Tribunal: STF
Processo: ARE 1578986
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-01
Data de publicação: 2025-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Município de Joinville, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI POLÍTICA DE PROTEÇÃO AOS DIREITOS DA PESSOA COM FIBROMIALGIA. TEMA DE ATRIBUIÇÃO PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INOBSERVÂNCIA. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL. REGRAS DE ATENDIMENTO PRIORITÁRIO E DE AMPLIAÇÃO DE ACESSO AO ATENDIMENTO À SAÚDE PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. NORMA LOCAL QUE ULTRAPASSA A SUPLEMENTARIEDADE DA LEI ESTADUAL OU FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS ART. 32 E 50, § 2º, DA CESC/89 E ART. 2º E 61, § 1º, INCISO II, DA CRFB/88; E ART. 112, INCISOS I E II, DA CESC/89 E ART. 30, INCISOS I E II, DA CRFB/88. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA. "A RESERVA LEGAL E A INICIATIVA DO PROCESSO LEGISLATIVO SÃO REGRAS BÁSICAS DO PROCESSO LEGISLATIVO FEDERAL, DE OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS DEMAIS ENTES FEDERATIVOS, MERCÊ DE IMPLICAREM A CONCRETIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. " (ADI 4648, REL. MIN. LUIZ FUX, DJE DE 16-9-2019). A NORMA DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE, EMBORA LOUVÁVEL SOBRE O ASPECTO MATERIAL, FORMALMENTE ULTRAPASSA A COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO E DOS ESTADOS. AO LEGISLAR ACERCA DE TEMA AINDA SEM NORMATIVA NA ESFERA FEDERAL, CRIA, NA VERDADE, REGRA NOVA E, POR ISSO, DISTINGUE-SE POR COMPLETO DA MERA SUPLEMENTAÇÃO DE PRECEITOS. ULTRAPASSOU-SE A SIMPLES COMPLEMENTARIEDADE ÀS LEIS DO ESTADO E DA UNIÃO, CARACTERIZANDO INCONTESTE VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. INDISPENSÁVEL, POIS, A PROCEDÊNCIA DA PRESENTE DEMANDA.” (Direta de inconstitucionalidade nº 5042572-03.2024.8.24.0000/SC, Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, Rel. Des. Ricardo Fontes, j. 04.06.25)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 3º, IV, 5º, caput, 30, I, II e 61 da Constituição da República. 



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta parcial provimento.



    Trata-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Santa Catarina, em face da Lei n. 9.505, de 24 de novembro de 2023, do Município de Joinville, que institui a Política Municipal de Proteção aos Direitos da Pessoa Portadora de Fibromialgia na Cidade de Joinville e adota outras providências.



    O Ministério Público Estadual alega que há vício de iniciativa no referido diploma legal, uma vez que o projeto de lei formulado por um Vereador “[...] cria uma política a ser organizada e executada pelo Poder Executivo Municipal, criando novas atribuições para aquele Poder, criando inclusive despesas sem indicar a fonte de custo.” (e-doc 4, fl.5), matéria cuja iniciativa legislativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo.



    O órgão ministerial afirma, ainda, que “ [...] a inconstitucionalidade decorre da equiparação dos portadores de fibromialgia às pessoas com deficiência, mormente considerando que a extensão indevida do atendimento prioritário àquelas pessoas que não se enquadrem na definição do artigo 2º da Lei n. 13.146/2015, por indevida ampliação através de norma municipal, implica claro prejuízo às pessoas com deficiência que efetivamente necessitarão valer-se da benesse.” (e-doc 4, fl. 10)



    Por fim, sustenta-se que a matéria tratada pela lei impugnada — a proteção da pessoa diagnosticada com fibromialgia — não se insere no âmbito do interesse estritamente local, mas configura tema de interesse geral. Tal caráter amplo é evidenciado, inclusive, pela existência de projetos de lei em trâmite no âmbito federal sobre a mesma temática. Assim, ao legislar de forma autônoma sobre o assunto, o Município teria extrapolado os limites de sua competência legislativa suplementar.



    Por oportuno, colaciono a íntegra da legislação impugnada:



    “Art. 1º Fica instituída no âmbito do Município de Joinville, a Política Municipal de Proteção aos Direitos da Pessoa Portadora de Fibromialgia, com base na Lei 10.048/00, que conferiu atendimento prioritário a determinado grupo de pessoas, o que foi regulamentada pelo Art. 5º § 1º do II do Decreto nº 5.296/04 e pela Lei nº 10.098/2000, conferindo a estas igualdades de condições.



    Art. 2º Para os efeitos desta lei, considera-se pessoa com fibromialgia aquela que preencha obrigatoriamente os seguintes critérios:



    I - com diagnóstico preconizado pela Sociedade Brasileira de Reumatologia ou órgão que venha substituir;



    II - que tenha sido avaliada por médico, o qual utilizará os critérios para diagnóstico e classificação da Fibromialgia aprovado pelo Consenso Brasileiro de Reumatologia;



    III - que declare a condição de portador de doença.



    Parágrafo único. A avaliação do médico que dispõe o inciso II deste artigo não impede que a pessoa diagnosticada com Fibromialgia seja encaminhada para médico especialista, seja ele reumatologista, neurologista, ortopedista, fisiatra ou médico especialista em dor.



    Art. 3º A identificação das pessoas portadores de fibromialgia se dará mediante a apresentação de algum dos seguintes documentos: laudo médico, atestado médico ou ainda apresentação de Carteira de Identificação da Pessoa com Fibromialgia, que poderá ser feita de modo virtual ou físico pelo Poder Executivo Municipal, para o fim de comprovação da condição de portador da referida enfermidade.



    Art. 4º A Política Municipal de Proteção aos Direitos da Pessoa Portadora de Fibromialgia possui os seguintes objetivos:



    I - Oferecer serviços para o diagnóstico e tratamento da fibromialgia, melhorando a qualidade de vida das pessoas com a doença;



    II - Ampliar o acesso ao atendimento à saúde das pessoas com fibromialgia, qualificando o atendimento no Sistema Único de Saúde (SUS) para este grupo;



    III - Desenvolver campanha e publicidade com a finalidade de disseminar a Política e ampliar o acesso ao tratamento das pessoas com fibromialgia;



    IV - Capacitar equipes de saúde e toda a rede de convivência da pessoa com fibromialgia, através de atividades de educação permanente.



    Art. 5º A Política Municipal de Proteção aos Direitos da Pessoa Portadora de Fibromialgia será desenvolvida de acordo com as seguintes diretrizes:



    I - Respeito aos direitos humanos, com garantia de autonomia, independência e de liberdade às pessoas com fibromialgia;



    II - Atenção integral às necessidades de saúde da pessoa com fibromialgia, priorizando o diagnóstico precoce, o atendimento multiprofissional e o acesso a medicamentos e tratamentos indicados e respaldados pela Sociedade Brasileira de Reumatologia para Fibromialgia;



    III - Combate a estigmas e preconceitos;



    IV - Garantia do acesso e de qualidade dos serviços ofertando cuidado integral e assistência multiprofissional, sob a lógica interdisciplinar;



    V - Diversificação das estratégias de cuidado com a oferta de atendimentos terapêuticos alternativos preconizados pelo Sistema Único de Saúde (SUS) e cientificamente comprovados;



    VI - Atenção humanizada e centrada nas necessidades das pessoas;



    VII - Incentivo à pesquisa científica para desenvolvimento e aprimoramento de políticas públicas e atendimento multidisciplinar às pessoas portadoras de Fibromialgia na cidade de Joinville.



    Art. 6º O Programa para os fins que se destina poderá contar com a parceria e integração dos órgãos do Poder Executivo Municipal e com a parceria pública privada.



    Art. 7º A sinalização do símbolo mundial da fibromialgia deve ser aplicada conforme a norma dos "símbolos internacionais de acesso", no mesmo parâmetro adotados para outras deficiências.



    Art. 8º Os órgãos públicos, as empresas públicas, as concessionárias de serviços públicos e as empresas comerciais e privadas, localizados no município de Joinville, deverão incluir as pessoas portadoras de fibromialgia nas filas de atendimento prioritário, já destinados às pessoas com deficiência durante todo o horário de expediente.



    Parágrafo único. As empresas comerciais que recebem pagamentos de contas devem incluir as pessoas portadoras de fibromialgia nas filas de atendimento preferencial aos idosos, gestantes e pessoas com deficiência.



    Art. 9º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotação orçamentária própria, suplementada, se necessário.



    Art. 10. O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados da data de sua publicação.



    Art. 11. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    O Tribunal de origem decidiu a demanda sob os seguintes fundamentos:



    “Sabe-se que as regras previstas na CESC quanto à iniciativa privativa de leis, e que são dirigidas de forma expressa ao Governador, também são aplicáveis ao Chefe do Poder Executivo Municipal, dada a prevalência do princípio da simetria, consoante já decidiu este Tribunal: [...]



    A CESC, no art. 50, § 2º, a seguir transcrito, indica os temas legislativos que são de iniciativa privativa do Governador, o que se aplica, como visto, aos Prefeitos catarinenses: [...] 



    Ou seja: consubstancia atribuição privativa do Chefe do Executivo dispor sobre a organização e o funcionamento da administração pública em sua esfera de atuação, mediante decreto inclusive, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. 



    E, in casu, a lei questionada ao instituir o programa de cuidados para a pessoa com fibromialgia, cria política a ser organizada e executada pelo Poder Executivo Municipal, gerando tanto novas atribuições quanto despesas. 



    Equiparando-se, pois, lei e regra constitucional, é manifesta a afronta; afinal, é explícita a CESC quanto à iniciativa privativa do Chefe do Executivo acerca de legislação cujo teor disponha sobre matéria relativa a organização e funcionamento da Administração Pública.



    Aliás, o tema, inconstitucionalidade por vício formal, é pacífico na Suprema Corte: "O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual, de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo." (ADI 2442, Rel. Min. Celso de Mello, Dje de 7-3-2019). 



    Mais: "Padece de inconstitucionalidade formal lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública." (RE 785019 AgR, Rela. Mina. Rosa Weber, DJe de 14-5-2018). 



    E: "a reserva legal e a iniciativa do processo legislativo são regras básicas do processo legislativo federal, de observância compulsória pelos demais entes federativos, mercê de implicarem a concretização do princípio da separação e independência dos Poderes." (ADI 4648, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16-9-2019). 



    Flagrante, pois, o vício formal de inconstitucionalidade. 



    Não o bastante, a contrariedade constitucional persiste em mais aspectos na dita legislação. Explica-se.



    A Constituição do Estado de Santa Catarina, em consonância com a Constituição Federal, é expressa quanto à competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual, no que couber - respectivamente, artigos 112, I e II; e 30, I e II.



    [...]



    E, da hermenêutica, percebe-se que, in casu, ao dispor a legislação municipal sobre atendimento preferencial e ampliação do acesso ao atendimento à saúde pelo SUS às pessoas com fibromialgia, dentre outras atribuições, embora louvável sobre o aspecto material, formalmente ultrapassa a competência concorrente da União e dos Estados. Ao legislar acerca de tema ainda sem normativa na esfera federal, cria, na verdade, regra nova e, por isso, distingue-se por completo da mera suplementação de preceitos de caráter estadual e federal. 



    No mais, o assunto - proteção dos direitos das pessoas com fibromialgia - certamente supera o interesse local; afinal, corresponde a um conjunto de sujeitos presentes em todo o território nacional e cujos direitos e prerrogativas necessitam reconhecimento e eficácia em qualquer localidade do País - não à toa tramita na Câmara de Deputados projeto de lei que "classifica a fibromialgia como deficiência para todos os fins legais e dispõe sobre o tratamento da doença fornecido pelo Sistema Único de Saúde" (PL n. 598/2023). 



    Ultrapassou-se a simples complementariedade às leis do Estado e da União, caracterizando inconteste inconstitucionalidade.” (e-doc 31)



    O município recorrente, por sua vez, argumenta que “A Lei Municipal nº 9.505/2023 se enquadra nessa categoria, uma vez que as despesas decorrentes de sua execução poderão ser supridas por dotação orçamentária própria, suplementada se necessário. A lei não adentra na organização interna do Poder Executivo, mas sim traça políticas públicas gerais em benefício da população, o que é compatível com a iniciativa parlamentar.” (e-doc 33)



    Alega-se, ainda, que “A proteção e a integração social das pessoas portadoras de fibromialgia, que é uma condição de saúde reconhecida por seus impactos significativos na qualidade de vida, configuram inequivocamente um assunto de interesse local, que demanda atenção e políticas públicas específicas no âmbito municipal. Ademais, a Lei Municipal nº 9.505/2023 não tem a intenção de redefinir o conceito de pessoa com deficiência estabelecido pela Lei Federal nº 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência). Pelo contrário, a lei municipal busca suplementar a legislação existente, estendendo o atendimento prioritário – já assegurado a pessoas com deficiência – também às pessoas com fibromialgia, em razão da similaridade de suas necessidades de acessibilidade e tratamento especializado.” (e-doc 33)



    Verifica-se que o art. 2º da Lei nº 13.146/2015 (Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência), incorporando o conceito contido no art. 1º da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência das Nações Unidas, considera pessoa com deficiência aquela que tem “impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas”. 



    Por sua vez, a Lei nº 15.176, publicada em 23/07/2025, inseriu o art. 1º-C na Lei nº. 14.705/2023, que fixa diretrizes para o atendimento de pessoas com fibromialgia no SUS, assim dispondo: 



    “Art. 1º-C. A equiparação da pessoa acometida pelas doenças de que trata o art. 1º desta Lei à pessoa com deficiência fica condicionada à realização de avaliação biopsicossocial por equipe multiprofissional e interdisciplinar que considere os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo, os fatores socioambientais, psicológicos e pessoais, a limitação no desempenho de atividades e a restrição de participação na sociedade, nos termos do art. 2º da Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência).” 



    Ocorre que, ao dispor, em seu art. 8º, que “Os órgãos públicos, as empresas públicas, as concessionárias de serviços públicos e as empresas comerciais e privadas, localizados no município de Joinville, deverão incluir as pessoas portadoras de fibromialgia nas filas de atendimento prioritário, já destinados às pessoas com deficiência durante todo o horário de expediente. Parágrafo único. As empresas comerciais que recebem pagamentos de contas devem incluir as pessoas portadoras de fibromialgia nas filas de atendimento preferencial aos idosos, gestantes e pessoas com deficiência.”, a legislação municipal, indevidamente, estabelece equiparação entre pessoas com fibromialgia e pessoas com deficiência, ampliando a extensão do conceito definido no âmbito da norma geral (Lei nº 13.146/2015) e da diretriz fixada na recente Lei nº 15.176/2025, sem qualquer particularidade local que justifique o tratamento diferenciado na esfera do Município. 



    Registro que a Lei nº 15.176/2025 condiciona a equiparação entre pessoas com fibromialgia e pessoas com deficiência à realização de avaliação biopsicossocial, enquanto a norma impugnada não estabelece condicionante que ateste limitações no desempenho de atividades e restrições de participação na sociedade. 



    Ademais, observo a existência de relevante controvérsia científica sobre o enquadramento da fibromialgia no conceito de deficiência adotado pela Lei nº 13.146/2015. Nesse ponto, cito Nota Técnica da Sociedade Brasileira de Reumatologia, de 28 de agosto de 2023 (SEI 11167-01.00/23-6): 



    “A fibromialgia não evolui com deformidades, sequelas físicas e nem lesões orgânicas nos ossos, músculos ou articulações. A fibromialgia se deve a uma desregulação do sistema de controle de dor de origem periférico e principalmente central do organismo. Deve-se dizer que a estabilidade desta regulação está intimamente ligada a estabilidade emocional dos pacientes. 



    A nosso entender, a fibromialgia não se enquadra no estabelecido pela lei federal 13.146/2015, também conhecida como a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência [...] 



    Considerando que fibromialgia é caracterizada como um adoecimento heterogêneo, ou seja, os sintomas surgem nos pacientes com intensidades, frequências, formas variáveis e flutuam ao longo do tempo; descaracterizando o que diz a lei das deficiências no tocante ao impedimento de participação em igualdade de condições - A fibromialgia evolui em crises. 



    Considerando que a fibromialgia não causa atrofias, deformidades ou insuficiência em qualquer órgão vital; 



    Considerando que o diagnóstico da síndrome é concedido mediante avaliação médica individualizada; mas a caracterização de deficiência será feita por peritos legalmente homologados para tal; 



    Considerando que a literatura médica registra que a maior parte dos portadores de fibromialgia é apta para o trabalho durante a maior parte da vida laboral, e que o trabalho repercute positivamente no tratamento e na melhora da qualidade de vida dos pacientes; 



    Considerando que não há na literatura médica embasamento técnico e científico robusto que corrobore a presença de deficiência para a maioria dos pacientes com fibromialgia; 



    A Sociedade Brasileira de Reumatologia não considera a fibromialgia como uma síndrome com deficiência permanente e sem solução, mas sim de incapacidade temporária, enquanto na crise dolorosa. 



    Concorda que as crises podem ser com frequência e duração variável e que durante estas crises podemos ter deficiências especificas de cada paciente, dependendo dos sintomas apresentados.”1 



    Dessa forma, por tratar da matéria em desconformidade com as Leis Federais que regulamentam a matéria, deixando de exigir a avaliação biopsicossocial para a equiparação de pessoas com fibromialgia e pessoas com deficiência, o art. 8º da Lei nº 9.505/2023 viola os termos do art. 24, XIV, da Constituição da República. O mesmo ocorre com o art. 7º, preceito diretamente vinculado ao citado art. 8º.



    Quanto aos demais dispositivos da lei impugnada, embora o referido diploma legal crie obrigações ao Poder Executivo, tais como emissão de Carteira de Identificação da Pessoa com Fibromialgia e atendimento multidisciplinar às pessoas portadoras de Fibromialgia na cidade de Joinville, tais disposições não contrariam o disposto na Lei federal, além de não tratar da estrutura e atribuição dos órgãos ou regime jurídico de servidores.



    Nesse sentido, a jurisprudência do STF consolidou o entendimento de que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura, da atribuição de seus órgãos ou do regime jurídico de servidores públicos.



    Ademais, também nos termos da jurisprudência consolidada desta Corte, não há inconstitucionalidade na lei municipal que, na competência legislativa suplementar, promove a proteção à saúde e do meio ambiente, visto que se admite em tais matérias, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para reconhecer como inconstitucionais apenas os arts. 7º e 8º da Lei nº 9.505, de 24 de novembro de 2023, do Município de Joinville, por violação ao art. 24, XIV, da CF, preservando-se os demais artigos da Lei municipal.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de dezembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Sociedade Brasileira de Reumatologia. SBR emite resposta ao projeto de lei que equipara pessoas com Fibromialgia à deficiência. Disponível em: https://www.reumatologia.org.br/noticias/sbr-emite-resposta-ao-projeto-de-lei-que-equipara-pessoas-com-fibromialgia-a-deficiencia/.