Tribunal: STF
Processo: ARE 1521937
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-30
Data de publicação: 2025-01-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (eDOC 97):



    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL, TIDA POR INTERPOSTA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE SERVIÇOS DE RADIODIFUSÃO DE SONS E IMAGENS. PEDIDO FORMULADO COM BASE NA LEI Nº 8.987/95. MERA IRREGULARIDADE. CONCEITO DE PUBLICIDADE COMERCIAL. RELIGIÃO. NÃO ABRANGÊNCIA. DIREITO À LIBERDADE DE PENSAMENTO E DE EXPRESSÃO. RECURSO IMPROVIDO. 



    1. Está submetida à remessa oficial a sentença que julgar pela carência ou pela improcedência do pedido formulado em Ação Civil Pública, conforme aplicação analógica do art. 19 da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular).



     2. A nulidade de um negócio jurídico somente pode ser aferida com base na legislação que estava em vigor quando de sua concretização. 



    3. A interpretação dos pedidos não pode ser feita tomando por base somente aquilo que está descrito no tópico específico da petição inicial (“Dos Pedidos”), devendo ser feita uma análise global de toda a exordial para se inferir, por interpretação lógico-sistemática, o real desiderato da parte autora.



     4. Ao requerer “a invalidação da outorga do serviço de radiodifusão conferida à ré Rede 21, com a declaração de caducidade”, busca o MPF, em suma, uma decisão jurídica de natureza constitutiva negativa, a qual, embora não possa estar fundamentada na Lei n° 8.987/95, admitiria a aplicação de outros regramentos, tais com o art. 166, inciso VII, do CC, que preconiza ser nulo o negócio jurídico quando “a lei taxativamente a declarar nulo, ou proibir-lhe a prática, sem cominar sanção". 



    5. A concessão de serviço público consiste na transferência pela qual a Administração delega a outrem a execução de um serviço público, para que o faça em seu nome, por sua conta e risco. Só existe concessão de serviço público quando se trata de serviço próprio do Estado, definido em lei. 



    6. Para o MPF, a utilização das 22 (vinte e duas) horas diárias da programação da REDE 21 pela IURD deve ser entendida como publicidade comercial, a qual está limitada a 25% do tempo total de programação, por força do art. 124 da Lei n° 4.117/62 e o art. 28, § 12, "d", do Decreto n° 52.795/63. Como tal barreira não foi respeitada, houve transferência ilegal da outorga do serviço de radiodifusão. 



    7. Em uma análise técnica sobre o tema, o Conselho Nacional de Autorregulamentação Publicitária (CONAR), conceitua publicidade e propaganda como “atividades destinadas a estimular o consumo de bens e serviços, bem como promover instituições, conceitos ou idéias” (art. 8º). Embora o CONAR tenha conceituado a publicidade e a propaganda no mesmo dispositivo, cuidam-se de institutos distintos.



     8. A Lei n º 4.680/65, que regulamenta o exercício da profissão de publicitário e de agenciador de propaganda, conceitua propaganda como sendo “qualquer forma remunerada de difusão de idéias, mercadorias ou serviços, por parte de um anunciante identificado” (art. 5º). Portanto, adotando o art. 8º do Código Brasileiro de Autorregulamentação Publicitária, com a necessária distinção conceitual, tem-se que publicidade é a atividade destinada “a estimular o consumo de bens e serviços”, ao passo que propaganda é a atividade destinada a “promover instituições, conceitos ou idéias”. 



    9. Partindo-se de tal premissa, não há como considerar que a programação de natureza religiosa possa ser qualificada como publicidade comercial. A Constituição Federal consagra a religião como direito fundamental, assegurando a liberdade religiosa em seu art. 5º, inciso VI. Logo, dado o delineamento da religião trazido pela Carta Magna, não há como se inferir de seu propósito o estímulo ao consumo de bens e serviços. 



    10. O simples fato de a REDE 21 ter contratualmente concedido 22 (vinte e duas) horas diárias de sua programação para a IURD, por si só, não significa a transferência de outorga do serviço de radiodifusão, mas sim uma opção institucional da emissora em ser referência televisiva em um determinado segmento de interesse público, no caso, a religião cristã. Trata-se, em verdade, de manifestação do exercício do direito à liberdade de pensamento e de expressão.



     11. Para além do aspecto constitucional, deve-se destacar que, no contrato impugnado, a Cláusula 1 é expressa ao apontar “as Partes se obrigam a conjugar esforços para a produção de programas de cunho religioso-cultural de autoria da IURD ("Programas")”, ou seja, as partes, de comum acordo, são responsáveis pela produção conjunta dos programas. E, em caso de eventuais irregularidades, a Cláusula 4.1.3 garante o direito da REDE 21 de deixar de exibir os programas da IURD. 



    12. Preliminares rejeitadas. Apelação e remessa oficial, tida por submetida, improvidas.”



    No recurso extraordinário, interposto com fulcro no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 37, caput e XXI, 170, IV, 175 e 221 da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 103, p. 14):



    “(...) a Constituição Federal não fez qualquer ressalva a dispensa de licitação para outorga do serviço de exploração de radiodifusão sonora e de imagem, quando destinado a fins exclusivamente educacionais. Contudo, o fato de o constituinte ter imprimido especial atenção aos serviços de radiodifusão (artigos 21, XII, ‘a’, 221 e 223, CF, dentre outros), bem como à educação/cultura e seu respectivo fomento, implica a conclusão lógica de que não é autorizado à legislação infraconstitucional eliminar a obrigatoriedade da exigência de licitação, apta a tornar efetivos os princípios da isonomia, da transparência, da moralidade.”



    Aduz-se que (eDOC 103, p. 16):



    “(...) em razão da natureza pública e personalíssima de tal serviço, cuja execução pela iniciativa privada só pode ocorrer após procedimento licitatório que garanta igualdade na concorrência, é impossível ao concessionário de radiodifusão transferir a outorga a terceiro. 



    Isso porque, as atividades econômicas reconhecidas como serviços públicos não fazem parte da esfera do comércio privado. Constituem res extra commercium – serviços inegociáveis, integrantes do domínio econômico público e titularizados pelo Estado. Ao reconhecê-las como serviços públicos, o Estado as retira do domínio econômico privado, assumindo-as sob sua titularidade, e atribui-lhes uma disciplina jurídica peculiar, nos termos do art. 175 da Constituição.”



    O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela incidência da súmula 279 e pela natureza infraconstitucional da matéria (eDOC 121).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo provimento do agravo e conhecimento do recurso extraordinário, em parecer ementado conforme segue (eDOC 214, p. 1):



    “Recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Ação Civil Pública ajuizada com o objetivo de invalidar a outorga do serviço de radiodifusão conferida à REDE 21; condenar a REDE 21 e a IURD ao pagamento de danos materiais e morais difusos; bem como condenar a União a se abster de conceder futuras outorgas de radiodifusão às corrés. Violação aos arts. 37, caput e inciso XXI, 170, IV, 175 (violação ao princípio da pessoalidade e dever de licitar o serviço público de radiodifusão), e 221 (infringência à finalidade educativa e informativa da comunicação, e desrespeito ao estímulo à produção independente), todos da CF. Inadmissibilidade do recurso extraordinário fundamentada na Súmula 279 do STF e na necessidade de análise de legislação infraconstitucional. 



    Razões de agravo que lograram demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade pelo extraordinário. Revolvimento de matéria fático probatória. Desnecessidade. Matéria estritamente jurídica. Debate que não envolve a análise de legislação infraconstitucional. Controvérsia dos autos que reside na necessidade de prévio procedimento licitatório para a outorga da execução de serviços de radiodifusão de sons e imagens de caráter educativo quando praticamente toda a grade horária é transferida a terceiros, dentro da perspectiva do ordenamento constitucional pátrio.



    Parecer pelo provimento do agravo para que seja conhecido o recurso extraordinário.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    De plano, a admissibilidade dos recursos às instâncias especiais é aferida tanto na origem quanto no destino. O agravo destinado ao Tribunal ad quem permite garantir o juízo de dupla admissibilidade dos recursos especial e extraordinário. Registre-se, contudo, que o agravo, enquanto recurso, também está sujeito à decisão de admissibilidade.



    Feitas essas observações, verifico que, in casu, o agravo nem sequer tem preenchidos os pressupostos processuais.



    De plano, constata-se que a negativa de seguimento do apelo extremo se baseou na aplicação do óbice da súmula 279 e pela necessidade de análise de legislação infraconstitucional. Contudo, a agravante deixou de impugnar a necessidade de exame de norma infraconstitucional.



    O recurso, portanto, não ataca os fundamentos da decisão que inadmitiu o recurso extraordinário. Sendo assim, torna-se inviável seu conhecimento, nos termos da Súmula 287 do STF. Nesse sentido, confiram-se as ementas dos seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEVER DE IMPUGNAR TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INOBSERVÂNCIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 287. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO.” (ARE 665.255-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 22.5.2013)



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 287 DO STF.” (AI 805.701-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 23.4.2012).



    Ante o exposto, não conheço do presente agravo, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF.



    Sem incidência da majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de janeiro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente