Tribunal: STF
Processo: RE 1574017
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO À SAÚDE. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. FREESTYLE LIBRE + SENSORES PARA MEDIÇÃO. NECESSIDADE COMPROVADA. DIREITO EVIDENCIADO. 



    NÃO OBSTANTE SE CUIDAR DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA, POIS RELATIVA À INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA, NÃO SUJEITA, PORTANTO, À PRECLUSÃO, PASSÍVEL DE ANÁLISE A QUALQUER TEMPO E GRAU DE JURISDIÇÃO, NOS TERMOS DO ARTIGO 64, § 1º, CPC/15, NÃO PROCEDE O PEDIDO DE INCLUSÃO DA UNIÃO, HAJA VISTA A ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO DAS CORTES SUPERIORES. 



    AINDA QUE SE ADMITISSE O LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO, NEM POR ISSO FICARIA AFASTADA A RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS DEMAIS ENTES PÚBLICOS. 



    O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ATRAVÉS DO RESP Nº 1.657.156-RJ, ASSENTOU REQUISITOS PARA O FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS NÃO INCORPORADOS AO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE: TESE PARA FINS DO ART. 1.036 DO CPC/2015: A CONCESSÃO DOS MEDICAMENTOS NÃO INCORPORADOS EM ATOS NORMATIVOS DO SUS EXIGE A PRESENÇA CUMULATIVA DOS SEGUINTES REQUISITOS: (I) COMPROVAÇÃO, POR MEIO DE LAUDO MÉDICO FUNDAMENTADO E CIRCUNSTANCIADO EXPEDIDO POR MÉDICO QUE ASSISTE O PACIENTE, DA IMPRESCINDIBILIDADE OU NECESSIDADE DO MEDICAMENTO, ASSIM COMO DA INEFICÁCIA, PARA O TRATAMENTO DA MOLÉSTIA, DOS FÁRMACOS FORNECIDOS PELO SUS; (II) INCAPACIDADE FINANCEIRA DE ARCAR COM O CUSTO DO MEDICAMENTO PRESCRITO; (III) EXISTÊNCIA DE REGISTRO NA ANVISA DO MEDICAMENTO. 



    NO CASO DOS AUTOS, A DOCUMENTAÇÃO MÉDICA COMPROVA QUE A AUTORA É PORTADORA DE DIABETES MELLITUS, NECESSITANDO MONITORAR A GLICEMIA COM O APARELHO GLICOSÍMETRO FREESTYLE LIBRE + SENSORES PARA MEDIÇÃO. NECESSIDADE DO TRATAMENTO E HIPOSSUFICIÊNCIA COMPROVADAS. 



    MAJORADOS OS HONORÁRIOS RECURSAIS EM FAVOR DO FADEP. 



    RECURSOS DESPROVIDOS”. (eDOC 132 – ID: f9aa1f84)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º, III, 6º, 23, II, 196, 198, II e § 2º, e 204, do texto constitucional. (eDOC 137 – ID: c1bc7f04)



    Nas razões recusais, o Município de Porto Alegre se insurge contra acórdão que manteve sentença que o condenou ao fornecimento de insumo não incorporado ao SUS, sem a inclusão da União no polo passivo da demanda.



    Salienta que “a incorporação da tecnologia foi expressamente rejeitada pelo CONITEC no ato de edição de Protocolo Clínico e Diretriz Terapêutica, através da PORTARIA CONJUNTA No 17, DE 12 DE NOVEMBRO DE 2019 - que aprova o Protocolo clínico e Diretrizes Terapêuticas do Diabete Melito Tipo 1, diagnóstico da parte autora”.(eDOC 137 – ID: c1bc7f04, p. 6)



    Requer, ao final, o provimento do recurso para “o direcionamento da prestação à União e o consequente deslocamento da competência para a Justiça Federal”. (eDOC 137 – ID: c1bc7f04, p. 21)



    Restituídos os autos ao órgão julgador para eventual juízo de retratação, o acórdão recorrido restou mantido, em decisão assim ementada:  



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO À SAÚDE. DIABETES MELLITUS TIPO 1. FORNECIMENTO DE INSUMOS FREESTYLE LIBRE + SENSORES PARA MEDIÇÃO. NÃO DISPONIBILIZADOS PELO SUS. APLICAÇÃO DO TEMA 106 DO STJ. REQUISITOS PREENCHIDOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. INAPLICABILIADE DO TEMA 1234 DO STF. AÇÃO AJUIZADA ANTERIORMENTE À PUBLICAÇÃO DA DECISÃO DO STF. 



    O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ATRAVÉS DO RESP Nº 1.657.156-RJ, ASSENTOU REQUISITOS PARA O FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS NÃO INCORPORADOS AO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE: TESE PARA FINS DO ART. 1.036 DO CPC/2015: A CONCESSÃO DOS MEDICAMENTOS NÃO INCORPORADOS EM ATOS NORMATIVOS DO SUS EXIGE A PRESENÇA CUMULATIVA DOS SEGUINTES REQUISITOS: (I) COMPROVAÇÃO, POR MEIO DE LAUDO MÉDICO FUNDAMENTADO E CIRCUNSTANCIADO EXPEDIDO POR MÉDICO QUE ASSISTE O PACIENTE, DA IMPRESCINDIBILIDADE OU NECESSIDADE DO MEDICAMENTO, ASSIM COMO DA INEFICÁCIA, PARA O TRATAMENTO DA MOLÉSTIA, DOS FÁRMACOS FORNECIDOS PELO SUS; (II) INCAPACIDADE FINANCEIRA DE ARCAR COM O CUSTO DO MEDICAMENTO PRESCRITO; (III) EXISTÊNCIA DE REGISTRO NA ANVISA DO MEDICAMENTO. 



    AJUIZADA A AÇÃO EM 03.03.2021, ANTERIORMENTE À PUBLICAÇÃO DO JULGAMENTO DO MÉRITO DO RE Nº 1.366.243/SC (TEMA Nº 1.234) PELO PLENÁRIO DO STF, NÃO SE APLICAM, AO CASO, AS DEFINIÇÕES DA CORTE SUPREMA NO QUE TANGE À COMPETÊNCIA PARA PROCESSAMENTO E JULGAMENTO DAS DEMANDAS EM QUE PLEITEADA CONDENAÇÃO DO ESTADO, LATO SENSU AO FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. 



    DECISÃO MANTIDA , EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO”. (eDOC 144 – ID: a03e9619)  



    Após, o recurso extraordinário foi admitido e os autos encaminhados a esta Corte. 



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso merece prosperar.



    Inicialmente, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.  



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto.



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Assim, nos termos do Tema 793, caberá ao juiz analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento pelo SUS e/ou SUAS, e, uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais, ou ainda, se necessário, determinar o deslocamento de competência.



    No caso em exame, o Juízo de primeiro grau condenou o Estado do Rio Grande do Sul e o Município de Porto Alegre a fornecerem à parte autora o sistema de monitorização contínua de glicose FreeStyle libre e 02 sensores de monitoramento mensais. (eDOC 123 - ID: bc824b53)



    O Município de Porto Alegre interpôs recurso de apelação, aduzindo “que a prestação deferida se trata de tecnologia não incorporada ao SUS, sendo da competência da União” (eDOC 132 – ID: f9aa1f84, p. 1), motivo pelo qual a União deveria compor o polo passivo da demanda. 



    O recurso teve o provimento negado, mantendo-se os termos da sentença, conforme se depreende do seguinte excerto do acórdão recorrido:  



    “Ainda que se admitisse o litisconsórcio passivo necessário, nem por isso ficaria afastada a responsabilidade solidária do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre, como assentado amplamente na jurisprudência: 



    (...)



    Portanto, são os entes públicos solidariamente responsáveis pelo atendimento do direito fundamental à saúde, não havendo razão para cogitar em ilegitimidade passiva ou em obrigação exclusiva de um deles. 



    Ainda, haja vista a prova da enfermidade, da urgência e da necessidade da criança, tem o Poder Público o dever de promover o respectivo tratamento de saúde, de que são exemplos os seguintes julgados:



    (...)



    Como se vê, do contido nos autos, ISABELLE AREAS GONÇALVES, representada por sua genitora, atualmente com 10 anos de idade, foi diagnosticada com diabetes mellitus tipo 1 (CID 10 E10.9), necessitando fazer uso do do sistema de monitorização contínua de glicose FreeStyle libre e 02 unidades mensais de sensores de glicose, registrado na ANVISA (nº 80146502021), nos termos dos laudos subscritos pela pediatra, Dra. Sabliny Carreiro Ribeiro, CREMERS 42146 (evento 1 Laudo 4) e, especialmente pela endocrinologista pediátrica, Dra. Márcia Puñales, CREMERS 21400 (evento 9 Laudo 2), demonstrado que o insumo postulado é mais eficaz para a patologia do que os outros insumos disponibilizados pelo SUS, como segue:



    (...)”. (eDOC 132 – ID: f9aa1f84, p. 2-3)  



    Registre-se que o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência dessa Corte, no ponto em que reconhece a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra o Município, ora recorrente, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Entretanto, ao deixar de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, o Tribunal de origem violou o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria.



    Cumpre consignar que as pactuações entre os entes federados são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 



    Para tanto, cabe aos entes agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.  



    O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.  



    Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos nos Temas 793 e 1033 da sistemática da repercussão geral, especialmente em relação à responsabilidade específica de cada Ente, de modo a determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes, se for o caso, ou o deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    Determino, ainda, que seja mantido o fornecimento do medidor de glicose e dos sensores concedidos pela sentença até o novo julgamento da causa pelo Tribunal de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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