Tribunal: STF
Processo: ARE 1542220
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-28
Data de publicação: 2025-03-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário, fundado na letra “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (e-doc. 169):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. ADMINISTRATIVO. JULGAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. VOTO DE QUALIDADE. ARTIGO 19-E DA LEI 10.522/2002. IRRETROATIVIDADE. ARTIGO 25, § 9º, DO DECRETO 70.235/1972. C ONSTITUCIONALIDADE. 



    1. A pretensão deduzida veicula discussão sobre a invalidade do voto de qualidade em julgamento perante órgãos colegiados em procedimento administrativo fiscal (§ 9º do artigo 25 do Decreto 70.235/1972, inserido pela Lei 11.941/2009); além da retroatividade do artigo 19-E da Lei 10.522/2002. 



    2. Improcede, primeiramente, a aplicação retroativa pleiteada, pois o artigo 19-E da Lei 10.522/2002 não veicula regra interpretativa, mas de cunho processual, definindo sistemática processual-administrativa de desempate de votação. Por ter tal natureza e conteúdo normativo, a norma aplica-se de imediato, mas não retroativamente. Não se trata, assim, de hipótese que seja alcançada pelo artigo 106, CTN, na exata medida em que o artigo 19-E da Lei 10.522/2002 veicula conteúdo processual e não material com definição de infração ou penalidade fiscal ou tributária, até porque, sabidamente, o crédito tributário, no que se refere à obrigação principal, é, por definição, obrigação que não deriva de ato ilícito, não se tratando de reprimenda (artigo 3º do CTN). 



    3. No que concerne à aplicação do § 9º do artigo 25 do Decreto 70.235/1972, aos casos “de empate no julgamento do processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário”, julgados anteriormente à vigência do artigo 19-E da Lei 10.522/2002, a discussão de inconstitucionalidade e ilegalidade do voto de qualidade tampouco procede. 



    4. De logo, cabe observar que a técnica de voto de qualidade não significa nem revela, aprioristicamente, a consagração da adoção de posicionamento a favor da autuação fiscal, nada existindo, a respeito, no conteúdo de direito material inerente à regra, tanto assim que prevalece, qualquer que seja o conteúdo nele expresso: favorável à Fazenda Nacional ou favorável ao contribuinte, pouco importa. Não representa, assim, ofensa à Constituição Federal, tanto que largamente prevista nos regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário, inclusive deste Tribunal. 



    5. A circunstância de ser o presidente do colegiado indicado como representante da Fazenda Nacional, na medida em que a composição do órgão é legalmente paritária, não gera motivo para suspeição nem impedimento e, portanto, não obsta a validação da sua designação como responsável por dirimir a controvérsia em caso de empate. Também não é de índole constitucional ou legal, a aplicação por analogia do brocardo "in dubio pro reo", de modo a amparar solução diversa da contemplada na ordem legal, até porque, especificamente, o princípio aplicável, em se tratando da espécie de impugnação discutida, é a de presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo, da validade da tributação e da constitucionalidade da legislação como um todo, e não apenas quando de natureza fiscal. 



    6. A aplicação do artigo 112 tem o respectivo alcance fixado pelo próprio Código Tributário Nacional, sendo muito específico e delimitado, no que concerne à interpretação mais favorável ao acusado da lei tributária, que define infrações ou comina penalidades, em caso de dúvida quanto à capitulação legal do fato, natureza e circunstâncias materiais do fato, natureza ou extensão dos seus efeitos, autoria, imputabilidade ou punibilidade, e natureza da penalidade aplicável ou sua graduação. Não tem o escopo nem a autoridade de tornar ilegal o voto de qualidade, enquanto técnica de julgamento, mas, em sendo o caso, apenas de obstar que prevaleça interpretação mais desfavorável ao acusado nas circunstâncias específicas do preceito legal. Logo, o que o artigo 112, CTN, permite é tratar da ilegalidade da decisão colegiada que adotar interpretação de forma contrária à prevista na norma (mérito da decisão), e não tornar ilegal o acórdão administrativo apenas porque derivado de voto de qualidade (procedimento de validação da decisão a prevalecer). Além do alcance quanto ao conteúdo da norma para efeito de aplicação do artigo 112, CTN, outro elemento a ser considerado é o da dúvida, conceito específico, que não se confunde com o de divergência na interpretação da lei ou dos fatos da causa. O julgador, monocrático ou colegiado, pode não lograr extrair da lei ou dos fatos materiais uma leitura ou compreensão unívoca para aplicação do direito à espécie e a solução do caso concreto, o que leva à previsão legal de que se deve adotar, dentre as interpretações possíveis, a que for mais favorável ao acusado se a dúvida radicar nos pontos jurídicos ou fáticos previstos nos incisos do artigo 112, CTN. A norma não se aplica, porém, em caso de mera divergência, que tem como premissa a convicção do julgador quanto à interpretação das normas e dos fatos da causa para a solução da espécie. Em caso de dúvida nas circunstâncias, situações e quanto aos elementos do artigo 112, CTN, aplica-se a interpretação mais favorável ao acusado; mas, em se tratando de divergência entre votantes, por qualquer aspecto ou quanto a qualquer conteúdo que seja, deve ser assegurada a incidência da norma instituidora da técnica de julgamento específica para a hipótese, conforme e enquanto vigente.



    7. Tampouco procede afirmar que invalida o voto de qualidade a circunstância de ser eventual repetição de voto anteriormente proferido. Não é da essência da validade de qualquer voto que seja este inovador em relação ao anterior, até porque não haveria formação de maioria nem de unanimidade se adotado fosse tal critério. Nem se pode afirmar que seja irresponsável, atécnico ou desmotivado o voto de qualidade, apenas por ter a função legal de desempatar o julgamento, pois a premissa para sua adoção e as circunstâncias legais em que opera a técnica segundo a norma editada não vulnera o devido processo legal, isonomia, legalidade, moralidade e, menos ainda, o suposto princípio do "in dubio pro contribuinte" atrelado ao artigo 112, CTN. A violação ocorreria se fosse obrigado o colegiado a decidir de forma unânime, não se autorizando divergência no julgamento, ainda que fundamentada, o que não é o caso. O voto de qualidade existe para solucionar impasse formado pela divergência de votos, que não alcança a maioria necessária à proclamação do resultado. Sem o voto de qualidade, haveria a lei de supor, em caso de empate, a prevalência em abstrato de uma ou de outra corrente. Neste sentido, a presunção em favor da legitimidade e veracidade do ato administrativo tem alcance e sentido muito maior do que o "in dubio pro contribuinte", adstrito à hipótese do artigo 112, CTN. 



    8. É certo, pois, que, para garantir análise mais vinculada às circunstâncias de cada caso em concreto, o voto de qualidade configura técnica validada à luz do ordenamento constitucional e legal, na medida em que não faz presumir, a priori, a prevalência de qualquer corrente, como ocorre com as soluções anteriormente apontadas, e exige do julgador, a quem cabe dirimir a controvérsia, a motivação adequada do voto de desempate. Se a decisão de desempate não estiver motivada, contiver erro de premissa fática ou jurídica, ou adotar exegese indevida da legislação, a nulidade ou a ilegalidade não decorre da técnica de julgamento em si, mas do voto proferido e, como tal, deve ser impugnado como garantido pelos meios inerentes à ampla defesa, contraditório e devido processo legal. 



    9. Existe, pois, convergência da solução legal adotada no § 9º do artigo 25 do Decreto 70.235/1972, com a contenção de seus efeitos pelo artigo 19-E da Lei 10.522/2002, com princípios que regem as relações jurídico-administrativas, não se podendo presumir suspeição, impedimento, nulidade ou ilegalidade da decisão proferida pelo representante da Fazenda Nacional na composição do órgão colegiado, assim como não se pode, por igual, firmar tal conclusão em relação a qualquer dos demais integrantes que representem contribuintes ou o Poder Público. Qualquer membro do colegiado, e não apenas o presidente, tem poder de votar e dever de motivar a decisão, atribuindo a lei a solução a prevalecer em caso de desempate, sem que disto resulte qualquer vício de inconstitucionalidade ou ilegalidade, conforme demonstrado. 



    10. Apelação desprovida.”



    Opostos embargos de declaração, estes foram rejeitados (e-doc. 187).



    No recurso extraordinário, alega-se ter havido violação dos arts. 5º, LIV, LV, LVII e 37, caput, ambos da Constituição Federal.



    Relata a recorrente que impetrou mandado de segurança objetivando a declaração de nulidade do acórdão 2301-005.701, proferido pelo CARF, nos autos 9515.721283/2015-4, vez que decidido com voto de qualidade.



    Aduz que o acórdão recorrido, ao manter a sentença denegatória da segurança, afrontou não só o princípio do devido processo legal, mas também os princípios da isonomia, da legalidade e da moralidade que devem nortear o procedimento administrativo e a relação da Administração com o contribuinte, e, especialmente, o princípio do in dubio pro contribuinte, como princípio constitucional implícito (art. 5º, LVII, da CF), já que houve empate no julgamento, e que em razão do voto de qualidade, prevaleceu o entendimento da higidez do auto de infração, em detrimento do contribuinte.



    No mais, alega que ao menos a multa imputada administrativamente deveria ser cancelada, em razão do julgamento ter sido decidido em razão do voto de qualidade.



    Defende, por fim, a existência de jurisprudência do Tribunal de origem favorável a tese ora defendida de violação direta do princípio da isonomia.



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem negou seguimento ao recurso com fundamento no art. 1.030, I, “a” do Código de Processo Civil, em razão do Tema nº 660 da repercussão geral, e o inadmitiu em relação às demais matérias.



    Decido.



    Não merece prosperar a irresignação.



    Como relatado, trata-se, na origem, de mandado de segurança objetivando a declaração de nulidade do acórdão 2301-005.701, proferido pelo CARF, nos autos 9515.721283/2015-4, vez que decidido com voto de qualidade.



    O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia sobre os seguintes fundamentos (e-doc. 169, p. 3 a 9):



    “A despeito de divergências iniciais quando editada a norma, firmou-se, conforme precedentes citados, solução no sentido da validade do voto de qualidade, de que trata o § 9º do artigo 25 do Decreto 70.235/1972, incluído nos termos da Lei 11.941/2009; e, por igual, da irretroatividade do artigo 19-E da Lei 10.522/2002, por não se tratar de preceito interpretativo da legislação.



    A propósito, adota-se o entendimento no sentido de que o artigo 19-E da Lei 10.522/2002 não veicula regra interpretativa, mas de cunho processual, definindo sistemática processual-administrativa de desempate de votação. Por ter tal natureza e conteúdo normativo, a norma aplica-se de imediato, mas não retroativamente. Não se trata, assim, de hipótese que seja alcançada pelo artigo 106, CTN, na exata medida em que o artigo 19-E da Lei 10.522/2002 veicula conteúdo processual e não material com definição de infração ou penalidade fiscal ou tributária, até porque, sabidamente, o crédito tributário, no que se refere à obrigação principal, é, por definição, obrigação que não deriva de ato ilícito, não se tratando de reprimenda (artigo 3º do CTN). 



    No que concerne à aplicação do § 9º do artigo 25 do Decreto 70.235/1972, aos casos “de empate no julgamento do processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário”, julgados anteriormente à vigência do artigo 19-E da Lei 10.522/2002, a discussão de inconstitucionalidade e ilegalidade do voto de qualidade não procede. 



    Primeiramente, cabe observar que a técnica de voto de qualidade não significa nem revela, aprioristicamente, a consagração da adoção de posicionamento a favor da autuação fiscal, nada existindo, a respeito, no conteúdo de direito material inerente à regra, tanto assim que prevalece, qualquer que seja o conteúdo nele expresso: favorável à Fazenda Nacional ou favorável ao contribuinte, pouco importa. Não representa, assim, ofensa à Constituição Federal, tanto que largamente prevista nos regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário, inclusive deste Tribunal: artigos 21, VIII (voto de qualidade do Presidente em julgamentos do Plenário e Órgão Especial); 22 (voto de qualidade do Vice-Presidente ao presidir julgamentos das Seções do Tribunal); 155, parágrafo único (voto de qualidade do Desembargador Federal que vier a substituir o Presidente nas sessões do Plenário e Órgão Especial); 161 (voto de qualidade do Desembargador Federal que vier a substituir o Vice-Presidente nos julgamentos das Seções). 



    A circunstância de ser o presidente do colegiado indicado como representante da Fazenda Nacional, na medida em que a composição do órgão é legalmente paritária, não gera motivo para suspeição nem impedimento e, portanto, não obsta a validação da sua designação como responsável por dirimir a controvérsia em caso de empate. 



    Também não é de índole constitucional ou legal, a aplicação por analogia do brocardo "in dubio pro reo", de modo a amparar solução diversa da contemplada na ordem legal, até porque, especificamente, o princípio aplicável, em se tratando da espécie de impugnação discutida, é a de presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo, da validade da tributação e da constitucionalidade da legislação como um todo, e não apenas quando de natureza fiscal. 



    A aplicação do artigo 112 tem o respectivo alcance fixado pelo próprio Código Tributário Nacional, sendo muito específico e delimitado, no que concerne à interpretação mais favorável ao acusado da lei tributária, que define infrações ou comina penalidades, em caso de dúvida quanto à capitulação legal do fato, natureza e circunstâncias materiais do fato, natureza ou extensão dos seus efeitos, autoria, imputabilidade ou punibilidade, e natureza da penalidade aplicável ou sua graduação. Não tem o escopo nem a autoridade de tornar ilegal o voto de qualidade, enquanto técnica de julgamento, mas, em sendo o caso, apenas de obstar que prevaleça interpretação mais desfavorável ao acusado nas circunstâncias específica do preceito legal. Logo, o que o artigo 112, CTN, permite é tratar da ilegalidade da decisão colegiada que adotar interpretação de forma contrária à prevista na norma (mérito da decisão), e não tornar ilegal o acórdão administrativo apenas porque derivado de voto de qualidade (procedimento de validação da decisão a prevalecer). 



    Além do alcance quanto ao conteúdo da norma para efeito de aplicação do artigo 112, CTN, outro elemento a ser considerado é o da dúvida, conceito específico, que não se confunde com o de divergência na interpretação da lei ou dos fatos da causa. O julgador, monocrático ou colegiado, pode não lograr extrair da lei ou dos fatos materiais uma leitura ou compreensão unívoca para aplicação do direito à espécie e a solução do caso concreto, o que leva à previsão legal de que se deve adotar, dentre as interpretações possíveis, a que for mais favorável ao acusado se a dúvida radicar nos pontos jurídicos ou fáticos previstos nos incisos do artigo 112, CTN. 



    A norma não se aplica, porém, em caso de mera divergência, que tem como premissa a convicção do julgador quanto à interpretação das normas e dos fatos da causa para a solução da espécie. Em caso de dúvida nas circunstâncias, situações e quanto aos elementos do artigo 112, CTN, aplica-se a interpretação mais favorável ao acusado; mas, em se tratando de divergência entre votantes, por qualquer aspecto ou quanto a qualquer conteúdo que seja, deve ser assegurada a incidência da norma instituidora da técnica de julgamento específica para a hipótese, conforme e enquanto vigente. 



    Tampouco procede afirmar que invalida o voto de qualidade a circunstância de ser eventual repetição de voto proferido anteriormente. Não é da essência da validade de qualquer voto que seja este inovador em relação ao anterior, até porque não haveria formação de maioria nem de unanimidade se adotado fosse tal critério. Nem se pode afirmar que seja irresponsável, atécnico ou desmotivado o voto de qualidade, apenas por ter a função legal de desempatar o julgamento, pois a premissa para sua adoção e as circunstâncias legais em que opera a técnica segundo a norma editada não vulnera o devido processo legal, isonomia, legalidade, moralidade e, menos ainda, o suposto princípio do "in dubio pro contribuinte" atrelado ao artigo 112, CTN. 



    A violação ocorreria se fosse obrigado o colegiado a decidir de forma unânime, não se autorizando divergência no julgamento, ainda que fundamentada, o que não é o caso. O voto de qualidade existe para solucionar impasse formado pela divergência de votos, que não alcança a maioria necessária à proclamação do resultado. Sem o voto de qualidade, haveria a lei de supor, em caso de empate, a prevalência em abstrato de uma ou de outra corrente. Neste sentido, a presunção em favor da legitimidade e veracidade do ato administrativo tem alcance e sentido muito maior do que o "in dubio pro contribuinte", adstrito à hipótese do artigo 112, CTN. 



    É certo, pois, que, para garantir análise mais vinculada às circunstâncias de cada caso em concreto, o voto de qualidade configura técnica validada à luz do ordenamento constitucional e legal, na medida em que não faz presumir, a priori, a prevalência de qualquer corrente, como ocorre com as soluções anteriormente apontadas, e exige do julgador, a quem cabe dirimir a controvérsia, a motivação adequada do voto de desempate. Se a decisão de desempate não estiver motivada, contiver erro de premissa fática ou jurídica, ou adotar exegese indevida da legislação, a nulidade ou a ilegalidade não decorre da técnica de julgamento em si, mas do voto proferido e, como tal, deve ser impugnado como garantido pelos meios inerentes à ampla defesa, contraditório e devido processo legal. 



    Existe, pois, convergência da solução legal adotada no § 9º do artigo 25 do Decreto 70.235/1972, com a contenção de seus efeitos pelo artigo 19-E da Lei 10.522/2002, com os princípios que regem as relações jurídico-administrativas, não se podendo presumir suspeição, impedimento, nulidade ou ilegalidade da decisão proferida pelo representante da Fazenda Nacional na composição do órgão colegiado, assim como não se pode, por igual, firmar tal conclusão em relação a qualquer dos demais integrantes que representem contribuintes ou o Poder Público. Qualquer membro do colegiado, e não apenas o presidente, tem poder de votar e dever de motivar a decisão, atribuindo a lei a solução a prevalecer em caso de desempate, sem que disto resulte qualquer vício de inconstitucionalidade ou ilegalidade, conforme demonstrado. 



    Em suma, não havendo espaço para retroação do artigo 19-E da Lei 10.522/2002, tampouco irregularidade da técnica de voto de qualidade em si, a pretensão na sua íntegra improcede.”



    Como se vê, acolher a pretensão recursal demandaria a análise da legislação infraconstitucional pertinente (Decreto nº 70.235/1972, Lei nº 10.522/2002; Lei nº 11.941/2009, CTN), inviável em sede extraordinária, por configurar ofensa meramente reflexa ao texto constitucional.



    Nesse sentido, colaciono os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 908.119-AgR, de Relatoria da Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 10.3.2016). 



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação de cobrança. Policiais militares do estado de São Paulo. Incorporação do Adicional de Local de Exercício (ALE) aos proventos e pensões. Ordem mandamental concedida em anterior mandado de segurança coletivo. Anulação do acórdão do mandado de segurança. Desconstituição de título executivo. Incidência das Súmulas nº 279 e 280/STF. Precedentes. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que reformou sentença de parcial provimento. 2. O Tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição Federal, mas apenas interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria. 3. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 5. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.470.258-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 10.4.2024).



    Por fim, não merece trânsito a alegada violação ao princípio da legalidade, uma vez que a afronta ao referido princípio constitucional seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que não enseja reexame em sede de recurso extraordinário, conforme previsto na Súmula nº 636 desta Corte, que assim dispõe, in verbis:



    “Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”.



    Tratando da mesma controvérsia destes autos os seguintes julgados: ARE nº 1.511.487/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso (Presidente), DJe de 5/9/24; ARE nº 1.391.057/SP, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 19/8/22; ARE nº 1.423.104/RJ, Rel. Min. Rosa Weber (Presidente), DJe de 10/3/23; RE nº 1.531.736/RS, Rel. Min. André Mendonça, DJe 5/2/25.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Sem majoração dos honorários de sucumbência (Súmula nº 512).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de março de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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