Tribunal: STF
Processo: Rcl 70866
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-10
Data de publicação: 2025-01-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2235541- 13.2022.8.26.0000, por suposta violação ao decidido no ARE 878.911-RG (tema 917).



    O reclamante narra que o Prefeito do Município de Caieiras/SP ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei Municipal n. 4.440, de 09 de março de 2011, com redação alterada pela Lei 5.717, de 06 de maio de 2022, que institui o Programa "Mulher - Sua Saúde, Seus Direitos", e dá outras providências.



    Relata que a mencionada ADI foi julgada parcialmente procedente, por violar o princípio da separação dos poderes e por vício de iniciativa. Afirma que foi interposto recurso extraordinário pelo ora reclamante, o qual foi inadmitido, com fundamento na tese firmada pelo STF no julgamento do ARE 878.911-RG (tema 917). Prossegue aduzindo que foi interposto agravo interno, o qual foi desprovido.



    Salienta que, “exceção feita ao § 4º do art. 1º da norma impugnada, que de fato é inconstitucional por cometer função a órgão específico, os demais preceitos invalidados não consubstanciam violação à reserva da administração, pois apenas traduziram manifestação legítima de instituição de política pública de tutela da saúde da mulher, dispondo sobre instrumento de registro dos dados relativos à saúde da mulher nas diferentes etapas de sua vida”. (eDOC 1, p. 7 - ID: 52567967)



    Defende que o ato reclamado viola o entendimento firmado no Tema 917 da repercussão geral, pois “§§ 2º e 3º do art. 1º, bem como o art. 3º, da Lei n. 4.440, de 09 de março de 2011, com redação alterada pela Lei n. 5.717, de 06 de maio de 2022, do Município de Caieiras, pois não tratam da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, e tampouco do regime jurídico de servidores públicos, devendo ser declarada a constitucionalidade de tais preceitos por este Supremo Tribunal Federal”. (eDOC 1, p. 8 - ID: 52567967)



    Por fim, requer a procedência da reclamação para cassar o ato reclamado.



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ora reclamado, prestou informações. (eDOC 10 - ID: a60d85f8)



    Em contestação, o Prefeito do Município de Caieiras defende o ato reclamado, ao fundamento de que a legislação em questão padece de vício de iniciativa. (eDOC 12 - ID 3305116c)



    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado:



    “Reclamação constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2235541-13.2022.8.26.0000 da Lei 4.440 de 2011 do Município de Caieiras, de iniciativa parlamentar, a qual institui o programa "Mulher - sua saúde, seus direitos" e dá outras providências. Alegada interferência do Poder Legislativo em atos de planejamento, organização e gestão administrativa. Iniciativa privativa do Poder Executivo. ADI julgada parcialmente procedente. Recurso Extraordinário interposto em face dessa decisão. Não seguimento do recurso, sob o fundamento de incidência do Tema 917 da Repercussão Geral. Agravo Interno não provido. Nestes autos, alegada não incidência do Tema 917 da Repercussão Geral. Conteúdo da lei que não trata de matéria sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. Parecer pela procedência da Reclamação.” (eDOC 18 - ID: 4fa07d47)



    É o relatório.



      Decido.



    Inicialmente, rememoro que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, “l”, da CF/88). Nesse sentido, o novo Código de Processo Civil de 2015 estabelece o rol das hipóteses de cabimento da reclamação, nos termos a seguir:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…)” 



    O §4º do mesmo artigo prevê que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem. 



    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.



    Nesses termos, a reclamatória proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida somente será cabível quando presentes os seguintes pressupostos necessários e cumulativos, quais sejam: o esgotamento das instâncias ordinárias, com o julgamento do agravo interno interposto contra decisão do tribunal de origem que inadmite o recurso extraordinário com fundamento na sistemática da repercussão geral; e a plausibilidade da tese de erro na aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na repercussão geral pelo Juízo a quo, a indicar teratologia da decisão reclamada.



    No caso dos autos, entendo que restaram atendidos ambos os requisitos para o cabimento da reclamação, pois configurado o esgotamento das instâncias ordinárias e o equívoco na aplicação do tema 917 da repercussão geral pelo Tribunal de origem.



     Explico.



    Na inicial, o reclamante suscita violação ao entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no ARE 878.911-RG (tema 917), em que se assentou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.



    Eis a ementa do julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na ocasião, a Corte reafirmou sua jurisprudência, no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Logo, não se permite interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.



    No caso dos autos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ADI para declarar a inconstitucionalidade dos parágrafos 2º, 3º e 4º do artigo 1º, bem como artigo 3º da Lei 4.440 de 2011, do Município de Caieiras, de iniciativa parlamentar, que instituiu o programa “Mulher - sua saúde, seus direitos”.



    Na ocasião, o Tribunal de origem assentou que “não pode a iniciativa parlamentar impor ao Executivo o modo como deverá criar e divulgar o programa, tampouco determinar que o encargo seja cumprido por determinado órgão público, como ocorre no § 4º do artigo 1º da lei ora impugnada, que impõe o encargo à “Divisão Municipal de Saúde”, em nítida violação à reserva da Administração.”(eDOC 2, p. 56 - ID: c6e16733). Confira-se a ementa:



    “Constitucional Administrativo - Ação Direta de Inconstitucionalidade Município de Caieiras - Lei n. 4.440, de 09 de março de 2011, com redação alterada pela Lei 5.717, de 06 de maio de 2022 que institui no âmbito do Município de Caieiras, o Programa "Mulher - Sua Saúde, Seus Direitos", e dá outras providências - O parâmetro de controle de constitucionalidade de norma municipal é unicamente a Constituição Estadual, afastando-se a análise da ação quanto a normas infraconstitucionais, notadamente a Lei Orgânica do Município, como afirmado pelo autor Lei municipal que, em sua essência, envolve matéria de política pública direcionada à saúde e, evidentemente não se trata de matéria cuja iniciativa legislativa é reservada ao Chefe do Executivo - Competência material comum entre os entes federados, nos exatos termos do artigo 24, inciso XII, da Constituição Federal - Exegese do artigo 111 da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por força do artigo 144 da mesma Carta, não tendo havido invasão da matéria relacionada ao funcionamento da Administração Pública no tocante à política pública relacionada à saúde Imposição ao Executivo local do dever de seguir os critérios elencados na lei de iniciativa parlamentar com estabelecimento das atividades que deverão ser praticadas para tanto (parágrafos 2º, 3º e 4º do artigo 1º) e indicação expressa do órgão público responsável pela criação e divulgação do programa de saúde (§ 4º do artigo 1º), bem como o prazo para a regulamentação da lei (artigo 3º), privando a Administração Pública da possibilidade de escolha do melhor meio de cumprimento de um dever - Violação do princípio da separação dos poderes - Invasão da reserva da administração ou iniciativa legislativa reservada ao chefe do Poder Executivo Configuração de vício de iniciativa nos dispositivos mencionados - À Administração compete escolher o meio adequado e eficiente para a execução da lei Ingerência do Poder Legislativo na gestão administrativa Exegese dos artigos 5º, 24, § 2º e 47, incisos II, XI, XIV e XIX, “a”, da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força do artigo 144 da mesma Constituição Bandeirante - Inconstitucionalidade reconhecida dos parágrafos 2º, 3º e 4º do artigo 1º, bem como artigo 3º, todos da Lei Municipal n. 4.440, de 09 de março de 2011, com redação alterada pela Lei 5.717, de 06 de maio de 2022, do Município de Caieiras - Ação julgada procedente em parte..” (eDOC 12, p. 57, ID: ab07dc09)



    Foi interposto recurso extraordinário em face da referida decisão, o qual teve o seguimento negado ao fundamento de que o acórdão recorrido estaria em consonância com o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, haja vista que configurada ingerência indevida nas atribuições de órgãos do Poder Executivo. (eDOC 2, p. 91-93 - ID: c6e16733)



    Interposto agravo interno, este teve o provimento negado nos termos da seguinte ementa:



    “Agravo interno – Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – "Distinguishing" não demonstrado – Agravo interno não provido.” (eDOC 3, p. 30 - ID: d2378912)



    Pois bem.



    Eis o teor do diploma impugnado:



    “Art. 1º Fica instituído, no âmbito do município, o programa "MULHER - sua SAÚDE, seus DIREITOS", a ser desenvolvido pelo Poder Público Municipal, baseado no Programa de Assistência integral à Saúde da Mulher PAISM - convenção assinada pelo Governo Federal em 1983. 



    § 1º O Programa instituído do "caput" deste artigo terá por objetivo difundir conhecimentos importantes para saúde da mulher nas diferentes etapas de sua vida e conscientizá-la de seus direitos enquanto cidadã e trabalhadora. 



    § 2º O Programa será desenvolvido através de meios eficazes de difusão de informação, especialmente dos seguintes: 



    I - seminários, cursos e palestras sobre a importância da atividade física, além de orientações nutricionais; (Redação dada pela Lei nº 5717/2022) 



    II - Vídeos e Slides; (Revogado pela Lei nº 5717/2022) 



    III - Cartilha da Mulher;



    IV - Rede de televisão e rádio. (Revogado pela Lei nº 5717/2022)



      § 3º O Programa ora criado deverá necessariamente difundir informações essenciais para a mulher nas seguintes áreas:



    I - Saúde da mulher;



    II - Gravidez, parto e após-parto; 



    III - Planejamento familiar; 



    IV - Prevenção da AIDS; 



    IV - prevenção de doenças sexualmente transmissíveis (DST`s); (Redação dada pela Lei nº 5717/2022) 



    V - Adolescência feminina; 



    VI - Menopausa e Terceira idade; 



    VII - Os direitos no Trabalho; 



    VIII - O direito à educação;



    IX - A Mulher como cidadã. 



    § 4º Do programa constará também a criação e distribuição através da Divisão Municipal de Saúde do "Cartão da Mulher" no qual constará, além de identificação da portadora e de informações básicas, espaço para anotações para O seu controle de consultas, exames e tratamento nas seguintes áreas:



    I - Consulta ginecológica periódica; 



    II - Citologia Oncótica; 



    III - exames (mamografia, ultrassonografia, teste de osteoporose e ressonância de pelve - único exame capaz de diagnosticar alterações específicas com origem nos ovários e útero). (Redação dada pela Lei nº 5717/2022) 



    IV - Planejamento familiar; V - Gestação; 



    VI - Menopausa e Terceira idade (Controle a tratamento da osteoporose). 



    Art. 1º-A Fica instituído no Município de Caieiras o "Dia da Luta pela Saúde da Mulher", a ser comemorado, anualmente, na data de 28 de março. 



    Parágrafo único. O "Dia da Luta pela Saúde da Mulher" passará a integrar o Calendário Oficial de Atividades do Município de Caieiras". (Redação acrescida pela Lei nº 5629/2022)



     Art. 2º As despesas com a execução da presente Lei, correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário. 



    Art. 3º O Poder Executivo regulamentará a presente lei, no que couber, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar de sua publicação. 



    Art. 4º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.



     Da leitura do citado diploma, não há qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração municipal, tampouco o regime jurídico de seus servidores. Desse modo, não se vislumbra qualquer ingerência do Poder Legislativo nas matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.



    Como já mencionado anteriormente, as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, previstas no art. 61, §1º, da Constituição Federal, devem ser interpretadas de forma restritiva, a fim de preservar a autonomia do Poder Legislativo e garantir que este possa exercer plenamente suas funções constitucionais.



    Nesse sentido, confira-se trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “Não procede a alegação do Prefeito, uma vez que a lei municipal questionada não cria, extingue ou altera órgãos da administração pública, tampouco cria despesa para o Poder Executivo. Ainda que criasse despesa, tal circunstância, por si só, não seria suficiente para afirmar o vício de iniciativa.



    (...)



    Lei municipal que institui política pública de proteção à saúde da mulher não influencia na atuação e no funcionamento de órgãos da Administração Pública local, não trata do regime jurídico de servidores públicos, nem implica dispêndio de verbas públicas, motivo pelo qual não se vislumbra vício de inconstitucionalidade formal na norma impugnada. 



    A lei impugnada apenas positiva medida de caráter operacional, promovendo o direito fundamental de acesso amplo à saúde da mulher. 



    Portanto, a lei municipal impugnada, ao prever programa relacionado à política pública que trata do acesso à saúde, sujeitou a administração pública a conferir efetividade a direito fundamental, por meio de organização de sua estrutura e funcionamento já existentes, sem determinar, contudo, vinculação a determinado órgão, nem apontar os servidores públicos que deverão fazê-lo”. (eDOC 18, p. 6-8 - ID: 4fa07d47)



    Logo, verifica-se que o ato reclamado equivocou-se ao assentar que o acórdão recorrido estaria em conformidade com o tema 917 da repercussão geral, tendo em vista tratar-se de hipótese alheia às fixadas em seu julgamento.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 1273372 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 1.6.2023)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (ARE 1462680 AgR, Rel. Min. CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 29.2.2024)



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE APLICAÇÃO INDEVIDA DO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA. INSTITUIÇÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL PARA A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Não ofende a tese fixada por esta CORTE, no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, decisão proferida no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública. 2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL se firmou no sentido de que “a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente” (RE 1.279.725, Rel. Min. NUNES MARQUES, Redator para o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Plenário, DJe de 05/06/2023). 3. Agravo Interno a que se NEGA PROVIMENTO”. (Rcl 61707 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 18.3.2024; grifo nosso)



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, que seja realizado novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, com observância aos termos explicitados na presente decisão.



     



    Publique-se.



    Brasília, 10 de janeiro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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