Tribunal: STF
Processo: RE 1547417
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Trata-se, inicialmente, de Recurso Especial interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS – ANP em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (Doc. 14, fl. 5):

“EMENTA. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE RITO ORDINÁRIO. ROYALTIES DO PETRÓLEO E GÁS NATURAL. REPASSE AO MUNICÍPIO. INCIDÊNCIA DE CORREÇÃO MONETÁRIA. POSSIBILIDADE. SENTENÇA REFORMADA. 
1. A controvérsia diz respeito à incidência de correção monetária sobre os valores pagos a título de royalties decorrentes de exploração e produção de petróleo e gás natural ao ente municipal autor, relativamente ao período entre a data em que tais valores são depositados pela concessionária na Conta Única do Tesouro Nacional e o efetivo repasse ao Município beneficiário. 
2. “A orientação jurisprudencial firmada no âmbito do colendo Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça firma-se no sentido de assegurar a correção monetária, com observância dos índices aplicados aos créditos da Fazenda Pública, relativamente ao período compreendido entre a data em que são depositados pelas empresas concessionárias e a data do efetivo repasse ao Município destinatário, respeitada a prescrição quinquenal, em relação às parcelas eventualmente alusivas aos 05 (cinco) anos anteriores ao ajuizamento da demanda”. (AC 0075388-64.2016.4.01.3400, Desembargador Federal Carlos Augusto Pires Brandão, PJe 27/08/2020).
3. Apelação do Município de Maceió/AL a que se dá provimento para declarar o seu direito de receber os valores a título de royalties pela exploração e produção de petróleo, devidamente corrigidos, segundo dispõe o art. 8° da Lei nº 7.990/89, bem como para condenar os réus, observada a prescrição quinquenal, à restituição das diferenças pretéritas daí decorrentes. 
4. Invertidos os ônus de sucumbência, fixam-se os honorários advocatícios em favor do município nos percentuais mínimos estabelecidos em cada uma das faixas indicadas no §3º do art. 85 do CPC, a ser apurado na fase de liquidação (§4º, II).”

Opostos embargos de declaração (Doc. 19), foram rejeitados (Doc. 22).
Em exame de admissibilidade, o REsp foi inadmitido na origem (Doc. 31). Interposto Agravo (Doc. 34), os autos foram remetidos ao STJ, ocasião em que a ilustre Min. REGINA HELENA COSTA, com base no art. 1031 do CPC, reconheceu a existência de questão constitucional e determinou a intimação da recorrente para demonstração de existência de repercussão geral da matéria (Doc. 76).
Em observância a essa decisão, a AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS – ANP apresentou Recurso Extraordinário (Doc. 115), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apontando violação aos seguintes dispositivos constitucionais (a) arts. 5º, II; 20, V, IX, e §1º; e 37, caput, da CF/1988, pois a ANP não tem legitimidade para figurar no polo passivo da presente demanda, por não ser responsável pelo pagamento de royalties; (b) art. 20, caput, V, IX e §1.º, da CF/1988, ao fundamento de que “as condições de recolhimento e repartição dos royalties são definidas por regramento da União, já que cabe a ela definir as condições legislativas gerais de exploração de potenciais de recursos hídricos e minerais, bem como as condições específicas da outorga dessa atividade a particulares, de acordo com os ditames do artigo 20, §1º da CF/1988” (Doc. 34, fl. 13); (c) arts. 5º, II; 20, §1º; 37, caput; e 177, I, da CF/1988, sustentando que “o modelo de repasse de royalties aos beneficiários, fixado pela Lei n. 9.478/1997 e regulamentado pelo Decreto n. 2.705/1998, diverge do anterior cunhado pela Lei 7.990/1989, no qual a Petrobrás era a única empresa que explorava a produção de petróleo e gás natural” (Doc. 34, fl. 13); (d) arts. 2º, caput; 5º, II e LV; 20, §1º; e 174, caput, da CF/1988, aduzindo que “o Acórdão recorrido, ao reconhecer ao Município direito de receber correção monetária, cria critério de correção monetária inexistente na norma” (Doc. 34, fl. 16). 
Assim, concluiu “não ser cabível a incidência de correção monetária no cálculo e distribuição dos royalties do petróleo e gás natural, uma vez que (i) a Lei n.º 9.478/97 revogou tacitamente o art. 8º, caput, da Lei n.º 7.990/89; (ii) não subsiste atualmente o contexto jurídico e econômico que justificava a incidência de correção monetária nos depósitos de royalties; (iii) a aplicação da correção monetária pelo período de cerca de vinte dias esbarra na vedação contida na Lei n.º 10.192/2001, que proíbe qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade inferior a um ano; (iv) não há mora e nem enriquecimento sem causa da ANP, já que ela não é depositária do dinheiro, não existe data prevista em lei para o repasse dos royalties aos beneficiários e não existe mora e nem liquidez da dívida até o momento em que a ANP finaliza a apuração dos royalties devidos aos entes beneficiários; e (v) os beneficiários não possuem direito sobre os royalties e seus acrescidos até o efetivo repasse, que só pode ser realizado após a apuração do montante devido a cada um deles” (Doc. 34, fl. 15).
Em seguida, a ilustre Relatora Min. REGINA HELENA COSTA, determinou a remessa dos autos ao STF, nos termos do art. 1.032, do CPC, amparando-se, ainda, em decisão proferida pela a 2ª Turma desta CORTE (RE 1.304.836-AgR, Rel. Para acórdão Min. EDSON FACHIN, Dje de 25/9/2023), que determinou o sobrestamento de recurso até conclusão das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 4.916, 4.917, 4.918, 4.920 e 5.038 (Doc. 119).
É o relatório. Decido.

O Superior Tribunal de Justiça, ao determinar a remessa dos autos ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, nos termos do art. 1.032, do CPC, amparou-se em decisão proferida pela a 2ª Turma desta CORTE (RE 1.304.836-AgR, Rel. Para acórdão Min. EDSON FACHIN, Dje de 25/9/2023), que determinou o sobrestamento de recurso até conclusão das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 4.916, 4.917, 4.918, 4.920 e 5.038, afirmando que aquele caso versava sobre o mesmo objeto do presente (Doc. 119).
Contudo, essa conclusão não merece prosperar, pois o objeto da controvérsia dos presentes autos é distinta daquela debatida nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 4.916, 4.917, 4.918, 4.920 e 5.038, bem como no RE 1.304.836-AgR.
As ADIs pendentes de julgamento e os Recursos Extraordinários que se seguiram versam sobre diversas controvérsias relacionadas a contemplação ou não de determinados entes federativos como beneficiários dos royalties e a correta forma de cálculo da distribuição dos valores a serem pagos a esse título entre os entes federativos.
Por outro lado, a controvérsia dos presentes autos está relacionada à aplicação de correção monetária aos valores pagos a título de royalties, segundo dispõe o art. 8º, da Lei n. 7.990/1989, considerando as alterações promovidas pela Lei n. 9.478/1997 em relação à matéria.
No primeiro caso, discute-se a divisão do montante total de royalties entre entes federativos; no segundo, apenas a aplicação de correção monetária do montante devido a um ente federativo em específico.
Para melhor compreensão dessa distinção, é necessária uma exposição detalhada sobre a matéria.

I. DO CONTEXTO HISTÓRICO DA MATÉRIA

A Constituição Federal disciplina que são bens da União “os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva” e “os recursos minerais, inclusive os do subsolo”.
Em contrapartida, o mesmo dispositivo constitucional assegura, em seu §1º, a participação dos demais entes federativos no resultado da exploração decorrente da titularidade desses bens, na forma da lei:

Art. 20. São bens da União:
(...)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
(...)
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)      (Produção de efeito)

O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já estabeleceu que essa participação ou compensação aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios são receitas originárias, e não transferências voluntárias da União em favor dos referidos entes (MS 24312, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ 19-12-2003).
À época da promulgação da Constituição Federal de 1988, a distribuição, aos Estados e aos Municípios, das participações ou compensações decorrentes da exploração do petróleo era regulada pela Lei nº 2.004/1953, que criou a Petrobrás e marcou o início da  indústria petrolífera no país; e pela Lei nº 7.525/1986, que determinou os conceitos de Estados e Municípios confrontantes e de área geoeconômica, dispondo que também teriam direito a royalties os Municípios que suportassem as consequências econômicas ou sociais da produção e exploração de petróleo, além daqueles que possuíssem instalações relacionadas à produção em si (BICHARA, Luiz Gustavo A. S. et al, Royalties do Petróleo: Uma análise jurídica e econômica. In: DERZI, Misabel Abreu Machado et al. Estado Federal e Tributação: das origens à crise atual. Vol. 1. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2015. p. 301).
Logo após a CF/88, a Lei nº 7.990/1989 reafirmou o dever de pagar compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, em cujo território se fizesse a lavra, bem como àqueles confrontantes às áreas de produção marítima.
Posteriormente, a forma de participação dos entes federativos na exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos foi regulada pela Lei nº 9.478/97 (Lei do Petróleo), que revogou a Lei nº 2.004/1953, passando a dispor sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, instituiu o Conselho Nacional de Política Energética e a ANP - Agência Nacional do Petróleo.
A Lei nº 9.478/97 estabelece as seguintes participações governamentais na exploração de tais recursos:

Art. 45. O contrato de concessão disporá sobre as seguintes participações governamentais, previstas no edital de licitação:
I - bônus de assinatura;
II - royalties;
III - participação especial;
IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área.

Dentre tais modalidades, os royalties são considerados contraprestação pela exploração dos direitos de seu detentor (União), pagos pelas empresas exploradoras dos recursos naturais, os quais devem ser repartidos entre os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em razão do desenvolvimento de tais atividades em seus territórios, de forma a compensar os impactos causados pelo desenvolvimento de tais atividades. O termo royalty possui origem inglesa, derivada da palavra royal, que significa “relativo ao rei”, e era utilizada para definir o direito que o rei tinha de receber pagamentos pelo uso de minerais em suas terras (BICHARA, 2015, p. 301).
A Lei nº 9.478/97 estabelece que os royalties são obrigatórios (art. 45, §1º) e serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a 10% da produção de petróleo ou gás natural (art. 47), podendo ser reduzidos para um montante correspondente a, no mínimo, 5% da produção em razão de riscos geológicos, expectativas de produção e outros fatores pertinentes, conforme estabelecido pela ANP no edital no edital de licitação correspondente (art. 47, §1º).
A parcela mínima de 5% continuou a ser distribuída de acordo com os critérios da Lei nº 7.990/1989, por expressa referência contida na Lei nº 9.478/97 em sua redação original, enquanto a parcela excedente recebeu critérios próprios de distribuição:

Lei nº 9.478/1997 (redação original)
“Art. 48. A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concessão, que representar cinco por cento da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1º do artigo anterior, será distribuída segundo os critérios estipulados pela Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.
Art. 49. A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produção terá a seguinte distribuição:
 (...)”

Após a descoberta de um novo campo petrolífero na plataforma continental brasileira anunciado no ano de 2007 - o pré-sal -, decidiu-se estabelecer um novo regime jurídico. Com esse intento, foram promulgadas as Leis nº 12.276/2010, 12.304/201 e 12.351/2010. Esses diplomas promoveram alterações na Lei nº 9.478/97 - do que se destaca a possibilidade de produção por contratação sob o regime de partilha de produção - e criaram diversas outras normas, cujo alcance está predominantemente relacionado à exploração em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas. É importante pontuar que a Lei nº 9.478/97 continuou sendo a principal norma infraconstitucional na disciplina do direito de participação dos entes federativos.
Ainda nesse contexto, sobreveio projeto de lei que buscava recalcular as receitas provenientes de tais recursos de modo a ampliar progressivamente as participações dos Estados e Municípios não produtores - e, por consequência, reduzir as participações dos produtores. A proposta foi vetada parcialmente pela Presidência da República, sob o fundamento de contrariedade ao interesse público e inconstitucionalidade por violação ao art. 20, §1º, da CF/88. O veto foi derrubado pelo Congresso Nacional, e o projeto deu origem à Lei nº 12.734/2012.
A Lei nº 12.734/2012 acarretou diversas alterações nas Leis nº 9.478/1997 e 12.351/2010, dentre as quais, alterou o art. 48 da Lei nº 9.478/1997, passando a dispor expressamente sobre os critérios de distribuição da parcela mínima de 5% dos royalties, em substituição à anterior referência aos critérios da Lei nº 7.990/1989 constante de sua redação original.
Cito alguns trechos de maior relevância da nova redação do art. 48, da Lei nº 9.478/1997, após a alteração promovida pela Lei nº 12.734/2012:

Art. 48.  A parcela do valor dos royalties, previstos no contrato de concessão, que representar 5% (cinco por cento) da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1o do art. 47, será distribuída segundo os seguintes critérios:             (Redação dada pela Lei nº 12.734, de 2012)
(...)
II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva:             (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012)     (Vide ADI 4917)
(...)
d) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal, se for o caso, de acordo com os seguintes critérios:             (Incluída pela Lei nº 12.734, de 2012)
1.  os recursos serão distribuídos somente para os Estados e, se for o caso, o Distrito Federal, que não tenham recebido recursos em decorrência do disposto na alínea “a” dos incisos I e II do art. 42-B da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, na alínea “a” deste inciso e do inciso II do art. 49 desta Lei e no inciso II do § 2o do art. 50 desta Lei;             (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012)
(...)
e) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios de acordo com os seguintes critérios:             (Incluída pela Lei nº 12.734, de 2012)
1.  os recursos serão distribuídos somente para os Municípios que não tenham recebido recursos em decorrência do disposto nas alíneas “b” e “c” dos incisos I e II do art. 42-B da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, nas alíneas “b” e “c” deste inciso e do inciso II do art. 49 desta Lei e no inciso III do § 2o do art. 50 desta Lei;            (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012)
(...)
§ 3o  Os pontos de entrega às concessionárias de gás natural produzido no País serão considerados instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos Municípios afetados por essas operações, em razão do disposto na alínea “c” dos incisos I e II.             (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012)
(...)

Ainda sobre a Lei nº 12.734/2010, explica a doutrina (BICHARA, 2015, p. 305):

“Em suma, pode-se afirmar que o diploma legal estabelece uma nova forma de cálculo do rateio das participações de cada Estado e Município, incluindo todo e qualquer Estado, seja ele produtor ou não, como beneficiado pelo recebimento de tais valores.
Um ponto de destaque é que a lei não excepcionou as concessões celebradas com base na legislação anterior, pelo que o novo regime se aplicaria aos contratos em curso quando de sua publicação, se não fosse a decisão proferida pela Ministra CÁRMEN LÚCIA na ADI 4917.”

Além disso, uma ponderação importante feita é a de que “os recursos provenientes dos royalties do petróleo foram destinados aos Estados produtores no texto constitucional para compensar a não incidência do ICMS sobre as operações que destinassem petróleo a outros Estados. Ou seja, esse aspecto econômico – o fato de ser uma receita originária dos Estados – utilizado nos idos de 1988 é elemento essencial para interpretação do comando constitucional.” (BICHARA, 2015, p. 305).
É nesse contexto que surge a ADI nº 4917, proposta pelo GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, tendo como principais fundamentos (i) a invalidade das alterações no regime jurídico dos royalties do petróleo, por sua natureza compensatória, em ofensa ao art. 20, §1º, da CF/88, ao violar o pacto federativo originário, já que a supramencionada fórmula de equilíbrio financeiro pelo pagamento de royalties e não incidência de ICMS na origem não poderia ser alterada por lei ordinária; e (ii) a invalidade da aplicação das novas regras em relação às concessões instituídas nos termos da legislação anterior, por violar o direito adquirido, a segurança jurídica, o ato jurídico perfeito e os princípios da responsabilidade fiscal, do equilíbrio orçamentário e da boa-fé objetiva.
O autor da referida ADI apresenta interessante quadro ilustrativo que demonstra as modificações introduzidas pela Lei nº 12.734/2012 quanto à distribuição dos royalties:


REGIME DE CONCESSÃO

Lei nº 9.478/97 (redação anterior)
Lei nº 12.734/2012
Royalties: Lavra em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres
Royalties de até 5%
Royalties de até 5%

    • Estados produtores: 70%
    • Municípios produtores: 20%
    • Municípios com instalações: 10%
    • Estados produtores: 70%
    • Municípios produtores: 20%
Municípios afetados: 10%

Parcela que superar os 5%
Parcela que superar os 5%

    • Estados produtores: 52,5%
    • Municípios produtores: 15%
    • Municípios afetados: 7,5%
    • União: 25%
    • Estados produtores: 52,5%
    • Municípios produtores: 15%
    • Municípios afetados: 7,5%
    • União: 25%
Royalties: Plataforma continental, mar territorial ou ZEE
Royalties de até 5%
Royalties de até 5%

    • Estados confrontantes: 30%
    • Municípios confrontantes: 30%
    • Municípios com instalações: 10%
    • União: 20%
    • Fundo (todos menos União): 10%
    • Estados confrontantes: 20%
    • Municípios confrontantes: 17%
        ¿ Reduções até 4% (2019)
    • Municípios afetados: 3%
        ¿ Redução para 2% (2017)
    • União: 20%
    • Fundo – Estados e DF: 20%
        ¿ Aumentos até 27% (2019)
    • Fundo – Municípios: 20%
        ¿ Aumentos até 27% (2019)

Parcela que superar os 5%
Parcela que superar os 5%

    • Estados confrontantes: 22,5%
    • Municípios confrontantes: 22,5%
    • Municípios afetados: 7,5%
    • União: 40%
    • Fundo (todos menos União): 7,5%
    • Estados confrontantes: 20%
    • Municípios confrontantes: 17%
        ¿ Reduções até 4% (2019)
    • Municípios afetados: 3%
        ¿ Redução para 2% (2017)
    • União: 20%
    • Fundo – Estados e DF: 20%
        ¿ Aumentos até 27% (2019)
    • Fundo – Municípios: 20%
        ¿ Aumentos até 27% (2019)
Participação especial
    • Estados confrontantes ou produtores: 40%
    • Municípios confrontantes ou produtores: 10%
    • União: 50%
    • Estados confrontantes ou produtores: 34%
        ¿ Reduções até 20% (2018)
    • Municípios confrontantes ou produtores: 5%
        ¿ Reduções até 4% (2019)
    • União: 42%
        ¿ Aumentos até 46% (2016)
    • Fundo – Estados e DF: 9,5%
        ¿ Aumentos até 15% (2019)
    • Fundo – Municípios: 9,5%
        ¿ Aumentos até 15% (2019)

Também foram propostas, de forma quase simultânea as ADIs nº 4916 (Governador do Estado do Espírito Santos), 4918 (Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro) e 4920 (Governador do Estado de São Paulo), todas apresentadas na mesma data e cuidando do mesmo tema.
Na decisão que deferiu a Medida Cautelar na ADI 4917 (Dj 18/3/2013), a Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA deferiu a medida cautelar para suspender os efeitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97. Eis as razões de S. Exa.:

“28. Razão de direito assiste ao Autor. 
Pelo menos em sede acauteladora, a plausibilidade dos fundamentos apresentados, que põem no centro da discussão processual a eficácia do princípio federativo e as regras do modelo constitucionalmente adotadas, conduz ao deferimento da medida cautelar requerida. 
A dicção do § 1º do art. 20 da Constituição brasileira define os titulares do direito à participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. 
O direito das entidades federadas, Estados e Municípios, constitucionalmente assegurado, decorre de sua condição territorial e dos ônus que têm de suportar ou empreender pela sua geografia e, firmado nesta situação, assumir em sua geoeconomia, decorrentes daquela exploração. Daí a garantia constitucional de que participam no resultado ou compensam-se pela exploração de petróleo ou gás natural. 
Como observado por Célio Borja, no parecer antes mencionado, “a Constituição não partilha participação na produção nem compensação financeira a Estados e Municípios de cujos territórios o petróleo e o gás não são extraídos ou que não se delimitam geograficamente com as áreas exploradas, nem concorrem operacionalmente para a produção, porque ... esses direitos federativos são territoriais e decorrem de confrontação com as jazidas exploradas. A inexistência dessas vinculações topográficas, produtivas e operacionais exclui Estados e Municípios da participação no resultado da exploração e na compensação financeira” (fl. 10 do parecer).
29. A alteração legislativa promovida, a aquinhoar Estados e Municípios não ajustados nas condições territoriais constitucionalmente descritas, com participação nos resultados da exploração de petróleo e gás natural ou com valores compensatórios, mostra-se dissonante da norma constitucional apontada como paradigma. 
Note-se que o recebimento de valores pelos Estados e Municípios contemplados pelas regras legislativas questionadas corresponde à perda financeira e jurídica – pois de direito se cuida, segundo alega o Autor, em questão a ser resolvida em julgamento de mérito da presente ação – daqueles que se põem como titulares do direito previsto no § 1º do art. 20 da Constituição brasileira. 
30. Também merece relevo a assertiva do Autor de que, sistema jurídico como é a Constituição, a sua interpretação impõe o cuidado integral e o sentido completo a ser acolhido na interpretação de suas normas. 
A participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural ou compensação financeira por essa exploração acomoda-se a modelo tributário, que fixa orientação diversa para Estados titulares desse direito (previsto no § 1º do art. 20) e para aqueles que com tais recursos não podem contar. 
Daí a norma da al. b do inc. X do § 2º do art. 155 da Constituição, segundo a qual não incidirá ICMS sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados e energia elétrica. Vale dizer, orienta-se a hipótese de incidência tributária segundo o destino e não a origem do produto tributado, exatamente para se acomodar o regime de finanças na Federação. 
A alteração das regras relativas ao regime de participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural ou da compensação pela exploração, sem mudança constitucional do sistema tributário, importa em desequilibrar o tão frágil equilíbrio federativo nacional e em desajustar, mais ainda, o regime financeiro das pessoas federadas sem atenção aos princípios e às regras que delineiam a forma de Estado adotada constitucionalmente. 
Como ensina Carlos Maximiliano, “quando o estatuto fundamental define as circunstâncias em que um direito pode ser exercido...esta especificação importa proibir, implicitamente, qualquer interferência legislativa para sujeitar o exercício do direito a condições novas ou estender a outros casos a penalidade. ... Quando as palavras forem suscetíveis de duas interpretações, uma estrita, outra ampla, adotar-se-á aquela que for mais consentânea com o fim transparente da norma positiva” (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. Rio de Janeiro: Forense, 1988, os. 313/14).
Na espécie em exame, a Constituição estabeleceu normas que se ajustam, coordenam-se, completam-se com finalidade clara de garantir a participação de Estados e Municípios em situação geográfica definida ou compensá-los pelos ônus decorrentes de sua situação. 
O enfraquecimento dos direitos de algumas entidades federadas não fortalece a federação; compromete-a em seu todo. 
E se uma vez se desobedece a Constituição em nome de uma necessidade, outra poderá ser a inobservância de amanhã em nome de outra. Até o dia em que não haverá mais Constituição. 
O direito de Estados e Municípios, a ser exercido nos termos da lei, não pode ser porta de entrada para o seu amesquinhamento pelo legislador, não se podendo permitir seja esse direito constitucionalmente estabelecido mais formal que real, ainda que o objetivo tenha sido o de angariar novos recursos às demais entidades federadas, igualmente necessitadas de novos aportes para fazer face às demandas sociais. 
Por mais nobres e defensáveis sejam os motivos que conduzem os legisladores, não se atém o controle de constitucionalidade a suas razões, mas à compatibilidade do ato legislado com as normas constitucionais.
(...)
41. Pelo exposto, na esteira dos precedentes, em face da urgência qualificada comprovada no caso, dos riscos objetivamente demonstrados da eficácia dos dispositivos e dos seus efeitos, de difícil desfazimento, defiro a medida cautelar para suspender os efeitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei n. 12.734/2012, ad referendum do Plenário deste Supremo Tribunal, até o julgamento final da presente ação.”

Posteriormente, foram ainda propostas as ADIs 5038 (Associação Brasileira dos Municípios com Terminais Marítimos, Fluviais e Terrestres de Embarque e Desembarque de Petróleo e Gás Natural - ABRAMT) e 5621 (Partido da República - PR).
Tendo verificado que todas as ADIs (4916, 4917, 4918, 4920, 5038 e 5621) possuem o mesmo objeto, e a juntada de sucessivos documentos, com propostas diversas de acordo, mas todas buscando a formação de consenso jurídico e respeitoso da Constituição e da legítima atuação do Congresso Nacional, e considerando o alto significado do tema e a imprescindibilidade do diálogo e da cooperação institucionais para a solução dos conflitos federativos, a Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA determinou, em 12/6/2023, o encaminhamento das ações ao Centro de Soluções Alternativas de Litígios desta Suprema Corte (CESAL/STF) para a tentativa de solução dialogada da controvérsia (art. 4º da Resolução nº 697/2020 c/c art. 4º da Resolução nº 790/2022).
Segundo se constata daqueles autos, até o presente momento ainda não houve avanço significativo em relação a uma possível solução acordada sobre a matéria.

II. DAS DIVERSAS CONTROVÉRSIAS RELACIONADAS AO TEMA

A partir das modificações no tratamento da distribuição dos royalties em âmbito nacional, surgiram diversas ações com pretensões variadas que circundam a matéria.
Tais controvérsias giram em torno da contemplação ou não dos entes como como beneficiários dos royalties, bem como da correta forma de cálculo dos valores a serem pagos a esse título. 
Essas discussões surgem tanto das alterações da legislação, quanto de decisões administrativas da ANP na classificação dos entes beneficiários e, até mesmo, da interpretação do alcance da medida cautelar deferida na ADI nº 4917, anteriormente citada.

E essas são as discussões que dão origem aos diversos Recursos Extraordinários que têm chegado ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

Para demonstrar a multiplicidade de controvérsias jurídicas que derivam dessas discussões sobre o tema, será feita uma exposição conjunta e correlacionada de alguns desses Recursos Extraordinários, de modo a estabelecer uma cronologia aos fatos. 
Ressalta-se que tal análise não pretende exaurir o tema, diante de sua complexidade, mas delinear os principais marcos que deram origem aos inúmeros processos que chegam a essa CORTE versando sobre royalties, e assim delinear o contexto geral sobre a matéria.
Uma das controvérsias surgiu a partir de procedimentos administrativos da ANP, a partir de 2001 (dentre os quais: Nota Técnica nº 01/2001; Portaria nº 29/2001), por meio dos quais deixou de classificar algumas instalações - como refinarias e pontos de entrega de gás natural - como IED (Instalações de Embarque e Desembarque) que davam direito ao recebimento de royalties, conforme elencado no art. 19, do Decreto nº 1/1991, que regulamentava o pagamento da compensação financeira instituída pela Lei n° 7.990/89. Isso ocorreu porque, segundo a ANP, após a flexibilização do monopólio das ati