Tribunal: STF
Processo: ARE 1537081
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-24
Data de publicação: 2025-02-24

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.644/2019, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. PROCESSO LEGISLATIVO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INICIATIVA PRIVATIVA. CHEFE DO PODER EXECUTIVO. GESTÃO DE BENS PÚBLICOS. SERVIÇO PÚBLICO CONCEDIDO. TRÂNSITO E TRANSPORTES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA. UNIÃO. ART. 22, INC. XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. NEGADO SEGUIMENTO AO RECURSO.  



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado pela alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “Controle concentrado de constitucionalidade da legislação municipal. Lei Municipal do Rio de Janeiro n°. 6.644, de 24 de setembro de 2019, que permite o trânsito de táxis nos corredores viários do BRT e dá outras providências. Pretendida ofensa à competência privativa da União Federal para legislar sobre trânsito e transporte. Vício configurado. Lei de iniciativa parlamentar que dispõe sobre o acesso e a circulação de táxis nos corredores viários do BRT, de forma a alterar a circulação de veículos em pista seletiva e avançar em providências que cuidam de funções típicas do Poder Executivo, como a gestão de bens públicos; a disciplina sobre o funcionamento da administração e também, no caso específico, a gestão de contratos de concessão celebrados pelo Município. Violação dos artigos 112, § 1º, II, ‘d’, da Constituição Estadual, e 22, XI, da Constituição da República. Precedentes.”



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos.



    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 22, XI e 30, I e II, da Constituição Federal. Alega que “a lei sob comento não interfere na atuação administrativa do Chefe do Poder Executivo e, portanto, não agride o princípio da separação e harmonia entre os poderes, possuindo total pertinência com o paradigma da Suprema Corte, acima citado. Assim, temos que o julgado no Tema nº 917, do Supremo Tribunal Federal, trata da mesma situação apreciada nestes autos. Isto porque lá se discutiu se a lei prevendo a “instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias” poderia ter sua inconstitucionalidade decretada por vício de iniciativa. (...) Nestes autos temos a mesma discussão. O questionamento quanto à constitucionalidade da norma está adstrito à suposta usurpação de competência legislativa, como era no caso das câmeras de segurança, o que feriria o princípio da separação de poderes. Portanto, é patente a correlação entre os casos. Nesse contexto, não se vislumbra qualquer infração ao texto da Carta Estadual, pois a lei hostilizada não determina atribuições ao Poder Executivo Municipal. A matéria versada na lei tem por fim proporcionar maior segurança e fluidez ao trânsito da cidade, na medida em que permitir que táxis, desde que estejam transportando passageiros e com o taxímetro ligado, transitem pelas faixas exclusivas de transporte do BRS e do BRT, inclusive na faixa seletiva da Avenida Brasil, visa a conferir maior agilidade ao tráfego nesta comuna. Portanto, a lei hostilizada traz uma medida de segurança e proporciona um melhor ordenamento do trânsito da cidade. Assim, pode-se afirmar, ao fim e ao cabo, que o texto legal consubstancia um mecanismo que tem por fim melhorar o trânsito caótico desta cidade, matéria de interesse local, na esteira do art. 30, I da Constituição Federal, reproduzido no art. 358, I da Constituição Fluminense. (...) Portanto, patente é a densidade constitucional - competência legislativa do Poder Legislativo do Município - presente na hipótese dos autos. Nesse sentido, não há razão para a inadmissibilidade do recurso extraordinário interposto, devendo, por isso mesmo, ser admitido e encaminhado à Suprema Corte”.



    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso, sustentando que, “na petição inicial da Representação, apontou-se que a lei, de iniciativa parlamentar, indevidamente versava sobre matéria de trânsito, cuja atribuição para legislar é privativa da União Federal, nos termos do artigo 22, XI, da Constituição da República. Ademais, suscitou o representante que a Lei nº 6.644/2019 é inconstitucional por violação de normas da Constituição Estadual que são reprodução obrigatória dos artigos 2º, 61, §1º, II, “e” e 84, VI da CRFB/88. Com efeito, aduziu-se que a lei violava a iniciativa privativa do Chefe do Executivo, uma vez que a regulamentação e operação do trânsito compete precipuamente à Administração Pública, em ofensa ao princípio da separação dos Poderes. (...). Destacou-se, outrossim, que a lei afetava negativamente a concessão do serviço público de transporte por ônibus, já que a presença de táxis na malha viária exclusivamente destinada aos ônibus e aos BRTs ocasiona maior tempo de viagens, descumprimento das metas operacionais, possui elevado potencial de provocar acidentes e desgastar a manta asfáltica, com acréscimo de combustível. No caso dos BRTs seria necessária a retirada de boa parte dos segregadores de via para permitir o ingresso e saída dos táxis, contribuindo para que outros veículos acessem às pistas indevidamente, de modo a ampliar o risco de acidentes. Asseverou-se que a interferência na prestação dos serviços de transportes cujos modais foram previamente licitados, como nos casos das concessões do transporte por ônibus, pressupõe a análise técnico-administrativa no contexto regulatório, interferindo, portanto, nos aspectos dos contratos firmados. (...). A norma em debate afeta negativamente a concessão do serviço público de transporte por ônibus, seja o serviço comum, que trafega pelas faixas exclusivas de trânsito denominadas BRSs, seja o serviço dos BRTs, que possui calhas segregadas exclusivas para circulação dos ônibus articulados. As vias exclusivas (BRSs) e as calhas segregadas (BRTs) observam o princípio de priorização do transporte coletivo, sendo que a presença de táxis nessas vias ocasionará maior tempo de viagens e descumprimento das metas operacionais. Além disso, a inclusão de táxis na malha viária exclusivamente destinada aos ônibus e aos BRTs tem elevado potencial de provocar acidentes, desgastar a manta asfáltica e aumentar o tempo das jornadas, com acréscimo de combustível”.



    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender que o acórdão está em harmonia com a jurisprudência do STF.  



    É o relatório. DECIDO.  



    O agravo não merece prosperar.



    Com efeito, ao apreciar Representação por Inconstitucionalidade, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 6.644, do Município do Rio de Janeiro, por violar os artigos 112, §1º, inciso II, alínea “d”, da Constituição Estadual, e 22, inciso XI, da Constituição Federal. Destaco, a propósito, o seguinte trecho do voto do relator do acórdão recorrido, in verbis: 



    “Da leitura do diploma legal impugnado, recolhe-se, sem esforço, que a matéria objeto da representação se inscreve entre às sujeitas à competência legislativa privativa da União, conforme preceitua o art. 22, inciso XI da Constituição da República, norma de observância obrigatória por parte dos Municípios, por força do artigo 345 da Carta Estadual. 



    Além disso, ao dispor sobre o trânsito de táxis nos corredores viários do BRT, enfrenta tanto o artigo 184, III do Código de Trânsito Brasileiro, a dispor que constitui infração gravíssima transitar com veículo em via de trânsito exclusivo de veículos de transporte público coletivo de passageiros, quanto os princípios licitatórios da legalidade e da vinculação ao instrumento convocatório, pois ao admitir o trânsito de veículos nas faixas seletivas destinadas à prestação de serviço público de transporte para o qual concorrera a empresa concessionária, altera a forma da prestação do serviço pactuado. 



    Ademais, não obstante o argumento do representado, de que a referida lei visa apenas regular a execução de serviços de trânsito, o acesso e a circulação de táxis nos corredores exclusivos do BRT alteram a circulação de veículos na pista seletiva e avançam em providências que cuidam de funções típicas do Poder Executivo, como a gestão de bens públicos; a disciplina sobre o funcionamento da administração e também, no caso específico, a gestão de contratos de concessão celebrados pelo Município. 



    Nessa toada, inequívoca a ingerência indevida do Poder Legislativo Municipal na administração local, incluída na reserva de iniciativa do Chefe do Executivo a que sujeitas a organização e funcionamento da administração municipal, em ordem a gerar aumento de despesas a partir das obras públicas necessárias a permitir a entrada e a saída dos táxis dos corredores viários, em que só poderiam circular com passageiro embarcado e o taxímetro ligado.”



    No tocante à natureza privativa, para fins da iniciativa legislativa do Poder Executivo, da organização e do funcionamento da administração municipal, da gestão sobre bens públicos municipais e sobre contratos de concessão de prestação de serviços públicos, a jurisprudência desta Corte está consolidada. Outrossim, pacificado também nesta Corte Suprema a matéria quanto à competência legislativa da União sobre trânsito e transportes, na forma prevista no artigo 22, inciso XI, da Constituição Federal. Confiram-se, nesse sentido, os seguintes precedentes, in verbis: 



      “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 11.604, DE 23.04.2001, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. TRÂNSITO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO PREVISTA NO ART. 22, XI DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Já é pacífico neste Supremo Tribunal o entendimento de que o trânsito é matéria cuja competência legislativa é atribuída, privativamente, à União, conforme reza o art. 22, XI da Constituição Federal. ADI nº 2.064, Maurício Corrêa e ADI nº 2.137-MC, Sepúlveda Pertence. Em casos análogos ao presente, esta Corte declarou a inconstitucionalidade formal de normas estaduais que exigiam a sinalização da presença de equipamentos de fiscalização eletrônica, fixavam limites de velocidade nas rodovias do Estado-membro e instituíam condições de validade das notificações de multa de trânsito. Precedentes: ADI 1.592, Moreira Alves, ADI 2.582, Sepúlveda Pertence e ADI 2.328-MC, Maurício Corrêa. Ação direta cujo pedido se julga procedente.” (ADI 2.802, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/2003)



      “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. RESERVA DE ESPAÇO PARA O TRÁFEGO DE MOTOCICLETAS EM VIAS PÚBLICAS DE GRANDE CIRCULAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ART. 22, XI DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. A lei impugnada trata da reserva de espaço para motocicletas em vias públicas de grande circulação, tema evidentemente concernente a trânsito. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade formal de normas estaduais que tratam sobre trânsito e transporte. Confira-se, por exemplo: ADI 2.328, rel. min. Maurício Corrêa, DJ 17.03.2004; ADI 3.049, rel. min. Cezar Peluso, DJ 05.02.2004; ADI 1.592, rel. min. Moreira Alves, DJ 03.02.2003; ADI 2.606, rel. min. Maurício Corrêa, DJ 07.02.2003; ADI 2.802, rel. Min. Ellen Gracie, DJ 31.10.2003; ADI 2.432, rel. Min. Eros Grau, DJ 23.09.2005, v.g. . Configurada, portanto, a invasão de competência da União para legislar sobre trânsito e transporte, estabelecida no art. 22, XI, da Constituição federal. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual paulista 10.884/2001”. (ADI 3121, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Pleno, DJe de 15/4/2011)



      “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido.



      1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



      2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).



      3. Agravo regimental não provido.” (ARE 929.591-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)



      “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS.



      1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos.



      2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios.



      3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015. (ARE 1.075.713-AgR, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 6/8/2018) 



      “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 20.805/2013 DO ESTADO DE MINAS GERAIS. LIMITAÇÃO DO CREDENCIAMENTO DE CLÍNICAS PARA REALIZAÇÃO DE EXAMES DE APTIDÃO FÍSICA, MENTAL E DE AVALIAÇÃO PSICOLÓGICA. LIMITAÇÃO DO CREDENCIAMENTO DE FABRICANTES DE PLACAS E TARJETAS PARA VEÍCULOS AUTOMOTORES. CRITÉRIO DEMOGRÁFICO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTE (ART. 22, XI, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA. REQUERIMENTO DE MODULAÇÃO DE EFEITOS REJEITADO.



      1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.



      2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, I).



      3. A norma impugnada, ao limitar o credenciamento de clínicas médicas e psicológicas, bem como de fabricantes de placas e tarjetas, a um critério demográfico (proporção de um estabelecimento para cada quarenta mil eleitores), invadiu a competência da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI, da CF).



      4. Ação Direta julgada procedente. Inexistência dos requisitos necessários à modulação de efeitos.” (ADI 5.774, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Dje de 3/10/2019)



      “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE ESTABELECE OBRIGAÇÃO EM CONTRATO CELEBRADO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações em contratos celebrados pela Administração Pública, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes.



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.252.153 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe de 22/6/2021)



      “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário. Controle de constitucionalidade. Lei estadual nº 8.715, de 2020. Treinamento de condutores do transporte rodoviário intermunicipal para o tráfego de ciclistas. Invasão da competência legislativa privativa da União para o trânsito e condições para o exercício das profissões. Art. 22, incs. XI e XVI, da constituição da república. Reiteração dos argumentos lançados no recurso extraordinário. Incidência do enunciado nº 287 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



      I. Caso em exame 1. Questionamento de lei estadual que institui a obrigatoriedade de treinamento específico aos condutores de transporte intermunicipal de passageiros para compreensão do trânsito de bicicletas e similares.



      II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber sobre a constitucionalidade da Lei nº 8.715, de 2020, do Estado do Rio de Janeiro, em cotejo com a competência legislativa exclusiva da União para legislar sobre trânsito, transporte e condições para o exercício de profissões (art. 22, incs. XI e XVI, CRFB), ou se seria o caso de reconhecer a competência comum dos entes políticos para estabelecimento de política de educação para segurança do trânsito (art. 23, inc. XII, CRFB).



      III. Razões de decidir 3. Sob o pretexto de estipular medidas para educação no trânsito, a lei estadual examinada ingressa em matéria nuclear da regulação normativa do profissional condutor de transporte intermunicipal, imiscuindo-se, pois, nas duas temáticas restritas à produção legiferante da União. 4. Ao demandar curso teórico e prático “de convivência com ciclistas no trânsito” (art. 2º, in fine), a lei fluminense traz previsão sobre matéria previamente regulamentada pelo Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503, de 1997), em seu Capítulo III-A, além de restringir no Estado do Rio de Janeiro o acesso profissional à carreira. 5. É bem de ver, ainda, que o rol de competências legislativas outorgadas pela Carta republicana privativamente à União tem sua razão na necessidade de uniformização das regras sobre o trânsito, em reiterado compromisso dos entes estatais neste setor específico. Precedentes.



      IV. Dispositivo e tese 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 22, incs. XI e XVI, 23, inc. XII. Jurisprudência relevante citada: ADPF nº 539/GO; ADI nº 4.981/RR; ADI nº 3.679/DF; ADI nº 3.135/PA.” (RE 1.381.268-AgR, Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/2024)



    Corroborando, ainda, o raciocínio que ora se defende, referencia-se recente decisão do Rel. Min. Alexandre de Moraes no ARE 1530711 (DJe de 3/2/2025, que, apreciando a constitucionalidade de dispositivo de lei do município do Rio de Janeiro/RJ que autoriza o trânsito de veículos de passeio na pista seletiva, ratificou a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo em sede de gestão de bens públicos e contratos de concessão celebrados pelo Município, bem como a competência legislativa privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte.



    Nesse contexto, desponta que o Tribunal a quo julgou em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.  



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao agravo, ex vi art. 932, VIII, do Código de Processo Civil, c/c art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente;