Tribunal: STF
Processo: RE 1536321
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-24
Data de publicação: 2025-07-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário, fundado na alínea a do permissivo constitucional, interposto pelo Governador do Distrito Federal contra acórdão em que o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade. 



    Eis a emenda do acórdão recorrido:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS DISTRITAIS Nº 5.730/2016, 5.841/2017 E 6.532/2020. REVOGAÇÃO EXPRESSA DE UMA DA NORMAS IMPUGNADAS. PERDA SUPERVENIENTE DE INTERESSE. IMÓVEIS PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL. CESSÃO DE USO. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. VÍCIO FORMAL. AFRONTA AOS ARTIGOS 14, 17, § 1º , 19, CAPUT, 26, 48, 49 E 51, § 3º , DA LEI ORGÂNICA. ACOLHIMENTO DA PRETENSÃO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COM EFICÁCIA ERGA OMNES E EFEITOS EX TUNC. 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios em que se pretende a suspensão da eficácia das Leis Distritais nº 5.730/2016, 5.841/2017 e 6.532/2020 por ofensa aos artigos 14, 17, § 1º, 19, caput, 26, 48, 49 e 51, § 3º, da LODF. 1.1. Os atos normativos impugnados dispõem sobre a cessão de bens públicos do Distrito Federal, de forma gratuita ou onerosa, por tempo determinado ou indeterminado, a órgãos e entidades públicos e a entidades privadas.



    2. A revogação expressa, por lei posterior, de uma das normas objeto da ação direta de inconstitucionalidade, implica perda superveniente do interesse de agir em relação ao mencionado diploma normativo. 2.1. No caso concreto, a Lei Distrital nº 5.841/17, foi expressamente revogada pela Lei nº 6.532, de 8 de abril de 2020, esvaziando, assim, o objeto da ação em relação ao mencionado diploma normativo (Lei nº 5.841/17). 2.2. Precedente do STF: “A revogação superveniente de normas impugnadas importa na perda superveniente do objeto da ação direta. Precedentes [...]”. (STF, Tribunal Pleno, ADI nº 4.396/RO, relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 10/12/2019).



    3. Nos contratos administrativos ou em qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja acordo de vontades para a formação de vínculo e estipulação de obrigações recíprocas, a regra é a da obrigatoriedade de realização de procedimento licitatório prévio.



    4. A própria Lei Federal nº 8.666/93 estabelece, em seu artigo 1º, "normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal de dos Municípios". 4.1. Assim, inviável admitir a possibilidade de alteração de disposições e conceitos ali definidos, pois o Distrito Federal, "no exercício de sua competência suplementar, observará as normas gerais estabelecidas pela União." (§ 1º, art. 17, LODF), devendo observar fielmente a legislação federal quanto ao processo de licitação pública (art. 26, LODF). 



    5. Enfim. As normas impugnadas apresentam-se eivadas de vício formal orgânico de inconstitucionalidade, decorrente de usurpação de competência legislativa da União para legislar privativamente sobre normas gerais de licitação, na medida em que criam hipótese de inexigibilidade, violando as normas de repartição constitucional de competências legislativas insertas nos arts. 14, 17, § 1º, e 26 da LODF, e no art. 22, XXVII, da CF.



    6. Precedentes do Egrégio Conselho Especial: 6.1. “(...) 4. Se é certo, de um lado, que na repartição de competências estabelecida no art. 24 da Constituição Federal, reproduzida pela Lei Orgânica do Distrito Federal, a União Federal não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito das normas gerais, não é menos exato, de outro, que o Distrito Federal, no caso de normas gerais veiculadas em leis nacionais - como a Lei de licitações e contratos da Administração Pública (Lei n. 8.666/1993) - não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo distrital incidirá, diretamente, no vício da inconstitucionalidade. 5. A edição, pelo Distrito Federal, de lei que contrarie, frontalmente, critérios mínimos legitimamente veiculados em sede de normas gerais ofende, de modo direto, artigos da Lei Orgânica do Distrito Federal. A inversão de fases do procedimento licitatório previsto na Lei Federal n. 8.666/1996 invade a competência privativa da União. Impossível admitir a possibilidade de alteração de disposições e conceitos ali definidos, pois o Distrito Federal "no exercício de sua competência suplementar, observará as normas gerais estabelecidas pela União" (§ 1º, art. 17, LODF), devendo observar fielmente a legislação federal quanto ao processo de licitação pública (art. 26, LODF). 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente”. (20140020151133ADI, Relator: Humberto Ulhôa, Conselho Especial, DJE: 31/10/2014). 6.2. “O confronto da Lei Distrital com dispositivos da Lei Orgânica do DF faz emergir a viabilidade jurídico-processual da ação direta de inconstitucionalidade. III. Definir as hipóteses de aplicação de nova modalidade licitatória é tema que se insere como norma geral, e não como norma suplementar. O Distrito Federal invadiu a seara que é reservada à União, pois estabeleceu norma geral sobre licitação, o que lhe é vedado, não só pela Constituição, mas, no que interessa aqui,pela Lei Orgânica do Distrito Federal. IV. Julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º, inc. V e parágrafo único, e do artigo 3º, ambos da Lei 5.254/13, com efeitos ex tunc e erga omnes. Ressalva da Relatora quanto à modulação dos efeitos”. (20140020015816ADI, Relatora Sandra De Santis, Conselho Especial, DJE: 09/12/2014). 



    7. Reconhecida a perda superveniente de interesse de agir quanto à Lei Distrital nº 5.841/17. 7.1. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente, com eficácia erga omnes e efeitos ex tunc em relação às Leis Distritais nº 5.730/16 e 6.532/2020.” (e-doc. 11).



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS DISTRITAIS Nº 5.730/16 E 6.532/20. IMÓVEIS PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL. CESSÃO DE USO. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. VÍCIO FORMAL. EFEITOS EX TUNC. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS NÃO CABÍVEL. EMBARGOS REJEITADOS. 



    1. Embargos declaratórios, opostos em face de acórdão, o qual julgou prejudicado o exame da pretensão quanto à Lei Distrital nº 5.841/17, diante da perda superveniente do interesse de agir, e, acolheu o pleito formulado na inicial para declarar, com eficácia erga omnes e efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade das Leis Distritais nº 5.730/16 e nº 6.532/20. 



    2. Nos termos do art. 1.022 do CPC, os embargos declaratórios têm por finalidade a eliminação de obscuridade, contradição e omissão existentes no julgado e, ainda, a correção de erro material. 2.1. O julgado é contraditório quando apresenta proposições inconciliáveis entre si, tornando incerto o provimento jurisdicional, ou seja, a contradição passível de correção pela via dos embargos declaratórios é a presente no bojo da decisão, quando há afirmações conflitantes entre si no julgado, demonstrando incoerência, desarmonia de pensamentos do julgador. 2.2. A contradição, em síntese, consiste na incoerência entre a fundamentação e o dispositivo não se podendo interpretá-la como a dissonância em relação à linha de fundamentação adotada no julgado. 2.3. Dessa forma, somente a contradição interna, ocorrente na própria decisão, legitima os embargos de declaração, jamais a contradição com a lei ou com o entendimento da parte. 



    3. A solução dada à lide é fruto do livre convencimento dos Julgadores, os quais não estão obrigados a examinar a matéria ventilada em consonância com as teses, normas e entendimento jurisprudencial entendidos pela parte, quando presentes fundamentos suficientes a motivar a decisão. 3.1. Mesmo após a vigência do CPC/2015, não cabem embargos de declaração contra a decisão a qual não se pronunciou sobre determinado argumento incapaz de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida.



    4. O acórdão foi claro ao apontar ser da competência privativa da União legislar sobre normas gerais de licitação, segundo preconiza o art. 22, XXVII, da CF, cabendo ao DF a legislação complementar, observadas as diretrizes gerais fixadas pela União (art. 17, §1º, da LODF). 4.1. Ressaltou dizer o art. 26 da LODF ser norma necessária à observância da legislação federal para a realização de licitação. 4.2. Destacou o fato de a legislação combatida, ao dispor sobre matéria de competência privativa da União (sobre licitação e nova hipótese de inexigibilidade) estaria eivada de vício formal orgânico de inconstitucionalidade, porquanto teria ocorrido usurpação de competência legislativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação. 4.3. O julgado apontou até mesmo a Procuradoria-Geral de Justiça haver identificado haverem as leis distritais destoados da Lei Federal nº 9.636/98 (aquela aplicável a bens imóveis da União e supostamente teria servido de inspiração à edição da norma distrital). 4.4. Explanou-se que a cessão de bens públicos à entidade privada, de forma gratuita e onerosa, sem a realização de licitação antecedente diverge do previsto pela Lei Orgânica do Distrito Federal, no tocante à obrigatoriedade do procedimento licitatório e a observância dos princípios constitucionais os quais regulam a administração pública. Isso porque, para a utilização de espaços públicos por entidades tidas como bens culturais imateriais do DF, visando a exploração de atividade econômica, é preciso a concessão ou permissão da entidade de direito público, geralmente ocorrida através de licitação.



    5. Quanto aos pedidos de modulação dos efeitos da presente decisão, sem razão ao recorrente. 5.1. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade em 06/04/2021, prevaleceu o entendimento majoritário de atribuir efeitos ex tunc à declaração de inconstitucionalidade das Leis Distritais nº 5.730/16 e nº 6.532/20, conforme registrado na ementa do julgado. 5.2. A modulação dos efeitos de uma declaração de inconstitucionalidade constitui medida excepcional, cabível apenas quando justificada por razões de segurança jurídica ou relevante interesse social, o que não se verifica no caso concreto. 5.3. A tentativa de modificação dos efeitos da decisão colegiada, sem fundamentação idônea, não pode ser acolhida, uma vez que viola a soberania do colegiado e fragiliza a proteção normativa conferida pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica do Distrito Federal. 5.4. Nos termos do art. 160 do Regimento Interno deste Tribunal, na votação dos presentes embargos de declaração não se atingiu a maioria de dois terços dos membros do Conselho Especial para se modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade. 



    6. Embargos de declaração rejeitados.” (e-doc. 23).



    No recurso extraordinário (e-doc. 26), sustenta-se violação aos arts. 22, XXVII; 30, I e II; 32, § 1º; e 37, XXI; todos da CF/88. Defende o recorrente que as leis locais declaradas inconstitucionais, ao contrário do que decidiu o TJDFT, não criaram hipótese de dispensa de licitação não prevista na lei federal. Nesse tocante, aduz que “as Leis distritais em comento tão somente especificam – considerando as realidades locais de Brasília – a disciplina da Lei Federal nº 9.636/1998, que já dispensa a licitação para a cessão de bens para instituições de interesse público e social”.



    Dessa forma, entende que “o que fez o ente distrital foi exercer de forma legítima competência legislativa suplementar, outorgada aos Municípios e ao Distrito Federal para legislar a respeito de assuntos de interesse local, nos estritos termos do art. 22, XXVII, art. 30, I e II, c/c art. 32, § 1º, CF/88 – dispositivos que restaram violados pelo acórdão recorrido”.



    Argumenta que “o que fizeram os diplomas locais foi simplesmente integrar à legislação distrital regramento já previsto na Lei Federal nº 9.636/1998 e no Decreto-Lei nº 9.760/46. As referidas leis federais autorizam a cessão de uso de imóveis sob o domínio da União, inclusive de forma gratuita e com dispensa de processo licitatório, conforme já apontado em quadro comparativo supramencionado”.



    Pede “pela admissão, pelo conhecimento e, no mérito, pelo provimento deste recurso extraordinário, a fim de que esse Supremo Tribunal Federal, reconhecendo a afronta do Juízo a quo à Constituição Federal, reforme integralmente o acórdão recorrido, a fim de declarar a constitucionalidade das Leis Distritais nº 5.730/2016 e nº 6.532/2020”.



    Apresentadas contrarrazões (e-doc. 28), o recurso foi admitido pelo TJDFT.



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República pugnou pelo não conhecimento do recurso, em parecer assim ementado:



    “Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade. Leis n. 5.730/2016, 5.841/2017 e 6.532/2020, do Distrito Federal. Intempestividade. Inexistência das prerrogativas do prazo em dobro e da intimação pessoal da Fazenda Pública em ações de controle abstrato e nos recursos decorrentes. Necessidade de demonstração da ocorrência de feriados locais, recesso, paralisação ou interrupção do expediente forense no ato da interposição do recurso. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Parecer por que o recurso extraordinário não seja conhecido.” (e-doc. 42).



    É o relatório. Decido.



    O recurso é manifestamente intempestivo, porquanto protocolado fora do prazo de 15 (quinze) dias úteis, nos termos do artigo 1.003 do Código de Processo Civil. 



    Com efeito, analisados os autos e consultado o sítio eletrônico do TJDFT, verifica-se que o acórdão dos embargos de declaração foi publicado em 15/10/24, sendo o recurso extraordinário interposto somente em 11/11/24, após o término do prazo.



    Ressalte-se que o Plenário da Corte fixou entendimento no sentido de que a prerrogativa do prazo em dobro para manifestação nos autos, garantida aos entes públicos pelo artigo 183 do Código de Processo Civil, não se aplica aos processos em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Confira-se:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. FAZENDA PÚBLICA. CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. PRAZO RECURSAL EM DOBRO. NÃO APLICABILIDADE. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTEMPESTIVIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.477.542/PE-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 4/10/24 — grifo nosso).



    “AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NOS TERCEIROS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM FACE DE DECISÃO QUE NÃO ANALISOU O MÉRITO DA CONTROVÉRSIA. INVIABILIDADE. DECISÃO RECORRIDA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA FIRMADA NO SUPREMO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS FORMAIS DE EMBARGABILIDADE. RECURSO INADMISSÍVEL. 1. Os embargos de divergência somente têm cabimento quando interpostos em face de acórdão que julga o mérito da questão suscitada ou que, embora não tenha conhecido do recurso, aprecia a controvérsia alegada (CPC, art. 1.043, I e III). 2. É inviável a formalização de embargos de divergência contra acórdão que não examinou o mérito da controvérsia. 3. Também não são cabíveis os embargos de divergência se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as Turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada – art. 332 do Regimento Interno do Supremo. 4. Na linha do consagrado entendimento jurisprudencial desta Corte, não se aplicam, nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, as prerrogativas que asseguram à Fazenda Pública o prazo processual em dobro e a intimação pessoal. 5. Não estando identificados os pressupostos formais de interposição dos embargos de divergência, como na hipótese dos autos, a manutenção da decisão de inadmissibilidade é medida que se impõe, em sede de agravo interno. 6. O propósito manifestamente protelatório dos embargos justifica a determinação de baixa imediata dos autos, independentemente da publicação do acórdão. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (RE nº 658.375/AM-AgR-ED-terceiros-EDv-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 24/9/21).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ENTIDADE PÚBLICA. PRAZO PARA RECORRER. CONTAGEM EM DOBRO: INAPLICABILIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTEMPESTIVO. 1. Não se aplica o privilégio do prazo recursal em dobro no processo de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE nº 830.727/SC-AgR, Tribunal Pleno, Redatora do acórdão Min. Cármen Lúcia, DJe de 26/6/19 — grifo nosso).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 18.03.2019. RECURSO ORIUNDO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PETIÇÃO RECURSAL ASSINADA POR PESSOA NÃO DETENTORA DE LEGITIMIDADE. OBSERVÂNCIA DAS NORMAS DO ART. 103, III, E, POR SIMETRIA, DO ART. 90, II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTEMPESTIVO. PRAZO EM DOBRO. INAPLICABILIDADE. PRECEDENTES. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. AI 830.469-AgR. INFORMATIVO 929 DO STF. (...) 1. É intempestivo o recurso extraordinário, tendo em vista que o prazo em dobro para a Fazenda Pública recorrer não tem aplicação em sede de ação direta de inconstitucionalidade ou dos recursos dela decorrentes, independentemente, de sua interposição ter ocorrido antes ou depois da vigência do atual CPC, conforme consolidada jurisprudência desta Corte reafirmada no julgamento do AI 830.469-AgR. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC” (ARE nº 1.123.676/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 3/9/19 — grifo nosso).



    Atento ao princípio da colegialidade, impõe-se a aplicação do entendimento firmado no Plenário desta Corte.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de julho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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