Tribunal: STF
Processo: ARE 1532044
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-03
Data de publicação: 2025-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Recurso Extraordinário com Agravo. Improbidade administrativa. Art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992. Aplicação da nova redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021, a processos em curso. Possibilidade. Precedentes.



    I. Caso em exame



    1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público para apurar ato de improbidade administrativa contra ex-prefeito do Município de Boituva/SP. 



    2. Os pedidos foram julgados procedentes em 1º Grau, decisão confirmada pelo TJSP, uma vez que foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992. 



    II. Razões de decidir



    3. A Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11 na modalidade culposa. 



    4. O Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR: “1) é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).



    5. É certo que a nova lei transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo. 



    6. Assim, para atos cometidos na vigência do novel diploma, é inviável a imputação com base genérica no art. 11, caput, fazendo o julgador referência vaga a princípios administrativos sem subsumir o caso a um dos incisos insertos no dispositivo. 



    7. In casu, a condenação pela Corte de origem se deu com base no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992, a partir de indicada violação aos princípios ali especificados. 



      III. Dispositivo 



    8. Provimento do agravo e do recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedentes os pedidos em relação ao recorrente. 



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Boituva. LM nº 1.413/02, 2.288/13 e 2.522/15. Art. 37, II, V da CF. Cargos em comissão. Diretores de departamento, chefes de divisão e assessores. Ausência de delimitação legal das atribuições. Exercício de atividades rotineiras, de caráter técnico e burocrático. LF nº 8.429/92, art. 11. 1. Improbidade administrativa. Nem toda irregularidade implica improbidade administrativa; mas não é correto afirmar, como querem alguns, que a improbidade esteja ligada sempre ao dolo, ao enriquecimento ilícito ou à lesão ao erário. A improbidade não exige a lesão ao erário, pois então não teriam função os art. 10 e 11 da LF nº 8.429/92; contenta-se com a lesão aos princípios da administração, entrevista na espécie. 2. Cargos públicos. Investidura. Ato ímprobo. Configura improbidade a criação de cargos em comissão cujas atribuições não se destinem às funções de direção, chefia ou assessoramento e nem reclamem a confiança a ser depositada no servidor investido no cargo. As LM nº 2.288/13 e 2.522/15, de iniciativa do Prefeito Municipal, implicaram no aumento de cargos comissionados na Administração, permanecendo os vícios quanto à ausência de discriminação detalhada das funções, não obstante parecer do Tribunal de Contas e de recomendação do Ministério Público. Afronta ao disposto no art. 11, caput da LF nº 8.429/92. 3. Sanções. A conduta descrita nos autos é enquadrada no art. 11, 'caput' da LF nº 8.429/92 e atrai as sanções previstas no inciso III do art. 12. No caso, a multa civil aplicada pela sentença se mostra excessiva e fica reduzida a dez vezes a última remuneração do réu como prefeito. 4. Multa. A condenação do Município de Boituva é restrita à proibição de contratação direta, por livre provimento, para quaisquer cargos técnicos e que envolvam atividades rotineiras, típicas de funcionários públicos de carreira, confirmando-se a liminar anteriormente deferida neste aspecto (fl. 443); a determinação vai ao encontro do que dispõe o art. 37, V da CF e, portanto, deve ser mantida. Entretanto, conforme observação da Procuradoria Geral de Justiça, é o caso de redução da multa cominatória para R$-1.000,00 por dia de descumprimento ou por contratação vedada. Procedência parcial. Recurso do autor desprovido e recurso oficial parcialmente provido, com observação.” (e-doc. 34).



    2. Os embargos de declaração opostos pelo ora agravante foram rejeitados (e-doc. 41), e aqueles protocolados pelo Ministério Público, parcialmente providos (e-doc. 47).



    3. No recurso extraordinário, Edson José Marcusso aponta violação aos arts. 5º, inc. II, e 37, incs. II e V, da Constituição da República. Discorre sobre a inexistência da prática de qualquer ato que configure improbidade administrativa. 



    3.1. Aponta que a nomeação de servidores em cargo comissionado ocorreu nos exatos termos da legislação local que disciplinava a matéria.



    3.2. Alude à ausência de prejuízo ao erário, tal como assentada no acórdão impugnado.



    3.3. Assevera impossibilidade de condenação por improbidade administrativa com fundamento unicamente na indicação de ofensa aos princípios da Administração Pública. 



    3.4. Ao final, requer o provimento do recurso a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos e extinta a demanda (e-doc. 51).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “No ano de 2013, iniciou-se o mandato de Edson José Marcusso no cargo de Prefeito, que realizou reforma administrativa no quadro de funcionários do executivo local com a edição da LM nº 2.288/13 (fls. 54/73); referida lei criou 12 Secretarias Municipais, além da Chefia de Gabinete, que se subdividiam em Departamentos e estes, por sua vez, em Divisões; previu-se, nos termos dos art. 23 a 26 do referido diploma, a correspondência de um Diretor para cada Departamento e de um Chefe para cada Divisão, além de assessores, sem estabelecer número fixo de cargos, descrevendo de forma genérica e superficial as atribuições de cada um; havia um total de 62 cargos de chefia e 45 de diretores de departamento; constatou-se que o município contava com 195 cargos em comissão, sendo 86 de assessor, em desconformidade com a LM nº 1.413/02, não revogada pela LM nº 2.288/13. Após requisição, houve o envio de informações ao Ministério Público em relação a cada cargo em comissão ocupado, com a descrição sumária das atribuições (fls. 100/101, 113/309). 



    As leis municipais foram objeto de Representação por Inconstitucionalidade, com a expedição de recomendação à Prefeitura de Boituva, em 29-5-2015, para que exonerasse os ocupantes dos cargos em comissão (fls. 311/321); em resposta, informou-se que a LM nº 1.413/02 havia sido complementada pela LM nº 2.288/13, havendo um total de 1.471 servidores efetivos, sendo 185 comissionados, dos quais, 59 eram ocupados por servidores de carreira, informando-se ainda o encaminhamento do Projeto de Lei nº 37, de 27-7-2015 (fls. 325/357); posteriormente, informou-se que o projeto de lei foi aprovado, transformando-se na LM nº 2.522/2015, de 9- 9-2015 (fls. 362/397, 493/534), a qual previu percentual mínimo de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores efetivos, distribuídos entre as Secretarias Municipais, delimitando os cargos; criou ainda a Divisão de Proteção ao Consumidor Procon, da Secretaria de Assuntos Jurídicos; o Departamento de Materiais e Patrimônio, dentro da Secretaria de Administração e Coordenação Governamental; o Núcleo de Formação Pedagógica, equiparado a Departamento, no âmbito da Secretaria de Educação e Cultura, contando com o total de 213 cargos em comissão; todavia, segundo a inicial, as atribuições dos cargos possuíam caráter técnico e burocrático, sem exigir especial relação de confiança inerente ao cargo em comissão. 



    4. Improbidade administrativa. Nem toda irregularidade implica improbidade administrativa; mas não é correto afirmar, como querem alguns, que a improbidade esteja ligada sempre ao dolo, ao enriquecimento ilícito ou à lesão ao erário. Basta a consciência da ilicitude; pois o cumprimento da lei é regra básica da administração e seu descumprimento acompanha a dolorosa história da administração brasileira e a lamentável cultura que tomou corpo no trato da coisa pública. Tenho entendido que a improbidade está ligada à culpa média ou grave e ao dolo; pode ser afastada em caso de culpa leve ou levíssima. A improbidade não exige a lesão ao erário, pois então não teriam função os art. 10 e 11 da LF nº 8.429/92; contenta-se com a lesão aos princípios da administração, entrevista na espécie.



    (...)



    7. Conforme constou na sentença, a análise do ato ímprobo não se cinge ao provimento pelo réu dos cargos em comissão, cuja contratação encontrava-se amparada pela lei; mas o que se analisa em relação à probidade administrativa decorre do excesso de cargos em comissão, bem como da existência daqueles desprovidos das características inerentes à natureza. O parecer do Tribunal de Contas, elaborado em 2014, já indicava a existência de cargos em comissão que não preenchiam os requisitos do art. 37, V da CF, como a função de motorista, bem como a impossibilidade de verificação quanto às características de chefia, direção e assessoramento dos demais cargos, pela inexistência de descrição sumária prevista em lei (fls. 414/427); a LM nº 2.288/2013, editada pela iniciativa do réu, também não apresentava a descrição sumária dos cargos, além de elevar o número de cargo em comissão. Por fim, a LM nº 2.522/15, também editada pela iniciativa do réu, teve parte dos dispositivos declarados inconstitucionais justamente por criar cargos em comissão de funções técnicas e meramente operacionais. 



    O julgamento dos AI nº 2247573-94.2015, nº 2256099-50.2015 e 2255799-88.2015 (votos AI-4746, AI-4773 e AI-4772), que reformaram parcialmente a liminar de fls. 437/443 para afastar a exoneração dos servidores públicos, tendo em vista as nomeações terem sido realizadas na vigência das Leis Municipais, mantendo-se a proibição de contratação direta para provimento de cargos em envolvam atividade rotineiras e operacionais típicas do servidor público de carreira, reforçam o entendimento quanto à constatação de irregularidades no provimento dos cargos em comissão pelo município de Boituva (fls. 925/932, 934/341943/950):



(...)



    Assim, houve violação aos princípios constitucionais da acessibilidade aos cargos públicos, economicidade, interesse público, igualdade e moralidade pelo réu Como bem observou a sentença, “ainda que percentualmente pareça pequeno o número de comissionados, considerando-se a desnecessidade da existência de tantos cargos, pela própria característica administrativa que eles assumiram em sua maioria, é que se conclui que, ao propor as leis municipais mencionadas, o requerido Edson se furtou à importância do concurso público, à prevalência do critério da razoabilidade e proporcionalidade, bem como e sobretudo da oportunidade de organizar a estrutura administrativa do Município de forma eficiente, econômica, impessoal e constitucional” (fl. 1.027). 



    (...)



    8. Sanções. Nos termos do art. 12, § único da LF nº 8.429/92, “na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”. A conduta do réu é enquadrada no art. 11, 'caput' da LF nº 8.429/92 e atrai as sanções previstas no inciso III do art. 12.



    O dolo que lastreou os atos de improbidade impõe o rigor da sanção imposta no caso concreto, sendo devida a aplicação de multa civil, a perda da função pública e a suspensão dos direitos. A multa civil aplicada excede o que a Câmara vem fixando e fica reduzida a dez vezes a última remuneração do réu quando prefeito, corrigida nos termos da sentença.” (e-doc. 34; grifos acrescidos).



    5. Durante a tramitação da ação de improbidade administrativa, houve o advento da Lei nº 14.230, de 2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se: 



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original: 



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente : 



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais; 



    V - frustrar a licitude de concurso público; 



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



     VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso) 



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021: 



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



     I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei; 



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; 



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; 



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. 



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. 



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. 



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas. 



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos. 



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.” (grifos nossos).



    6. Como se percebe, a nova legislação alterou prodigiosamente o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da Administração Pública (Lei nº 8.429, de 1992, art. 11).



    7. Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da Administração Pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incs. III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º).



    8. Em suma, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230, de 2021, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), é necessário demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado. Já não basta a mera indicação de ter havido violação aos princípios do direito administrativo.



    9. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE nº 843.989/PR (Tema RG nº 1.199), admitiu a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429, de 1992, aos processos em curso nos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    10. O caso narrado nos autos demanda a incidência do novo regime inaugurado pela Lei nº 14.230, de 2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR. Na espécie, verifica-se que a publicação da Lei nº 14.230, de 2021, é posterior aos fatos discutidos e à própria prestação de jurisdição levada a cabo pelas instâncias ordinárias. 



    11. Nesse cenário, observa-se a ratio decidendi do referido ARE, quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230, de 2021, aos processos em curso, conduz à conclusão de que as novas disposições da Lei nº 8.429, de 1992, são plenamente aplicáveis ao caso concreto.



    12. Ato contínuo, a nova redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade mediante imputação fundamentada unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente na espécie, não mais se admitindo a condenação por mera ofensa aos princípios da Administração Pública não tipificada expressamente em qualquer de seus incisos.



    13. Assim é que, considerada a aplicabilidade imediata da Lei nº 14.230, de 2021, ao caso concreto, bem como a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação aos princípios da Administração Pública, com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, conclui-se pela impossibilidade jurídica de manutenção da condenação imputada pelo Colegiado a quo. 



    14. Ante o exposto, dou provimento ao agravo e, desde logo, julgo o recurso extraordinário, provendo-o para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedentes os pedidos em relação ao recorrente.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator