Tribunal: STF
Processo: ARE 1557773
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-17
Data de publicação: 2025-07-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de dois recursos extraordinários com agravo interpostos por AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT e por UNIÃO contra decisão de inadmissão dos recursos interpostos contra o acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO.



    Os recursos de AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT e UNIÃO foram interpostos com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IDOSO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. VAGAS COM DESCONTO DE 50%. LIMITAÇÃO TEMPORAL. NÃO CABIMENTO. DECRETO REGULAMENTAR EIVADO DE ILEGALIDADE. INDEVIDA INOVAÇÃO NO PLANO LEGISLATIVO. EXCESSO NA REGULAMENTAÇÃO. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PARCIALMENTE PROVIDA.



    1. Trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público Federal em face da sentença que julgou improcedente a presente Ação Civil Pública, ajuizada contra a União e a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, objetivando provimento judicial que determine a suspensão dos efeitos do Decreto nº 5.934/2006 e da Resolução ANTT nº 1.692/2006, especificamente no que tangem à limitação temporal à aquisição, no sistema de transporte coletivo interestadual, de passagens com desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, com a notificação imediata das empresas de ônibus.



    2. O Parquet Federal defende, em suas razões, que decretar a obtenção do desconto somente nos bilhetes adquiridos algumas horas antes da partida - consoante dispõe o art. 4º, parágrafo único, do Decreto nº 5.934/2006, e art. 3º, § 2º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006 - significa, em outros termos, ofertar aos idosos apenas as passagens remanescentes, se ainda existentes, o que torna totalmente incerta a realização da viagem e inviabiliza qualquer tipo de planejamento, o que acaba por atribuir prioridade aos passageiros não idosos, em sentido diametralmente oposto ao pensado pelo legislador. Aduz, outrossim, que tal limitação extrapola flagrantemente os comandos legais, impondo uma restrição que a própria lei não estabeleceu.



    3. Consoante sumariado, o Ministério Público Federal ajuizou a presente Ação Civil Pública contra a3 União e a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, questionando a legalidade do Decreto nº 5.943/06, art. 4º, parágrafo único, e da Resolução ANTT nº 1.692/2006, art. 3º, § 2º, os quais teriam exorbitado do poder regulamentar, no que concerne ao disposto no Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/03, art. 40), especificamente quanto ao limite temporal imposto.



    4. Eis o que dispõe art. 4º, parágrafo único, do referido Decreto, cuja redação é semelhante a do art. 3º, § 2º, da resolução: Art. 4º Além das vagas previstas no art. 3º, o idoso com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos terá direito ao desconto mínimo de cinqüenta por cento do valor da passagem para os demais assentos do veículo, comboio ferroviário ou embarcação do serviço convencional de transporte interestadual de passageiros. Parágrafo único. Para fazer jus ao desconto previsto no caput deste artigo, o idoso deverá adquirir o bilhete de passagem obedecendo aos seguintes prazos: I - para viagens com distância até 500 km, com, no máximo, seis horas de antecedência; e II - para viagens com distância acima de de 500 km, com, no máximo, doze horas de antecedência. Sublinhe-se que o dito ato normativo foi revogado pelo Decreto nº 9.921/2019, o qual estabelece idêntica previsão, em seu art. 40.



    5. Inicialmente, passa-se à análise das preliminares arguidas. Suscitam a União e a ANTT a inadequação da via eleita, ao argumento de que o objetivo da ação - suspensão da eficácia de ato normativo – constitui verdadeira declaração de inconstitucionalidade. Consoante já se posicionou o Supremo Tribunal Federal, nas ações coletivas, não se nega a possibilidade da declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, de lei ou ato normativo, federal ou local, desde que a ação coletiva veicule uma lide, não sendo pretexto para realizar controle de constitucionalidade de lei em tese.



    6. A ANTT pugna, ainda, pelo reconhecimento da litispendência e da ilegitimidade do Ministério Público Federal. Não se vislumbra a ocorrência de litispendência, porquanto, na Ação nº 0049705-64.2012.4.01.3400, a qual tramitou perante a Seção Judiciária do Distrito Federal e, atualmente, encontra-se no Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região, não houve pedido de alcance nacional, tampouco foi assim nela decretado. Além disso, nos termos do art. 16 da Lei nº 7.347/85, a sentença proferida em ação civil pública fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator.



    7. No que tange à legitimidade, cumpre destacar que o Ministério Público Federal, no exercício de sua função institucional (Constituição Federal, art. 129, incs. I e II; Lei Complementar 75/93, art. 6º, inc. VII, "c"; e Estatuto do Idoso, art. 74), tem competência para ajuizar em defesa dos direitos e interesses difusos e coletivos, individuais indisponíveis e individuais homogêneos do idoso.



    8. Superadas as preliminares, cumpre analisar o mérito. O Superior Tribunal de Justiça, ao debruçar-se sobre caso análogo ao presente - no qual se objetivava a declaração de nulidade do parágrafo único, do art. 8º, do Decreto nº 5.943/2006, bem como do parágrafo único, do art. 6º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006, de forma a garantir a gratuidade do transporte interestadual conferida ao idoso, nos termos do art. 40, inc. I, da Lei nº 10.471/2003 -, posicionou-se nos seguintes termos: " A gratuidade do transporte, ao idoso, vale lembrar, não foi estabelecida somente pela Lei 10.741/2003; encontra, antes disso, suporte constitucional. Nota-se, nesse particular, que o constituinte teve especial atenção ao transporte dos idosos, considerando tratar-se não só de um direito, mas de verdadeira garantia, que tem por escopo, além de facilitar o dever de amparo ao idoso, assegurar sua participação na comunidade, bem-estar e dignidade, conforme o disposto nos arts. 229 e 230 da Constituição Federal. 4. Ao reservar 2 vagas gratuitas por veículo para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, o Estatuto do Idoso não estabeleceu qualquer condicionante além do critério de renda a ser observado. (...) 5. Com efeito, o Decreto 5.943/2006, fulcrado no art. 84, IV da CF/1988, a pretexto de regulamentar o disposto do art. 40 do Estatuto do Idoso, exorbita o poder regulamentar, apontando ressalvas/condicionantes não previstas na legislação, sendo, portanto, nulo o parágrafo único do art. 8o.do mencionado Decreto".



    9. Mutatis mutandis, pode-se aplicar a mesma fundamentação jurídica à hipótese em tela, haja vista que, nesta, igualmente, postula o Ministério Público Federal provimento judicial que assegure ao idoso o pleno direito ao desconto de 50% (cinquenta por cento) nos transportes coletivos interestaduais, nos termos estabelecidos no art. 40, inc. II, da Lei nº 10.741/2003, sem o estabelecimento de qualquer exigência não prevista na norma regulamentada.



    10. Com efeito, a gratuidade do transporte ao idoso encontra, primeiramente, respaldo constitucional, consoante prevê o art. 230. Convém destacar, por oportuno, excerto do voto da eminente Ministra Cármen Lúcia, quando do julgamento da ADI 3.768/DF, que questionava a constitucionalidade do art. 39 do Estatuto do Idoso: “4. Em essência, tem-se que o direito ao transporte gratuito dos que têm mais de 65 anos não é um fim em si mesmo. A facilidade de deslocamento físico do idoso pelo uso de transporte coletivo haverá de ser assegurado, como afirmado constitucionalmente, como garantia da qualidade digna de vida para aquele que não pode pagar ou já colaborou com a sociedade em períodos pretéritos, de modo a que lhe assiste, nesta fase da vida, direito a ser assumido pela sociedade quanto aos ônus "decorrentes daquele uso.”



    11. O Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003), por seu turno, ao disciplinar o transporte de passageiros interestadual, estabeleceu, no art. 40, inc II, a garantia de “desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou "inferior a 2 (dois) salários-mínimos”.



    12. Constata-se, facilmente, que a legislação de regência assegura o desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, não estipulando qualquer condicionante afora o critério do rendimento a ser observado.



    13. Em contrapartida - e com a intenção única de regulamentar a matéria, mediante a definição dos mecanismos e critérios para o exercício dos direitos previstos no art. 40, incs. I e II, do Estatuto do Idoso -, o Poder Executivo, com base no art. 84, incs. IV e VI, da CF/88, editou o Decreto nº 5.934/2006, estabelecendo condições não previstas na norma regulamentada, o que foi reiterado na Resolução ANTT nº 1.692/2006.



    14. Trata-se, no caso, de transporte interestadual, de média a longa distância, que exige um planejamento por parte do viajante. Exigir que o idoso adquira a passagem com desconto apenas no dia do deslocamento, impede que ele possa programar sua viagem, bem como enseja o risco de não encontrar assentos disponíveis, vez que, diferentemente das poltronas gratuitas, aqueles podem ser comercializados livremente pelas empresas de transporte. Registre-se que o ordenamento jurídico brasileiro atribui ao decreto o papel de regulamentar a Lei, para a fiel execução dessa, sempre a observando estritamente, não podendo inovar, ampliar ou restringir direitos, sob pena de ilegalidade.



    15. Diante disso, pode-se afirmar que o Decreto e a Resolução impugnados, na qualidade de fonte secundárias, as quais deveriam apenas regulamentar a matéria, foram além do previsto, pois restringiram a garantia emanada do Diploma Legal que visavam a disciplinar, ao fixar limite temporal para emissão de bilhetes não previsto na legislação.



    16. De rigor declarar a ilegalidade do parágrafo único, do art. 4º, do Decreto nº 5.934/2006, atual parágrafo único, do art. 40, do Decreto nº 9.921/2019, bem como do § 2º, do art. 3º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006, reconhecendo o direito dos idosos de adquirir o bilhete com desconto de 50%, previsto no art. 40, inc. II, da Lei nº 10.741/2003, independentemente de restrição temporal. Outrossim, imperioso condenar a União e a ANTT a notificarem as empresas de ônibus autorizadas, para que se abstenham de observar a limitação temporal combatida. Por fim, se faz necessário condenar a ANTT a fiscalizar o fiel cumprimento da medida deferida no bojo desta decisão, com apresentação de relatório, no prazo de 90 (noventa) dias.



    17. Ressalta-se que o pedido do Ministério Público Federal, para que se determine que as Rés se abstenham, definitivamente, de realizarem nova regulamentação do art. 40, inc. II, da Lei nº 10.741/2003, não merece acolhida, pois limitaria prerrogativa legal e constitucionalmente prevista.



    18. Sem condenação em honorários advocatícios, por critério de simetria, consoante entendimento consagrado pelo STJ, segundo o qual, no âmbito da ação civil pública, não cabe a condenação da parte vencida em honorários advocatícios em favor do Ministério Público, salvo se comprovada má-fé (STJ - EAREsp 962.250/SP). Apelação parcialmente provida.



    Opostos os embargos de declaração por AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, foram rejeitados.



    Nos recursos extraordinários da AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT e da UNIÃO sustenta-se violação do(s) art.(s) 97 da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, não há que se falar em inobservância da cláusula de reserva de plenário, pois o Tribunal de origem não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição Federal, mas apenas interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria. Nesse sentido, menciono os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE POLICIAMENTO OSTENSIVO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 59/2004. EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS. REEXAME DE INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 280 DO STF. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - A verificação da alegada ofensa ao texto constitucional envolve o reexame da interpretação dada pelo juízo a quo à legislação infraconstitucional local aplicável ao caso (Lei Complementar estadual 59/2004). A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta. Incidência da Súmula 280 do STF. Precedentes. 



    II - Não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional ou afastar sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Lei Maior.



    III - Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE 784.179-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 17/02/2014)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CARTEIRA NACIONAL DE HABILITAÇÃO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. EXPEDIÇÃO DA CNH. INTERPRETAÇÃO DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ART. 97 DA CF/88 E SÚMULA VINCULANTE Nº 10. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRECEDENTES.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional, ou afasta sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Constituição Federal. Precedentes.



    Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE 767.313-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 26/03/2015)



    Ademais, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário. Sobre o tema, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA.1.Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 2. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE nº 1.169.266/RS-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 13/02/2019). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO RESCISÓRIA. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.II – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 8° e § 11, do CPC. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (ARE nº 1.161.422/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,DJe de 06/12/2018).  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR. APOSENTADORIA. REVISÃO. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. É inadmissível o recurso extraordinário quando a matéria constitucional suscitada não tiver sido apreciada pelo acórdão recorrido, em decorrência da ausência do requisito processual do prequestionamento. Súmula 282 do STF. 2. É inviável o processamento do apelo extremo quando a ofensa a dispositivo constitucional se dá de maneira reflexa e indireta, pois requer o exame prévio da orientação firmada sobre tese infraconstitucional pela instância ordinária. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 939.243/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 07/04/2016).



    Ante o exposto, nego seguimento aos recursos (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de julho de 2025.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



Documento assinado digitalmente