Tribunal: STF
Processo: ADPF 1297
Classe: ADPF
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-17
Data de publicação: 2025-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) proposta pelo Partido Comunista do Brasil contra o Edital de Concorrência Pública Internacional n. 21.2025.0021.SRHS, publicado pelo Estado de Pernambuco, cujo objeto é a concessão da prestação regionalizada dos serviços públicos de distribuição de água tratada e esgotamento sanitário de água e esgoto das regiões de Sertão e RMR Pajeú.



    O autor narra que a concessão em exame busca promover a prestação regionalizada por entes privados dos serviços públicos de distribuição de água tratada e esgotamento sanitário em 175 municípios pernambucanos, expondo milhões de cidadãos a riscos sanitários e ecológicos.



    Afirma que o edital está eivado de vícios estruturais e inconsistências econômico-financeiras que comprometem a legalidade, a transparência e, crucialmente, a sustentabilidade social do futuro contrato. Aduz que a continuidade do processo condenaria milhões de pernambucanos a um horizonte de desabastecimento crônico, tarifas majoradas e atraso na universalização dos serviços.



    Alega que o edital padece de manifesta irracionalidade na alocação de riscos climáticos entre Poder Concedente e concessionária, citando parecer do Professor Floriano de Azevedo Marques, produzido por solicitação da Prefeitura Municipal do Recife e apresentado nos autos de tomada de contas em trâmite no Tribunal de Contas do Estado



    Acresce que o edital se baseia em estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira que contêm premissas factuais manifestamente equivocadas, indicando, especificamente, supostos erros nos “valores de partida dos Índices de Atendimento de Esgotamento Sanitário (IAE) em 66 (sessenta e seis) municípios, que em nada correspondem à realidade fática dessas localidades” (doc. 1, p. 4).



    Afirma que a perpetuação das alegadas falhas de planejamento expõe a população do Estado a um grave risco de interrupção e colapso dos serviços, como teria ocorrido, segundo aduz, no Estado do Rio de Janeiro com a concessão da CEDAE.



    Sustenta, então, ser cabível a presente arguição, pelos seguintes motivos:



    Nota-se, portanto, que a controvérsia constitucional trazida aos autos transcende a mera disputa administrativa ou técnica. O potencial insucesso da concessão devido a esses vícios estruturais, comprometerá a meta de universalização do saneamento básico no Estado, perpetuando o descarte inadequado de dejetos nos corpos hídricos e agravando os efeitos sobre a poluição de biomas, à saúde da população e às condições dignas de moradia. 



    A inação ou a ineficiência das autoridades estaduais ameaça os direitos fundamentais ao meio ambiente equilibrado, à saúde e, ao final, à vida, exigindo a intervenção imediata desta Corte para proteger não apenas o cidadão-usuário, mas também promover a obrigação de eficiência administrativa na elaboração de projetos com elevado impacto ambiental. 



    Nota-se, portanto, que a controvérsia constitucional transcende a mera disputa administrativa ou técnica. Trata-se da defesa intransigente dos direitos fundamentais à saúde (art. 6º, CF), ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, CF), às condições habitacionais e de saneamento básico e ao acesso à água (art. 23, IX, CF), pilares estruturantes do Estado Democrático de Direito que estão sendo frontalmente ameaçados pela modelagem deficiente e juridicamente viciada desta concessão. 



    Além disso, a análise detida do Edital n. 0021.2025.0021.SRHS e seus anexos demonstra que o ato administrativo macula o ordenamento jurídico de Pernambuco e o texto constitucional ao apresentar uma desconformidade sistêmica com o Marco Legal do Saneamento Básico, que visa a universalização dos serviços revelando a violação aos princípios da legalidade(art. 37, caput, CF) e da modicidade tarifária (art. 175, parágrafo único, III e IV, CF). (doc. 1, p. 6-7)



    No mérito, argumenta que o edital viola os princípios da legalidade e da modicidade tarifária, por apresentar desconformidade com marco legal do saneamento básico (Lei n. 11.445/2007 e n. 14.026/2020), apresentando a seguinte síntese:



    (i) Inexistência de Viabilidade Econômico-Financeira — art. 11, II, da Lei Federal n. 11.445/2007: Os estudos de viabilidade (EVTE) do Edital estão fundados em premissas factuais manifestamente equivocadas, com erros alarmantes nos valores de partida dos Índices de Atendimento de Esgotamento Sanitário (IAE) em 66 (sessenta e seis) municípios. Para essas localidades, o Edital atribui metas iniciais positivas (Ano 1), chegando a 86,05% no caso de Serra Talhada, enquanto os diagnósticos técnicos indicam, na realidade físico-operacional, a inexistência de Sistema de Esgotamento Sanitário (SES), o que implica um atendimento real de 0%. 



    (ii) Subversão da Modicidade Tarifária e a Prioridade à Outorga — art. 22, IV, da Lei Federal n. 11.445/2007: Edital adota um critério de julgamento que restringe indevidamente a competição por preços ao impor um desconto máximo de apenas 5% na tarifa de referência. Após atingido esse limite, o critério passa a ser a oferta do maior valor de outorga. Desse modo, o usuário final acaba suportando custos tarifários superiores aos necessários para uma prestação eficiente dos serviços, pois o ônus da outorga é embutido na composição de custos da concessionária. 



    (iii) Descumprimento da Obrigação de Indenização Prévia de Bens Reversíveis — art. 42, § 5º, da Lei Federal n. 11.445/2007: Edital permite que a transferência e a posse dos ativos ocorram antes do adimplemento da compensação, desconsiderando o imperativo legal de indenização prévia e expondo o patrimônio da COMPESA e, de forma ainda mais grave, dos SAAEs, cujos ativos sequer são tratados adequadamente pelo Edital. (doc. 1, p. 28)



    Sustenta, ainda, haver clara inobservância ao princípio do desenvolvimento sustentável, pois a inviabilidade técnica e econômico-financeira da concessão levaria a duas hipóteses: (i) a interrupção indeterminada dos serviços necessários ao fornecimento e à ampliação de rede de saneamento básico pela necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro da concessão; e (ii) a não efetivação da universalização do saneamento básico no Estado.



    Como medida cautelar, requer a suspensão do Edital, indicando que o leilão estaria designado para o dia 18/12/2025.



    Pede, ao fim:



    Por todo o exposto, requer-se, respeitosamente, urgente concessão da medida cautelar para suspender os efeitos do Edital de Concorrência Pública Internacional n. 21.2025.0021.SRHS, do Estado de Pernambuco, e, por conseguinte, suspender o leilão designado para 18.12.2025. 



    No mérito, requer-se a procedência da presente arguição, ratificando-se a medida cautelar eventualmente concedida, para reconhecer a nulidade do Edital de Concorrência Pública Internacional n. 21.2025.0021.SRHS, tendo em vista as flagrantes violações constitucionais aos princípios da legalidade (art. 37, caput, CF), bem como aos direitos fundamentais ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 170, VI, e 225, CF), à saúde (art. 6º, CF), às condições habitacionais e de saneamento básico e ao acesso à água (art. 23, IX, CF). (doc. 1, p. 39-40)



    É o relatório. Decido.



    De início, registro que a propositura desta arguição com pedido de suspensão do procedimento licitatório ocorreu apenas um dia antes da data designada para a realização do leilão da concessão do serviço público. Conforme se extrai dos autos, a minuta do edital, do contrato e demais anexos estiveram disponíveis para consulta nos sítios eletrônicos oficiais do Estado entre 11/12/2024 a 7/2/2025. Além disso, o Edital foi publicado em setembro de 2025 (doc. 9, p. 3).



    Portanto, houve tempo suficiente para análise e impugnação das supostas ilegalidades contidas no Edital, inclusive porque o parecer juntado aos autos, elaborado por renomado jurista, é datado de 22/2/2025 (doc. 10, p. 61).



    De todo modo, é desnecessário examinar o requisito do periculum in mora, uma vez que a presente arguição não comporta conhecimento.



    Como se extrai da inicial, o alegado cabimento da ADPF é construído a partir da afirmação de que o edital violaria o princípio da legalidade, bem como os direitos fundamentais ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 170, VI, e 225, da Constituição), à saúde (art. 6º) e às condições habitacionais e de saneamento básico e ao acesso à água.



    O cerne da argumentação do requerente, contudo, dirige-se a aspectos eminentemente técnicos e contratuais relacionados à própria modelagem da concessão. Em síntese, o partido impugna: (i) a viabilidade técnica e econômico-financeira do projeto, contestando as premissas fáticas dos estudos que o fundamentaram; (ii) o critério de julgamento adotado na licitação e (iii) o alegado descumprimento da obrigação de indenização prévia prevista no art. 42, § 5º, da Lei n. 11.445/2007.



    A controvérsia, portanto, não envolve violação direta de normas constitucionais, mas sim a conformidade do edital à legislação infraconstitucional aplicável. Mais do que isso, alcança a própria base empírica, fática e econômico-financeira que sustenta as previsões editalícias. A sua resolução exigiria, inevitavelmente, o exame da adequação das obrigações contratuais às disposições da Lei n. 14.026/2020, bem como a verificação da consistência dos estudos realizados e da realidade fática de cada município envolvido.



    Esse exame, entretanto, não é cabível no âmbito de controle concentrado.



    Com efeito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de não conhecer das ações de controle concentrado quando a violação alegada aos preceitos constitucionais depender de prévia interpretação e análise de norma infraconstitucional, por configurar ofensa indireta ou reflexa à Constituição.



    Vejam-se, a propósito, os seguintes acórdãos e decisões monocráticas que confirmam esse entendimento:



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONVÊNIO DE DELEGAÇÃO N. 1/2020. GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. EXTINÇÃO. TERMO DE COMPROMISSO. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO DE 1988. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INOBSERVÂNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de decisão monocrática mediante a qual extinta arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). 2. O agravante sustenta que a extinção do Convênio de Delegação n. 1/2020 é insuficiente para justificar a inadequação da ADPF, dada a vigência do termo de compromisso firmado pela ANTT com as empresas de transporte interestadual. Frisa ser a ADPF o único meio processual idôneo para fazer cessar a lesão a preceitos fundamentais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se a arguição de descumprimento de preceito fundamental deve ser admitida, apesar da extinção do convênio impugnado, e, relativamente ao termo de compromisso, da inobservância ao princípio da subsidiariedade. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A extinção do Convênio de Delegação n. 001/2020 antes do ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental inviabiliza o conhecimento do processo objetivo. 5. O STF tem entendimento consolidado no sentido do descabimento do controle abstrato de constitucionalidade quando necessária análise prévia da legislação infraconstitucional, hipótese a caracterizar ofensa meramente reflexa à Constituição Federal. 6. No caso, a controvérsia diz respeito à legalidade de atos administrativos praticados pela ANTT dentro de suas competências legalmente definidas, mostrando-se ausente violação direta a preceitos fundamentais. 7. A ADPF é via subsidiária, que não pode ser utilizada quando houver outros meios processuais disponíveis para sanar eventual lesão. IV. DISPOSITIVO 8. Agravo interno desprovido (ADPF 1126 ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 25/4/2025 - grifei).



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 4º E 13 DA RESOLUÇÃO N. 611/2016 DO CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO – CONTRAN E ART. 6º DA LEI N. 19.262/2026 DE GOIÁS. DESTINAÇÃO DE RESÍDUOS E PEÇAS AUTOMOTIVAS PARA REMANUFATURA OU RECICLAGEM. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO DESPROVIDO (ADI 7711 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 18/3/2025).



    EMENTA Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Artigo 16, § 3º, da Lei nº 6.830/80. Interpretação restritiva estabelecida pelo Superior Tribunal de Justiça. Dedução, em embargos à execução fiscal, de compensação indeferida na esfera administrativa. Impossibilidade. Matéria infraconstitucional. 1. Eventual ofensa ao texto constitucional decorrente da interpretação restritiva do art. 16, § 3º, da Lei nº 6.830/80, tal como estabelecida pelo Superior Tribunal de Justiça (vide EREsp nº 1.795.347/RJ), seria meramente reflexa ou indireta, sendo incabível sua análise em sede de controle abstrato de constitucionalidade, conforme jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal. 2. Nos termos da orientação da Corte, a arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser utilizada “como sucedâneo recursal ou ação rescisória para fins de reverter um precedente fixado pelo STJ no legítimo exercício de sua competência constitucional, isto é, uniformizar a interpretação da legislação federal” (ADPF nº 427/DF-AgR-segundo, Tribunal Pleno, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 22/11/22). 3. Agravo regimental não provido (ADPF 1023 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13/5/2024 - grifei).



    [...] 13. Ademais, eventual ofensa às normas constitucionais pelas normas impugnadas, se existente, seria reflexa. Não se demonstra colisão ou descumprimento direto da Constituição da República pelo conteúdo da norma impugnada. Seria necessário, na espécie – se possível fosse o conhecimento da presente ação, o que não é, como demonstrado –, exame prévio de legalidade da norma em questão, contemplando-se, nos argumentos expostos na ação, matéria de legalidade, não de constitucionalidade direta e imediata. 



    Há, portanto, necessidade de prévio exame de normas infraconstitucionais para aferir-se a alegada contradição das decisões judiciais proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça e pelo Tribunal Superior do Trabalho, apresentadas na petição inicial desta ação direta. 



    As decisões judiciais apresentadas pela autora como prova de ofensa às normas constitucionais apontadas se revelam espécie de questionamento sobre a legalidade das questões postas e das decisões adotadas (ADI 7623, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 16/4/2024).



    Conforme assentei na ADPF 1187 AgR, da minha relatoria, caso recente e análogo ao presente, não cabe conhecer de arguição que apresenta discussão de estrita legalidade.



    Assim como ocorreu naquele caso, o arguente busca, pela via do controle concentrado, imprimir a edital de concessão de serviço de saneamento básico a modelagem do serviço que considera mais apropriada. Além de inadequada a via, a pretensão exigiria desta Suprema Corte profunda intervenção sobre o modelo adotado pelo Poder Público estadual (ADPF 1187 AgR, da minha relatoria, Tribunal Pleno, j. em 15/12/2025)



    Registro, ainda, que a arguição é inadmissível por força do requisito da subsidiariedade.



    A subsidiariedade pressupõe que a ação somente deve ser admitida quando não houver outro meio eficaz apto a sanar a lesividade apontada. Nessa linha, trata-se de condição preliminar qualificada do interesse processual, não se admitindo a ADPF quando houver outro meio idôneo para impugnar o ato atacado (ADPF 950 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 14/9/2022).



     



    A Lei n. 9.882/1999 dispõe sobre o requisito da seguinte forma:



    Art. 4º. (...)



    § 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (grifei). 



     



    Cuida-se, assim, de um pressuposto negativo de admissibilidade da ADPF, com previsão expressa na legislação de regência. É nesse sentido o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal:  



     



    EMENTA Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Não atendimento do requisito da subsidiariedade. Existência de outros meios capazes de sanar a lesividade. Conhecimento e não provimento do agravo regimental. 1. A subsidiariedade constitui pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sem o qual a ação deve ser rejeitada de plano (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99). Precedentes. 2. In casu, cuida-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pelo Governador do Estado do Maranhão tendo como objeto decisões judiciais e administrativas que implicariam continuidade de cobranças de impostos pelo Município de São Luís contra a Maranhão Parcerias S.A, (MAPA), sem observância da imunidade tributária recíproca. 3. O requisito da subsidiariedade não foi satisfeito não só porque o ato contra o qual se insurge a presente arguição podia ter sido objeto de impugnação, de forma adequada e com eficácia real, na via do processo subjetivo, mas também e, sobretudo, porque se pretende, com a presente ação, tutelar uma situação jurídica individual e concreta que não pode ser instrumentalizada pelo manejo de um processo objetivo, “sob pena de se banalizar o instituto da arguição e se transmudar sua natureza de processo objetivo para subjetivo” (v.g., ADPF nº 455-AgR, de minha relatoria, DJe de 28/6/23). 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento (ADPF 1125 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27/11/2024 - grifei).



    AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento” (ADPF 882 AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 10/01/2022 - grifei).



    CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AGR). IMPUGNAÇÃO A RESOLUÇÕES DO CONSELHO FEDERAL DE QUÍMICA (CFQ). REGIME DE SUBSIDIARIEDADE E RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA SUSCITADA. CONDIÇÕES ESSENCIAIS DE ADMISSIBILIDADE DA ARGUIÇÃO. NÃO-ATENDIMENTO. NORMAS SECUNDÁRIAS E DE CARÁTER TIPICAMENTE REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA. INIDONEIDADE DA ADPF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ADPF, como instrumento de fiscalização abstrata das normas, está submetida, cumulativamente, ao requisito da relevância constitucional da controvérsia suscitada e ao regime da subsidiariedade, não presentes no caso. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 3. Agravo Regimental improvido (ADPF 210 AgR/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 21/6/2013- grifei).



    Com efeito, no caso em exame, há meios processuais adequados para impugnar os atos concretos praticados pelo Estado de Pernambuco, especialmente porque a controvérsia, como visto, envolve a regulação específica da concessão e deve ser apreciada à luz de normas infraconstitucionais. Assim, cabe às instâncias ordinárias - ou a outros órgãos de controle - examinar eventual ilegalidade, havendo diversos instrumentos processuais aptos a essa finalidade.  



    Portanto, também por essa ótica não caberia conhecer desta ADPF.



    Posto isso, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do art. 4º da Lei n. 9.882/1999 e do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o exame da medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de dezembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator