Tribunal: STF
Processo: ARE 1539250
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-27
Data de publicação: 2025-03-27

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. AÇÃO ORDINÁRIA. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS - FPM. COEFICIENTE POPULACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE. OBSERVÂNCIA. OBRIGATORIEDADE. IBGE. ATO ADMINISTRATIVO. REGULARIDADE. VALIDADE PRESUMIDA. OFENSA REFLEXA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. VEDAÇÃO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279 DO STF. IMPOSSIBILIDADE. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. ARTIGO 85, § 11, DO CPC. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado pela alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REJULGAMENTO POR DETERMINAÇÃO DO STJ. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS - FPM. COEFICIENTE DE PARTICIPAÇÃO. MODIFICAÇÃO DURANTE O EXERCÍCIO FINANCEIRO. IMPOSSIBILIDAE. PRINCÍPIO DA ANUALIDAE. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO DO IBGE.



    1. O coeficiente fixado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE -, com base no resultado do censo demográfico ou estimativa, para efeito de repasse do Fundo de Participação dos Municípios - FPM -, deve servir de base para todo o ano, ainda que a população do município varie, para mais ou para menos, muito embora a projeção populacional tenha sido equivocada, pois não é possível, por ofensa ao princípio da anualidade, a aplicação imediata, em meio ao exercício financeiro, de novos coeficientes individuais de participação no FPM



    2. Não é possível substituir a atividade estatística do IBGE, instituto que possui reconhecida idoneidade e que se utiliza de igual metodologia de contagem populacional em todos os municípios do país, por cálculo unilateral e assistemático promovido pelo autor, tendo por escopo a modificação do coeficiente no FPM.” (Doc. 184)



    Foram rejeitados os embargos de declaração opostos. (Doc. 219)



    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º, incisos II e III; 3º, incisos I a IV; 5º, caput e inciso II; 19, inciso III; 159, inciso I, alínea "b"; 160 e; 161, inciso II, todos da Constituição Federal. (Doc. 251)



    O polo recorrido, por sua vez, apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário. (Docs. 264, 268 e 273)



    O Tribunal a quo, em sequência, inadmitiu o recurso extraordinário, ao entender que a controvérsia é restrita a debate infraconstitucional e que a insurgência encontra óbice, ainda, na Súmula 279 do STF. (Doc. 278)



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Ab initio, quanto à modificação de dados populacionais aferidos pelo IBGE no decurso do exercício financeiro, faz-se necessária, para fins do cálculo do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios - FPM, a observância do Princípio da Anualidade, consoante já decidido por esta Corte Suprema, nas linhas das seguintes decisões: RE 1.521.475, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 18/11/2024, e RE 1.440.075 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 1º/9/2023. A propósito dessa última, entendo oportuno colacionar a ementa do acórdão de agravo interno:



    "AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. TEMA 339. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO DIREITO ADQUIRIDO, AO ATO JURÍDICO PERFEITO E À COISA JULGADA. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. TEMA 660. ANÁLISE DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE NA VIA EXTRAORDINÁRIA. ALTERAÇÃO DAS ESTIMATIVAS POPULACIONAIS DO IBGE PARA FINS DE CÁLCULO DO COEFICIENTE DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NO DECURSO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO VIOLA O PRINCÍPIO DA ANUALIDADE.



    1. Quanto à suscitada ofensa ao art. 93, IX, da Carta Magna, o Juízo de origem não destoou do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339).



    2. O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional.



    3. A análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo.



    4. Os acórdãos recorridos encontram-se em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que a alteração das estimativas populacionais do IBGE para fins de cálculo do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios no decurso do exercício financeiro viola o princípio da anualidade.



    5. Eventual alteração do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios em relação a um ente específico durante o exercício financeiro a que corresponde enseja ofensa ao princípio da anualidade, sendo indiferente se a mudança se deu para reduzir ou aumentar o referido coeficiente.



    6. Há ainda violação ao princípio da isonomia, na medida em que o recorrente teria alterado o seu coeficiente no FPM com base em sua população efetiva enquanto todos os demais municípios da federação permaneceriam submetidos às regras estimativas definidas pelo TCU.



    7. Agravo Interno a que se nega provimento." (RE 1.440.075 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 1/9/2023 - grifos acrescentados)



    Dessa orientação não se afastou o Tribunal a quo.



    Demais disso, para divergir do entendimento do Tribunal a quo seria necessário analisar a legislação infraconstitucional pertinente, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, porquanto a afronta ao texto constitucional, acaso existente, seria indireta ou reflexa, bem como, ainda, reexaminar o conjunto fático-probatório dos autos, máxime a respeito da inexatidão dos dados do IBGE e da regularidade do ato administrativo in casu, providência essa que esbarra no óbice da Súmula 279 do STF. A tal respeito, destaco do acórdão recorrido o seguinte trecho, in verbis:



      “As estimativas populacionais do IBGE não podem ser afastadas pela mera apresentação de dados unilaterais e que não correspondem necessariamente à população total do Município. Em casos que já tenha havido integral rateio das verbas do FPM com base nas estimativas populacionais elaboradas pelo IBGE, a revisão do coeficiente do município somente está autorizada quando pautada em prova inequívoca do desacerto da estimativa do IBGE, o que não se vislumbra no processo em tela. A questão suscitada consiste em determinar o coeficiente a ser aplicado (0,8% ou 1.0) no montante geral a ser distribuído a titulo de FPM referente a cota do município de PLANALTO/PR no ano de 2007.



    O art. 91, §§ 2º e 3º, do CTN prevê, respectivamente, a atribuição dos coeficientes individuais de cada município e a revisão das cotas seja realizada anualmente, baseado em dados oficiais de população lançados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.



    A Lei Complementar 91/1997 estabelece idêntica revisão anual das referidas cotas, de acordo com parâmetros estabelecidos pelo IBGE, cujas informações devem ser remetidas ao Tribunal de Contas da União até 31 de outubro do respectivo ano (artigo 102, § 2º . da Lei 8.443/1992 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União).



    Percebe-se que a legislação atribuiu ao IBGE a tarefa de realizar os estudos e determinar os dados oficiais da população para a revisão anual das cotas do FPM. O artigo 92 do CTN prevê que os coeficientes individuais calculados prevalecerão por todo o exercício subsequente. 



    O município junta documentos a fim de comprovar o direito vindicado, tais como extrato do cartão nacional de saúde - CADSUS, certidão do TRE/PR de que possui 9.936 eleitores, certidões emitidas pela Secretaria Estadual e Municipal de Educação. Defende que esses documentos são públicos e gozam de presunção de legitimidade, demonstrando que a população do município é superior a 14 mil habitantes, ultrapassando a faixa de coeficiente de 0.8, motivo pelo qual pretende provar os supostos vícios no número da população do município, conforme apresentados pelo IBGE. 



    Contudo, os documentos juntados pelo autor, atinentes à saúde, à educação do município e certidões do TRE/PR, não correspondem exatamente ao número absoluto da população. Os dados não refletem com precisão a realidade demográfica da cidade, pois os atendimentos de saúde e educação prestados pelo município, bem como as certidões do TRE/PR, podem ser maiores ou menores, e não refletem com segurança maior do que a indicação específica realizada pelo IBGE. 



    Por outro lado, os documentos apresentados são unilaterais, pois elaborados pelo próprio autor, e não possuem força probante para afastar os dados apresentado pelo IBGE. E mais, a lei atribuiu ao IBGE a elaboração dos dados segundo o censo realizado pela autarquia e posteriores projeções, além de utilizar a técnica necessária aos estudos para estimar a população de um município. 



    Assim, ainda que a estimativa realizada pelo IBGE eventualmente fosse abaixo do número real da população do MUNICÍPIO DE PLANALTO/PR, há de se frisar que o critério de divisão da verba do Fundo de Participação dos Municípios é idêntico para todas as cidades do país, sendo todas subordinadas às estimativas populacionais aferidas pelo IBGE, e sujeitas ao mesmo critério técnico e estatístico.



    As estimativas formuladas pelo órgão responsável somente podem ser refutadas se a parte efetivamente provar o equívoco de maneira inconcussa, pois arbitrar um número maior pode representar uma violação ao princípio da isonomia que deve imperar sobre os critérios de distribuição de verbas públicas da União.



    De igual forma, a legitimidade passiva do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (presunção de legalidade) é patente, tendo em vista que o ato administrativo atacado pelo autor questiona a estimativa populacional aferida pelo próprio Instituto.“



    Nesse âmbito, friso não ser cognoscível, em recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo primacial a incursão em legislação infraconstitucional e no contexto fático-probatório presente nos autos. 



    Com efeito, essa referida pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, ante o óbice da Súmula 279 do STF. Anoto, nesse particular, as decisões lançadas nos seguintes casos: ARE 1.329.213, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 28/6/2021 e RE 1.169.671, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 5/8/2019.



    No mesmo sentido, transcrevo ementas de precedentes desta Corte:



    "AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. VALOR DO REPASSE. COEFICIENTE POPULACIONAL. LEI COMPLEMENTAR 91/1997. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DO REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. II – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. IV – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa." (ARE 1114984 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 13/6/2018 - grifos acrescentados)



    "Agravo regimental no recurso extraordinário. Fundo de participação dos municípios. Coeficiente. Estimativa de crescimento populacional. Repasse. Alteração dos valores devidos. Discussão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como o reexame dos fatos e das provas da causa. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido." (RE 874236 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/8/2015 - grifos acrescentados)



    "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. REVISÃO DO COEFICIENTE. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO." (RE 771168 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 13/3/2014 - grifos acrescentados) 



    "DIREITO ADMINISTRATIVO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. ALTERAÇÃO DO COEFICIENTE POPULACIONAL. CENSO REALIZADO PELO IBGE. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 25.01.2011. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, no que se refere ao caráter infraconstitucional da discussão travada no recurso extraordinário, a inviabilizar-lhe o trânsito. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido." (RE 695670 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 24/9/2013 - grifei)



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao agravo, ex vi art. 932, VIII, do Código de Processo Civil, c/c art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.



    Ademais, havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário deverá ser majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 2727 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente;