Tribunal: STF
Processo: STP 1107
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de tutela provisória formulado pelo Município de Caieiras e outros, com o intuito de sustar os efeitos da decisão liminar proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2363015-59.2025.8.26.0000, que suspendeu dispositivos da Lei Municipal nº 5.899/2023, alterada pela Lei nº 6.203/2025, referentes à criação dos cargos comissionados.
Os requerentes sustentam que a decisão causa grave lesão à ordem pública, financeira e à continuidade do serviço público, pois implica na exoneração imediata de 133 servidores comissionados distribuídos em diversas secretarias estratégicas, como Saúde, Educação, Cultura e Administração. Argumentam que a medida desestrutura setores inteiros da administração, inviabiliza a execução regular das atividades e compromete a prestação de serviços essenciais à população. Ressaltam também o impacto financeiro decorrente das rescisões em massa, incluindo férias e décimo terceiro proporcionais, que gerariam despesas extraordinárias e não previstas, superiores ao custo da manutenção dos servidores nos cargos até o julgamento definitivo da ADI.
O Procurador-Geral de Justiça, autor da ação na origem, apresentou manifestação alegando, em síntese, que a liminar concedida possui efeitos ex nunc, conforme previsto no artigo 11, § 1º, da Lei nº 9.868/98, não havendo determinação de exoneração imediata, mas apenas vedação a novas nomeações com base na lei impugnada. Aduz que a criação reiterada de cargos em comissão inconstitucionais pelo Município descaracteriza qualquer alegação de lesão grave à ordem ou à economia públicas, evidenciando, ao contrário, risco de dano inverso, consistente na manutenção de situação jurídica incompatível com a ordem constitucional e na irrepetibilidade dos valores pagos a título de remuneração aos ocupantes desses cargos. Ao final, requer o indeferimento do pedido, mantendo-se a decisão do Tribunal de Justiça que suspendeu a eficácia dos dispositivos impugnados, a fim de assegurar a observância do modelo constitucional de acesso a cargos públicos por meio de concurso.
Os requerentes apresentaram manifestação explicitando que a suspensão da eficácia dos dispositivos legais não determina a exoneração imediata dos 133 servidores atualmente investidos nos cargos impugnados, mas impede novas nomeações, o que compromete a recomposição da estrutura administrativa diante de vacâncias decorrentes de exoneração voluntária, falecimento, afastamentos ou redistribuições internas. Aduz que essa restrição, embora não cause esvaziamento imediato, provoca um estrangulamento progressivo da organização interna, afetando a continuidade e regularidade dos serviços públicos. Assevera que essa situação gera risco concreto de paralisação parcial de serviços e desorganização administrativa, com reflexos diretos no atendimento à população.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 10):
“Suspensão de Liminar. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal. Cargos em comissão. Decisão liminar. Efeito ex nunc. Art. 11, § 9º, da Lei n. 9.868/1999. Decisão liminar sem eficácia retroativa que não determina dispensa imediata de todos os servidores ocupantes de cargo de provimento em comissão. Risco de lesão à ordem e à economia públicas não verificado. Parecer por que o pedido seja indeferido.” 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No caso em análise, os próprios requerentes reconhecem expressamente que a decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao suspender a eficácia dos dispositivos impugnados, não determinou a exoneração automática dos servidores atualmente investidos nos cargos questionados. Conforme elucidado em manifestação posterior, o efeito concreto da medida liminar consiste apenas na vedação de novas nomeações para tais cargos, não implicando o desligamento imediato dos ocupantes atuais. Tal circunstância afasta o argumento de esvaziamento instantâneo da estrutura administrativa municipal.
Ademais, verifica-se que o Tribunal de Justiça fundamentou a concessão da liminar na constatação de que as atribuições dos cargos questionados não se enquadram nas funções de direção, chefia ou assessoramento exigidas pelo art. 115, V, da Constituição Estadual e pela tese firmada no Tema 1.010 da repercussão geral. Ao contrário, tratam-se de tarefas genéricas, técnicas ou burocráticas, que devem ser desempenhadas por servidores concursados.
Cumpre consignar que, em ação anterior (ADI nº 2036421-18.2024.8.26.0000), o Tribunal local já havia declarado a inconstitucionalidade de norma municipal similar. Não obstante tal decisão, o Município editou nova lei alterando a redação da norma declarada inconstitucional, incidindo, contudo, nos mesmos vícios. Essa conduta revela reiterada tentativa do ente municipal de manter cargos em comissão incompatíveis com o modelo constitucional, afastando qualquer alegação de surpresa ou urgência.
Nesse contexto, não se verifica risco concreto de grave lesão à ordem pública ou à continuidade dos serviços, pois, conforme já asseverado, a decisão não impõe exoneração imediata, mas apenas impede novas nomeações, preservando os atuais ocupantes até o julgamento definitivo da ação. 
Além disso,  as alegações apresentadas são genéricas e não indicam quais serviços seriam efetivamente paralisados, tampouco quantos profissionais das áreas essenciais seriam atingidos. Assim, o pedido carece de elementos concretos que evidenciem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas.
Em razão excepcionalidade da natureza do incidente de contracautela, cabe ao requerente a demonstração inequívoca do efetivo potencial lesivo da decisão impugnada. Não cabendo a mera alegação genérica e abstrata, sem prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender ameaça os valores protegidos pela Constituição. Nesse sentido a jurisprudência da Corte:
"Direito Constitucional e Administrativo. Agravo interno em suspensão de liminar. Declaração de inconstitucionalidade de normas que criaram cargos comissionados. Negativa de provimento. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que julgou improcedente o pedido de suspensão de liminar. 2. A medida de contracautela tem por objeto acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que instituiu cargos em comissão e função gratificada na estrutura do Poder Legislativo local; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado a partir de 01.01.2025, para que a decisão produza efeitos. II. Questão em discussão 3. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (grave lesão à ordem administrativa). III. Razões de decidir 4. Em juízo mínimo sobre a tese jurídica em discussão, próprio desta via processual, vê-se que a parte requerente, ora agravante, não impugnou fundamento autônomo da decisão que pretende suspender, no sentido de que a “criação de cargos” no Poder Legislativo é matéria reservada à resolução, por ser de competência exclusiva da Câmara Municipal. 5. A tese quanto à constitucionalidade material das normas que preveem os cargos em comissão está sob a análise desta Corte em reclamação e recurso extraordinário com agravo. Em tais feitos, requereu-se, em sede de tutela de urgência, providência análoga à ora pleiteada. Como as medidas de contracautela se submetem a cognição mais restrita, o deferimento do pedido formulado neste feito exigiria ônus argumentativo reforçado. 6. Apesar disso, a parte requerente não demonstrou como a manutenção dos efeitos da decisão impugnada inviabilizará o funcionamento da Câmara Municipal. Também não comprovou a alegada impossibilidade de equacionamento da situação até o final do prazo da modulação de efeitos. IV. Dispositivo 7. Agravo interno a que se nega provimento." (SL 1.798-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 12.06.2025)
Por fim, cumpre registrar que o âmbito de cognição nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, limitando-se à verificação da existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Assim, a análise quanto à correção da decisão impugnada deve ocorrer pelas vias recursais ordinárias e extraordinárias disponíveis ao Município e, eventualmente, por meio da reclamação. Tal exame não pode constituir o objeto principal do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. Nesse sentido:
“Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 13.02.2020).
Portanto, nessa seara específica a analisar somente os aspectos ínsitos à presença dos requisitos autorizadores definidos nas normas de regência, mostra-se de rigor a rejeição da medida de contracautela pretendida, ante a ausência de demonstração de lesão à ordem administrativa e à economia pública.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.

Publique-se.
Brasília, 19 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente