Tribunal: STF
Processo: RE 1556996
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-21
Data de publicação: 2025-07-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Ministério Público Federal, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRAZO PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRAS DE COMUNIDADE REMANESCENTE DE QUILOMBO. FIXAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. DESCABIMENTO. SENTENÇA REFORMADA. 1. Remessa oficial e apelações interpostas pela UNIÃO e pelo INSTITUTO NACIONAL DA REFORMA AGRÁRIA - INCRA, em face da sentença que, em sede de ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal, objetivando a regularização fundiária de área ocupada pelos remanescentes de quilombos da Comunidade Batoque, no município de Pacujá/CE, julgou procedente em parte o pedido para determinar: "a) ao INCRA, que conclua, no prazo de 1 (um) ano, os trabalhos de campo de identificação, delimitação e levantamento ocupacional e cartorial, e elaboração o relatório técnico, etapas previstas nos artigos 7º e 8º do Decreto nº 4.887/03; b) ao INCRA e à UNIÃO, a obrigação de, no prazo de 18 (dezoito) meses, contado a partir do encerramento do prazo fixado na alínea anterior, concluírem as posteriores etapas do processo, com exceção de eventual desapropriação judicial, até a expedição de título e do registro cadastral, e sua entrega a quem de direito." 2. Nas suas razões, aduz a União, em suma: a) preliminarmente, a sua ilegitimidade passiva para figurar no polo passivo da demanda, eis que a ACP versa sobre atuação institucional do INCRA; b) inexiste mora injustificada no processo de identificação, delimitação e titulação das áreas ocupadas, tendo em vista a complexidade de tal processo, a escassez de recursos humanos e materiais, bem como o agravamento de tais circunstâncias com a superveniência da Pandemia de COVID-19 ; c) não compete ao Judiciário coagir os entes públicos a praticar atos de sua alçada sob prazos e condições judicialmente assinalados, pois isto implicaria manifesta infringência à harmonia entre os poderes da República; d) inviabilidade do cumprimento da sentença, eis que para a realização de despesa por parte da Administração é necessária prévia dotação orçamentária, para o que é necessária lei específica, devendo-se observar ainda a reserva do possível. 3. Já o INCRA, no seu apelo, sustenta que: a) inexiste mora administrativa, posto que o número de procedimentos ainda inconclusos não denota inércia da autarquia como um todo ou da SR/CE tendo em vista que os trabalhos do INCRA na temática têm ocorrido com toda a capacidade operacional e financeira disponível à autarquia, que tem atuado com eficiência a partir dos recursos materiais e humanos disponíveis; b) é inviável a fixação de prazo para conclusão das impugnações e do procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de terras de comunidades remanescentes de quilombos, tendo em vista o envolvimento de outros entes públicos e do Poder Judiciário na finalização do processo; c) há etapas a serem cumpridas que não dependem da atuação exclusiva da autarquia; d) é materialmente impossível concluir o RTID no prazo imposto pela sentença apelada, ante o cenário orçamentário atual relacionado à política de regularização fundiária de terras remanescentes de comunidades de quilombos. Há de se considerar, nesse aspecto, a cláusula de reserva do possível. 4. Em relação à preliminar suscitada pela União, verifica-se que tal questão já foi apreciada no agravo de instrumento anteriormente interposto pela ora apelante ( AGTR 0807789-06.2021.4.05.0000), tendo esta Segunda Turma, na sessão de 31/08/2021 (acórdão com trânsito em julgado em 21.10.2021), adotado o entendimento de que: "No que tange à alegada ilegitimidade passiva da União e, por conseguinte, à desnecessidade do litisconsórcio passivo com o INCRA, não merece reforma a decisão agravada, posto que a pretensão do MPF envolve a responsabilização também da União pelos recursos de pessoal e financeiros necessários ao custeio das despesas decorrentes do processo de identificação e delimitação das terras ocupadas pela comunidade de que se cuida, além de outras incumbências ali enumeradas". Assim, já anteriormente apreciada a questão, e não se antevendo a existência de circunstâncias que autorizem a mudança do entendimento anteriormente adotado, é de se afastar a preliminar trazida pela União. 5. No mérito, tem esta Segunda Turma adotado a compreensão de que "não deve o Poder Judiciário assumir postura criadora de direito com base em decisões de cunho eminentemente valorativo e, por conseguinte, não lhe compete ordenar a aplicação dos recursos nessa ou naquela obra ou atividade, elegendo prioridades e exercendo juízo de conveniência e oportunidade. Atuação que tal, como dito, não é atribuição do Judiciário. Essa é a regra. Também é certo que há exceções a essa regra, inclusive, delimitada pela Suprema Corte no sentido de que há situações excepcionais a demandar atuação do Poder Judiciário, ainda que nesse agir envolva a aplicação de recursos públicos em favor de certa demanda social. É o caso, por exemplo, em a omissão do Poder Competente seja de tal monta em cumprir os encargos político-jurídicos que o não agir comprometa seriamente a eficácia e integridade de direitos individuais e/ou coletivos (cf. STF, ADPF 45 MC/DF, Relator Ministro CELSO DE MELLO , julgado em 29.4.2004, DJ 4.5.2004)" (PJE 0800430-49.2017.4.05.8405, Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, 2ª Turma, julgado em 28/05/2019) 6. Na hipótese, a fixação expressa de prazo para a conclusão dos trabalhos de campo de identificação, delimitação e levantamento ocupacional e cartorial, elaboração do relatório técnico e conclusão de trabalhos posteriores, consubstancia-se em influência do Poder Judiciário em política pública, o que não deve ocorrer sem que seja demonstrado grave comprometimento de direitos individuais e/ou coletivos, o que não restou cabalmente evidenciado na espécie. 7. Por outro lado, é preciso que se considere a complexidade da matéria controvertida, mormente quando se evidencia que a série de providências requeridas pelo Parquet federal, para fins de reconhecimento e delimitação das terras supostamente pertencentes a quilombolas, podem ensejar intercorrências imprevisíveis, de modo a dificultar uma solução eficaz e célere por parte do INCRA e da União, não sendo razoável se exigir o cumprimento de tais medidas no espaço de tempo fixado. 8. Nesse sentido, em situação similar, o seguinte julgado desta Segunda Turma: "2. A despeito de não haver dúvidas quanto à importância da pretensão perseguida pelo Ministério Público Federal na presente ação civil pública, resta incompatível com a realidade administrativa a fixação de prazo para que a autarquia federal, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, conclua em 24 (vinte e quatro) meses o procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras remanescentes de quilombolas. 3. É que, realizar tais ações resulta em procedimento complexo e de custo elevado; e tanto assim é que o Decreto nº 4.887/2003 e a Instrução Normativa nº 57/2009 do INCRA, preveem um procedimento longo, contabilizando cerca de vinte e uma etapas para a finalização e concreção da titulação da área reconhecida e delimitada como território quilombola, de forma que se exige um lapso de tempo considerável até a conclusão de todo o procedimento. 4. Demais disso, consoante pontuado pela própria decisão proferida em primeiro grau de jurisdição, haveria no caso concreto, inclusive, a possível necessidade de contratação de pessoal terceirizado para dar ensejo ao cumprimento da obrigação, porquanto o INCRA possui um diminuto número de antropólogos em seus quadros, imprescindíveis à elaboração de Relatório Antropológico, peça componente do Relatório Técnico e Identificação e Delimitação - RTID , das terras tradicionalmente ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. Daí que, somadas à reconhecida complexidade, resta evidente que a implementação de todas as obrigações impostas demandam, ao cabo e ao final, além daqueles requisitos expressamente preconizados pelos aludidos normativos - como a desapropriação por interesse público - também a existência de prévia disponibilidade orçamentária, realização de procedimento licitatório e do próprio êxito desses procedimentos." (PJE 0800293-05.2014.4.05.8201, Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, 2ª Turma, julgado em 11/10/2016) 9. No mesmo diapasão, o seguinte precedente da eg. Quarta Turma deste Regional: "2. A legislação de regência, por meio do Decreto nº 4.887/2003 e a Instrução Normativa nº 57/2009 do INCRA, prevê um procedimento longo para a finalização e concreção da titulação da área reconhecida e delimitada como território quilombola, de forma que se exige um lapso de tempo considerável até a conclusão de todo o procedimento, vez que se reveste de circunstâncias técnicas e fáticas que, eventualmente, podem alongar o cumprimento de determinadas diligências, inclusive para fins de atendimento do princípio da eficiência. 3. Registre-se, ademais, que a implementação de todas as obrigações impostas demandam também a existência de prévia disponibilidade orçamentária, realização de procedimento licitatório e do próprio êxito desses procedimentos. (PJE 0814955-60.2019.4.05.0000, Rel. Des. Federal Edilson Nobre, 4ª Turma, julg . em 12/05/2020). 10. Além disso, não se pode desconsiderar as informações trazidas aos autos pelo INCRA no sentido de que, em relação às comunidades quilombolas, "há 1748 processos de regularização fundiária de terras de comunidades de remanescentes de quilombos em trâmite no INCRA, em âmbito nacional. Desses 1006 estão tramitando na região nordeste. Nesse universo de processos, as prioridades para execução de ações administrativas estão relacionadas a critérios administrativos, buscando-se priorizar comunidades em situação de maior vulnerabilidade social, muitas das quais submetidas a situações de conflito atual." 11. Desse modo, considerando o acima exposto, não se mostra exigível, no caso concreto, a imposição de prazo para finalização de procedimento administrativo em questão, impondo-se a reforma da sentença apelada. 12. Remessa oficial e apelações do INCRA e da União providas para reformar a sentença, julgando improcedente o pedido.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, XXXV, 37, caput, e 216, § 5º, da Constituição da República, bem como do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Da análise dos autos, verifica-se que o Tribunal de origem assim solveu a questão:



    “No mérito, tem esta Segunda Turma adotado a compreensão de que "não deve o Poder Judiciário assumir postura criadora de direito com base em decisões de cunho eminentemente valorativo e, por conseguinte, não lhe compete ordenar a aplicação dos recursos nessa ou naquela obra ou atividade, elegendo prioridades e exercendo juízo de conveniência e oportunidade. Atuação que tal, como dito, não é atribuição do Judiciário. Essa é a regra. Também é certo que há exceções a essa regra, inclusive, delimitada pela Suprema Corte no sentido de que há situações excepcionais a demandar atuação do Poder Judiciário, ainda que nesse agir envolva a aplicação de recursos públicos em favor de certa demanda social. É o caso, por exemplo, em a omissão do Poder Competente seja de tal monta em cumprir os encargos político-jurídicos que o não agir comprometa seriamente a eficácia e integridade de direitos individuais e/ou coletivos (cf. STF, ADPF 45 MC/DF, Relator Ministro CELSO DE MELLO, julgado em 29.4.2004, DJ 4.5.2004)" (PJE 0800430-49.2017.4.05.8405, Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, 2ª Turma, julgado em 28/05/2019)



    Na hipótese, a fixação expressa de prazo para a conclusão dos trabalhos de campo de identificação, delimitação e levantamento ocupacional e cartorial, elaboração do relatório técnico e conclusão de trabalhos posteriores, consubstancia-se em influência do Poder Judiciário em política pública, o que não deve ocorrer sem que seja demonstrado grave comprometimento de direitos individuais e/ou coletivos, o que não restou cabalmente evidenciado na espécie.



    Por outro lado, é preciso que se considere a complexidade da matéria controvertida, mormente quando se evidencia que a série de providências requeridas pelo Parquet Federal, para fins de reconhecimento e delimitação das terras supostamente pertencentes a quilombolas, podem ensejar intercorrências imprevisíveis, de modo a dificultar uma solução eficaz e célere por parte do INCRA e da União, não sendo razoável se exigir o cumprimento de tais medidas no espaço de tempo fixado.



    [...]



    Além disso, não se pode desconsiderar as informações trazidas aos autos pelo INCRA no sentido de que, em relação às comunidades quilombolas, "há 1748 processos de regularização fundiária de terras de comunidades de remanescentes de quilombos em trâmite no INCRA, em âmbito nacional. Desses 1006 estão tramitando na região nordeste, Nesse universo de processos, as prioridades para execução de ações administrativas estão relacionadas a critérios administrativos, buscando-se priorizar comunidades em situação de maior vulnerabilidade social, muitas das quais submetidas a situações de conflito atual."



    Desse modo, considerando o acima exposto, não se mostra exigível, no caso concreto, a imposição de prazo para finalização de procedimento administrativo em questão, impondo-se a reforma da sentença apelada.”



    O entendimento adotado no acórdão recorrido alinha-se à consolidada jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado” (Tese 698 da Repercussão Geral – RE 684.612-RG).



    No caso em análise, o Tribunal de origem, ao afastar a imposição de prazo para a conclusão do procedimento de regularização fundiária, reconheceu a complexidade inerente ao tema e a necessidade de que as prioridades administrativas sejam definidas com base em critérios técnicos e orçamentários, os quais a Administração Pública, com sua expertise e capacidade institucional, está mais apta a avaliar. 



    Nessa linha, a pretensão de impor tal obrigação com prazo certo, tão somente porque a questão foi judicializada, fere o princípio da isonomia em relação àquelas políticas públicas que não foram objeto de judicialização. Exigir que os entes públicos cumpram obrigações desta natureza com prazo certo, não contribui para a boa gestão pública, independentemente das óbvias boas intenções. 



    Entendo, portanto, em conformidade com a tese referente ao Tema 698 de Repercussão Geral, que é plenamente possível que o Poder Judiciário estabeleça finalidades a serem perseguidas pela Administração Pública, em cenário de ausência ou deficiência grave do serviço.



    Todavia, não cabe ao Poder Judiciário determinar que o Poder Executivo realize a execução de medida pontual em determinado prazo, que pode não ser o possível tecnicamente e à luz das leis orçamentárias. 



    Ademais, a revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem, a fim de comprovar a “verdadeira omissão quanto ao cumprimento da finalidade do Ente Administrativo”, como apontado pelo MPF, demandaria o revolvimento da moldura fática delineada, bem como a análise da legislação infraconstitucional aplicável (Lei nº 13.844/2019 e Decretos nºs. 4.887/2003, 10.252/2020 e 10.253/2020), o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. 4. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negativa de provimento ao agravo regimental.” (ARE 1.202.990-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/9/2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFENSOR PÚBLICO. LOTAÇÃO. AUSÊNCIA DESSE PROFISSIONAL EM COMARCA. PODER JUDICIÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICOPROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279 DO STF. PRECEDENTES. AGRAVO DESPROVIDO.” (RE 658.954-AgR, Rel. Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 23/9/2015)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de julho de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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