Tribunal: STF
Processo: ARE 1564416
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-29
Data de publicação: 2025-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, assim ementado (eDOC 9, p. 12):



     “AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE EXECUÇÃO POR TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. MULTA APLICADA PELO TCE A EX – PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LIMOEIRO. DESCUMPRIMENTO, PELO EX-GESTOR PÚBLICO MUNICIPAL, DE NORMAS FINANCEIRO ORÇAMENTÁRIAS REFERENTES AO LIMITE DE GASTOS COM DESPESA DE PESSOAL PREVISTOS NA LC 101/2000 DURANTE O MANDATO DE 2015. DECISÃO AGRAVADA QUE REJEITOU EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE OPOSTA PELO EXECUTADO ARGUINDO A ILEGITIMIDADE ATIVA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL PARA EXECUTAR TAL COBRANÇA. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO PARA AJUIZAR A RESPECTIVA COBRANÇA. MULTA NÃO RELACIONADA A DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUE TAL PENALIDADE CAUSOU PREJUÍZOS AO MUNICÍPIO, OS QUAIS DEVEM SER PROVADOS EIS QUE NÃO SÃO PRESUMIDOS. DISTINGUISHING REALIZADO COM RELAÇÃO AO TEMA 642 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RECONHECIMENTO DA LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO PARA PROPOR A AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL CONSIDERANDO SE TRATAR DO ENTE ESTATAL AO QUAL SE VINCULA O TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. REVOGAÇÃO DO EFEITO SUSPENSIVO CONCEDIDO PELA RELATORIA. PROSSEGUIMENTO DO CURSO REGULAR DO FEITO EXECUTIVO. PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO. DECISÃO UNÂNIME.” (grifos nossos)



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 31, § 1º e 71, § 3º, da Constituição da República e desrespeito ao Tema 642 da repercussão geral. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 15, pp. 12-23):



    “(...)tendo esta Suprema Corte julgado o Tema 642 e assentado que os Estados não têm legitimidade para a cobrança de multas impostas pelos Tribunais de Contas a agentes municipais, forçoso reconhecer que a execução em testilha padece de vício insanável, qual seja, foi proposta por pessoa que não é o credor e, portanto, não está legitimada, nos termos definidos pela Corte Suprema.



    (...)



    O acórdão recorrido, proferido pela Quarta Câmara de Direito Público do TJPE, afastou a aplicação do Tema 642 do Supremo Tribunal Federal por considerar haver distinção entre o caso vertente e a hipótese do julgamento vinculante, rechaçando a arguição de ilegitimidade ativa do Estado suscitada pelo agravante/recorrente, nos seguintes termos:



    (...)



    Como se verifica, o TJPE fez distinção entre situações de multa sancionatória e multa ressarcitória para reconhecer, no caso concreto, a legitimidade do Estado para a cobrança, uma vez que o débito se origina de descumprimento de norma e imputação de multa sancionatória.



    A tese de repercussão geral cuja aplicação se pretende foi delimitada nos seguintes termos (Tema 642):" Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 31, § 1º e 71, § 3º, da Constituição federal, a legitimidade de estado-membro da Federação para ajuizar execução fiscal de multa aplicada por Tribunal de Contas Estadual a agente público municipal, em razão de danos causados aos cofres do município."



    (....)



    Como se verifica, inexistiu no precedente vinculante a diferenciação empregada pelo TJPE quanto aos casos de multa sancionatória e multa ressarcitória.



    Aliás, a pretendida distinção foi inclusive suscitada nos votos divergentes dos Min. Marco Aurélio e Gilmar Mendes, sem que tenha sido aceita pelos demais Ministros, o que resultou na fixação da tese da ilegitimidade do Estado para a execução de QUAISQUER ESPÉCIES DE MULTAS aplicadas pelos Tribunais de Contas.



    (...)



    Neste sentido, ainda que a multa decorra de descumprimento de normas de direito financeiro e responsabilidade fiscal e tenha sido aplicada pela Corte de Contas Estadual, o fato é que a atuação do executado teria causado prejuízo ao ente municipal que ele geria e, considerando o caráter acessório da multa aplicada, seus valores devem reverter aos cofres municipais e não ao Erário Estadual.



    (....)



    Dessa forma, deve ser provido o presente recurso e reconhecida a ilegitimidade ativa do Estado de Pernambuco para a execução da multa aplicada pelo TCE.” (grifos nossos)



    A 2ª Vice-Presidência do TJ/PE não admitiu o recurso extraordinário, com fundamento na Súmula 279 do STF (eDOC 29).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento do agravo interno no agravo de instrumento, assim asseverou (eDOC 9, pp. 4-11):



    “Cinge-se a controvérsia a saber se a legitimidade ativa para a execução da multa aplicada pelo TCE/PE ao Autor, ex-Prefeito do Município de Limoeiro/PE no ano de 2015, pertence ao Estado de Pernambuco ou ao ente municipal. 



    Logo, para a análise da legitimidade ativa da cobrança faz-se necessária a averiguação quanto à natureza jurídica da condenação imposta pelo Tribunal de Contas. Se a penalidade tiver por fim o ressarcimento ao erário, caberá ao município promover a reparação do dano. Tratando-se, por outro lado, de pena de caráter sancionatório, a legitimidade será da Fazenda Estadual, ao qual está vinculada a Corte de Contas. 



    Pois bem.



    No caso em análise, constata-se que o processo se se refere à cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual em face de irregularidades praticadas pelo ex – gestor público municipal na admissão de pessoal, no exercício de 2015, figurando o executado/agravante na condição de responsável por ter exercido o cargo de prefeito, conforme comprova a certidão de débito nº 247/2018, emitida pelo TCE/PE, em 07/05/2018 (ID 36023865) dos autos originários, segundo a qual o débito imputado a Thiago de Andrade Ferreira Cavalcanti, no valor de R$ 7.905,50 (sete mil, novecentos e cinco reais e cinquenta centavos), decorreu de infrações oriundas de irregularidades na admissão de pessoal no exercício de 2015.  Logo, a situação não trata de ressarcimento ao erário por eventuais desvios financeiros causados pelo agente público em que a legitimidade ativa para a execução é do ente municipal, mas, sim, de penalidade de caráter sancionatório em decorrência de irregularidades praticadas pelo ex – gestor público municipal na admissão de pessoal, no exercício de 2015. 



    Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal, em 15/09/2021, ao julgar o RE n. 1.003.433/RJ (TEMA 642 do STF), sob a sistemática da repercussão geral, fixou a tese de que o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. Confira-se:



    (...)



    Sendo assim, os tribunais pátrios começaram a distinguir as hipóteses de execução de títulos extrajudiciais provenientes de débitos imputados pelo Tribunal de Contas, entendendo que o ente municipal lesado é legitimado para a cobrança quando o título se refere a valores de ressarcimento e que a Fazenda Pública Estadual que mantém a Corte de Contas é quem detém a legitimação ativa para a cobrança das multas impostas aos administradores municipais em decorrência de penalidade de caráter sancionatório imposta pelo TCE, sendo imperioso, portanto, fazer o distinguishing em cada caso concreto, senão vejamos:



    (...)



    Assim, considerando que a multa exequenda in casu decorreu do descumprimento, pelo agravante (ex-Prefeito municipal), de normas financeiro-orçamentárias referentes ao limite de gastos com despesa de pessoal previstos na LC nº 101/2000, durante seu mandato em 2015, tratando-se, pois, de sanção de caráter punitivo/sancionatório, de natureza diversa do caráter ressarcitório inerente às hipóteses em que o dano é causado ao erário municipal, há de se fazer o distinguishing no caso concreto com relação à aplicabilidade do Tema 642 do STF, impondo, em consequência, a legitimidade ativa do Estado de Pernambuco para cobrar/executar a multa imposta pelo TCE em detrimento do agravante como o fez o magistrado a quo.



    (...)



    Por fim, destaco, por ser relevante, que, no caso dos autos, inexistiu comprovação de que a multa imposta pelo TCE ao agravado se originou de ato lesivo ao erário municipal, premissa da tese fixada no Tema 642 do STF, sendo importante enfatizar que na hipótese dos autos em que se está diante de descumprimento das normas que tratam do limite de gastos com despesa de pessoal previsto na LC 101/2000 o dano ao erário deve ser provado (ônus do qual não se desincumbiu o agravado/executado), não sendo admitido o dano presumido, senão vejamos o seguinte precedente do TJSP em caso análogo:



    (...)



    A decisão agravada do 1º grau, portanto, deve ser integralmente mantida eis que proferida em consonância com o entendimento jurisprudencial dominante aplicável ao caso concreto. 



    Ante o exposto, nego provimento ao agravo de instrumento para, revogando o efeito suspensivo concedido por essa relatoria nesse recurso instrumental (decisão de ID 24298223), manter a decisão agravada em todos os seus termos, determinando, em consequência, o prosseguimento da execução originária até seus ulteriores termos”.



    Verifica-se que o tema central versado nos autos diz respeito à ilegitimidade do Estado de Pernambuco para promover a execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco a gestor municipal.



     Esta Corte julgou o RE 1.003.433-RG/RJ (Tema 642), redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, no qual firmou a seguinte tese: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal".



     Na oportunidade, o acórdão restou assim ementado:



     “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



     2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



     3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal



     4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    No caso dos autos, considerando-se que a execução de crédito decorre de multa simples, a legitimidade é do Estado-membro. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MENDES. INOCORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TESE FIRMADA NO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APERFEIÇOAMENTO PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE NO ACÓRDÃO PROFERIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.011. 1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. 3. Agravo Interno DESPROVIDO.” (RE 1.428.210-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 04.09.2024). 



    Destaco os seguintes fragmentos do voto proferido no referido julgado:



    “O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.003.433, Redator para o acórdão o Min. Alexandre de Moraes, Tema 642 da Repercussão Geral, ao decidir sobre a legitimação para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas Estadual a Agente Público Municipal, aprovou a seguinte tese: 



    “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal .” (DJe de 13/10/2021, destaquei) 



    Posteriormente, esta Suprema Corte, por unanimidade, ao julgar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, aperfeiçoou essa tese, in verbis: 



     



    “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 



    2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados .” (DJe de 05/07/2024, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o acórdão proferido pelo Tribunal de origem está em harmonia com a tese firmada no Tema 642 da Repercussão Geral por esta Corte” . (grifos nossos)



     Ademais, depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à natureza da multa aplicada, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. Nesse sentido:



     



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido.(ARE 1.380.782-ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 12.03.2024) 



    Portanto, o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta Corte.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.



    Publique-se. 



    Brasília, 29 de agosto de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente