Tribunal: STF
Processo: RE 1561620
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-03
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Claro Nxt Telecomunicações S/A interpôs recurso extraordinário em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim resumido:



    AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. DECISÃO QUE REJEITOU A EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. COBRANÇA DE TAXA QUE TEM COMO FATO GERADOR A EXPEDIÇÃO DE ALVARÁ PARA INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRASMISSORES. MUNICÍPIO QUE TEM COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA FISCALIZAÇÃO DO USO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. ART. 30, INCISOS I E VIII, DA CRFB/88. DESPROVIMENTO DO RECURSO. 



    1. Agravo de Instrumento interposto em face de decisão que, no bojo de execução fiscal, rejeitou a exceção de préexecutividade ao fundamento de regularidade dos títulos executivos. Irresignação do contribuinte. 



    2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594 (Tema nº 919, com repercussão geral), fixou tese no sentido de ser vedado ao Municípios instituir cobrança de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, tratando-se de competência exclusiva da União. 



    3. Apesar da nomenclatura atribuída pelo ente público à taxa executada, após realização de interpretação sistemática da lei municipal que ampara a cobrança (arts. 4º e 13 da Lei Municipal nº 396/2007), infere-se que o tributo, em verdade, tem como fato gerador a expedição de alvará para instalação de sistemas transmissores. 



    4. Imperioso concluir que a taxa teve por fato gerador a fiscalização do uso e da ocupação do solo urbano, em razão de interesse local, à luz do art.30, incisos I e VIII, da CRFB/88. 



    5. Ausência de qualquer ilegalidade da exação, consubstanciando-se a cobrança tributária no exercício do poder de polícia do Município agravado, atinente a aspectos urbanísticos e ao meio ambiente local. Precedentes. 



    6. RECURSO DESPROVIDO.



    Na sequência, esse entendimento foi mantido em sede de juízo de retratação negativo. Confira-se:



    JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ART. 1.030, INCISO II, DO CPC. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. DECISÃO QUE REJEITOU A EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. COBRANÇA DE TAXA QUE TEM COMO FATO GERADOR A EXPEDIÇÃO DE ALVARÁ PARA INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRASMISSORES. MUNICÍPIO QUE TEM COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA FISCALIZAÇÃO DO USO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. ART. 30, INCISOS I E VIII, DA CRFB/88. DESPROVIMENTO DO RECURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO VERGASTADO. IMPOSSIBILIDADE DE REABRIR DEBATES DE MÉRITO. REJEIÇÃO DOS ACLARATÓRIOS. RECURSO EXTRAÓRDINÁRIO INTERPOSTO PELO AGRAVANTE. ENCAMINHAMENTO DOS AUTOS PARA EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO À LUZ DA TESE FIRMADA NO TEMA 1235 DO STF. RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDA.



    No apelo excepcional, a recorrente alega violação aos arts. 21, XI; 22, IV; e 30, VIII, da Constituição Federal. Aduz que o recorrido a instituiu, por meio de Lei Municipal n. 396/2007, a cobrança de Taxa de Fiscalização de Funcionamento para Estações Rádio Base, sob o pretexto de poder de polícia voltados ao suposto exercício do Uso e Ocupação do Solo do Município. Aduz que Tribunal se contradiz ao alegar que o alvará refere-se tão somente a instalação do sistema transmissor por competência local na fiscalização do solo urbano, vez que o próprio artigo da Lei municipal menciona que o alvará contém necessária renovação anual, ou seja, não se limita a instalação da ERB, já que o Município fiscaliza o seu funcionamento de forma anual. Advoga que a fiscalização exercida pelo Município não possui relação com a fiscalização derivada do Uso e Ocupação do Solo Urbano, já que a fiscalização para a instalação do sistema transmissor, vinculada a instalação da ETR, seria lançada somente no momento da instalação, e não anualmente como é exige o recorrido. Afirma que a legislação municipal não pode incidir sobre a atividade de telefonia, por não caber ao Município legislar sobre a operação do setor de telecomunicações, e tampouco instituir taxas e procedimentos sobre tal atividade. Pondera ser de competência privativa da União legislar sobre telecomunicações.



    Postula a reforma do acórdão, para que que seja acolhida a exceção de pré-executividade com a extinção do executivo originário, ante a usurpação de competência da União para legislar e fiscalizar o setor de telecomunicações.



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. O Colegiado de origem concluiu devida a cobrança, pelo Município, da Taxa de Fiscalização e Funcionamento das Estações de Rádio Base, para fins de expedição de alvará na instalação dos sistemas transmissores, tendo em conta a competência local quanto ao uso e ocupação do solo urbano. A propósito, transcrevo do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    Nas razões recursais, aduz o agravante, em breve síntese, que a taxa guerreada pelo município pretende a fiscalização do funcionamento das Estações Rádio Base, o que lhe é vedado em razão da competência privativa da União. 



    .......................................................................................................



    Ocorre que, apesar da nomenclatura atribuída pelo ente público à dívida fiscal (“TAXA DE FISC DE FUNCIONAMENTO”), mister se proceder à interpretação sistemática da lei municipal para se perquirir se, de fato, o Município agravado estaria usurpando a competência da União para instituir o tributo. 



    Extrai-se das Certidões de Dívida Ativa de index 04 e 05 da origem, que a cobrança tem esteio no art. 4º da Lei Municipal nº 396/2007, que se transcreve, in verbis:



    Art. 4º – Para a instalação de quaisquer sistemas transmissores, independentemente do material construtivo utilizado, será necessária a obtenção de Alvará de Autorização, a ser expedido pela Secretaria Municipal de Planejamento e Finanças, por unidade retransmissora (Torre), o qual deverá ser renovado anualmente. Parágrafo único – A obtenção do Alvará de Autorização, a que se refere o caput deste artigo não dará direito à operadora de colocar o sistema transmissor em funcionamento. (Grifos nossos).



    Nesta trilha, a previsão do art. 13, do mesmo diploma legislativo, que institui a cobrança da taxa: 



    Art. 13 – Fica instituída a taxa para análise do projeto, vistoria, fiscalização, expedição do Alvará de Autorização no valor de 5000 (cinco mil) URF’s, que será devida pela operadora do sistema para sua obtenção e no valor de 1000 (um mil) URF’s, para a renovação anual, por unidade retransmissora (Torre). Parágrafo único – O recolhimento da taxa deverá ser feito quando da expedição do Alvará de Autorização ou sua renovação. (Grifos nossos).



    Assim, após análise detida da questão litigiosa, imperioso reconhecer que o tributo executado teve por fato gerador a fiscalização do uso e da ocupação do solo urbano, em razão de interesse local, cuja legitimidade municipal tem assento no art.30, incisos I e VIII, da CRFB/88. 



    Não resta evidenciada, pois, qualquer ilegalidade da exação, consubstanciando-se a cobrança tributária no exercício do poder de polícia do Município agravado, atinente a aspectos urbanísticos e ao meio ambiente local. 



    A respeito da matéria, ao analisar a ADI 3.110, o Supremo assentou competência privativa da União para edição de norma que discipline a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, uma vez que a matéria estaria abrangida pelo tema das telecomunicações (ADI 3110, Tribunal Pleno, ministro Edson Fachin, DJe de 10 de junho de 2020).



    Na sequência, essa compreensão foi confirmada no julgamento do RE 1.370.232, piloto do Tema n. 1.235/RG, ministro Luiz Fux, Tema n. 1.235/RG, DJe de 13 de setembro de 2022. Na ocasião, foi aprovada a seguinte tese de repercussão geral:



    É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).



    Em momento posterior, ao examinar o RE 776.594, Tema n. 919/RG, DJe de 9 de fevereiro de 2023, essa jurisprudência foi ratificada, com a tese de que a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa. 



    Na oportunidade, o Pleno decidiu pela modulação da decisão de inconstitucionalidade, estabelecendo que produziria efeitos a partir da publicação da ata de julgamento do mérito (7 de dezembro de 2022), ressalvadas as ações ajuizadas até aquela data. 



    Acresce ressaltar que, no tocante à exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, este Pretório Excelso ao julgar a ADPF 1.063 assentou inconstitucionais as legislações municipais, que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, em razão das competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), e da interferência direta na regulação de serviços de telecomunicações (ADPF 1.063, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 2 de fevereiro de 2024). 



    Na mesma linha do decidido na ADPF 1.063, cito trecho do julgamento do ARE 1.157.787, pela Segunda Turma, Relator ministro Edson Fachin, DJe de 8 de janeiro de 2025: “2. Especificamente acerca da competência municipal em sede de licenciamento ambiental, esta Corte, no julgamento da ADPF 1.063, consignou, em síntese, que ‘São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações’”. Nessa mesma linha:



    LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INFRAESTRUTURAS DE TELECOMUNICAÇÕES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Segundo compreensão majoritária do Tribunal, compete à União estabelecer normas para o licenciamento ambiental de obras ligadas a telecomunicações e exploração destes serviços. 



    2. Ação julgada procedente.



    (ADI 7413, Tribunal Pleno, ministro Edson Fachin, DJe de 22 de novembro de 2024)



    Por fim, rememoro que, ao apreciar os embargos de declaração opostos em face do RE 1.486.365, a Primeira assentou que com base em sua competência, visando o interesse local, os entes federativos descentralizados podem editar regras, por exemplo: (i) que disciplinem a localização de um estabelecimento (tendo em vista a segurança ou o sossego dos cidadãos); (ii) a higiene nos estabelecimentos; (iii) a utilização de passeios; (iv) a realização de eventos em praças públicas; a instalação de faixas, placas e cartazes; mas não uma taxa genérica com fins de fiscalização e instalação de antenas de telecomunicações. Veja-se:



     EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERBS. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 2.134/2011. TAXA DE POLÍCIA GENÉRICA PARA FISCALIZAR A INSTALAÇÃO E EXPLORAÇÃO DE ANTENAS, E NÃO PARA FISCALIZAR O PLANEJAMENTO URBANO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. 



    1. A Lei complementar 2.134/2011, do Município de Nhandeara, Estado de São Paulo, instituiu a Taxa de Licença para Funcionamento de Agências Bancárias, Torres e Antenas de Transmissão e Recepção de Dados e Voz, e dá outras providencias. 



    2. A controvérsia constitucional reside em saber se os entes federativos descentralizados (Estados, Municípios e Distrito Federal), à luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na Constituição Federal, podem disciplinar o conteúdo posto nos dispositivos impugnados; ou se essas normas dispõem sobre tema inserido na competência privativa da União para dispor legislativamente sobre telecomunicações e para explorar tais serviços. (...)



     5. No controle de constitucionalidade das legislações locais é extremamente relevante fazer uma análise estrutural da norma impugnada. Isso porque, ao julgar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1.063, este TRIBUNAL assentou que são inconstitucionais normas que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 



    6. No caso em exame, a taxa de polícia instituída é genérica para fiscalizar a instalação e exploração de antenas, e não para fiscalizar o planejamento urbano, como entendeu o acórdão recorrido. 



    7. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno ao qual se dá provimento para conhecer e prover o Recurso Extraordinário a fim de acolher os Embargos e extinguir a Execução. 



    (RE 1.486.365 ED, Primeira Turma, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 9 de outubro de 2024, grifei)



    Na mesma linha:



    Ementa: Direito Tributário. Agravo Regimental nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário. Execução Fiscal. Cobrança de taxa de fiscalização de estações de rádio base. competência legislativa. impossibilidade de instituição por municípios. Tema rg nº 919. 



    I. Caso em exame 1. O recurso. Agravo regimental interposto pelo Município de Matinhos contra decisão que manteve a inconstitucionalidade da cobrança de taxas de fiscalização sobre Estações de Rádio Base (ERBs), prevista nas Leis municipais nº 1.350, de 2010, e nº 1.221, de 2009, em ação movida pela Claro S.A. A controvérsia envolve a competência do município para legislar sobre a matéria e a legalidade da cobrança de taxas. (...)



    3. As decisões anteriores. O Juiz de 1º Grau julgou improcedente o pedido formulado pela Claro S.A., sob o argumento de que “não há qualquer ilegalidade na cobrança da Taxa de licença para Funcionamento das estações de rádio base, porquanto inserida a hipótese dentre as de competência constitucional do Município, nos assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal. Tem-se, portanto, que referido dispositivo permite aos municípios legislarem sobre assuntos de interesse local, sendo certo, ainda, que o art. 30, VIII, da Constituição Federal, atribuiu competência aos Municípios para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”. O TJPR manteve a sentença de 1º Grau e assentou que, “tendo em vista que a execução fiscal foi proposta em 05.04.2016 (mov. 1.1, autos executivos n. 0002363-23.2016.8.16.0116), e que o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal ocorreu em 05.12.2022, com a publicação das atas de julgamento em 09.12.2022 (Ata nº 40, de 05.12.2022, DJe n. 250, divulgado em 07.12.2022), a tese fixada sequer seria aplicável ao caso em tela”. 



    II. Questão em discussão 4. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município de Matinhos possui competência para instituir taxas sobre a fiscalização do funcionamento de estações de rádio base, considerando a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações; (ii) verificar se o Município pode aplicar a modulação de efeitos estabelecida no julgamento do RE nº 776.594-RG/SP (Tema RG nº 919). 



    III. Razões de decidir 



    5. O Supremo Tribunal Federal (STF) já fixou entendimento no RE nº 776.594-RG/SP (Tema RG nº 919) no sentido de que a competência para legislar sobre a fiscalização do funcionamento de torres e antenas de telecomunicações é privativa da União, nos termos do art. 22, inc. IV, da Constituição. 



    6. A jurisprudência da Corte é pacífica ao afirmar que, embora os Municípios tenham competência para regular o uso do solo urbano e fiscalizar o cumprimento de suas posturas administrativas, isso não lhes confere o poder de instituir taxas sobre a atividade de telecomunicações. 



    7. O pedido de modulação de efeitos não se aplica, pois a cobrança foi questionada pelo contribuinte antes da decisão que fixou a tese de repercussão geral no Tema RG nº 919. 



    8. As normas municipais que instituem a taxa em questão conflitam diretamente com a competência privativa da União e, portanto, são inconstitucionais. (...)



    (RE 1.505.790 ED-AgR, Segunda Turma, ministro André Mendonça, DJe de 26 de novembro de 2024, grifei) 



    3. Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão recorrido, e determinar que o Tribunal local afaste a cobrança à recorrente da Taxa de fiscalização de torres e antenas de transmissão, nos termos da fundamentação, invertidos os ônus de sucumbência.



    4. Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência anteriormente fixada e representam um acréscimo ao ônus já estabelecido, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior, como na espécie, sua incidência é indevida.



    5. Por fim, advirto as partes que a interposição de recursos protelatórios, bem como manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ensejará a imposição de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, e do art. 1.026, §2º, do Código de Processo Civil (CPC).   



    Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo: ARE 1.468.509 AgR-ED, Segunda Turma, ministro André Mendonça,  DJe de 3 de setembro de 2024; ARE 1.107.805 AgR,  Primeira Turma, ministro Luís Roberto Barroso,  DJe de 3 de fevereiro de 2020; Rcl 45.289 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 30 de novembro de 2021; Rcl 24.841 ED-AgR, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 11 de maio de 2017; MS 37.637 AgR, Tribunal Pleno, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 16 de junho de 2021; MS 35.272 AgR-segundo, Segunda Turma, ministro Edson Fachin, DJe de 8 de outubro de 2020; e, ARE 1.321.696 ED-AgR Segunda Turma, ministro André Mendonça, DJe de 29 de junho de 2022.



    6. Publique-se.



Brasília, 3 de dezembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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