Tribunal: STF
Processo: RE 1537654
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. REVISÃO DE PROVENTOS EM RAZÃO DE ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. SUPRESSÃO DA GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO À ARRECADAÇÃO – GIA. CUSTAS. ISENÇÃO DO ESTADO.



    Preliminar de cerceamento de defesa afastada, pois a matéria em debate é unicamente de direito. Art. 330, I, do CPC. 



    Descabia a revisão do ato de aposentadoria de servidor público, ainda que por orientação do Tribunal de Contas, em face do decurso de tempo e do respeito ao princípio da segurança jurídica e da boa fé, visto que decorridos 10 anos da data da concessão da Gratificação de Incentivo à Arrecadação – GIA e a negativa de registro do ato de aposentadoria. Precedentes desta Câmara. 



    Isento o pagamento das custas processuais, nos termos da Lei nº 13.471/2010, que alterou o art. 11 da Lei nº 8.121/85, observada a limitação imposta pela liminar requerida na ADI 70039278296”. (eDOC 3, p 81)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, LIV e LV, e 37, caput, do texto constitucional. (eDOC 4, p. 45)



    Nas razões recursais, sustenta-se, em breve síntese, a impossibilidade de aplicação dos princípios do contraditório e da ampla defesa no controle externo efetuado pelo Tribunal de Contas. 



    O recurso extraordinário não foi admitido e, após a interposição de agravo, os autos foram encaminhados a esta Corte, ocasião em que dei provimento ao agravo e restituí os autos à origem para a aplicação do tema 445 da sistemática da repercussão geral. (eDOC 6 – ID: 1ca2d7c3)



    A origem negou a retratação, em decisão assim ementada:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. REVISÃO DE PROVENTOS EM RAZÃO DE ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. SUPRESSÃO DA GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO À ARECADAÇÃO – GIA. CUSTAS. ISENÇÃO DO ESTADO. 



    Preliminar de cerceamento de defesa afastada, pois a matéria em debate é unicamente de direito. Art. 330, I, do CPC. 



    Descabida a revisão do ato de aposentadoria do servidor público, ainda que por orientação do Tribunal de Contas, em face do decurso do tempo e do respeito ao princípio da segurança jurídica e da boa-fé, visto que decorridos 10 anos da data da concessão da Gratificação de Incentivo à Arrecadação – GIA e a negativa de registro do ato de aposentadoria. Precedentes desta Câmara. 



    Ausência de divergência entre o aresto e a tese fixada pelo STF no Tema 445”. (eDOC 10 – ID: f45856e8)



    Após os autos foram encaminhados a esta Corte. 



    É o relatório.



    Decido. 



    Inicialmente, registre-se que esta Corte, ao julgar o tema 445 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, assentou que “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. 



    No caso dos autos, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul recebeu os autos da concessão de aposentadoria da servidora recorrida no ano de 2001 e, no ano de 2005, julgou a ilegalidade da Gratificação de Incentivo à Arrecadação – GIA, determinando a supressão desse pagamento. 



    Sendo assim, verifica-se que não houve a extrapolação do prazo de cinco anos, hipótese que, de fato, não se amolda ao entendimento firmado no referido paradigma. 



    Ultrapassada essa questão, passo à análise do mérito. 



    Consta nos autos que Olinda de Jesus Dal Bo, servidora pública do Município de Porto Alegre, aposentou-se em 17 de maio de 1990. Por meio do Ato Administrativo 1.211, de 10 de setembro de 1992, foi concedida à servidora a Gratificação de Incentivo à Arrecadação (GIA), com efeitos retroativos à data de sua aposentadoria, 17 de maio de 1990.



    Observa-se também que o processo de aposentadoria da servidora só foi encaminhado ao Tribunal de Contas do Estado para análise da legalidade do ato em 2001. Em 2005, a Corte de Contas determinou a supressão do pagamento da mencionada gratificação, alegando que a servidora não atendia aos requisitos necessários para seu recebimento.



    Inconformada, a servidora ajuizou ação ordinária, ainda em 2005, em face do Estado do Rio Grande do Sul e outros, requerendo, em síntese, a manutenção do recebimento da rubrica em questão (GIA).



    O Juízo de primeiro grau julgou improcedente a ação (eDOC 3, p. 10-16). 



    Sobreveio então a interposição de recurso de apelação, julgado procedente pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande Sul. A Corte de origem entendeu que o pagamento da gratificação à servidora deveria ser mantido em virtude do decurso do tempo, por razões de segurança jurídica e boa-fé. Confira-se trecho do acórdão recorrido:



    “Há situações em que se impõe a manutenção do ato desconstituído, quer pela aplicação do princípio da boa-fé, quer pelo princípio da segurança jurídica, levando em conta o decurso do tempo, como na espécie, em que decorreu mais de 13 anos do ato que concedeu a Gratificação de Incentivo a Arrecadação, em 10.9.1992, e a negativa do registro do ato de aposentadoria pelo Tribunal de Contas do Estado, em 19.10.2005, levando-se em consideração, ainda, que a inativação da autora ocorreu em 17.5.1990, momento em que teve reconhecido o direito de incorporação da GIA aos seus proventos de aposentadoria.



    Não há qualquer elemento nos autos capaz de afirmar que a autora pleiteou o pagamento da GIA, ou seja, que este não tenha sido implementado automaticamente pela Administração, não havendo, ainda, indícios de conduta imprópria, dolosa ou culposa da servidora no que tange ao recebimento da gratificação.



    Assim, decorridos mais de 13 anos da concessão da GIA até o ato de retificação da aposentadoria, este deve ser anulado, invocando, para tanto, os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança, inexistindo qualquer indício de que autora tenha agido de má-fé no diz com a concessão pela Administração pública da Gratificação de Incentivo à Arrecadação, não se mostrando, assim, razoável anular-se o ato de aposentadoria que incorporou a referida gratificação aos seus proventos de aposentadoria” (eDOC 3, p. 85-86)



    Entendo que o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte que, em situações excepcionalíssima, tem admitido a convalidação de atos ilegais, em prestígio aos princípios da segurança jurídica e confiança legítima.



    Efetivamente, o tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis:  



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica. (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).  



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz:  



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público”(Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96).  



    Na Alemanha, contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977 (cf. Erichsen, Hans-Uwe, in: Erichsen, Hans-Uwe/Martens, Wolfgang, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª edição, Berlim/Nova York, 1992, p. 289).



    Como visto o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora, o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, me parece que aqui, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Não se desconhece que o ato de aposentadoria apenas se perfectibiliza após a análise da legalidade pela Corte de Contas. Todavia, como visto, a recorrida aposentou-se no ano 1990 e o registro de sua aposentadoria foi negado apenas em 2005. É de se pressupor que ela tenha confiado na legislação e na administração, não merecendo reprimenda o beneficiário que agiu com boa-fé. Assim, de rigor necessário que incida à espécie o princípio da confiança legítima.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria concedida há mais de 30 (trinta) anos. Dupla aposentadoria garantida por decisão judicial transitada em julgado. Observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança. Ordem concedida. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Direito à dupla aposentadoria reconhecido por decisão judicial da Suprema Corte transitada em julgado (RE nº 767.795/DF). 2. Aposentadoria concedida administrativamente em 30/1/91, há mais de 30 (trinta) anos, tendo sido seu registro apreciado pelo Tribunal de Contas da União apenas em 23/9/21. Ressalte-se o fato de o impetrante ser idoso, com idade já bastante avançada (91 (noventa e um) anos. 3. A situação do agravado está consolidada pelo decurso do tempo, devendo, portanto, ser garantido o registro de sua aposentadoria, em observância aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (MS 38568 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 27.10.2022 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONALÍSSIMAS. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANULAR ATOS FAVORÁVEIS AO DESTINATÁRIO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. 1. No caso concreto, o Tribunal de origem concedeu a segurança pleiteada para impedir a demissão da impetrante, que acumula, há cerca de trinta anos, o cargo de Agente Administrativo no Comando Geral da Polícia Militar com o de Agente Administrativo na Secretaria Estadual de Saúde, ao fundamento de ter ocorrido a decadência administrativa para anular os atos praticados de boa-fé, além de haver compatibilidade de horário no exercício das duas funções. 2. Esta SUPREMA CORTE admite, em situações excepcionalíssimas, a decadência administrativa na hipótese de acumulação indevida de cargos, quando verificadas a boa-fé do administrado e a inércia da Administração em anular atos favoráveis aos destinatários, por respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.3. Agravo Interno a que se nega provimento”. (RE 1380919 AgR, Re. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.9.2022 – grifo nosso)  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Tribunal de Contas da União. Glosa de aposentadoria. Aluno-aprendiz. 4. Decadência. Ultrapassagem de 13 anos desde a instauração do processo. Precedente: RE-RG 636.553, de minha relatoria (tema 445). 5. Pretensão de eficácia prospectiva à nova orientação jurisprudencial. Improcedente. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental”. (MS 36883 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1.7.2022 – grifo nosso)  



    Feitas essas considerações, entendo que o acórdão recorrido não merece qualquer reparo.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente