Tribunal: STF
Processo: ADPF 1212
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-03
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido Solidariedade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, visando impugnar a prática, institucionalizada e disseminada nacionalmente, de instauração e exploração de serviços de loterias e apostas esportivas por Municípios. Questiona, exemplificadamente, os seguintes atos normativos:



    i) Lei n. 4.311/2022 do Município de São Vicente/SP, que institui a Loteria da Baixada;



    ii) Lei n. 7.912/2021 do Município de Guarulhos/SP, que institui loteria própria;



    iii) Lei Complementar n. 478/2024 do Município de Campinas/SP, que institui a Locamp;



    iv) Lei n. 18.172/2024 do Município de São Paulo/SP, que institui loteria própria;



    v) Lei n. 11.549/2023 do Município de Belo Horizonte/MG, que institui a BHLOT;



    vi) Lei Complementar n. 535/2023 do Município de Anápolis/GO, que institui a Lotan;



    vii) Lei n. 5.275/2023 do Município de Foz do Iguaçu/PR, que institui a Lotoeste;



    viii) Lei n. 7.174/2023 do Município de Pelotas/RS, que institui a Lotopel;



    ix) Lei Complementar n. 1/2024 do Município de Bodó/RN, que institui a Lotseridó;



    x) Decreto n. 21.846/2023 do Município de Porto Alegre/RS, que institui a Lopa;



    xi) Lei n. 3.525/2023 do Município de Caldas Novas/GO, que institui loteria própria;



    xii) Lei n. 4.175/2021 do Município de Estância Hidromineral de Poá/SP, que dispõe sobre o serviço público de loteria;



    xiii) Lei Complementar n. 414/2024 do Município de Miguel Pereira/RJ, que institui a Lotemp.



    Afirma ser a arguição de descumprimento de preceito fundamental o meio adequado e eficaz para a resolução da controvérsia, a qual não se revela suscetível de apreciação por meio de ação direta. Enfatiza o cabimento como mecanismo de proteção da dimensão objetiva da Constituição Federal e de enfrentamento à denominada “metástase inconstitucional”, que poderia resultar na propositura de mais de 5.500 demandas, considerada a quantidade de Municípios no País. Frisa questionada a prática decorrente da interpretação equivocada do art. 30, I, da Carta Magna.



    Sustenta que aos Municípios compete legislar exclusivamente sobre matérias de interesse local, conforme previsto no art. 30, I, da Carta da República. Quanto à possibilidade de suplementar legislação federal, nos termos do inciso II do mesmo artigo, defende que tal prerrogativa está limitada às hipóteses em que haja competência legislativa concorrente.



    Diz violada a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (CF, art. 22, XX). Considera inaplicável aos Municípios a atribuição residual reservada aos Estados-membros pelo art. 25, § 1º, da Constituição Federal. Frisa que a competência legislativa municipal se encontra taxativamente delimitada no art. 30 da Carta Magna, não abrangendo a matéria em discussão, por não se tratar de tema de interesse local. Alega, ainda, que a menção aos Municípios feita no julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4.986 tem caráter de obiter dictum, não sendo apta a produzir coisa julgada.



    Assinala o desequilíbrio federativo causado pela profusão de loterias municipais. Alega tratar-se de atuação dos Municípios com vistas a criar benefícios próprios de arrecadação em detrimento da União e dos Estados, bem como para refugiar agentes nocivos do mercado de apostas. Afirma que a atuação em plataforma online permite que o Município atue em campo nacional, em desacordo com o art. 35-A da Lei n. 13.756/2018.



    Manifesta inconformismo com a exploração da modalidade de apostas de quota fixa e a cessão dessa atividade – a qual considera altamente regulada – a empresas não autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda (SPA/MF). Alega ofensa à livre concorrência, possibilidade de dano patrimonial a agentes econômicos, prejuízo ao consumidor e insegurança para a coletividade (CF, art. 170, IV e VI). Enfatiza vedadas a desigualdade entre regiões e a discriminação entre sujeitos que deveriam ser tratados de forma idêntica (CF, art. 3º, III e IV). Aludindo à cautelar referendada pelo Plenário na ADI 7.721, menciona proteção insuficiente.



    Anota que a atividade de loteria foi regulamentada pela legislação federal com o propósito de redistribuir os lucros com finalidade social. Afirma terem os Municípios usurpado a competência normativa da União e inovado na forma de distribuição, estipulando regras gerais sobre o sistema de consórcios e sorteios. 



    Quanto ao risco, aponta a proteção da ordem econômica, dos consumidores e da economia popular; o efeito multiplicador da instituição de loterias municipais, a alcançar mais de 5.500 Municípios; e a insegurança jurídica para o pacto federativo.



    Requer a concessão de medida cautelar, para suspender a eficácia de todos os atos normativos municipais que autorizam a criação de lotéricas municipais, especialmente os seguintes diplomas: (i) Lei n. 4.311/2022 de São Vicente/SP; (ii) Lei n. 7.912/2021 de Guarulhos/SP; (iii) Lei Complementar n. 478/2024 de Campinas/SP; (iv) Lei n. 18.172/2024 de São Paulo/SP; (v) Lei n. 11.549/2023 de Belo Horizonte/MG; (vi) Lei Complementar n. 535/2023 de Anápolis/GO; (vii) Lei n. 5.275/2023 de Foz do Iguaçu/PR; (viii) Lei n. 7.174/2023 de Pelotas/RS; (ix) Lei Complementar n. 01/2024 de Bodó/RN; (x) Decreto n. 21.849/2023 de Porto Alegre; (xi) Lei n. 3.525/2023 de Caldas Novas/GO; (xii) Lei n. 4.175/2021 de Estância Hidromineral de Poá/SP; e (xiii) Lei Complementar n. 414/2024 de Miguel Pereira/RJ. Pede, ainda, a suspensão dos procedimentos licitatórios em curso e da exploração dos serviços já licitados referentes a apostas em loterias municipais.



    Pleiteia, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade de todos os atos normativos que estabeleçam sistema de loteria, sorteio ou apostas próprio, com a declaração de nulidade dos procedimentos licitatórios, contratos e licenciamentos que permitam a operação de loterias municipais, orientando-se os Municípios a não editar normas instituidoras de loterias, sorteios ou sistemas de apostas.



    As Prefeituras e Câmaras Municipais interessadas, das quais emanados os atos normativos questionados na presente demanda, apresentaram informações (eDocs 51, 54, 60, 81, 88, 94, 97, 99, 103, 107, 110, 114, 117, 124, 131 e 135). Em síntese, evocam a autonomia do ente político e articulam a competência para explorar os serviços lotéricos, uma vez que constituem estratégia essencial para o fortalecimento da arrecadação tributária e financiam políticas públicas voltadas ao interesse da sociedade, como a seguridade social. Sustentam aplicável aos Municípios o entendimento fixado na ADI 4.986 e nas ADPFs 492 e 493. Argumentam caber a si a adoção de medidas para proteger a arrecadação e evitar a evasão fiscal, inclusive mediante mecanismos eletrônicos obrigatórios de geolocalização.



    O Advogado-Geral da União (eDoc 135) aponta violação à competência privativa da União para legislar sobre loterias (CF, art. 22, XX). Alega admitida a exploração do serviço pelos Estados-membros, em decorrência da atribuição administrativa residual preconizada no art. 25, § 1º, da Constituição Federal, não se estendendo ao âmbito municipal. Tem como inaplicável ao caso a competência legislativa dos Municípios encerrada no art. 30, I e II, da Carta de 1988. Sustenta que a complexidade da matéria, sobretudo relativamente à modalidade de aposta de quota fixa – a envolver, conforme argumenta, riscos para o direito à saúde e para a proteção da criança, do adolescente e da ordem econômica –, impõe que a atividade se sujeite a regime de fiscalização e controle mais abrangente, razão pela qual, segundo articula, a Lei federal n. 13.756/2018 previu a possibilidade de exploração do serviço lotérico apenas pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal. Alerta para as consequências nocivas associadas à prática de apostas, as quais podem agravar-se caso a fiscalização ocorra de forma pulverizada. Sublinha a preponderância do interesse nacional e regional sobre o assunto. Argumenta que o tema exige regulamentação forte e segura, bem como estrutura de monitoramento eficiente. Assinala o fomento de uma atuação anticooperativa e predatória por parte dos entes subnacionais, a colocar em xeque a estabilidade do pacto federativo. Aludindo ao julgamento da ACO 3.696 MC-Ref, Rel. Min. André Mendonça, afirma que a flexibilização dos critérios de territorialidade fragiliza a fiscalização e o controle da atividade lotérica. Destaca que dos atos normativos especificados na inicial depreendem-se conceitos e diretrizes gerais inseridos na esfera de competência da União, a ensejarem esvaziamento da regulação federal prevista nas Leis n. 13.756/2018 e 14.790/2023. Alega remanescer aos Municípios apenas o recebimento dos valores arrecadados pelos demais entes federados. Manifesta-se pela procedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República (eDoc 174) articula o cabimento da ADPF, por ser a via processual apta a conferir solução ampla, geral e imediata, capaz de sanar o alegado quadro de inconstitucionalidade em âmbito federativo. Remetendo à jurisprudência da Corte, sustenta que a competência exclusiva da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios não afasta a dos Estados e do Distrito Federal para explorar os serviços lotéricos, considerada a atribuição residual (CF, art. 24), não estendida aos Municípios. Afirma que a Constituição Federal não reserva à União a titularidade das atividades lotéricas, de modo que lei federal não pode impedir que os Estados e o Distrito Federal atuem. Ressalta a natureza jurídica de serviço público das atividades de loteria. Evocando o princípio da predominância do interesse, menciona caber aos Municípios apenas os serviços de interesse local relacionados às necessidades imediatas da municipalidade. Salienta que a complexidade do serviço exige do legislador grau de cuidado elevado, revelado em regulamentação rigorosa e estruturação eficiente de monitoramento e fiscalização, não condiz com um regime de exploração municipal e com a capacidade administrativa da grande maioria dos municípios. Assinala os perigos do oferecimento predatório. Frisa que a profusão das apostas virtuais, sem centralização adequada, pode gerar guerra fiscal entre municipalidades, por meio da instituição de benefícios ou da flexibilização do controle, com o intuito de atrair investimentos. Opina pela procedência do pedido.



    É o relatório. Decido.



    2. A controvérsia submetida ao crivo desta Corte consiste em definir a compatibilidade, ou não, com a Constituição Federal, de leis e decretos municipais que instituem loterias e regulam a exploração de atividades lotéricas, incluindo aposta de quota fixa (bets).



    Os processos objetivos de fiscalização abstrata de normas são voltados à defesa da integridade da ordem jurídico-constitucional e à salvaguarda da segurança jurídica, estabilidade institucional e previsibilidade de condutas dos agentes políticos e sociais, não se mostrando aptos a dirimir controvérsias subjetivas e interesses concretos.



    Nos termos da Lei n. 9.882/1999, a ADPF é instrumento de controle concentrado próprio para (i) questionar em caráter principal, de forma direta e imediata a compatibilidade, com a Constituição Federal, de ato normativo federal, estadual ou municipal e (ii) impugnar, incidentalmente, a aplicação dessa norma a dada situação concreta.



    O Supremo Tribunal Federal consolidou orientação jurisprudencial no sentido de ser a ADPF a via apropriada e pertinente para impugnar conjunto normativo do qual resulte cenário de violação sistemática e disseminada do Texto Constitucional. 



    Firme nessa compreensão, a Corte reconheceu cabível a arguição para infirmar atuação comissiva ou omissiva reiterada da Administração Pública (ADPF 347 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 19.2.2016; e ADPF 709 MC-Ref, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 7.10.2020); normas e práticas com base nelas institucionalizadas (ADPF 850, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 28.4.2023); bem como atos concretos adotados pelo poder público, inclusive de natureza jurisdicional, em decorrência de determinada hermenêutica ou padrão interpretativo (ADPF 1.096, da minha relatoria, DJe 9.8.2024).



    Quanto ao requisito da subsidiariedade previsto no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/1999, reputo-o observado. 



    No caso dos autos, abre-se campo à atuação do Supremo não só em virtude dos atos do poder público atacados, insuscetíveis de controle por meio das ações diretas, mas também dos parâmetros de controle apontados, os quais indicam a inviabilidade, ou, no mínimo, a ineficácia da ação direta de inconstitucionalidade estadual na hipótese (CF, art. 125, § 2º). Considerando a envergadura dos parâmetros de controle indicados, bem como a relevância nacional dos interesses jurídicos e sociais em discussão, impõe-se solução uniforme em âmbito nacional, a fim de evitar a multiplicação de decisões eventualmente conflitantes nos 27 Tribunais de Justiça.



    A questão controvertida alberga, de forma incindível, hermenêutica que justifica a profusão de normas idênticas em municipalidades do País, afetando o ordenamento jurídico nacional e, em última instância, a estabilidade do pacto federativo.



    Os atos do poder público inquinados, caracterizados pelo mesmo domínio temático, revelam uma única controvérsia constitucional relevante a ensejar ameaça ou lesão a preceito fundamental (ADPF 912, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.4.2022), de sorte que há campo para a atuação desta Corte com vistas a resolver a demanda de forma ampla e eficaz e a salvaguardar a segurança jurídica.



    Conheço da arguição.



    A presente decisão, adotada no campo precário e efêmero do exame perfunctório típico da tutela provisória, tem caráter liminar, submetida ao referendo do Plenário desta Casa, independentemente da produção de eficácia imediata.



    Constituem requisitos da concessão da medida cautelar (Lei n. 9.868/1999, art. 10), a comprovação da fumaça do bom direito e do perigo na demora — os quais, desde logo, verifico presentes na espécie. 



    Do ponto de vista da probabilidade do direito, reconheço, nos termos da jurisprudência desta Corte, (i) a natureza pública das atividades lotéricas; (ii) a competência exclusiva da União para legislar sobre sistemas de consórcio e sorteiros (CF, art. 22, XX), cabendo-lhe estabelecer os parâmetros gerais e definir as modalidades passíveis de exploração; (iii) a competência material-administrativa dos Estados e do Distrito Federal para titularizar o serviço e explorar as loterias (ADPFs 492 e 493 e ADI 4.986, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 15.12.2020), observados os limites e as balizas federais; e (iv) a tradição histórica do ordenamento jurídico nacional consubstanciada em legislação federal a dispor sobre os aspectos nacionais da atividade, inclusive no âmbito dos Estados, mas sem tratar dos Municípios.



    Quanto a estes, a Constituição Federal atribui a competência, no que pertinente ao tema, para (i) legislar sobre assuntos de interesse local; (ii) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; e (iii) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local (art. 30).



    Em todas as hipóteses, o parâmetro é único: aos Municípios é dado legislar e prestar serviço público no limite de seu interesse local e desde que o regramento seja harmônico com o federal e o estadual (RE 586.224 RG, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 8.5.2015).



    O princípio que norteia a repartição de competência no federalismo cooperativo brasileiro é o da predominância do interesse, competindo à União atuar em matérias e explorar serviços de interesse e alcance nacionais e/ou internacionais; aos Estados, de interesse e abrangência regionais; aos Municípios, de interesse e abrangência locais; e ao Distrito Federal, simultaneamente de interesse e abrangência regionais e locais (ADPF 567, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 29.3.2021).



    Indaga-se: a exploração material-administrativa dos serviços públicos de loteria é também de interesse local?



    A meu ver, não, por três razões principais: 



    (1) A orientação jurisprudencial desta Corte confere à locução “interesse local” sentido relacionado às necessidades imediatas dos Municípios (ADI 1.221, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 31.10.2003), nas quais se incluem o transporte coletivo de alcance local ou metropolitano, o ordenamento urbano, a iluminação pública, a coleta de lixo, bem assim o serviço funerário e cemiterial, mas não o lotérico.



    A despeito da abertura da Constituição de 1988 ao interesse local e da hermenêutica segundo a qual, em situações de competências legislativas e materiais limítrofes, cumpre ao intérprete constitucional priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como modo de assegurar um federalismo equilibrado e cooperativo1 (ADI 6.317, Rel. Min. Alexandre de Moraes), não me parece ser essa a opção aplicável ou pertinente ao serviço público de loterias.



    Por interpretação sistemática da Constituição Federal, de modo a harmonizar as cláusulas do pacto federativo, do sistema de competências e do interesse local, entendo que a prestação das atividades de loteria, sobretudo a modalidade de apostas de quota fixa, não se insere no campo de atribuições do Município, na medida em que não se relaciona diretamente com determinada necessidade imediata de seus cidadãos ou do próprio ente político.



    O Supremo Tribunal Federal reconhece o interesse local dos Municípios para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais (ADI 3.691, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 9.5.2008); dispor sobre a vocação sucessória dos cargos de prefeito e vice-prefeito (ADI 3.549, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 31.10.2007); desafetar áreas definidas em projetos de loteamento como verdes ou institucionais (ADI 6.602, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 24.6.2021); regular e executar o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos de impacto local (ADI 2.142, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 4.7.2022); criar Conselhos Municipais de Desenvolvimento (ADI 2.217, Red. p/ o acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe 13.10.2020); e dispor sobre seus servidores públicos (ADI 7.494, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.4.2024).



    No meu sentir, esses temas envolvem questões delimitadas pelas peculiaridades locais, diretamente relacionadas a situações fáticas – de ordem política, econômica, financeira, ambiental ou cultural – próprias de determinada localidade e cujas implicações não extrapolam uma municipalidade ou, no máximo, uma região metropolitana, como são os casos específicos do saneamento básico e do transporte coletivo, em virtude de sua essência de interligação.



    Em assuntos sensíveis, dotados de ampla repercussão socioeconômica e relevante impacto financeiro, e demandantes de uniformização normativa, controle centralizado, fiscalização rigorosa e equilíbrio federativo efetivo, o Plenário tem declarado o interesse nacional ou regional.



    Predominância não significa exclusividade. Afetar determinada matéria ao interesse predominante da União, por exemplo, não significa afastar interesse reflexo dos Estados ou mesmo dos Estados. Nos termos da doutrina de Hely Lopes Meirelles, “a diferença é apenas de grau, e não de substância”2. 



    Portanto, admitir que os entes municipais possam, eventualmente, deter interesse na exploração de algum serviço não lhes confere automaticamente preponderância ou titularidade sobre o tema.



    Ainda que a utilização dos serviços lotéricos esteja em franca ascensão, o princípio da realidade evidencia o contrário: a regulação do mercado, a fiscalização do serviço fornecido e a proteção dos direitos fundamentais do usuário extrapolam – e muito – os limites do interesse municipal.



    (2) A natureza, a complexidade e a relevância dos serviços lotéricos revelam, segundo o próprio histórico legislativo de regência, a preponderância do interesse nacional para legislar e dos interesses nacional e regional para explorar.



    Na esteira do precedente firmado no julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4.986, desde o Decreto n. 3.638/1900, facultou-se aos Estados autorizar o funcionamento das loterias em seus territórios, observadas a legislação federal e a fiscalização pelo Ministério da Fazenda. Essa atribuição foi repetida nos Decretos-Lei de n. 854/1938 e 6.259/1944. 



    Por meio do Decreto n. 21.143/1932, o legislador federal conferiu a essas atividades regime jurídico de direito público, destinando sua execução à União e aos Estados-membros, mas não aos Municípios. 



    A legislação mais recente, incumbida da disciplina da aposta de quota fixa, evidencia a opção do legislador por concentrar a estrutura fiscalizatória na União, considerado o nítido interesse nacional na modalidade, baseada, em larga medida, nos eventos esportivos (sports betting) e nos eventos de jogos online (casas de apostas virtuais).



    A Lei n. 14.790, de 29 de dezembro de 2023, ao modificar a de n. 13.756/2018, cuidou de incluir, na categoria de apostas de quota fixa, os jogos online; além de centralizar no Ministério da Fazenda as atribuições para regulamentação e credenciamento das pessoas jurídicas autorizadas a operar como agentes operadoras.



    Além disso, ao acrescentar o art. 35-A à Lei n. 13.756/2018, conferiu tratamento normativo à exploração das loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal, nos limites da legislação federal de regência, novamente sem envolver os entes municipais.



    Desse modo, os serviços lotéricos parecem assumir, por essência e na origem histórica, feição estritamente nacional, em termos legislativos, e nacional e regional, em termos administrativos. A matéria exige do poder público elevado grau de cuidado na normatização, bem como estrutura regulatória, fiscalizatória e de monitoramento uniforme, centralizada, robusta, estável, segura e eficiente — que não condizem com um regime de exploração municipal —, sob pena de exploração predatória.



    Ainda que a prestação dos serviços possa significar acesso, pelos entes municipais, a fonte de recursos relevante para a superação de contingências, o robustecimento do sistema de seguridade social e o financiamento de políticas públicas de envergadura maior – relacionadas, por exemplo, à cultura e ao esporte –, a pretensão arrecadatória não justifica a outorga da referida competência ou titularidade.



    (3) A repercussão financeira e os riscos sociais das atividades de loteria, especialmente da modalidade de quota fixa, requerem uniformização e centralização.



    O potencial nocivo e o efeito deletério das loterias, sobretudo na modalidade de apostas de quota fixa, foram objeto de deliberação por esta Casa no julgamento conjunto das ADIs 7.721 e 7.723, ambas da relatoria do ministro Luiz Fux, DJe 18.11.2024. O Plenário, então, por unanimidade, consignou a proteção insuficiente e o déficit regulamentar, evidenciando a urgência de arcabouço regulatório aprimorado sobre o tema, não só para punir responsáveis por manipulações e fraudes, mas também para erradicar os prejuízos individuais e coletivos aos usuários e ao mercado das loterias e empresas envolvidas.



    No meu sentir, o cenário parece incompatível com a disseminação de loterias em entes municipais. As normas questionadas nesta ação revelam a instituição de sistemas de apostas e sorteios dos quais se extraem diretrizes e balizas inseridos na competência legislativa privativa da União, bem como a autorização de cessão da exploração da modalidade de aposta de quota fixa a pessoas jurídicas não autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda (SPA).



    Trata-se de conjuntura temerária, que carece de respaldo na ordem constitucional, considerada a integridade do ordenamento jurídico. A operação, em nível local, de casas de apostas não sujeitas à supervisão do Ministério da Fazenda, sem que cumpram os critérios e requisitos mínimos nacionalmente estabelecidos — e, portanto, sem que se submetam às regras do jogo, paguem os impostos e observem diretrizes de interesse federal —, contrapõe-se à organicidade do Direito, a ponto de, por via transversa, criar um tipo de aberração jurídica e financeira: atividade econômica proibida a nível federal, mas aparentemente autorizada no âmbito de 5.550 municípios. Ora, a legislação local não tem o condão de lhes retirar da clandestinidade. 



    Assim, o chancelamento dessa sistemática difusa e pulverizada acaba por promover esvaziamento drástico da fiscalização conduzida pelo Executivo federal, bem assim flexibilizar padrões e critérios com o intuito de atrair investimento e arrecadação para o ente e dificultar a uniformização de parâmetros e regras publicitárias e de tutela dos direitos do consumidor e da saúde do usuário.



    Em relação à alegação de vício material, verifico, conforme exposto, que a exploração de forma amplamente difundida gera riscos ao pacto federativo, em virtude da sobreposição da exploração da atividade nos Municípios em todo o País, com potencial de ocasionar tumulto normativo e regulatório, bem como graves discrepâncias no controle social e na proteção do usuário.



    Além disso, algumas disposições normativas impugnadas – como a Lei n. 7.912/2021 do Município de Guarulhos/SP; a Lei n. 4.311/2022 do Município de São Vicente/SP; a Lei n. 11.549/2023 do Município de Belo Horizonte; a Lei n. 18.172/2024 do Município de São Paulo; a Lei Complementar n. 478/2024 do Município de Campinas/SP – parecem inovar a disciplina federal do repasse de valores arrecadados, o que enseja verdadeiro desequilíbrio federativo, não só em razão da contrariedade à projeção estrutural da repartição de competências entre os entes, mas também da promoção de tratamento desigual entre sujeitos que deveriam ser submetidos a disciplina idêntica.



    Ademais, a dissonância entre os valores exigidos, pelas municipalidades, das empresas no processo licitatório e aqueles requeridos pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal tende a comprometer a competitividade entre as loterias, uma vez que a população tende a optar pelos bilhetes de custo mais baixo.



    Por fim, é evidente que casas de apostas que não atendem aos critérios estipulados pelo Poder Executivo Federal, por meio do Ministério da Fazenda, não podem operar serviços lotéricos no âmbito dos entes municipais. Entendimento em sentido contrário implicaria a implementação de uma atividade pública marcada por insegurança jurídica e por um mercado incompatível com os princípios constitucionais da ordem econômica (art. 170), no que maculado por danos à livre concorrência, aos agentes econômicos, ao consumidor e à coletividade.



    Essas razões conduzem-me à compreensão não só de que há probabilidade na articulação sustentada pelo requerente, mas também o perigo na demora da prestação jurisdicional.



    Ora, é de conhecimento público o contínuo noticiamento da edição de novos atos normativos responsáveis pela instituição de loterias em municípios de todo o País, com o decorrente estabelecimento de diretrizes regulatórias, avanço na implantação de procedimentos licitatórios e início das operações. 



    Somente no ano de 2025, após o ajuizamento da presente ação, cerca de 55 municípios, integrantes de 17 Estados diferentes, pertencentes a todas as regiões do País, criaram suas loterias com o objetivo de explorar as modalidades lotéricas e apostas esportivas. Há notícias amplamente divulgadas de mais de 80 Municípios que já editaram atos normativos, nos últimos 3 anos, criando loterias, autorizando procedimentos licitatórios e credenciando empresas para operarem em seus territórios. 



    Além das 13 municipalidades citadas na petição inicial, arrolo a seguir, exemplificadamente, outras 70 das quais se tem notícia quanto à instituição de sistema lotérico:



    - Amaraji/PE (Lei municipal n. 87/2025);



    - Ananás/TO (Lei municipal n. 732/2025); 



    - Aparecida de Goiânia/GO (Lei municipal n. 3.771/2024);



    - Apuiarés/CE (Lei municipal n. 612/2025);



    - Avaré/SP (Lei municipal n. 3.261/2025); 



    - Balneário Camboriú/SC (Lei municipal n. 5.062/2025);



    - Balneário Piçarras/SC (Lei municipal n. 1.111/2025);



    - Barro/CE (Lei municipal n. 611/2025);



    - Barueri/SP (Lei municipal n. 3.163/2025);



    - Belém/PA (Lei municipal n. 10.042/2024);



    - Betim/MG (Lei municipal n. 7.720/2024);



    - Botucatu/SP (Lei municipal n. 6.580/2024);



    - Bozano/RS (Lei municipal n. 1.611/2025);



    - Brasnorte/MT (Lei municipal n. 2.807/2025); 



    - Cajamar/SP (Lei municipal n. 2.091/2024);



    - Canarana/BA (Lei municipal n. 320/2025); 



    - Capitão Leônidas Marques/PR (Lei municipal n. 2.790/2025);



    - Caraguatatuba/SP (Lei Complementar municipal n. 138/2025); 



    - Carpina/PE (Lei municipal n. 2.084/2025);



    - Carrasco Bonito/TO (Lei municipal n. 433/2025);



    - Cássia/MG (Lei Complementar municipal n. 116/2025);



    - Caucaia/CE (Lei municipal n. 3.910/2025);



    - Cidade Ocidental/GO (Lei municipal n. 1.509/2025);



    - Conceição da Barra/ES (Lei Complementar municipal n. 79/2025);



    - Córrego Novo/MG (Lei Complementar municipal n. 1.167/2025);



    - Cruzeiro da Fortaleza/MG (Lei Complementar municipal n. 105/2025);



    - Encanto/RN (Lei Complementar municipal n. 628/2025);



    - Érico Cardoso/BA (Lei municipal n. 57/2025);



    - Foz do Iguaçu/PR (Lei municipal n. 5.275/2023);



    - Guarani de Goiás/GO (Lei municipal n. 4.168/2025);



    - Gurupi/TO (Lei municipal n. 2.785/2025);



    - Ibirité/MG (Lei municipal n. 2.436/2025);



    - Irauçuba/CE (Lei municipal n. 2.107/2025);



    - Itajá/RN (