Tribunal: STF
Processo: ADI 6789
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-01
Data de publicação: 2025-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB) ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 27, V, da Lei n. 11.440, de 29 de dezembro de 2006, que versa sobre a necessidade de prévia anuência da autoridade competente para que os servidores do Serviço Exterior Brasileiro se manifestem publicamente sobre matéria relacionada à formação e execução da política exterior do Brasil. 



    Eis o teor do dispositivo: 



    Art. 27. Além dos deveres previstos no Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, constituem deveres específicos dos servidores do Serviço Exterior Brasileiro: 



    [...] 



    V – solicitar, previamente, anuência da autoridade competente, na forma regulamentar, para manifestar-se publicamente sobre matéria relacionada com a formulação e execução da política exterior do Brasil.



    A requerente alega sua legitimidade para deflagrar o controle abstrato de constitucionalidade, por ser entidade sindical de caráter nacional. Destaca a pertinência temática entre os próprios objetivos institucionais e o conteúdo normativo impugnado.



    Argumenta que a exigência de anuência prévia da autoridade competente, como condição para que os servidores do Serviço Exterior Brasileiro possam se manifestar publicamente, caracteriza forma de censura, vedada de maneira expressa pela Constituição nos arts. 5º, incisos IV, VIII e IX, e 220, § 2º. Defende que a restrição compromete o interesse público, ao impedir a sociedade de acessar uma “opinião qualificada” acerca de temas de política externa. Sustenta que a Carta Magna adota como regra a responsabilização posterior por eventuais abusos à liberdade de manifestação.



    Afirma existir um cenário de intensificação das restrições à liberdade de expressão dos servidores públicos por parte da Administração Pública Federal. Como ilustração, menciona a Nota Técnica n. 1556/2020 da Controladoria-Geral da União (CGU), a qual adverte os servidores sobre a possibilidade de apuração disciplinar por publicações inadequadas em redes sociais. Relata a ocorrência de episódios concretos de cerceamento da liberdade de expressão, como a destituição de um vice-cônsul em Nova York após críticas dirigidas ao governo e a pressão exercida sobre uma servidora do INCRA em audiência pública. Conclui que a norma impugnada representaria instrumento propício à consolidação de práticas abusivas de coerção.



    Aponta, ainda, afronta ao princípio da isonomia, previsto no artigo 5º da Constituição. Sustenta que o dispositivo legal ora questionado impõe regras mais rigorosas e tratamento desigual a um grupo específico de servidores, ultrapassando os deveres já previstos no Regime Jurídico Único (Lei n. 8.112/90) e no Código de Ética, aplicáveis a todos os servidores federais. Considera que não há justificativa razoável para essa discriminação negativa.



    Busca, cautelarmente, a suspensão da eficácia do art. 27, V, da Lei n. 11.440/2006. Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade. 



    O Senado Federal apresentou informações, cuja síntese segue transcrita:



    ADI 6789. Constitucional. Art. 27, V, da Lei n. 11.440, de 29 de dezembro de 2006. Obrigatoriedade de prévia anuência da autoridade competente para que os servidores do Serviço Exterior Brasileiro se manifestem publicamente sobre matéria relacionada à formação e execução da política exterior do Brasil. Ausência de violação aos princípios indicados pela requerente. Liberdade de expressão. Especificidade do cargo ocupado. Restrição razoável. Indeferimento da Liminar. O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência pacífica de que lapso temporal significativo entre a vigência da norma e o ajuizamento da ação de controle concentrado de constitucionalidade denota, em princípio, a ausência de periculum in mora. Pela constitucionalidade da norma.



    O Advogado-Geral da União posiciona-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos. Confira-se a ementa da manifestação:



    Administrativo. Artigo 27, inciso V, da Lei no 11.440/2006, que “institui o Regime Jurídico dos Servidores do Serviço Exterior Brasileiro”. Exigência de prévia anuência da autoridade competente como requisito para que os servidores do Serviço Exterior Brasileiro se manifestem publicamente sobre matéria relacionada à formulação e execução da política exterior do Brasil. Preliminar. Ilegitimidade ativa da autora. Ausência de violação à liberdade de expressão e livre manifestação do pensamento. Diretriz com o nítido intuito de evitar o comprometimento da execução da política exterior da República Federativa do Brasil, em consonância com parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República juntou parecer pelo não conhecimento da ação, nos seguintes termos:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.440/2006. SERVIDORES DO SERVIÇO EXTERIOR BRASILEIRO. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA ANUÊNCIA DA AUTORIDADE COMPETENTE PARA MANIFESTAÇÃO PÚBLICA SOBRE MATÉRIA RELACIONADA À FORMULAÇÃO E EXECUÇÃO DA POLÍTICA EXTERIOR DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE DE CLASSE REQUERENTE. 1. Carece de legitimidade ativa para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade a entidade de classe que não ostente o requisito da homogeneidade da categoria econômica ou profissional representada. 2. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB), conquanto vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e esferas federativas, não está habilitada a instaurar a jurisdição constitucional abstrata sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes. — Parecer pelo não conhecimento da ação.



    É o relatório. 



    2. Em que pesem os argumentos lançados na inicial, a autora carece de legitimidade para a propositura da ação.



    O inciso IX do art. 103 da Carta da República e o inciso IX do art. 2º da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, atribuem às entidades de classe de âmbito nacional legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade.



    Todavia, a jurisprudência do Supremo é firme no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que os interesses patrocinados pela organização sejam homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. A entidade deve estar apta a representar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; e ADI 4.313, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 2.12.2015).



    Entidades que representam interesses heterogêneos ou que admitam associados pertencentes a diferentes grupos não podem ser consideradas de classe para fins de propositura de ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes:



    AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO.



    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal.



    2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas.



    [...]



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADI 4.230 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 14.9.2011 — grifei)



    CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica.



    2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU).



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADI 5.071 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.2.2018 — grifei)



    A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB), nos termos do art. 1º de seu Estatuto Social (eDoc 3), constitui-se exclusivamente de federações sindicais representativas da categoria profissional dos servidores públicos civis, ocupantes de cargos ou empregos públicos, em âmbito nacional.



    Os princípios e finalidades constantes do art. 2º do mesmo Estatuto revelam interesses sem pertinência direta com o objeto desta ação. Segundo o preceito, a CSPB visa defender o Estado democrático de direito, a livre organização sindical, o sistema confederativo, a moralidade pública e a valorização do servidor público. Os interesses mostram-se amplos e genéricos, inaptos a justificarem o elo direto entre as normas ora questionadas e as finalidades institucionais. 



    À luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a CSPB, que se declara vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não detém legitimidade para deflagrar a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Nesse sentido:



    Agravo Regimental em Embargos de Declaração em Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Ilegitimidade ativa da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade contra lei federal que atinge apenas a categoria dos policiais federais. Precedentes. 3. Embargos de Declaração não conhecidos por ilegitimidade ativa da Embargante, parte que não integrava a ação. 4. Agravo Regimental contra a decisão monocrática que não conheceu dos Embargos. Alegação de erro material na petição recursal por parte do recorrente. Pedido de reconsideração e análise da legitimidade ativa da CSPB. 5. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes. 6. Agravo Regimental não provido. (Grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE INICIATIVA DE LEIS PARA A REVISÃO GERAL ANUAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. AÇÃO PROPOSTA POR CONFEDERAÇÃO SINDICAL HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. A atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 



    2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto a alegada omissão do Governador do Estado do Espírito Santo em relação à iniciativa de leis específicas para a revisão geral anual da remuneração dos servidores do Poder Executivo estadual. 



    3. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB é entidade sindical que representa segmentos de várias categorias profissionais, uma vez que é composta por federações de servidores públicos federais, estaduais e municipais. No entanto, não foi comprovada a representação nacional de nenhuma categoria profissional de servidores públicos vinculados aos Poderes Executivos estaduais, destinatários da alegada omissão inconstitucional. 



    4. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes: ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 4852 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, Dje 15/06/2018; ADI 6.043, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 27/11/2018; ADI 5.651, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 24/10/2018; ADI 4.852-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 15/6/2018; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013. 5. Agravo não provido. 



    (ADO 46 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3.4.2019 — grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 3.309/2006, 3.398/2007, 3.686/2009, 3.687/2009 DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. PLANO DE CARGOS E DE CARREIRA DO QUADRO DE PESSOAL DO PODER JUDICIÁRIO DAQUELE ESTADO. CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL - CSPB. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. REPRESENTAÇÃO AMPLA E HETEROGÊNEA. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 



    1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 



    2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a organização administrativa do quadro funcional de servidores do Poder Judiciário do Estado do Mato Grosso do Sul, e os objetivos institucionais perseguidos pela Requerente (CSPB), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do País. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 



    3. O caráter amplo e heterogêneo da Requerente não serve à demonstração do atingimento de interesses típicos de determinado quadro funcional, afetado pela legislação impugnada. 



    4. Agravo Regimental conhecido e não provido. 



    (ADI 4.302 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.4.2018 — grifei)



    Assim, entendo que a requerente não possui legitimidade ativa para instaurar o controle de constitucionalidade de lei de interesse específico da categoria profissional dos servidores do Serviço Exterior Brasileiro.



    3. Ante o exposto, nego seguimento a esta ação direta de inconstitucionalidade (RISTF, art. 21, § 1º).



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de outubro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente