Tribunal: STF
Processo: ARE 1536744
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-12
Data de publicação: 2025-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário com Agravo interposto pelo ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em face de acórdão do Tribunal Superior do Trabalho, cuja ementa possui o seguinte cabeçalho (Doc. 153):



    “AGRAVO EM RECURSO DE REVISTA. INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DAS LEIS 13.015/2014 E 13.467/2017. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. MATÉRIA JULGADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (RE 760.931). REPERCUSSÃO GERAL. CULPA IN VIGILANDO REGISTRADA NO ACÓRDÃO REGIONAL. TRANSCENDÊNCIA NÃO CONFIGURADA. Deve ser mantida a decisão monocrática em que se nega provimento ao agravo de instrumento interposto pelo segundo Reclamado, quando desnecessária a intervenção desta Corte para a pacificação jurisprudencial. Exaurido de forma ampla o debate nas instâncias ordinárias, o acesso à jurisdição extraordinária apenas se faz cabível quando detectada a presença de dissenso pretoriano e/ou infração à ordem jurídica, situações não demonstradas no caso concreto. Nesse contexto, não afastados os fundamentos da decisão agravada, nenhum reparo merece a decisão. Ademais, constatado o caráter manifestamente inadmissível do recurso, impõe-se a aplicação da multa prevista no artigo 1.021, § 4º, do CPC. Agravo não provido, com aplicação de multa.”



    Opostos embargos (Doc. 157), foram providos para excluir a multa do art. 1.021, § 4º, do CPC (Doc. 182 e 183).



    No Recurso Extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO alega violação aos arts. 5º, II, 37, caput, XXI, e § 6º; e 97 da CRFB, bem como ao entendimento fixado por esta CORTE na ADC 16/DF e no Tema 246 (Doc. 187, fls. 1-2).



    Para tanto, aduz que a Administração Pública não pode “ocupar o posto de seguradora universal, (...) com a assunção geral e abstrata de todo e qualquer débito trabalhista das sociedades empresárias com quem contrata, sem a observância do princípio da reserva legal (artigo 5.º, II, da Constituição da República)” (Doc. 187, fl. 8). 



    Ressalta que “ao contrário do afirmado no acórdão do TST, o v. Acórdão regional não apontou os fatos que caracterizariam a suposta culpa da parte recorrente na fiscalização das obrigações trabalhistas por parte da empresa contratada. Pelo contrário, apenas afirmou que o reconhecimento, nas instâncias ordinárias, de alguns direitos trabalhistas da parte reclamante, permite concluir que a recorrente não fiscalizou a execução do contrato firmado com a empresa” (Doc. 187, fl. 9). 



    Registra que por ocasião do julgamento da ADC 16, o STF “proibiu expressamente a responsabilização automática da Administração Pública, de modo que sua condenação subsidiária somente é possível mediante prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos de terceirização. Neste sentido, atribuir ao Ente Público o ônus probatório ou até mesmo desqualificar as provas que são levadas a juízo, é aplicar uma responsabilidade automática à Administração Pública, o que não é aceito nesta Suprema Corte” (Doc. 187, fl. 9). 



    Sustenta que “o mero inadimplemento das parcelas trabalhistas não comprova especificamente a suposta falha de fiscalização sobre os contratos de trabalho dos terceirizados, todavia, a implementação de medidas fiscalizatórias por parte do segundo réu, confirma que o ente público exerceu alguma fiscalização do contrato” (Doc. 187, fl. 10). Assim, conclui que “a Administração Pública não pode ser responsabilizada subsidiariamente pela dívida trabalhista, pois tal ônus não decorre do simples inadimplemento das obrigações laborais assumidas pela empresa regularmente contratada mediante processo licitatório” (Doc. 187, fl. 10). 



    Quanto à violação ao art. 97 da CF/1988, alega que o Tribunal de origem manteve a responsabilidade subsidiária do ESTADO “por débitos trabalhistas, por força da Súmula 331, V, do TST, sem a consequente pronúncia de inconstitucionalidade do artigo 71, §1º, da Lei nº 8.666/93, mediante a reserva de plenário” (Doc. 187, fl. 2).



    Em exame de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu o RE ao afundamento de que a matéria concernente à responsabilidade subsidiária da administração pública não foi prequestionada, o que atrai a incidência ao caso das Súmulas 282 e 356 do STF (Doc. 195).



    No Agravo, a agravante alega que houve o prequestionamento da questão constitucional em debate (Doc. 198).



    É o relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    O Plenário desta CORTE, por ocasião do julgamento da ADC 16 (Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJe de 09/09/2011), declarou constitucional o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993. 



    Em virtude de aplicações interpretativas diversas dos reflexos da matéria decidida em controle concentrado, esse tema foi revolvido por esta CORTE, no julgamento do RE 760.931-RG (Tema 246, Rel. Min, ROSA WEBER, DJe de 12/9/2017), cuja tese fixada foi a seguinte:



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93”.



    Na ocasião, o PLENÁRIO, por maioria, afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador, e, conforme declarei em meu voto, “ante a ausência de prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador, a dizer, que se tenha comprovado peremptoriamente no processo tal circunstância, subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas em relação àqueles que não compõem seus quadros”. 



    No mesmo julgamento, também consignei, em meu voto, que: 



    “O Supremo Tribunal Federal fixou, na ADC 16, que a mera inadimplência não pode converter a Administração Pública em responsável por verbas trabalhistas, decidindo que não é todo e qualquer episódio de atraso na quitação de verbas trabalhistas que pode ser imputado subsidiariamente ao Poder Público, mas só aqueles que tenham se reiterado com a conivência comissiva ou omissiva do Estado. Não me parece que seja automaticamente dedutível, da conclusão deste julgamento, um dever estatal de fiscalização do pagamento de toda e qualquer parcela, rubrica por rubrica, verba por verba, devida aos trabalhadores. O que pode induzir à responsabilização do Poder Público é a comprovação de um comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados; ou seja, a necessidade de prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador. Se não houver essa fixação expressa, clara e taxativa por esta Corte, estaremos possibilitando, novamente, outras interpretações que acabem por afastar o entendimento definitivo sobre a responsabilização da Administração Pública nas terceirizações, com a possibilidade de novas condenações do Estado por mero inadimplemento e, consequentemente a manutenção do desrespeito à decisão desta Corte na ADC 16.”



    Essa linha por mim defendida prevaleceu na 1ª Turma desta CORTE, em julgado cuja ementa transcrevo a seguir:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO MUNICÍPIO SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO À ADC 16. OCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO.



    1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador.



    2. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente do agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade do reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16.



    3. Recurso de agravo a que se dá provimento.” (RCL 28.459 AgR, Relatora Min. ROSA WEBER, Redator p/ o acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 7/2/2020)



    Adite-se que a matéria voltou a ser analisada por esta CORTE no julgamento do RE 1.298.647-RG (Rel. Min. NUNES MARQUES, Tema 1.118), em que se debatia sobre o ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (tema 246), fixando-se, recentemente, a seguinte tese de repercussão geral: 



    "1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior" 



    No caso concreto, o Juízo de primeiro grau afastou a responsabilidade subsidiária do recorrente ao argumento de que não havia evidência de conduta culposa, conforme se verifica dos seguintes trechos abaixo transcritos (Doc. 121, fl. 8): 



    “No entanto, no caso dos autos, não há nenhuma evidência de que o 2º reclamado tenha adotado conduta culposa na relação mantida junto à 1ª ré. Por esse motivo, entendo que está descaracterizada a hipótese fática que permite a sua responsabilização subsidiária pelo pagamento da dívida. 



    Assim, indefiro o pedido de responsabilização subsidiária da 2º reclamado.”



    Contudo, em acórdão posteriormente mantido pelo Tribunal Superior do Trabalho (Doc. 153), o Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região reformou a sentença e reconheceu a existência de conduta culposa da administração a ensejar a responsabilização subsidiária (Doc. 126, fl. 5):



    “Embora a questão sobre a quem recairia o ônus de provar a culpa na fiscalização não tenha sido objeto de tese específica do Supremo Tribunal Federal no RE 760.931/DF, extrai-se da leitura do referido acórdão que 06 (seis) dos 11 (onze) Ministros votantes entenderam por atribuir à Administração Pública o ônus de provar o cumprimento dos deveres de fiscalização decorrentes da Lei de Licitações, seja por ter obrigação de legal de fazê-lo (artigos 58, III e 67 da Lei nº 8.666/93), seja por ter maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário (art. 373, §1º, CPC). Senão, vejamos os seguintes trechos extraídos do aludido leading case julgado pelo Supremo Tribunal Federal:



    (...)



    Portanto, à luz da teoria da distribuição dinâmica do ônus da prova, impõe-se à Administração Pública o ônus de demonstrar em juízo a efetiva fiscalização do cumprimento de todas as obrigações assumidas pelo vencedor da licitação (dentre elas, por óbvio, as decorrentes da legislação laboral), não se podendo considerar como fiscalização efetiva a que compreenda tão somente a apresentação de algumas documentações em que se exige comprovante de pagamentos de verbas ou então aplicação de algumas penalidades.



    Perfilhando a este posicionamento, a Subseção I Especializada em Dissídios Individuais do Tribunal Superior do Trabalho, no recente julgamento do E-RR-925-07.2016.5.05.0281 concluído em 12-12-2019, acolheu a tese de que compete ao ente público tomador de serviço o ônus de provar a existência da efetiva fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas por parte da empresa contratada, pacificando em definitivo a controvérsia existente sobre a questão.



    (...)



    Vale registrar que a fiscalização, por óbvio, não pode ser tão somente teórica, como mera questão burocrática, para aparentar cumprimento da lei. Se por um lado o mero descumprimento do contratante não induz a corresponsabilidade, por outro apresentar documentação com cumprimento burocrático da lei não é carta branca para desobrigar a Administração Pública, sob pena de rasgar-se a Constituição que alça como um dos fundamentos da República o valor social do trabalho.



    Não podemos olvidar que, sobretudo em época de livre terceirização, os maiores clientes da justiça do trabalho são justamente essas empresas prestadoras de serviços. Após encerramento do contrato ficam os trabalhadores sem emprego (se não aproveitados pelo "sucessor") e sem recebimento de direitos trabalhistas.



    Imprescindível, assim, averiguar no caso concreto dos autos se ocorreu falha na fiscalização do contrato realizado com o prestador de serviços, ensejadora da responsabilização subsidiária do ente público. Vejamos.



    Afirma o 2º reclamado ter procedido à devida fiscalização do contrato, frisando que, "ao tomar conhecimento de condutas irregulares da 1ª Reclamada - Sabor Original Alimentação e Serviços Ltda. - EPPA, o Ente Público promoveu a imediata retenção administrativa de seu crédito, decorrente de todos os Contratos celebrados entre a SEJUS e a 1ª Reclamada, na quantia de 519.428,03".



    Entretanto, apesar de defluir da prova dos autos os esforços do 2º reclamado no sentido de estancar os prejuízos aos empregados da 1ª reclamada, resta patente a falha na fiscalização, vez que a reclamante teve diversos direitos vilipendiados no curso do contrato, sem que o 2º reclamado se apercebesse da situação. Ora, a par de a 1ª reclamada não ter pago tempestivamente as verbas rescisórias da reclamante, restou comprovado, dentre outros, que os depósitos de FGTS não eram corretamente efetuados; que a reclamante trabalhava em condições insalubres, sem receber o adicional de insalubridade; que a reclamante era irregularmente submetida à escala 12x36; que a reclamante não fruita corretamente o intervalo intrajornada.



    Tendo havido falha na fiscalização, inafastável a condenação subsidiária do 2º reclamado.



    (...)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso ordinário da reclamante, para condenar o 2º reclamado a responder subsidiariamente pelas verbas deferidas.”



    Como se vê, o acórdão do Tribunal de origem toma como premissa a inversão do ônus probatório em desfavor da Administração Pública, o que foi afastado por esta CORTE no julgamento do Tema 1.118 da repercussão geral (RE 1298647 – Tribunal Pleno. Rel. Min. NUNES MARQUES. Dje de 13/2/2025).



    Além disso, não houve a comprovação real, pela parte autora, de comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar a responsabilidade do ora agravante, conforme decidido no julgamento da ADC 16.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO E DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para afastar a responsabilidade subsidiária do ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. 



    Invertam-se os ônus de sucumbência, relativamente ao ESTADO DO ESPÍRITO SANTO.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de março de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente