Tribunal: STF
Processo: RE 1509185
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-10
Data de publicação: 2025-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pela União, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região assim ementado:



    “AGRAVO EM APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. QUINTOS/DÉCIMOS. INCORPORAÇÃO. COBRANÇA DE VALORES ATRASADOS. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO. DECISÃO MANTIDA. Agravo a que se nega provimento.”



    Em sede de juízo de retratação, o Tribunal de origem manteve a decisão, cuja ementa transcrevo:



    “ADMINISTRATIVO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. QUINTOS. INCORPORAÇÃO. COBRANÇA DE VALORES EM ATRASO. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO. JULGAMENTO DE REPERCUSSÃO GERAL PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE 638.115. TEMA 395 DO STF. DIVERGÊNCIA INEXISTENTE. 1. O Supremo Tribunal Federal, em regime de repercussão geral, no julgamento do Recurso Extraordinário 638.115/CE (Tema 395), fixou a seguinte tese: "Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal." 2 . A Corte Superior, em razão da segurança jurídica, modulou os efeitos da decisão para obstar a repetição de indébito em relação os servidores que receberam de boa-fé os quintos pagos até a data do julgamento, cessada a ultra-atividade das incorporações em qualquer hipótese. 3. Considerando que a parte autora busca a cobrança de valores, e não a incorporação dos quintos/décimos na forma de VPNI, não se mostra necessária a adequação do julgado por não divergir do entendimento manifestado no RE 638.115 (Tema 395) em sede de Repercussão Geral.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, XXXV, XXXVI, LIV e LV, e 37, X, da Constituição da República. 



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta provimento.



    O Plenário desta Corte, no julgamento do RE 638.115-ED-ED/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, paradigma do Tema 395 da repercussão geral, por maioria, acolheu parcialmente os embargos de declaração, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos, quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, modulou-se o efeito da decisão para que o servidor continue recebendo os valores até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638115 ED-ED, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe 08-05-2020)



    O voto vencedor do Min. Gilmar Mendes destaca que a modulação não implica o restabelecimento do pagamento de quintos nos casos em que a parcela não estivesse sendo paga até a data de 18.12.2019. Essa decisão não beneficia os servidores que não estavam percebendo a vantagem na data do julgamento do RE nº 638.115-ED-ED, ainda que tivessem o direito reconhecido por decisão administrativa. Também não determina o pagamento de valor a título retroativo que, por qualquer razão, não houvesse sido pago até então:



    “De fato, conforme consignado na decisão, a cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado, por esta via, não se coaduna com a legislação e com a jurisprudência desta Corte. Ademais, não se pode desconsiderar os processos sobrestados de servidores que continuavam recebendo a citada parcela e os milhares de servidores que incorporaram a vantagem em decorrência de decisão judicial sem trânsito em julgado ou de decisão administrativa. 



    Destaco que, nos autos, ficou assentado que “é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001”. No entanto, apesar da inconstitucionalidade do pagamento, foi medida de rigor a modulação de efeitos da decisão, de modo que aqueles que continuavam recebendo a verba até a data do julgamento dos últimos embargos de declaração (18.12.2019) – em razão de decisão administrativa ou de decisão judicial ainda não transitada em julgado – tivessem o pagamento mantido até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.



    Resta claro, portanto, que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração pagasse parcelas retroativas, mas apenas resguardou a situação dos servidores que, na citada data, ainda continuavam a receber a vantagem, em proteção ao princípio da segurança jurídica.



    Por fim, não se pode olvidar que, nos termos da Súmula Vinculante 37, “não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”. Assim, a isonomia não pode acarretar extensão da decisão aos servidores que, na data dos últimos embargos, não mais auferiam a parcela inconstitucional.”



    Esta Corte apenas permitiu a continuidade dos pagamentos que já haviam sido implementados nos contracheques e efetivamente pagos. Os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques não têm direito ao recebimento das verbas, ainda que tenham decisão administrativa favorável.



    O Plenário do STF já decidiu que o julgamento do Tema 395 “não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse verbas retroativas” (MS 25.763/DF). O voto do Min. Gilmar Mendes é esclarecedor a respeito do tema: 



    “Em outras palavras, a referida decisão enfatizou mais uma vez a premissa de que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse parcelas retroativas. 



    Em todas as oportunidades, assegurou-se àqueles que já estavam recebendo a parcela, em virtude de decisão administrativa, a manutenção do pagamento por questões de segurança jurídica, o que não alcança os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques. 



    (...) 



    Como visto, na fundamentação do acórdão embargado, de fato, consta o resguardo “dos atos administrativos acobertados pela decadência”, tendo sido mencionada também na ementa a expressão “decadência administrativa”. Nesses termos, verifica-se a ocorrência de erro material. 



    Além disso, para que a decisão embargada, de fato, esteja em consonância com o que foi decidido no tema 395 da sistemática da repercussão geral acima transcrito, deve ser afastada qualquer interpretação que conduza ao entendimento de que “o servidor amparado por decisão administrativa, que não estava com a vantagem de quintos incorporada ao seu contracheque ao tempo do julgamento dos embargos de declaração no processo destacado como paradigma (18/12/2019), tenha direito à percepção de eventuais parcelas ‘em atraso’” (grifo nosso), conforme requerido pela União. 



    Ante o exposto, conheço dos embargos declaratórios e, no mérito, acolho-os, sem efeitos infringentes, para sanar erro material e esclarecer que a manutenção do pagamento dos quintos decorrente de decisão administrativa fundamenta-se no princípio da segurança jurídica e não na decadência administrativa, tendo sido direcionada apenas aos servidores que, no momento da modulação, estavam recebendo a parcela em seus contracheques.”



    Na mesma linha também decidiu a Segunda Turma desta Corte, nos autos do RE 1444052: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. Servidor público. 3. Incorporação de quintos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e da MP 2.225-45/2001. 4. Decisão administrativa reconhecendo o direito à incorporação. Manutenção do pagamento dos quintos até integral absorção por qualquer outro reajuste futuro. 5. Cobrança de valores atrasados. Impossibilidade. Aplicação do tema 395 da repercussão geral. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental.” (RE 1442751 AgR, Relator(a): Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 17-11-2023) 



    Entendo que, em razão do caráter vinculante do precedente, deve prevalecer a modulação firmada no julgamento do Tema 395, no sentido de que somente é permitida a continuidade do pagamento já implementado em data anterior à fixação da tese (18.12.2019). São proibidas novas implementações, ainda que em razão de decisão administrativa pendente de cumprimento. 



    O Supremo Tribunal Federal somente autorizou a continuidade de uma situação de fato já estabilizada, em atenção ao princípio da segurança jurídica. Não há permissão para criação de novas situações de fato em desacordo com a Constituição. 



    A existência de decisão administrativa favorável ao servidor não foi a circunstância fática utilizada por esta Corte para decidir acerca da possibilidade do pagamento. 



    Aqueles servidores que tinham decisão administrativa favorável - mas ainda não cumpridas pela Administração - não têm direito ao recebimento da verba. Pois não seria a continuidade de uma situação de fato já estabelecida, mas sim a permissão de prática de um novo fato (implementação do pagamento) cujo fundamento jurídico já foi declarado incompatível com a Constituição. 



    A existência de uma decisão administrativa, por si só, não garante o direito subjetivo ao seu cumprimento quando os fundamentos dessa decisão forem declarados inconstitucionais. A supremacia da Constituição impõe que normas inconstitucionais não produzam efeitos jurídicos, o que invalida quaisquer decisões administrativas baseadas nessas normas. A segurança jurídica e a proteção da confiança legítima devem ser harmonizadas com a primazia do controle de constitucionalidade. 



    Portanto, em atenção ao Tema nº 395 e à razão de decidir firmada no RE nº 638.115-ED-ED, que tem natureza vinculante, a decisão administrativa incompatível com a Constituição não pode ser cumprida pela Administração, motivo por que o pagamento dos quintos não pode ser implementado nos contracheques após 18.12.2019. Tampouco podem ser pagos os “atrasados” (parcelas pretéritas). A Administração apenas tem o dever de dar continuidade ao pagamento das verbas já implementadas nos contracheques, em atenção ao princípio da segurança jurídica, conforme decidido por esta Corte.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou provimento ao recurso para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedentes os pedidos constantes na inicial, na forma do entendimento fixado por esta Suprema Corte no julgamento do Tema nº 395 da Repercussão Geral. Invertidos os ônus da sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de fevereiro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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