Tribunal: STF
Processo: RE 1561767
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-13
Data de publicação: 2025-08-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇO DE SAÚDE. INTERVENÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA OU DEFICIÊNCIA GRAVE. REEXAME DE PROVAS. ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. DETERMINAÇÃO DE PROVIDÊNCIAS ESPECÍFICAS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. TEMA Nº 698 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À ORIGEM.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. PEDIDO PARA PROMOVER A PRESTAÇÃO DE ASSISTÊNCIA PEDIÁTRICA DIÁRIA NO HOSPITAL NESTOR PIVA COM ESCALAS COMPLETAS DE PEDIATRIAS, E PARA RESTABELECER ESCALA DE PLANTÃO, DOS SERVIÇOS DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA PEDIÁTRICA, DO HOSPITAL FERNANDO FRANCO, NOTADAMENTE NOS FINAIS DE SEMANA, BEM COMO PARA PROMOVER A CONTRATUALIZAÇÃO DO HOSPITAL SANTA ISABEL PARA SITUAÇÕES DE URGÊNCIA E DE EMERGÊNCIA. PRECARIEDADE DOS SERVIÇOS DE SAÚDE PEDIÁTRICOS DESENVOLVIDOS NESTA CAPITAL E DE RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO EVIDENCIADA. DIREITO À SAÚDE E À VIDA DAS CRIANÇAS E DOS ADOLESCENTES AMEAÇADO E VIOLADO. DEVER DO ESTADO DE PROMOVER MEDIDAS QUE ASSEGUREM O CUMPRIMENTO DOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS E DE PRESTAR SAÚDE DE QUALIDADE, SOB PENA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DA PROTEÇÃO INTEGRAL À CRIANÇA E AO ADOLESCENTE. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OMISSÃO DO PODER EXECUTIVO EM CUMPRIR DIREITO ASSEGURADO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. SENTENÇA QUE CONFIRMA DECISÃO INTERLOCUTÓRIA QUE ESTIPULOU ASTREINTES. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTA COMINATÓRIA PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL. DESCUMPRIMENTO INTEGRAL DA OBRIGAÇÃO. MULTA DIÁRIA. VALOR EXCESSIVO. NECESSIDADE DE REDUÇÃO. ART. 461, §6º DO '''. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME." (e-doc. 11).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 16).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 2°, 167, 196 e 197 da Constituição da República. Afirma que, “inobstante a demanda instaurada revestir-se de extrema relevância, não se pode alterar todo o quadro de funcionamento das unidades de saúde no Município de Aracaju, estruturadas a partir das orientações do próprio Ministério da Saúde, sob pena de afronta grave do princípio da separação dos poderes”.



    3.1. Discorre sobre hospitais localizados no Município e sua capacidade de atendimento pediátrico, em face da demanda existente. Sustenta ser juridicamente inviável o cumprimento de uma das obrigações fixadas, em razão da habilitação da unidade de saúde como UPA, a partir de 2014, incompatível com a abertura de leito de retaguarda para internação.



    3.2. Argumenta que, “desde o ajuizamento da ação, não existiu em momento algum descontinuidade do atendimento pediátrico“ no Hospital Santa Izabel.



    3.3. Alega que “é vedado ao Poder Público realizar despesas que não estejam previstas na lei orçamentária anual” e que “os recursos para atender às demandas sociais são ontologicamente finitos, ao contrário das necessidades individuais ' sociais que são irremediavelmente infinitas” (e-doc. 19).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que “a tese defendida pelo Ministério Público de Sergipe quanto à possibilidade de o Poder Judiciário determinar ao Poder Executivo a execução de política pública já está pacificada no Supremo Tribunal Federal”. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 22).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República.



    6. Em aprofundamento da refutada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição.



    7. Nessa ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023, p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).



    8. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, nesse aspecto, precedente desta Suprema Corte:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013).



    9. Nesse contexto, em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do Recurso Extraordinário nº 684.612-RG/RJ, leading case do Tema RG nº 698, no qual fixadas, além de outras, as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.”



    (RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. do Acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023).



    10. No caso sob exame, o Colegiado a quo, com base em elementos fático-probatórios dos autos, concluiu pela omissão do recorrente quanto à obrigação constitucional a ele imposta, resultando na precariedade do serviço pediátrico prestado no âmbito do Município.



    11. Por conseguinte, justificável a excepcionalidade da realização de intervenção, justificativa essa que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    12. Nessa linha, cito precedentes de ambas as Turmas desta Corte:



    “Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Loteamento irregular. Responsabilidade do município. Omissão no dever de fiscalização e contenção da ocupação irregular. Necessidade de implementação de políticas públicas. Impossibilidade de reexame de provas. Enunciado nº 279 da Súmula STF. (...).”



    (ARE nº 1.523.316-AgR/RJ, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 22/02/2025, p. 07/03/2025).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DO IDOSO. IMPLANTAÇÃO DE INSTITUIÇÃO DE LONGA PERMANÊNCIA PARA IDOSOS (ABRIGO PÚBLICO). OMISSÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMAS 220 E 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE ESTABELECIMENTO PARA INTERNAÇÃO DE IDOSOS NO MUNICÍPIO VERIFICADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.”



    (RE nº 1.528.999-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 31/03/2025, p. 04/04/2025).



    13. Por outro lado, as obrigações de fazer impostas ao recorrente, fixadas em sentença (e-doc. 7, p. 19-20) e mantidas pela Corte de origem, são específicas e extrapolam o dever de “apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”, conforme estabelecido no Tema RG nº 698. Nessa linha é a jurisprudência de ambas as Turmas desta Corte:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. Ao analisar o RE 684612, que consubstancia o precedente do Tema 698 da repercussão geral, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL estabeleceu a seguinte tese de julgamento: 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 2. No presente caso, o Tribunal de origem manteve condenação que impôs ao ente público a adoção de medidas administrativas específicas para a preservação do Refúgio de Vida Silvestre do Rio Pandeiros, fixando prazos máximos para sua efetivação e estabelecendo pena de multa diária, em caso de descumprimento. 3. Ao determinar a realização de medidas específicas e pontuais à parte recorrente, as instâncias de origem procederam em desconformidade com o item 2 do precedente do Tema 698 da repercussão geral. 4. Como pontuado pelo ilustre Ministro ROBERTO BARROSO, Relator do Tema 698, decisões judiciais casuísticas podem comprometer a eficiência administrativa, em especial porque, sem uma visão sistêmica de toda situação do município, corre-se o risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas. 5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.492.757-AgR/MG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 19/08/2024, p. 21/08/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO NA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS DOS ADMINISTRADOS. RE Nº 684.612-RG/RJ (TEMA RG Nº 698). ANÁLISE DA INATIVIDADE DO PODER PÚBLICO: MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NECESSIDADE DE VERIFICAÇÃO DA PROPORCIONALIDADE DAS MEDIDAS JUDICIAIS ADOTADAS. ANÁLISE DE FATOS E PROVAS. DEVOLUÇÃO DO FEITO À ORIGEM (ART. 328, PARÁGRAFO ÚNICO, DO RISTF). I. Caso em exame 1. Determinação judicial de contratações para preenchimento de cargos públicos, em números específicos, aplicada com ordem de manutenção de quadros em municípios, sob pena de multa diária, a restringir sobremodo a margem de atuação do Poder Executivo. 2. No julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, leading case do Tema RG nº 698, o STF reconheceu a repercussão geral da alegada violação à separação dos Poderes, com ponderação acerca dos limites de atuação do Poder Judiciário na determinação de implementação de políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais. 3. A atuação do Judiciário nesta situação deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. 4. A constatação da ausência ou grave deficiência do serviço é aferível a partir do quadro fático-probatório constante dos autos, cuja análise é vedada em sede de recurso extraordinário, nos termos do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 5. Nos termos da segunda tese firmada quando do julgamento do Tema RG nº 698: ‘A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado’. II. Razões de decidir 6. A Corte de origem não trouxe maior fundamentação acerca da proporcionalidade e adequação dos termos da condenação, impossibilitando a análise da excepcionalidade da adoção de tais medidas de maneira específica, ao invés de condenação à adoção, pela Administração Pública, de criar e executar plano que viabilize a consecução da finalidade almejada. III. Dispositivo 7. A solução mais adequada, portanto, é a devolução dos autos à instância a quo para que, diante do quadro fático-probatório constante dos autos, julgue como é cabível a intervenção do Poder Judiciário no caso, respeitadas as balizadas relativas à segunda tese firmada quando do julgamento do Tema RG nº 698.”



    (ARE nº 1.276.756-AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Red. p/ Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 27/05/2024, p. 26/07/2024).



    14. A solução mais adequada, portanto, é a devolução dos autos à instância a quo para que, diante do quadro fático-probatório constante dos autos, aponte as finalidades a serem alcançadas e determine à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    15. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido no paradigma, o Recurso Extraordinário nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, determino a devolução dos autos ao Tribunal de origem para que, à luz das teses firmadas no referido exame, julgue como é cabível a intervenção do Poder Judiciário no caso dos autos.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator