Tribunal: STF
Processo: MS 39747
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-05
Data de publicação: 2025-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Estado do Rio de Janeiro contra ato do Conselho Nacional de Justiça. O ato impugnado é o art. 18, caput, da Resolução CNJ nº 487/2023:



    Art. 18. No prazo de 6 (seis) meses contados da publicação desta Resolução, a autoridade judicial competente determinará a interdição parcial de estabelecimentos, alas ou instituições congêneres de custódia e tratamento psiquiátrico no Brasil, com proibição de novas internações em suas dependências e, em até 12 (doze) meses a partir da entrada em vigor desta Resolução, a interdição total e o fechamento dessas instituições."



    O impetrante alega que “A presente impetração tem por objetivo afastar a aplicação do artigo 18, caput, da Resolução CNJ nº 487/2023, norma que determina a interdição dos hospitais de custódia e tratamento psiquiátrico ("HCTP")”.



    Sustenta que “referida norma extrapola as disposições da lei que pretende regulamentar, bem como invade a competência legislativa e material das Administrações Estaduais na matéria penitenciária e de saúde, restando eivada de ilegalidades e inconstitucionalidades”.



    Afirma que o ato impugnado “exige dos Juízos competentes, peremptória e genericamente, a interdição parcial e posteriormente total das instituições de internação”.



    Ressalta que “O caráter genérico da determinação supracitada motivou, em dezembro de 2023, a prolação de decisão judicial da lavra da Exma. Juíza Auxiliar da Vara de Execução Penal (VEP) do Estado do Rio de Janeiro (doc. 05), bem como a edição da Portaria - GABJ RBCS - Portaria nº 02/2023, do mesmo Juízo (doc. 06, pg. 107). As decisões determinaram, em dezembro de 2023, a interdição parcial do HCTP Henrique Roxo e a vedação de transferência de seus pacientes ao Hospital Penal Psiquiátrico Roberto de Medeiros”.



    Relata que “A ordem de interdição do Hospital Henrique Roxo representaria verdadeiro desmonte desta intrincada estrutura de desinternação” e que “A pretexto de dar cumprimento ao comando da Lei nº 10.216/2001, a determinação do Conselho Nacional de Justiça, concretizada pelo Juízo da VEP do Estado do Rio de Janeiro, se levada a efeito, desestruturá a política pública estadual de acolhimento dos pacientes, desamparando-os”. 



    Ao final, o impetrante requer a concessão da liminar para “suspender a eficácia do artigo 18 da Resolução CNJ nº 487/2023, mantendo-se em funcionamento os Hospitais de Custódia e Tratamento Psiquiátrico mantidos pelo Estado do Rio de Janeiro, desde que atendidos os direitos previstos no art. 2º, da Lei nº 10.216/2001, até o julgamento definitivo da impetração”.



    Solicitei informações ao Conselho Nacional de Justiça (eDoc. 17).



    O Eminente Presidente do Presidente do Conselho Nacional de Justiça prestou informações em que argumenta o seguinte (eDoc. 23):



    “i) O mandado de segurança não pode ser conhecido, uma vez que impetrado contra lei em tese, nos termos da Súmula 266 do STF;



    ii) “a inconstitucionalidade da Resolução CNJ nº 487/2023 é objeto das ADIs nºs 7.454 e 7.389 e da ADPF nº 1.076, Rel. Min. Edson Fachin. Com efeito, a demanda levanta preocupações relevantes que, idealmente, deveriam receber decisão nacional e uniforme, e não provimentos setoriais. Por essa razão, a questão de direito deve aguardar o pronunciamento vinculante do STF”;



    iii) A Resolução CNJ nº 487/2023 foi proposta com o objetivo de adequar os seus procedimentos aos ordenamentos jurídicos nacional e internacional.”



    Deferi a medida cautelar (eDoc. 26), que foi referendada à unanimidade pela Primeira Turma (eDoc. 40).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela concessão da segurança (eDoc. 62), “para que os Hospitais de Custódia e Tratamento Psiquiátrico mantidos pelo Estado do Rio de Janeiro continuem funcionando e para que o Impetrante formule pedido individualizado de prorrogação de prazo para implementação da política judiciária, nos moldes do artigo 18-A da Resolução CNJ nº 487/2023”.



    A Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, na condição de amicus curiae, apresentou manifestação na qual pede a oitiva do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro e da Secretaria de Saúde do Estado do Rio de Janeiro (eDoc. 70).



    É o relatório. Decido. 



    Indefiro o pedido da Defensoria Pública. O processo está maduro para julgamento. Não são necessárias as diligências ora requeridas. Foram prestadas as informações pelas partes envolvidas, bem como colhidas manifestações relevantes para a adequada solução da controvérsia. Passo à análise do mérito.



    A Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal estabelece que “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. Embora o impetrante pleiteie a suspensão da eficácia do art. 18 da Resolução CNJ nº 487/2023, o mandado de segurança também se volta contra atos concretos. Isso porque o pedido do mandado de segurança é para que os Hospitais de Custódia e Tratamento Psiquiátrico sejam mantidos em funcionamento, desde que atendidos os requisitos previstos no art. 2º da Lei n.º 10.216/2001. A interdição dos hospitais é um ato concreto que afetaria diretamente direito do impetrante. 



    A petição inicial, em que pese impugne o art. 18 da Resolução CNJ nº 487/2023, também contesta os atos concretos de interdição, razão por que admissível o mandado de segurança.



    É pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que “como regra geral, o controle dos atos do CNJ pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado” (MS 33.690 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18.2.2016).



    Ao editar a Resolução CNJ nº 487/2023, o CNJ buscou adotar medida necessária para garantir o tratamento adequado das pessoas que necessitam de atendimento em saúde mental, conforme garante o art. 2º da referida Lei nº 10.216/2001, que dispõe sobre a proteção e os direitos das pessoas portadores de transtornos mentais:



    “Art. 2º Nos atendimentos em saúde mental, de qualquer natureza, a pessoa e seus familiares ou responsáveis serão formalmente cientificados dos direitos enumerados no parágrafo único deste artigo.



    Parágrafo único. São direitos da pessoa portadora de transtorno mental:



    I - ter acesso ao melhor tratamento do sistema de saúde, consentâneo às suas necessidades;



    II - ser tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua saúde, visando alcançar sua recuperação pela inserção na família, no trabalho e na comunidade;



    III - ser protegida contra qualquer forma de abuso e exploração;



    IV - ter garantia de sigilo nas informações prestadas;



    V - ter direito à presença médica, em qualquer tempo, para esclarecer a necessidade ou não de sua hospitalização involuntária;



    VI - ter livre acesso aos meios de comunicação disponíveis;



    VII - receber o maior número de informações a respeito de sua doença e de seu tratamento;



    VIII - ser tratada em ambiente terapêutico pelos meios menos invasivos possíveis;



    IX - ser tratada, preferencialmente, em serviços comunitários de saúde mental.”



    A intervenção do CNJ é justificada pela deficiência grave dos serviços prestados nos HCTPs. Busca-se a reorganização das instituições psiquiátricas, mediante a criação de um modelo de assistência mais humanizado e eficiente.



    Ocorre que a determinação genérica de interdição pode prejudicar pacientes atualmente internados. A interdição dos hospitais é capaz de causar a desestruturação das famílias, especialmente as mais pobres, que não têm condições socioeconômicas para cuidar dos familiares desinternados, de modo a aumentar ainda mais a vulnerabilidade desses pacientes.



    No julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, foi permitida a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço. Esta Corte explicitou que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    O entendimento do STF no Tema 698 reforça que a intervenção judicial deve apontar finalidades e permitir que a administração pública apresente planos adequados, ao invés de impor medidas específicas e setorizadas.



    O CNJ pode estabelecer metas administrativas para a melhoria dos serviços psiquiátricos, mas os cronogramas de interdição e fechamento, se necessário, devem ser ajustados conforme a capacidade de resposta dos estados.



    A relevante finalidade da Resolução CNJ nº 487/2023, que busca garantir um tratamento mais digno e adequado aos pacientes psiquiátricos, deve ser equilibrada com a necessidade de uma implementação realista e gradual das mudanças, sem cronogramas rígidos, e partindo de diálogos com os governos das 27 unidades federadas.



    No caso concreto, para cumprir a obrigação imposta pelo art. 18 da Resolução CNJ nº 487/2023, a Administração Pública teria de realizar novo planejamento de suas atividades e, diante da finitude dos recursos públicos, deixaria de realizar gastos antes previstos para outras prioridades estabelecidas legitimamente, consoante o itinerário fixado pelos artigos 165 e seguintes da Constituição Federal.



    O STF tem entendimento, fixado em repercussão geral, no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário na gestão de serviços públicos pode colocar em risco a continuidade das políticas públicas, desorganizar a atividade administrativa e comprometer a alocação racional dos escassos recursos públicos (RE 684612-RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 



    A obrigação em questão somente pode ser dimensionada quando considerada a situação de todas as unidades de saúde administradas pelos estados e municípios, sob pena de precarização das condições estruturais daqueles que não foram alcançados pela Resolução.



    Exigir que os entes públicos cumpram obrigações desta natureza de forma setorizada, pontual e específica pode pôr em risco a gestão da saúde mental pública do país, independentemente das óbvias boas intenções. 



    Entendo, em conformidade com a tese referente ao Tema 698 de Repercussão Geral, que é plenamente possível que o Poder Judiciário estabeleça finalidades a serem perseguidas pela Administração Pública, em cenário de ausência ou deficiência grave do serviço.



    O fato de a inconstitucionalidade da Resolução CNJ nº 487/2023 ser objeto das ADIs nºs 7.454 e 7.389 e da ADPF nº 1.076, de Relatoria do Ministro Edson Fachin, não impede a análise da legalidade das ordens de interdição, nem mesmo da constitucionalidade do referido ato normativo como questão prejudicial neste mandado de segurança. Penso que a existência de tais ações de controle concentrado impõe cautela na concretização de providências administrativas irreversíveis ou de difícil reversão, com enormes impactos institucionais, orçamentários e sociais.



    Diante do exposto, concedo a segurança, em parte, para confirmar a decisão liminar e, até a adequada pactuação entre os poderes, manter em funcionamento os hospitais destinados ao cumprimento das medidas de segurança e cautelares de internação, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, observados os direitos previstos no art. 2º da Lei nº 10.216/2001, sem prejuízo das providências administrativas compatíveis com o Tese 698-RE/STF.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de fevereiro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente