Tribunal: STF
Processo: RE 1544650
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-25
Data de publicação: 2025-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado (eDOC 265, p. 3):  



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ACÓRDÃO QUE NEGOU PROVIMENTO A AGRAVO INTERNO, MANTENDO DECISÃO MONOCRÁTICA QUE CONFIRMOU SENTENÇA QUE IMPÔS À REQUERIDA A REGULARIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. RETORNO DOS AUTOS PARA ANÁLISE DE POSSÍVEL DIVERGÊNCIA COM A TESE OBJETO DO TEMA 1.235/STF. ORIENTAÇÃO PARADIGMÁTICA QUE ENCERRA HIPÓTESE DE REPERCUSSÃO DE CONFLITO ENTRE LEGISLAÇÃO LOCAL E FEDERAL NO TOCANTE A USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. CASO CONCRETO QUE DIZ RESPEITO À OBRIGAÇÃO DE REGULARIZAÇÃO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO MEIO DE FISCALIZAÇÃO DA CONFORMIDADE DO EMPREENDIMENTO A PARÂMETROS NORMATIVOS TÉCNICOS PREVISTOS EM NORMATIVAS FEDERAIS. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE ENTRE O PARADIGMA E A HIPÓTESE VERTENTE. JUÍZO DE ADEQUAÇÃO NEGATIVO.”



    No recurso extraordinário, interposto com base na alínea a do permissivo constitucional, sustenta-se, em síntese (eDOC 30, p. 3):



    “(a) Primeiro, o v. acórdão recorrido está em completa dissonância da jurisprudência desse e. Supremo Tribunal, sobretudo em razão do Tema 1.235 e Tema 919, ao não reconhecer a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 14.675/2009, sobretudo em razão do julgamento na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.321/AL; 



    (b) Segundo, o v. acórdão recorrido configura violação ao art. 22, IV, da CRFB, uma vez que, ao reconhecer a eficácia da Lei 14.675 (Código Estadual do Meio Ambiente), os vv. acórdão recorridos violaram a competência privativa da União para legislar sobre matéria de telecomunicações; 



    (c) Terceiro, o v. acórdão recorrido é exemplo acadêmico de omissões sobre pontos indispensáveis ao julgamento da controvérsia. O v. acórdão recorrido julgou recurso de apelação interposto, sem, contudo, se dignar a solucionar relevantíssimas questões postas em sede recursal, em afronta ao princípio da fundamentação das decisões judiciais (art. 93, IX, CF).” 



    É o relatório. Decido.



    Não assiste razão à parte recorrente.



    Inicialmente, convém reiterar que, no julgamento do RE 776.594, Tema 919 da repercussão geral, de relatoria do Min. Luiz Fux, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa”. Confira-se a ementa desse julgado: 



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa’. 6. Recurso extraordinário provido” (Plenário, DJe 09.02.23 - Grifei).



    In casu, trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina contra TELEFONICA BRASIL S.A. em virtude da instalação de antena de telefonia celular de modo irregular na Rua Rutílio, 50, Mariscal, Bombinhas, sem a necessária licença de operação.



    Em sede de julgamento de agravo interno na origem, o Tribunal a quo manifestou-se nos seguintes termos (eDOC 192, p. 8):



    “AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. ESTAÇÃO RÁDIO-BASE DE TELEFONIA MÓVEL - ERB. REGULARIZAÇÃO DE LICENÇA AMBIENTAL DE OPERAÇÃO. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE MANTEVE SENTENÇA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER E DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE DANOS MORAIS COLETIVOS, TÃO SOMENTE AMPLIANDO PRAZO PARA A OPERADORA REGULARIZAR O LICENCIAMENTO. INSURGÊNCIA DA REQUERIDA. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL N. 14.675/2009 E INVALIDADE DO PROCEDIMENTO DE FISCALIZAÇÃO POR PARTE DO IMA/SC. TESE IMPROFÍCUA. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE PARÂMETROS TÉCNICOS PRIVATIVOS DA LEGISLAÇÃO FEDERAL. OPERADORA QUE DEVE SE SUBMETER A PRÉVIO LICENCIAMENTO E ÀS CONDICIONANTES AMBIENTAIS ESTADUAIS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. EXEGESE DO ART. 24, VI, DA CRFB/88 E ART. 74 DA LEI GERAL DE TELECOMUNICAÇÕES (LEI FEDERAL N. 9.427/97). REGULARIZAÇÃO QUE SE IMPÕE. CONDENAÇÃO POR DANOS MORAIS COLETIVOS. OPERAÇÃO SEM PRÉVIO LICENCIAMENTO. FISCALIZAÇÃO QUE APUROU NÍVEL DE CONSUMO ENERGÉTICO 44 (QUARENTA E QUATRO) VEZES ACIMA DO REGULAR, DEMONSTRANDO NEGLIGÊNCIA GRAVE, À LUZ DA PRECAUÇÃO AMBIENTAL. MANUTENÇÃO DO QUANTUM, CONFORME ARBITRADO NA SENTENÇA. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO AMPLIADO PARA 180 DIAS NA SEGUNDA INSTÂNCIA. PERÍODO SUFICIENTE E QUE CONTEMPLA POSSIBILIDADE DE ATRASO PELA ADMINISTRAÇÃO. VALOR DA MULTA COMINATÓRIA MANTIDO CONFORME PARÂMETROS DE PRIMEIRA INSTÂNCIA. HONORÁRIOS RECURSAIS INCABÍVEIS.”



    Ao reanalisar a matéria, em juízo de retratação, o Colegiado de origem apontou a ausência de similitude fática entre a controvérsia dos autos e o Tema 1235 da repercussão geral em virtude do âmbito do direito ambiental da causa. Confira-se (eDOC 265, p. 2-3):



    “Não verifico conflito entre a conclusão do acórdão e a referida orientação vinculante, pois dizem respeito a hipóteses de julgamento distintas. 



    O Tema 1.235/STF, cujo julgamento transitou em julgado no dia 17/8/2023, toma como premissa a competência privativa da união para disciplina legislativa a respeito de telecomunicações e radiodifusão na hipótese em que colidiriam com parâmetros técnicos previstos em normas municipais referentes ao uso e à ocupação do solo urbano.



    A presente lide, contudo, tem por premissa infração administrativa decorrente do exercício de atividade potencialmente poluidora sem prévio licenciamento ambiental. A controvérsia, então, estabeleceu-se em ação civil pública que encerra pedido de obrigação de fazer, na perspectiva da competência legislativa concorrente entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 24, VI e VIII, da Constituição da República), bem como da competência material comum dos entes federados de proteção e fiscalização do meio ambiente (art. 23, IV e VIII da CRFB), com a finalidade, aliás, de fazer observar parâmetros previstos na legislação federal, notadamente a Lei n. 9.472/1997 (Lei Geral das Telecomunicações), Lei n. 11.934/2009 e a Lei n. 13.116/2015, que estabelece normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações. Versa, portanto, sobre o âmbito do direito ambiental, ramo distinto do uso e da ocupação do solo urbano e que, reforço, integra competência concorrente entre as três esferas da federação (União, Estados e Municípios). 



    Evidente, então, que o Tema 1235 do STF aborda questão distinta da ora analisada, de tal modo que, ausente específica identidade de debates, o juízo de retratação não se apresenta a via adequada para reforma da decisão. É dizer: a retratação exige plena identidade de questões entre o tema e a respectiva tese jurídica firmadas pelo Supremo Tribunal Federal e o processo no qual a fase processual em questão é deflagrada, sob pena de funcionar como recurso não previsto em lei. Via de consequência, a despeito de alguns julgados do Supremo Tribunal Federal, em vias processuais distintas da ora apreciada, terem adentrado o mérito do debate da constitucionalidade da exigência, por legislação estadual, de licenciamento ambiental para a instalação de estações rádio base, não verifico a possibilidade de, na presente via, à vista do parâmetro adotado, efetuar a alteração do julgamento proferido por este colegiado. (Grifei)



    Desse modo, no caso concreto, verifica-se que para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, quanto à adstrição da atividade municipal ao licenciamento ambiental no âmbito do interesse local, seria necessário analisar a causa à luz da legislação infraconstitucional local, bem como reexaminar o acervo fático-probatório dos autos, providências inviáveis em sede de apelo extremo, nos termos das Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. COBRANÇA DE TAXA. LICENÇA DE INSTALAÇÃO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula nº 279 do STF. 



    2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 



    3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 



    4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.” (ARE 1.420.498- AgR, Plenário, Rel. Min. Rosa Weber - Presidente, DJe de 15.06.23)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE TORRES DE TELEFONIA. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. CRITÉRIOS E CONDIÇÕES DE INSTALAÇÃO. LEI MUNICIPAL 13.756/2004 E DECRETO 44.944/2004. NECESSIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. 



    I - A edição de legislação sobre assuntos de interesse local, tal como o uso e a ocupação do solo urbano em seu território que abrange a disciplina sobre instalação de torres de telefonia se insere no rol de competência dos municípios. Precedentes. 



    II - A análise dos critérios e condições de instalação, construção e funcionamento de torres de telefonia exige a reapreciação de legislação infraconstitucional. Precedentes.



     III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC.” (ARE nº 1.313.346-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 26.11.21 - Grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. CONSTRUÇÃO IRREGULAR. DEMOLIÇÃO. DETERMINAÇÃO. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS DE TELEFONIA MÓVEL CELULAR E A RESPEITO DO USO DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. NORMA DE INTERESSE LOCAL. ART. 30, I, II E VIII, DA CF. PRECEDENTES.



     1. A controvérsia dos autos, envolvendo a instalação de estação rádio base, cinge-se ao âmbito local (Lei Estadual n° 10.995/2001 e Lei Complementar Municipal n° 1.246/2001) e requer o exame de fatos e provas. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 



    2. O aresto recorrido não divergiu da jurisprudência do STF que reconhecera aos municípios a competência para legislar sobre a instalação de antenas de telefonia móvel celular, seja por considerar um assunto de interesse local, seja para disciplinar o uso da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I, II e VIII, da Constituição Federal. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.“ (ARE nº 1.191.212-AgR/SP, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 23.11.20 - Grifei).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Estação de Rádio Base (ERB). Alvará. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 



    2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.210.584-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.09.19). 



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REGULARIZAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIOBASE (ERB). ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES. INDEFERIMENTO DE ALVARÁ DE EXECUÇÃO E LICENÇA PARA EDIFICAÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (RE nº 1.258.385-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 15.07.20). 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo e Constitucional. 3. Multa administrativa pela instalação irregular de estação rádio base no Município. Lei Municipal 13.756/2004, que dispõe sobre o uso e ocupação do solo. Inexistência de usurpação da competência da União. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária.” (ARE nº 1.211.022-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 05.09.19 - Grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. ORDENAÇÃO URBANA E USO DO SOLO. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO-BASE. DISTINGUISHING QUANTO AOS TEMAS RG Nº 919 E Nº 1.235. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. 



    1. O Tribunal de origem consignou a competência do Município de Guapimirim/RJ para legislar sobre a exigência de prévio licenciamento ambiental de atividades potencialmente causadoras de dano ao meio ambiente, o que incluiria a instalação das estações de rádio-base. 



    2. Não se aplicam à hipótese os Temas nº 919 e nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral, uma vez que a legislação municipal impugnada nestes autos não versa sobre telecomunicação ou radiodifusão. 



    3. Inviável, portanto, o recurso extraordinário com agravo, ante a impossibilidade da análise de legislação infraconstitucional local e de matéria fático-probatória. Incidência do óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 



    4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE nº 1.364.841-ED-AgR/RJ, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 30.05.23 - Grifei).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR. MUNICÍPIO. LICENCIAMENTO E INSTALAÇÃO. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. PRECEDENTES. SÚMULAS 280 E 279/STF. 



    1. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a competência para legislar sobre licenciamento e instalação de Estações de Rádio Base (ERB) é municipal, porque diz respeito ao uso e ocupação do solo urbano, matéria de interesse local. Precedentes. 



    2. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem a respeito da necessidade de prévio licenciamento ambiental para instalação de estações de rádio-base de telefonia celular e equipamentos afins, são imprescindíveis a análise da legislação infraconstitucional local aplicada ao coaso e o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, procedimentos vedados neste momento processual. Incidência das Súmulas 280 e 279/STF.” (ARE nº 1.239.515-AgR/MS, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 19.05.20).



    Por fim, no tocante à alegada afronta ao art. 93, IX, da Constituição da República, verifica-se que o acórdão recorrido inequivocamente prestou jurisdição, e enfrentou as questões suscitadas com a devida fundamentação, ainda que com ela não concorde o agravante.



    Nesse sentido, ao julgar o AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.8.2010, o Plenário desta Corte assentou a repercussão geral do tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão.



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, a, do CPC e art. 21, §1º, do RISTF, nego provimento ao presente recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator