Tribunal: STF
Processo: ARE 1560024
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-28
Data de publicação: 2025-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 7.791/2023. IMPLANTAÇÃO DE SINALIZAÇÃO INDICATIVA DE MEIOS DE TRANSPORTE. IMPOSIÇÃO DE GASTOS ÀS CONCESSIONÁRIAS DO SERVIÇO PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. VÍCIO FORMAL. ACÓRDÃO RECORRIDO COERENTE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE EFEITO CONCRETO. 



    Ação direta de inconstitucionalidade da lei nº 7791/2013 do Município do Rio de Janeiro que dispõe sobre ‘implantação de sinalização indicativa de meios de transporte em parceria com as concessionárias de transporte público na Cidade’.



    A norma em comento interfere indevidamente nas obrigações estabelecidas em contratos de concessão de transporte público e no próprio equilíbrio econômico-financeiro dos ajustes celebrados pela Administração pública.



    O Poder Legislativo municipal extrapola sua competência para editar normas gerais, abstratas e impessoais ao ingressar indevidamente na esfera de atribuições própria do Poder Executivo ao editar ato que formalmente se qualifica como lei, mas materialmente se caracteriza com ato administrativo em vista da sua concretude e especificidade. Afronta ao princípio da separação de poderes. 



    A jurisprudência não vacila em firmar a inconstitucionalidade formal da lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre matéria própria da administração, como a atinente a gestão de contrato celebrado pela Administração Pública, que interfira no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público coletivo.



    Procedência do pedido” (fl. 3, e-doc. 3).



    Os embargos de declaração opostos foram acolhidos, em parte, para corrigir erro material, alterando-se a redação do primeiro parágrafo da ementa, que passou a ser a seguinte: 



    “Ação direta de inconstitucionalidade da lei nº 7791/2023 do Município do Rio de Janeiro que dispõe sobre ‘implantação de sinalização indicativa de meios de transporte em parceria com as concessionárias de transporte público na Cidade’” (fl. 2, e-doc. 11).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º e os incs. I e V do art. 30 da Constituição da República.



    Afirma que “a Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e organizar os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (art. 30, I e V). E é esse, precisamente, o contexto em que foi elaborada a Lei nº 7.791/2023, que versa sobre colocação nas estações do BRT de sinalização de meios de transporte, pontos turísticos e equipamentos públicos existentes nas suas proximidades” (fl. 9, e-doc. 14).



    Assevera que “a alegação de que a lei interfere no contrato de concessão ou permissão, celebrado entre o concessionário/permissionário e o Município, não prospera”, pois “compete ao contratado particular comprovar, perante o Município, a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, caso entenda ter havido” (fls. 9-10, e-doc. 14).



    Explica que “a instalação de sinalização nas estações do BRT que informe aos usuários desse sistema a existência de transporte público, equipamentos e pontos turísticos nas suas proximidades mostra-se coerente com a necessidade de informar a essa camada da população – em especial aos turistas que visitam esta comuna – dando-lhes informações preciosas para uma boa estadia, uma vez que esta é a cidade que recebe a maior quantidade de turistas no país”. Pontua que, “nesse contexto, a melhor exegese que se extrai do texto legal sob comento é no sentido de sua constitucionalidade, na medida em que a lei atacada dispõe sobre uma simples medida a ser adotada em parceria com as concessionárias de transporte público” (fl. 10, e-doc. 14).



    Ressalta que “o diploma legislativo alvejado não estabelece a forma e, tampouco, os parâmetros a serem adotados na instalação da sinalização, matéria que continua a cargo da discricionariedade da concessionária do serviço de BRT e do Poder Executivo” (fl. 11, e-doc. 14).



    Argumenta que “essa Suprema Corte apreciou a matéria quando reconheceu a constitucionalidade de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas, a qual deu origem ao Tema nº 917”, e que, nesse julgado, “o Exmo. Ministro Relator Gilmar Mendes ressaltou que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no artigo 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do chefe do poder Executivo, não sendo possível ampliar a interpretação do dispositivo constitucional para abranger matérias além das que são relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, ‘mais especificamente, a servidores e órgão do Poder Executivo’” (fl. 11, e-doc. 14).



    Conclui que “pode-se interpretar a lei atacada como inofensiva à disposição administrativa do Poder Executivo e, via de consequência, resta incólume o princípio da harmonia e independência entre os poderes, previsto no art. 2º da Carta Federal. A lei impugnada limita-se a concretizar a atuação do Município no tema tratado, sem criar atribuição estranha ao serviço prestado. Do mesmo modo, não há interferências indevidas na gestão de contrato administrativo celebrado com a concessionária de serviço público, estando afastada, portanto, qualquer violação ao princípio da separação de poderes” (fl. 15, e-doc. 14).



    Pede seja admitido “o presente recurso extraordinário para que, examinado por uma das Turmas do Egrégio Supremo Tribunal Federal, seja o mesmo provido, julgando-se improcedente a presente representação por inconstitucionalidade” (fls. 15-16, e-doc. 14).



    3. Em contrarrazões, o Prefeito do Município do Rio de Janeiro/RJ defende a negativa de seguimento ao recurso extraordinário porque “a Recorrente (...) não conseguiu demonstrar o cabimento do recurso extremo, não indicou em que momento o acórdão do Tribunal fluminense teria interpretado dispositivo constitucional de reprodução obrigatória de modo diverso de interpretação dada pelo STF”, pois “o recurso extraordinário é incapaz de descrever de forma objetiva qual ou quais dispositivos da Constituição Federal teriam sido violados pelo v. acórdão recorrido  – senão de maneira genérica em relação aos artigos 2º e 30, I e V, meramente citados nas razões recursais –, em evidente deficiência de fundamentação que inviabiliza a exata compreensão da controvérsia, ensejando a aplicação da Súmula 284” (fl. 5, e-doc. 16).



    Sustenta que “a Câmara Municipal erroneamente presume que, apenas por se tratar de processo objetivo, haveria repercussão geral, e se limita a afirmar que a lei teria repercussão social, de modo genérico, deixando evidente seu inconformismo quanto ao decidido pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro. O que há, de fato, é uma tentativa de regular matéria sobre a qual há iniciativa privativa da Chefia do Poder Executivo (serviço público municipal sob delegação), fixando diretrizes que são próprias da gestão da Administração Pública, com afronta ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo. E a declaração de inconstitucionalidade simplesmente restabeleceu a ordem constitucional para o caso” (fl. 6, e-doc. 16).



    Argui, ainda, ausência de prequestionamento e de preliminar de repercussão geral eficiente.



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido pelos fundamentos de incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 18).



    5. Neste agravo, a agravante assegura tratar-se “de matéria estritamente de direito, não existindo, na hipótese, reexame de prova e, tampouco, se trata de ofensa a direito local, na medida em que ao declarar, por maioria, a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 7.791/2023, a Egrégia Corte local, fez surgir infração aos arts. 2º e 30, I e V da Constituição Federal. Também, se aplica, in totum o Tema 917, dessa Corte Suprema” (fl. 4, e-doc. 20).



    Pede “seja o presente agravo conhecido, admitido e integralmente provido, a fim de que se dê seguimento ao recurso extraordinário, com a sua admissibilidade e posterior encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal” (fls. 9-10, e-doc. 20).



    6. Determinada vista dos autos à Procuradoria-Geral da República, o Procurador-Geral da República opinou pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo, conforme exposto na ementa do parecer:



    “Recurso extraordinário com agravo. Controle abstrato de constitucionalidade estadual. Lei municipal que dispõe sobre a implantação de sinalização indicativa de meios de transporte em parceria com as concessionárias de transporte público. Aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias. Matéria sujeita à reserva da Administração. Parecer por que o agravo não seja provido” (fl. 1, e-doc. 35).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    7. Cumpre afastar os fundamentos da decisão agravada de que a inadmissibilidade do recurso extraordinário seria decorrente da incidência das Súmulas ns. 279 e 280 deste Supremo Tribunal. A controvérsia é de natureza constitucional e prescinde do reexame de provas.



    A superação desses óbices, entretanto, é insuficiente para o acolhimento da pretensão da agravante.



    8. Cuida-se, na origem, de representação de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro/RJ com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade da Lei municipal n. 7.791/2023, de iniciativa parlamentar, que impôs às concessionárias de transporte público a instalação e manutenção de sinalização dentro de suas estações, bem como a obrigação de arcar com os custos correspondentes.



    O Órgão Especial do Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da lei municipal pelos seguintes fundamentos:



    “A lei municipal nº 7791/23 padece de flagrante inconstitucionalidade ao dispor por iniciativa parlamentar ‘sobre a implantação de sinalização indicativa de meios de transporte em parceria com as concessionárias de transporte público na Cidade’. 



    A pretexto de ‘preservar os interesses dos munícipes que se utilizam dos meios de transporte coletivo’, a norma impugnada, ao impor às concessionárias de transportes que operam no município a instalação e manutenção a suas expensas de sinalização indicativa dos meios de transporte próximos das suas estações, interfere indevidamente nas obrigações estabelecidas em contratos de concessão de transporte público e no próprio equilíbrio econômico-financeiro dos ajustes celebrados pela Administração pública. 



    A toda evidência, o Poder Legislativo municipal extrapola no caso em exame a competência para editar normas gerais, abstratas e impessoais e ingressa indevidamente na esfera de atribuições própria do Poder Executivo ao editar ato que formalmente se qualifica como lei, mas materialmente se caracteriza com ato administrativo em vista da sua concretude e especificidade.



    A tutela do interesse dos munícipes usuários do transporte coletivo definida pelo Poder Legislativo na norma objeto da lide, para observar a abstração própria das leis, deveria tão somente dispor sobre o direito de informação na prestação do serviço público de transporte, jamais impor a forma como esse direito seria concretamente atendido. 



    A intromissão do Poder Legislativo em matéria afeta à reserva de administração, de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, implica em manifesta afronta ao princípio da separação dos poderes previsto nos artigos 2º da Constituição Federal e 7º, 112, II, ‘d’ e 145, II e VI, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.



    A jurisprudência do E. Supremo Tribunal Federal não vacila em reconhecer a inconstitucionalidade formal da lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre matéria própria da administração, como a atinente a gestão de contrato celebrado pela Administração Pública, e que interfira no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público coletivo. (...)



    Nestes termos, julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucional a lei nº 7.791/23 do município do Rio de Janeiro” (fls. 4-6, e-doc. 3).



    A conclusão do Tribunal de origem harmoniza-se com a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal no sentido de que padece de vício formal lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre contratos de concessão de serviços públicos e interfira no seu equilíbrio econômico-financeiro, por ser essa matéria de competência reservada à Administração Pública. Nesse sentido, confiram-se: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Representação de inconstitucionalidade. Lei 19.687/2018, do estado do Paraná. Iniciativa parlamentar. Gratuidade da cobrança de pedágio em situações de demora no atendimento aos motoristas. 4 Interferência na concessão de serviços públicos. Violação ao equilíbrio econômico- 
-financeiro do contrato. Representação de inconstitucionalidade julgada procedente pelo Órgão Especial do TJPR. 5. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre matéria afeta à reserva de administração, como aquela atinente aos contratos de concessão celebrados pela Administração Pública. Precedentes. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE n. 1.393.729-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 19.5.2023).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 5.280, DE 07 DE MAIO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE MOGI GUAÇU, QUE ALTEROU A REDAÇÃO DO § 3º DO ART. 41 DA LEI MUNICIPAL 2.083/1987, VEDANDO A COBRANÇA DE QUALQUER VALOR, TAXA OU TARIFA A TÍTULO DE RELIGAÇÃO OU RESTABELECIMENTO DE SERVIÇO DE ESGOTO. COBRANÇA PELOS SERVIÇOS DE ÁGUA E ESGOTO. NATUREZA JURÍDICA DE TARIFA OU PREÇO PÚBLICO. CONTRAPRESTAÇÃO DE CARÁTER NÃO TRIBUTÁRIO. PRECEDENTES. LEI DE ORIGEM PARLAMENTAR QUE PREVÊ A ISENÇÃO DE TARIFA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OCORRÊNCIA. DECISÃO AGRAVADA EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. 1. Na origem, o Prefeito do Município de Mogi Guaçu/SP ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei 5.280, de 7 de maio de 2019, que alterou a redação do § 3º do artigo 41 da Lei 2.083/1987, para isentar a cobrança de taxa, ou tarifa, pela religação ou restabelecimento de serviço de esgoto. 2. Esta SUPREMA CORTE tem entendimento consolidado no sentido de que a cobrança pela prestação de serviços de água e esgoto tem natureza de tarifa/preço público, de forma que não se aplica o regime jurídico tributário das taxas de serviço público. Precedentes. 3. Pertence ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre serviços públicos, no que se inclui a revisão das tarifas de água e esgoto. Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.283.445-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 17.2.2021).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios.  
3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.075.713-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.8.2018).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido.



    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).



    3. Agravo regimental não provido” (ARE n. 929.591-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.10.2017).



    9. Tampouco procede a pretensão da agravante de que a controvérsia trazida nos autos se enquadraria no Tema 917 da repercussão geral. 



    No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 878.911, paradigma do Tema 917 da repercussão geral, este Supremo Tribunal Federal reafirmou a jurisprudência no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (Plenário, DJe 11.10.2016).



    Não é o caso, entretanto, de aplicação desse tema de repercussão geral, pois não se trata, no presente caso, de lei que disponha sobre a estrutura e a organização de órgãos públicos ou sobre o regime jurídico de servidores públicos.



    No mesmo sentido o parecer proferido pelo Procurador-Geral da República, do qual se transcreve o seguinte excerto:



    “No mérito, o argumento recursal não é suficiente para a reforma do acórdão recorrido. 



    O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos, especialmente quando impactam o equilíbrio econômico-financeiro do acordo. A Suprema Corte tem declarado a inconstitucionalidade das leis, de iniciativa do Poder Legislativo, que tratam dessa matéria, por configurarem indevida interferência na gestão de contratos administrativos e violação da separação de poderes. Confiram-se os seguintes precedentes: (...)



    Na espécie, a Lei municipal n. 7.791/2023, ao determinar a obrigação da concessionária de instalar placas ou painéis indicativos dos meios de transporte próximos às suas estações e a assumir inteiramente os custos provenientes da instalação e manutenção, acaba por criar ou modificar cláusulas contratuais que são de responsabilidade do Poder Executivo, ferindo o equilíbrio econômico- 
-financeiro nos contratos administrativos celebrados pelo Poder Executivo com a concessionária de serviço de transporte coletivo, conforme registrou o acórdão impugnado. Essa interferência viola o princípio da separação dos poderes, pois a gestão e a celebração de contratos administrativos são atribuições privativas do Poder Executivo. 



    O caso não se amolda ao Tema n. 917 da Repercussão Geral, pois a questão jurídica debatida não dispõe sobre o funcionamento da Administração Pública e criação de despesa para ente público por lei de iniciativa parlamentar. A controvérsia dos autos alude à invasão de reserva de administração, decorrente de interferência inadequada do legislativo em contratos administrativos celebrados entre concessionárias e o Poder Executivo. 



    O acórdão recorrido encontra-se, portanto, em consonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal” (fls. 6-11, e-doc. 35).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    10. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora