Tribunal: STF
Processo: ARE 1521864
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado por Ministério Público do Estado de São Paulo, em face do acórdão do Tribunal de Justiça estadual assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL AÇÃO CIVIL PÚBLICA EXECUÇÃO DE MEDIDAS DE REQUALIFICAÇÃO DE IMÓVEL PELO MUNICÍPIO E PELOS PROPRIETÁRIOS - Ação civil pública promovida pelo Parquet com pedido de tutela de urgência visando a condenação dos corréus a adotarem, conjunta ou separadamente, as providências necessárias para apresentação de cronograma de implementação das medidas de requalificação de segurança em imóvel ocupado por terceiros Inadmissibilidade - Ausência de responsabilidade do Município de São Paulo, na qualidade de ente fiscalizador, pela execução direta das medidas, cabendo ao Poder Público estritamente a fiscalização sobre o uso e ocupação do solo, sobre as edificações, assim como sobre o atendimento (ou não) da função social da propriedade, devendo, no caso de constatação de qualquer irregularidade, se utilizar das ferramentas previstas na legislação constitucional, federal e municipal para fins de regularização - Bem imóvel que foi invadido e está atualmente ocupado por famílias que o utilizam como moradia - Se os proprietários não tem ingerência sobre o bem (ausência de posse direta ou indireta), igualmente não se mostra possível compeli-lo a implementar medidas mitigadoras no edifício, o que somente poderá ocorrer após cumprimento da determinação de reintegração de posse já concedida em outro processo Sentença de procedência reformada - Recursos de apelação das requeridas providos e recurso de apelação do Ministério Público do Estado de São Paulo não provido.” (Apelação Cível nº 1020414-76.2019.8.26.0053, 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, Rel. Des. Ponte Neto, j. 2.9.2020)



    Na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou Ação Civil Pública contra os proprietários de imóvel ocupado por terceiros e contra o Município de São Paulo, pleiteando a adoção, pelos réus, de providências necessárias para apresentação de cronograma de implementação de medidas de requalificação de segurança no referido imóvel. 



    O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido inicial para:



    “(i) condenar as proprietárias Salma Administração de Bens Imóveis LTDA., Comercial Andaresa Administração de Bens Imóveis LTDA, Ciroma Comercial LTDA e Comercial E.M.A. LTDA à obrigação solidária de adotarem as providências necessárias para apresentação, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, de cronograma de implementação das medidas de requalificação de segurança previstas no Relatório de Visita de Requalificação de Segurança nº COMDEC 050/PORT.353/18, nos termos da legislação vigente e;



    (ii) condenar as proprietárias Salma Administração de Bens Imóveis LTDA., Comercial Andaresa Administração de Bens Imóveis LTDA, Ciroma Comercial LTDA e Comercial E.M.A. LTDA à obrigação solidária de cumprir os termos do cronograma confeccionado, tendo como termo inicial a reintegração de posse das proprietárias, a ser cumprido nos autos do processo n° 1100922-50.2017.8.26.0100 em trâmite perante a 38ª Vara Cível do Fórum Central de São Paulo.”



    Contra a sentença, os réus, Comercial Andaresa Administração de Bens Imoveis Ltda e Comercial E.M.A Administração de Bens Imoveis Ltda, manejaram recurso de apelação, ao qual o Tribunal de Justiça de São Paulo deu provimento ”para o fim de julgar improcedente a pretensão inicial”.



    Irresignado o Ministério Público do Estado de São Paulo interpôs recurso extraordinário por alegada violação dos arts. 1º, III, 5º, caput, XXII, XXIII, e XXXV, 6º, caput, 23, IX, 30, VIII, 170, caput, III e VI, 182, caput e § 2º, 183, 184, 185, caput e parágrafo único, e 225, caput, da Constituição da República. Em suas razões, alega que o acórdão foi omisso, pois não enfrentou a tese de que a responsabilidade pela segurança e salubridade do imóvel é tanto do Poder Público quanto dos proprietários, independentemente da situação possessória do bem.



    Os recorridos, em contrarrazões, defendem a manutenção do acórdão, reiterando que o Município não tem responsabilidade por obras em propriedade privada e que os proprietários, por estarem privados da posse, não podem ser compelidos a realizar qualquer intervenção no imóvel.



    Inadmitido o recurso na origem, subiram os autos por força de agravo.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta parcial provimento.



    Depreende-se dos autos que ficou acordado que a Prefeitura Municipal de São Paulo realizaria visitas técnicas em imóveis edificados, públicos ou privados, objetos de ocupações irregulares, a fim de se verificar as condições desses imóveis e os respectivos relatórios de requalificação de segurança. Dentre as edificações vistoriadas, está o imóvel em questão.



    Colho do acórdão recorrido:



    “[...]



    4. No presente caso, no que tange às condições de risco do imóvel, não se verifica omissão da Municipalidade no que se refere à fiscalização das condições de habitabilidade. O documento de fls. 29/34, emitido pela Prefeitura, em 12 de julho de 2018, dá conta que a Municipalidade efetuou a devida fiscalização, através de visita técnica de requalificação de segurança com base na Portaria nº 353/18 e indicou, além de medidas de adequação, também medidas mitigadoras.



    Observo que o Poder Judiciário não pode ser substituto do Poder Executivo, em sua atividade administrativa. Cabe, tão-somente, coibir atos ilegais ou praticados com abuso de poder, sob pena de afronta ao primado constitucional da Separação dos Poderes.



    In casu, de se destacar, ainda, como já apontado inicialmente, o fato do imóvel descrito na inicial ser objeto da ação de reintegração de posse nº 1109722-50.2017.8.26.0100, em trâmite perante a 38ª Vara Cível do Fórum Central da Capital, havendo mandado de reintegração de posse já expedido. 



    Ademais, como mencionado pelas requeridas, não parece ser razoável, pretender que proprietário destituído da posse sobre seu bem, em princípio, de forma injusta, seja obrigado a dotá-lo de funcionalidades e comodidades que permitam a perpetuação da agressão a seu patrimônio; máxime a considerar que a edificação não é precipuamente destinada a finalidades residenciais, mas comerciais ou até mesmo industriais, a exemplo do que ocorre na hipótese dos autos. 



    Continuando em relação à responsabilidade municipal, não obstante o detalhado tratamento conferido pelo legislador à matéria, inexiste amparo jurídico para se atribuir a responsabilidade do Município de São Paulo na adoção de medidas de requalificação de segurança em imóvel de propriedade de terceiro, seja público ou particular. 



    Isso porque, a despeito de caber ao Poder Público promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, não há, na legislação que regulamenta a matéria, qualquer dispositivo que obrigue o Município de São Paulo - na condição de ente fiscalizador -, a executar diretamente as obras de requalificação de segurança do imóvel aqui analisado.



    De se destacar, ainda, como constou da r. sentença, o Município de São Paulo, tal como todos os outros contra quem as proprietárias exercem seu direito de propriedade, tem a prerrogativa, cuja condição de validade decorre inicialmente do artigo 30, incisos I e VIII da Constituição da República, do exercício do poder de polícia, o que não se confunde com a responsabilidade pelo cumprimento das obrigações previstas no Código de Obras.



    Ao Município, portanto, incumbe o dever de fiscalização - consubstanciado no exercício do poder de polícia - sobre o uso e ocupação do solo, sobre as edificações, assim como sobre o atendimento (ou não) da função social da propriedade, adotando, se o caso, as medidas cabíveis previstas na legislação constitucional, federal e municipal para fins de regularização, tais como a i) determinação de edificação compulsória do imóvel, a ii) determinação de IPTU progressivo no tempo e a iii) desapropriação (art. 182, incisos I a III da CF), sem prejuízo da interdição do imóvel, nos termos do art. 87, §1º, do Código de Obras e Edificações do Município de São Paulo. 



    Assim, verifica-se que o Município realizou apresentação do relatório técnico aos representantes da ocupação e agendou novas visitas técnicas para verificar a adoção das medidas mitigadoras que seriam realizadas. 



    Dessa forma, conforme se constata, a obrigação do Município de São Paulo, que se restringe à fiscalização da situação do imóvel, vem sendo cumprida, em consonância com o que dispõe o art. 182, §4º, da Constituição Federal e com a legislação de regência, sem prejuízo que no futuro, constatado a piora no quadro estrutural do imóvel, sejam implementadas medidas como a interdição do bem. 



    E voltando à responsabilidade dos proprietários do imóvel, conforme já destacado, o bem imóvel descrito na inicial foi invadido por terceiros e atualmente se mantém ocupado irregularmente, não obstante o ajuizamento de ação de reintegração de posse, distribuída à nº 1109722-50.2017.8.26.0100, em trâmite perante a 38ª Vara Cível do Fórum Central da Capital [...].”



    A controvérsia jurídica em questão não se limita a um mero reexame de fatos e provas, mas exige a correta interpretação e aplicação de normas constitucionais e legais, especialmente aquelas que regem a política urbana, a função social da propriedade e a proteção de direitos fundamentais. O recurso extraordinário, portanto, merece ser conhecido e, no mérito, provido parcialmente.



    O acórdão recorrido, ao limitar a atuação do Município à simples fiscalização, incorreu em violação direta aos preceitos constitucionais que impõem ao Poder Público o dever de promover o adequado ordenamento territorial e o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.



    O artigo 182, caput, da Constituição Federal, não confere ao Município uma mera faculdade de fiscalizar, mas sim um poder-dever de executar a política de desenvolvimento urbano. A Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), que regulamenta a matéria, estabelece como diretriz da política urbana a ordenação e controle do uso do solo para evitar a exposição da população a riscos de desastres (art. 2º, VI, “h”). A simples constatação de uma situação de risco em um imóvel, sem a adoção de medidas efetivas, configura uma omissão inconstitucional.



    O Município não pode se eximir de suas responsabilidades, transferindo-as integralmente para o proprietário ou para a esfera do direito privado, especialmente quando a situação coloca em risco a vida, a saúde e a segurança de centenas de pessoas. A jurisprudência desta Corte já pacificou o entendimento de que a “omissão do Município, no cumprimento do dever de fiscalização e do controle do solo urbano, configura inércia administrativa apta a ensejar sua responsabilidade”:



    “Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Loteamento irregular. Responsabilidade do município. Omissão no dever de fiscalização e contenção da ocupação irregular. Necessidade de implementação de políticas públicas. Impossibilidade de reexame de provas. Enunciado nº 279 da Súmula STF. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão que negou provimento a recurso extraordinário em ação civil pública, na qual o Município do Rio de Janeiro foi responsabilizado subsidiariamente por danos ambientais decorrentes de loteamento irregular, em razão de sua omissão no dever de fiscalização e controle do uso e parcelamento do solo urbano. O Município sustentou inexistência de omissão, alegando adoção de políticas públicas insuficientes em razão de limitações econômicas. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em: (i) definir se a inércia do Município, em adotar medidas eficazes para conter o loteamento irregular, configura omissão capaz de ensejar sua responsabilidade subsidiária; (ii) verificar a possibilidade de reexame de matéria fático-probatória em sede de recurso extraordinário, considerando o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. III. Razões de decidir 3. A Constituição, em seu art. 30, inc. VIII, atribui aos Municípios o dever de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. 4. A responsabilidade subsidiária do Município decorre da constatação de omissão no cumprimento do seu dever de polícia administrativa, permitindo a continuidade do loteamento irregular e a intensificação dos danos ambientais, bem como a precariedade da situação das famílias envolvidas. 5. A jurisprudência do STF admite a intervenção judicial em políticas públicas quando constatada inércia ou omissão grave do Poder Público na realização de direitos fundamentais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos Poderes (RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698). 6. O reexame de matéria fático-probatória encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF, sendo inviável, em sede de recurso extraordinário, revisar o conjunto de provas dos autos para rediscutir o mérito da decisão recorrida. 7. Precedentes do STF reforçam a impossibilidade de utilização do recurso extraordinário para valoração de provas ou análise de legislação infraconstitucional, bem como a pertinência da responsabilização do Poder Público em casos de omissão administrativa frente a loteamentos irregulares (ARE nº 1.330.334-AgR/SP; ARE nº 1.329.243-AgR/SP). IV. Dispositivo e tese 8. Agravo regimental a que se nega provimento. Tese de julgamento: “1. A omissão do Município, no cumprimento do dever de fiscalização e do controle do solo urbano, configura inércia administrativa apta a ensejar sua responsabilidade subsidiária pelos danos decorrentes de loteamento irregular. 2. O reexame de matéria fático-probatória é inviável em sede de recurso extraordinário, conforme óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.” (ARE 1523316 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, DJe 07-03-2025)



    As contrarrazões do Município alegam a impossibilidade de despender recursos públicos em propriedade privada, mas essa tese não se sustenta à luz dos instrumentos de política urbana previstos na própria Constituição. O § 4º do artigo 182 da CF, e os artigos 5º e 7º do Estatuto da Cidade, estabelecem uma série de medidas coercitivas que o Poder Público pode (e deve) aplicar a proprietários que não dão a devida função social a seus imóveis. A aplicação dessas ferramentas – como o IPTU progressivo no tempo ou o parcelamento ou edificação compulsórios – é o meio pelo qual o Município cumpre seu dever constitucional, sem, no entanto, ter que arcar com os custos das obras.



    Portanto, o Município de São Paulo não pode se limitar a fiscalizar e emitir relatórios. Ele tem o dever de agir e, em face da ociosidade do imóvel e do descumprimento de sua função social, deve, no âmbito de sua competência e poder de polícia, iniciar o procedimento legal cabível para a aplicação dos instrumentos previstos no art. 182, § 4º, da CF, em relação aos proprietários.



    O Judiciário, ao determinar a aplicação desses instrumentos, não está substituindo a Administração, mas sim garantindo que ela atue para sanar a omissão. A intervenção judicial em políticas públicas, quando constatada a ausência ou deficiência grave na realização de direitos fundamentais, não viola o princípio da separação dos Poderes (RE 684.612, Tema 698 da Repercussão Geral).



    Diferentemente do que ocorreu na instância de origem, que afastou a pretensão inicial, a presente decisão judicial aponta a finalidade a ser alcançada (cumprir a função social da propriedade) e determina que a Administração Pública utilize os meios adequados para alcançar o resultado. Essa abordagem se coaduna perfeitamente com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no referido tema, que autoriza a intervenção do Judiciário em políticas públicas para sanar omissões, sem violar o princípio da separação de poderes.



    Por outro lado, o acórdão recorrido, ao condicionar a obrigação dos proprietários à reintegração de posse, ignorou a urgência da situação e a primazia do princípio da prevenção. O direito à propriedade, embora fundamental, não é absoluto e encontra seu limite na função social (art. 5º, XXII e XXIII, CF).



    Conforme exposto na inicial, o imóvel estava ocioso e em desacordo com a função social da propriedade, o que contribuiu para a situação de ocupação. O fato de os proprietários terem sido “alijados da posse” não os exime de todas as responsabilidades inerentes à propriedade, especialmente em um contexto de risco à vida e à segurança.



    No entanto, também não se pode exigir que os proprietários realizem obras em um imóvel sobre o qual não detêm controle físico. A solução para esse impasse é reconhecer a existência da obrigação, mas condicionar sua exigibilidade ao momento processual em que ela se tornará viável. A obrigação dos proprietários de requalificar o imóvel subsiste, mas só poderá ser cobrada em fase de cumprimento de sentença, após a efetiva retomada da posse. A pendência da ação possessória não pode servir de pretexto para a omissão, mas impõe a diferenciação entre a existência do dever e a possibilidade de sua execução.



    A responsabilidade é, portanto, compartilhada, mas com papéis distintos e complementares. O Município atua por meio de seus instrumentos de política urbana para garantir a função social da propriedade, enquanto os proprietários são responsabilizados pelas medidas de requalificação, a serem realizadas assim que a posse for restabelecida.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou parcial provimento ao recurso extraordinário do Ministério Público do Estado de São Paulo, reformando o acórdão do Tribunal de Justiça para:



    a) Determinar ao Município de São Paulo avalie, de modo motivado, a possibilidade da incidência dos instrumentos previstos no art. 182 da Constituição Federal, e nos arts. 5º e 7º do Estatuto da Cidade, em relação ao imóvel, e informe ao juízo de origem as medidas adotadas;



    b) Condenar os proprietários do imóvel na obrigação de adotar as providências e implementar as medidas de requalificação de segurança previstas no Relatório de Visita de Requalificação de Segurança nº COMDEC - 050/PORT.353/18. O cumprimento dessa obrigação, no entanto, ficará suspenso e só será exigível a partir da efetiva reintegração de posse, a ser comprovada nos autos.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de agosto de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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