Tribunal: STF
Processo: ARE 1567788
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-18
Data de publicação: 2025-09-18

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário com Agravo. Improbidade administrativa. Art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992. Revogação pela Lei nº 14.230, de 2021. Rol taxativo. Aplicação imediata aos processos sem trânsito em julgado. Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral. Agravo em recurso extraordinário não provido.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais pelo qual, em ação civil pública, se manteve a decisão do Juízo primevo quanto à improcedência, tendo em vista a revogação do inc. I do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, pela Lei nº 14.230, de 2021, e a tese do Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral.



    2. O Ministério Público do Estado de Minas Gerais postula a declaração da inconstitucionalidade da taxatividade do rol do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, argumentando violação ao art. 37, § 4º, da CRFB e aos arts. 5º e 19 da Convenção de Mérida, requerendo a reforma da decisão para reconhecer o rol como exemplificativo e a conduta dos recorridos como ato de improbidade.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se o rol de atos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública, previsto no art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, possui natureza taxativa ou exemplificativa.



    III. Razões de decidir



    4. A análise de alegação de violação a dispositivos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida) é inviável em recurso extraordinário, por não ter sido aprovada sob o rito do art. 5º, § 3º, da CRFB.



    5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema RG nº 1.199 (ARE nº 843.989-RG/PR), fixou o entendimento de que as normas benéficas da Lei nº 14.230, de 2021, que revogou a modalidade culposa e transformou o rol do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa em taxativo, aplicam-se imediatamente aos processos sem trânsito em julgado.



    6. É inviável a imputação de ato de improbidade administrativa com base genérica, ou considerando o rol estabelecido no art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, como exemplificativo, conforme as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021.



    7. A extinção de ações civis públicas ajuizadas com fundamento no revogado inc. I do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, mesmo para condutas anteriores à edição da Lei nº 14.230, de 2021, é compatível com a jurisprudência desta Corte, desde que não haja condenação transitada em julgado.



    8. Os acórdãos recorridos estão em conformidade com a jurisprudência desta Corte.



    IV. Dispositivo 



    9. Agravo em recurso extraordinário não provido.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 5º, § 3º e inc. XXXVI, art. 37, § 4º; Lei nº 7.347, de 1985, art. 18; Lei nº 8.429, de 1992, arts. 9º, 10, 11, incs. I e V, 17, § 11; Lei nº 13.105, de 2015, art. 1.026, §§ 2º a 4º; Lei nº 14.230, de 2021; RISTF, art. 21, § 1º.



    Jurisprudência relevante citada: ARE nº 843.989-RG/PR (Tema RG nº 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 12/12/2022; ARE nº 803.568-AgR-Segundo-EDV-ED/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Red. para o Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 22/08/2023.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI N°.8.429/92 - TEMA 1.199 STF - ARE 843989 – ROL TAXATIVO. No julgamento do Tema 1199 pelo c. STF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, suscitada no Leading Case ARE 843989, com publicação em 12/12/2022, fixou-se a seguinte tese de repercussão geral: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” A revogação do inciso no qual se enquadrava a conduta atribuída ao recorrido (artigo 11, caput e inciso I, da LIA) e a inauguração de um rol taxativo de atos violadores dos princípios da administração impossibilita a condenação deste por ato de improbidade.” (e-doc. 999; grifos nossos).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 1.037).



    3. No presente recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais aponta violação ao art. 37, § 4º, da Constituição da República (CRFB), bem como aos arts. 5º e 19 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida), afirmando a inconstitucionalidade da taxatividade do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, tendo em vista a proibição da proteção deficiente e a vedação ao retrocesso.



    3.1 Sustenta a necessidade de se conferir interpretação conforme à Constituição, para consignar que as condutas listadas no citado preceito sejam consideradas exemplificativas, “de modo a manter a continuidade típico-normativa de condutas que demonstrem grave violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, ainda que por meio de ações e omissões dolosas não expressamente previstas”.



    3.2 Ao final, requer o provimento do extraordinário a fim de que, reformando-se o acórdão recorrido, seja reconhecido o referido rol como exemplificativo, admitindo-se que “a conduta do recorrido constitui ato de improbidade administrativa em razão da grave violação aos princípios da legalidade, da honestidade, da imparcialidade e da moralidade, reformando a decisão para capitular a conduta do recorrido no art. 11, I e V, da Lei n. 8.429/92” (e-doc. 1.079). 



    4. O 1º Vice-Presidente do TJMG não admitiu o apelo extremo, ante a incidência dos verbetes nº 279 e nº 283 da Súmula do STF (e-doc. 1.098), seguindo-se a interposição do presente agravo, no qual impugnados os fundamentos da decisão agravada (e-doc. 1.133).



    É o relatório.



    Decido.



    5. De início, cumpre destacar que cabe a este Pretório Excelso, em recurso extraordinário, a análise de ofensas diretas à Carta de 1988, de modo a tornar inviável o respectivo conhecimento quanto à alegação de violação de dispositivos da Convenção de Mérida, que não foi aprovada sob o rito do art. 5º, § 3º, da CRFB.



    6. No mais, para melhor exame da controvérsia estabelecida nestes autos, transcrevo os fundamentos do acórdão alusivo ao julgamento da apelação pertinentes ao exame do presente agravo:



    “A controvérsia paira sobre a condenação dos réus por ato de improbidade que viola os princípios da Administração Pública, ainda que tenha sido revogado o inciso I do artigo 11 da Lei n. 8.429/92. 



    Pois bem. A Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, trouxe significativas alterações para a Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a inauguração de um rol taxativo de atos violadores dos princípios da administração, valendo destacar o atual teor do artigo 11 da norma:



    (...)



    Depreende-se, portanto, da leitura do dispositivo legal, que somente haverá improbidade administrativa quando a atuação do agente inserir-se em uma das condutas expressamente elencadas pela legislação, sendo certo que o inciso I, no qual havia sido inserida a conduta do apelado ("praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência"), foi revogado.



    (...)



    No julgamento do Tema 1199 pelo c. STF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, com o trânsito em julgado em 16/02/2023 do acórdão de mérito da questão constitucional suscitada no Leading Case ARE 843989, com publicação em 12/12/2022, fixou-se a seguinte tese de repercussão geral:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    (...)



    Com efeito, não se trata de retroatividade da legislação, tal como ocorre com as normas de natureza penal (artigo 5º, XL, da CRFB/88), mas da aplicação da norma cogente no curso do devido processo legal, uma vez que inexiste coisa julgada (artigo 5º, XXXVI, da CRFB/88). 



    Naquela oportunidade, decidiu-se, ainda, que embora não tenha retroatividade, como no caso de normas de Direito Penal, a Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos culposos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem sentença condenatória transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.



    (...)



    No caso em análise restou comprovado que os repasses ao CRASEM ocorreram baseados na Lei Municipal n.º 1.495/82, permanecendo sempre em patamar inferior ao percentual de um e meio admitido pelo art. 3º, I de referida Lei (fls. 26 do Inquérito Civil), inexistindo, ademais, provas de efetivo dano ao Erário, eis que os serviços foram concretamente prestados pelos profissionais contratados pelo intermédio do CRASEM. 



    Contudo, a prova oral produzida não corroborou com as alegações iniciais. A lesão ao erário não foi comprovada. Nenhuma testemunha ouvida em juízo relatou ter recebido qualquer remuneração que destoasse do que é regularmente pago a profissionais da mesma área de atuação. 



    Desse modo, não se discute a ilegalidade de contratações diretas, sob a sistemática celetista, de profissionais que deveriam submeter-se à seleção por meio de concursos públicos ou aos limites e regras para contratações em cargos comissionados. Todavia, tal ilegalidade não representa de modo necessário a improbidade, sendo imprescindível a existência do dolo, que se revela no agir malicioso do agente. 



    Nesse giro, ressalte-se a ausência de provas capazes de confirmar a tese ministerial de que o esquema de contratações irregulares por intermédio do CRASEM concretizava o vil intento de cumprimento de promessas de campanha e favorecimento de pessoas que teriam apoiado os candidatos da gestão capitaneada pelo réu Ataíde enquanto Prefeito Municipal. 



    Por conseguinte, como bem ressaltou o Juiz singular, não há alicerce probatório para imputar-se ato de improbidade às rés Pillar e Rosa Maria, eis que não foram consideradas ímprobas as contratações irregulares, embora inegavelmente ilegais, pelo que não há como terse [sic] como ímproba a conduta meio de operacionalizar os pagamentos realizados nos limites do art. 3º, I da Lei Municipal n.º 1.495/82. 



    Com efeito, o Ministério Público não logrou êxito em desincumbir-se de seu ônus probatório de demonstrar que houve dolo de beneficiamento próprio ou de terceiros. Isso porque, muito embora o Ministério Público sustente que apaniguados políticos seriam contratados, em cumprimento de promessas de campanha, as testemunhas ouvidas em juízo não confirmaram tal alegação. 



    Portanto, é imperioso concluir pela impossibilidade de condenação dos apelados pela prática de ato de improbidade administrativa não mais tipificado na norma de regência, sendo forçoso concluir pela manutenção da sentença que julgou improcedente o pedido com base no artigo 17, §11, da Lei n. 8.429/92, segundo o qual:



    Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei 



    (...) 



    § 11. Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) - destaquei.



    (...)



    Por fim, registro que, ao menos em um juízo de prelibação, não constato pela inconstitucionalidade material da norma no que alterou o caput do artigo 11 e revogou o seu inciso I, e, assim, não há qualquer necessidade de submeter a controvérsia ao Órgão Especial deste egrégio Tribunal de Justiça.



    (...)



    Ademais, é importante ressaltar que o princípio da proibição do retrocesso não deve ser analisado de maneira absoluta, impedindo quaisquer inovações legislativas, devendo, com a devida vênia, haver uma proteção suficiente aos direitos fundamentais, como na hipótese, em que a Lei de Improbidade Administrativa continua vigente e capaz de sancionar os agentes que atuem de forma dolosa sem observar o que determina o caput do artigo 37 da Constituição da República, sobretudo se considerando que, na espécie, a conduta atribuída aos recorridos foi apurada e penalizada pelo Juízo Eleitoral, não sendo apenas mais cabível apenas o seu enquadramento no âmbito da improbidade administrativa por ausência de tipicidade.” (e-doc. 99, p. 15-19; grifos nossos).



    7. Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), analisou a aplicação da Lei nº 14.230 no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. 



    8. É certo que a Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo, estabelecendo, ainda, a necessidade da comprovação de conduta dolosa.



    9. Assim, é inviável a imputação com base genérica, tendo como exemplificativo o rol estabelecido no mencionado art. 11, na forma como asseverado pelo Juízo primeiro e mantido pelo Tribunal de origem.



    10. Além disso, o Plenário, posteriormente, já concluiu pela extinção de ação civil pública ajuizada com fundamento no revogado inc. I do art. 11 da Lei federal nº 8.429, de 1992, ainda que a conduta que se objetivava punir fosse anterior à edição da Lei nº 14.230, de 2021. Confira-se a ementa abaixo:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 



    5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 



    6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.” 



    (ARE nº 803.568-AgR-Segundo-EDV-ED/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Red. para o Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 22/08/2023, p. 06/09/2023; grifos nossos).



    11. Tem-se, portanto, que os acórdãos recorridos estão de acordo com a jurisprudência desta Corte, não merecendo qualquer reparo.



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    14. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de setembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator