórios da legislação infraconstitucional não podem ser elevados à condição de valores constitucionais fundamentais, pena de se constitucionalizar as leis ordinárias’ (STF, ADI n. 5224, rela. Mina. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. em 09/03/2022). DEFENDIDO O PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE NORMATIVO-TÍPICA. ELOCUÇÃO INCONGRUENTE. ESCOPO ABDUZIDO. CAPUT DO ART. 11, DA LEI N. 8.429/1992, QUE DEIXOU DE PREVER A PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO, PASSANDO A INTRODUZIR ROL TAXATIVO PARA RESPONSABILIZAÇÃO POR AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REVOGAÇÃO DA CONDUTA PREVISTA NO ART. 11, INC. I, DA LEI 8.429/1992, QUE IMPLICA NA ABSOLVIÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS. PRECEDENTES. ‘Apelação Cível. Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa. Lei n. 8.429/1992. [...] Condenação por atos de improbidade administrativa que importam em violação aos princípios da administração pública, com fundamento no art. 11, caput, inciso I, da LIA. Recursos apenas dos requeridos. Superveniência da Lei n. 14.230/2021. Aplicação a fatos pretéritos. Possibilidade. Direito administrativo sancionador. Incidência do 
art. 5º, XL, da CF/1988. Garantia de irretroatividade da lei, salvo para beneficiar o réu. Revogação dos incisos I e II, do art. 10 da LIA, tornando ainda taxativo o rol dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública. [...] Não há [...] como pretender buscar uma interpretação para reconhecer continuidade normativa típica das condutas até então albergadas pelo caput do art. 11 e inciso I. Improcedência do pedido’. (TJSC, Apelação Cível n. 0900053-62.2015.8.24.0235, rel. Des. Sérgio Roberto Baasch Luz, Segunda Câmara de Direito Público, j. em 04/10/2022). SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO” (fls. 7-8, e-doc. 460).



    Embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 502).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o 
inc. XXXVI do art. 5º e o § 4º do art. 37 da Constituição da República.



    Sustenta ter havido “inadequada interpretação dos comandos previstos nos princípios constitucionais implícitos da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proibição da proteção deficiente, bem como nos arts. 5º, XXXVI, e 37, § 4º, da CR” (fl. 8, e-doc. 535).



    Argumenta que “mera modificação ou ausência de lei específica não se revela capaz de isentar o agente público da fiel observância e submissão ao sistema de responsabilização pela prática de atos de improbidade administrativa” (fl. 16, e-doc. 535).



    Enfatiza que “a alteração da Lei de Improbidade Administrativa revela-se absolutamente prescindível para que o presente feito possa ter a sua regular tramitação e consequente responsabilização do agente ímprobo, na medida em que tal legislação, por si só, não possui força para reduzir o campo de proteção do direito fundamental em voga, outrora já concretizado em vistas à consecução dos princípios do Estado Democrático de Direito, por força, ainda, do princípio da proibição do retrocesso” (fls. 17-18, e-doc. 535).



    Afirma que “não é possível aplicar o tema 1.199 do STF para aniquilar as ações de improbidade administrativa capituladas no artigo 11, com atos praticados anteriormente à vigência da lei, em razão de que o julgado referido não dispôs sobre eventual taxatividade do art. 11, mas sim sobre retroatividade da modalidade culposa das condutas” (fl. 21, e-doc. 535).



    Pede “o conhecimento e o provimento deste Recurso Extraordinário, a fim de reconhecer que os arestos recorridos mostram contrariedade aos postulados constitucionais implícitos da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proibição da proteção deficiente, bem como aos arts. 5º, XXXVI, e 37, § 4º, da CR, razão por que se requer o reconhecimento de que as condutas narradas na exordial, embora formalmente revogadas, permanecem hígidas no sistema de responsabilização por improbidade administrativa, devendo, bem por isso, ser a demandada regularmente responsabilizada nos termos pleiteados pelo Ministério Público, declarando-se, ainda, a inconstitucionalidade incidental do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021” (fl. 22, e-doc. 535).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    4. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989-RG, Tema 1.199, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral de que “a norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes” (Plenário, DJe 12.12.2022).



    5. Na espécie vertente, o acórdão prolatado no Tribunal de origem foi assim fundamentado:



    “O Ministério Público do Estado de Santa Catarina objetiva a condenação dos demandados (...) que, em razão do emprego de violência contra os detentos apreendidos nas galerias ‘A’ e ‘B’ do Presídio Regional de Chapecó, no mês de janeiro de 2016, teriam incidido na prática de atos de improbidade administrativa que violaram os princípios da legalidade, honestidade e lealdade às instituições, insculpidos no art. 11, caput e inc. I, da Lei n. 8.429/92.



    (...)



    Adianto, a irresignação não prospera, visto que com a alteração do caput do art. 11 da Lei n. 8.429/92, e a revogação de seu inc. I, pela Lei n. 14.230/21 – cabível à hipótese, em razão do que restou definido pelo STF quando do julgamento do Tema n. 1.199 –, não há mais 
que falar em ato de improbidade administrativa pela conduta anteriormente subsumida a tais normas, aplicando-se retroativamente a norma mais benéfica aos ora apelados.



    (...)



    Assim, há óbice à imputação deduzida (...), já que a actio subjacente sustentou-se na prática da conduta prevista no art. 11, caput, e inc. I, da LIA, que, posteriormente à entrada em vigor da Lei n. 14.230/21, não mais goza de densidade normativa suficiente a amparar tal pretensão. Ex positis et ipso facti, mantenho o veredicto” (fls. 3-6, e-doc. 460).



    6. O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, que assentou a impossibilidade de condenação pelo art. 11 da Lei n. 8.249/1992 (violação genérica aos princípios da Administração Pública) em processo não transitado em julgado, em razão das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI 
N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia Primeira Turma, DJe 23.1.2024).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Advento da Lei 14.230/2021. 4. Aplicação do entendimento firmado no ARE 843.989/PR, Tema 1.199 da Repercussão Geral. Incidência imediata da nova redação do art. 11 da Lei 8.429/1992 (dada pela Lei 14.230/2021). 5. Abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992. 6. Impossibilidade jurídica de manutenção, no caso, da condenação ratificada pelas instâncias ordinárias. 7. Agravo regimental provido” (RE n. 1.463.438-AgR, Relator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 2.10.2024).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. REDAÇÃO DA LEI 14.230/2021. INCIDÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. No caso concreto, o Tribunal de origem afastou a aplicação dos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa, pois não configurada conduta que se enquadre nesses tipos, mas condenou o recorrente pelo caput do art. 11, na redação original, por afronta ao princípio da moralidade. Não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo (art. 11), haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. Em regra, a lei não deve retroagir, pois ‘não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada’, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. A retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. A norma mais benéfica prevista pela Lei 
nº 14.230/2021, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. No presente processo, os fatos datam do ano de 2011 – ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa –, e o processo ainda não transitou em julgado. A conduta pela qual foi condenado o requerido (art. 11, caput – violação ao princípio da moralidade administrativa) não figura mais entre aquelas elencadas no art. 11 da LIA, na sua nova redação. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, houve abolitio criminis em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021. O acórdão do Tribunal de origem não observou o entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual merece ser reformado na parte em que condenou o requerido com fundamento no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.501.005-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 4.10.2024).



    7. Quanto à natureza civil da ação de improbidade como óbice à aplicação de instrumentos de Direito Penal, especificamente a retroação da lei mais benigna, ressalta-se que essa questão foi devidamente analisada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, constando no voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:



    “A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...) Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não 
ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (ARE n. 843.989, Plenário, DJe 12.12.2022).



    Naquela assentada, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese com efeito vinculante: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. 



    Como antes mencionado, no julgamento do ARE n. 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, a retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 foi estendida às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sem trânsito em julgado no momento da edição da nova lei.



    No mesmo sentido, são as decisões monocráticas proferidas nos seguintes processos, com controvérsias semelhantes à presente: ARE 
n. 1.572.164, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 14.10.2025; ARE 
n. 1.572.347, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe 14.10.2025; ARE 
n. 1.572.438, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 14.10.2025 ARE 
n. 1.572.342, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 13.10.2025; ARE 
n. 1.574.081, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 22.10.2025; RE 
n. 1.571.640, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 20.10.2025 e RE n. 1.526.391, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 25.11.2024.



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e 
§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora