Tribunal: STF
Processo: RE 1538741
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-31
Data de publicação: 2025-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa:  Direito Processual Civil e do Trabalho. Recurso Extraordinário. Execução fiscal. Título executivo extrajudicial fundado em decisão do tribunal de contas da união. Possibilidade de controle judicial. Exame da legalidade. 



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que manteve sentença favorável a Hamilton Rodrigues Santiago nos embargos à execução fiscal, reconhecendo a inexigibilidade do título executivo baseado em acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU).



    II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em definir se o Poder Judiciário pode revisar decisão do TCU na qual se imputa débito, limitando-se ao controle da legalidade, sem adentrar no mérito administrativo.



    III. Razões de decidir



    3. A decisão do TCU tem natureza administrativa e não jurisdicional, não tendo força de coisa julgada material, podendo ser revisada pelo Poder Judiciário quanto aos aspectos da legalidade.



    4. O exame judicial não pode reavaliar o mérito da decisão do TCU, mas apenas verificar sua conformidade com os princípios e normas legais aplicáveis.



    5. No caso concreto, o Tribunal de origem concluiu que a execução fiscal era inexigível, pois houve comprovação da aplicação dos recursos do convênio na aquisição do ônibus escolar, afastando a presunção de inexecução do ajuste.



    IV. Dispositivo



    6. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento.



DECISÃO



    1. Trata-se, na origem, de embargos à execução fiscal ajuizados por Hamilton Rodrigues Santiago em desfavor do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), sob argumento de que o imóvel constrito naquele procedimento executório se trata de bem de família e que o título executório não é válido (e-doc. 1). 



    2. O Juízo de 1º Grau compreendeu que “o embargante produziu prova inequívoca que elidiu a suposta certeza do título executivo baseado em dívida ativa, haja vista que comprovou que o veículo objeto do convênio foi, de fato, adquirido pela Prefeitura de São Gonçalo do Amarante” (e-doc. 3, p. 4) e julgou extinta a execução fiscal. 



    3. A apelação foi improvida. Eis a ementa do acórdão da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região: 



    “EMENTA : ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO. EXECUÇÃO. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TCU. CONVÊNIO. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. RESPONSABILIZAÇÃO DO EX-PREFEITO. DEMONSTRAÇÃO DA DESTINAÇÃO DOS RECURSOS. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. APELAÇÃO IMPROVIDA. 



1. Apelação interposta pelo FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO-FNDE contra sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte que acolheu os embargos à execução, julgando procedente o pedido formulado, para reconhecer a inexigibilidade do título executivo cobrado, extinguindo a execução fiscal nº 0010052-31.2002.4.05.8400, devendo ser liberadas quaisquer constrições realizadas sobre os bens do embargante, especialmente a penhora recaída sobre o imóvel situado na Rua Raimundo Jovino de Oliveira, 2495, Lagoa Nova, Natal/RN. Condenação da parte embargada ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor da execução supracitada . 



2. No caso dos autos, o FNDE promoveu execução de título extrajudicial oriundo do Acórdão nº 133/2002-2C, do Tribunal de Contas da União (TCU), em que ocorreu a condenação do recorrido ao pagamento do montante total de R$ 48.018,48 (quarenta e oito mil, dezoito reais e quarenta e oito centavos), atualizado em dez/2002, em razão de irregularidades na aplicação de recursos do Convênio nº 2.874/94, firmado entre a Fundação de Assistência ao Estudante-FAE/FNDE e a Prefeitura Municipal de São Gonçalo do Amarante/RN para execução do Programa Nacional de Transporte do Escolar-PNTE/94, através da aquisição de um veículo (ônibus escolar) durante o mandato do executado como prefeito. Registre-se que o valor do transporte foi de R$ 22.000, 00 (vinte e dois mil reais), quitado mediante recursos da Edilidade - R$ 9.500,00 (nove mil e quinhentos reais) e a verba do FAE - R$ 12.500,00 (doze mil e quinhentos reais). Frise-se ainda que segundo excerto do julgado do TCU, ‘não tendo o responsável apresentado o Certificado de Registro de Veiculo-CRV, em nome da Prefeitura, nem a homologação da licitação realizada para a aquisição do ônibus escolar que permitam vincular o veículo com os recursos repassados, não há como afirmar - nem mesmo presumir - que os recursos do convênio foram, de fato, aplicados em seu objeto ‘. 



3. O cerne da questão diz respeito à exigibilidade do título extrajudicial em razão da inobservância de formalidades atreladas à prestação de contas do Convênio supramencionado. 



4 . Inicialmente, verifica-se que o art. 71 da Constituição Federal dispõe expressamente que ‘o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público ; (...) VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas , as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário. Adiante, o parágrafo 3º do artigo supracitado determina que "as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo ‘. 



5. Ademais, a decisão proferida no âmbito do TCU, de natureza administrativa, não tem força de coisa julgada material. Registre-se ainda que o art. 5º, XXXV, da Carta Magna consagra o Princípio da Inafastabilidade de Jurisdição, assegurando a toda pessoa - física ou jurídica - a faculdade de buscar a tutela jurisdicional, a qual pode inclusive apreciar as decisões oriundas da Corte de Contas, observando os aspectos atinentes à Legalidade. 



6. Assim, ‘ a teor do art. 71, parágrafo 3º, da CF/88, c/c o art. 24 da Lei nº 8.443/92, a decisão definitiva do TCU, de que resulte imputação de débito ou multa, torna a dívida líquida e certa, apresentando eficácia de título executivo. Tais decisões têm natureza administrativa e não jurisdicional, sendo passíveis de revisão pelo poder judiciário. Todavia, não é dado à justiça autorização para rever o mérito dessas decisões, sob pena de ofensa ao disposto no art. 71, II, da CF/88, ficando restrita aos aspectos da legalidade . O julgamento do Tribunal de Contas pode ser controlado pelo Poder Judiciário em respeito à competência, à forma com que foi exercido e sobre os precisos lindes estabelecidos pelo respectivo procedimento . É claro que se lhe reconhece, também, apreciar qualquer abuso ou desvio na prática do julgamento que, aqui, se tem como um ato administrativo. Fora disso, está fora de sua atuação reexaminar o julgamento em si, para lhe reapreciar o mérito ‘ [TRF5 - Processo nº 08005456620184058201 - AC - Terceira Turma- Rel. Des. Fed. Cid Marconi - Data do Julgamento: 05/09/2019]. 



7. Nesta perspectiva, observa-se que apesar da irregularidade atinente à falta da CRV, o recorrido colacionou documentação que afasta a alegação de que ‘não haveria demonstração de que os recursos do convênio tenham sido aplicados no objetivo de transportar crianças em segurança para a escola’. A declaração do Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Norte-Detran/RN atesta que ‘conforme pesquisa realizada em nosso arquivo, verificamos que na data de 22/03/1995, o veículo de placa BA-1039/RN, chassi 32142413031765, marca Mercedes Benz OF 1113, categoria ALUGUEL, foi transferido da propriedade da Riograndense Turismo Ltda, CGC- 08.713.810/0001-05, para propriedade da Prefeitura Municipal de São Gonçalo do Amarante - RN, CGC-08.079.402/0001-35, com troca de placa de BA-1039/RN para VO- 3080/RN, e mudança de categoria de Particular para Oficial, conforme processo n° 1895-200.118-DETRAN-RN’, ressaltando-se que se trata de documento com fé pública. O documento supracitado demonstra que o transporte transferido coincide com o veículo no procedimento licitatório convite, realizado em dez/94 pela municipalidade, em que se sagrou vencedora a aludida empresa, no valor de R$ 22.000,00 (vinte e dois mil reais). 



8. Como bem destacado na sentença recorrida pelo Juízo a quo : ‘ Em sua impugnação (identificador nº 4058400.3782148), o FNDE não conseguiu refutar a referida evidência, se resumindo a declarar que se trataria de sucata, eis que nessa condição teria sido vendido três anos depois, reconhecendo, pois, que o veículo foi, de fato, adquirido pela prefeitura. Esse fato é importante, dado que torna a matéria incontroversa, haja vista que a base do título executivo que lastreia a execução fiscal se refere à total inexecução do convênio , enquanto que agora a embargada aceita e reconhece que um veículo foi, de fato, adquirido pela prefeitura de São Gonçalo do Amarante ‘.



9. Logo não prospera a alegação do recorrente de que com a ausência do Certificado de Registro de Veículo-CRV, não restou comprovada a efetiva aquisição do veículo, não sendo possível ‘presumir pela sua regular compra, o que configura dano ao erário e legitima a execução fiscal’. 



10. Por sua vez, no tocante à alegação do apelante de que ‘o procedimento licitatório foi nulo, por ter apresentado número reduzido de participantes’, verifica-se que esta matéria não foi objeto de apreciação pelo TCU, tratando-se de inovação recursal que macula os parâmetros do título executivo executado. 



11. Neste sentido, ‘ A petição inicial, em cada caso concreto, estabelece as balizas da jurisdição, sendo vedado ao Juiz, nos termos dos arts. 141 e 492 do CPC, decidir o mérito fora dos limites fixados por ela, que se materializam no conteúdo da causa de pedir e do pedido . Não havendo qualquer alegação no sentido de que os eventos esportivos referidos no Convênio não foram realizados, tampouco se afirmando que houve desvio dos recursos, seja em proveito próprio ou de terceiros, não é possível condenar o réu à devolução integral dos valores referidos no convênio, apenas por não ter havido a prestação de contas .’ [TRF5 - Processo nº 00069610820124058100 - AC - Terceira Turma- Rel. Des. Fed. Cid Marconi - Data do Julgamento: 05/09/2019]. 



12. Por derradeiro, também não se sustenta o argumento de que o ônibus adquirido era uma sucata. Mais uma vez, reproduzo excerto da sentença, que adoto como razão de decidir: ‘ O fato de o veículo (placa VO3080) ter sido vendido três anos após, como inservível ao patrimônio da prefeitura, como aponta o Edital de Leilão nº 001/98 (identificador nº 4058400.3510904) não é suficiente para se concluir que nesse estado chegou em 1995, e que não serviu ao transporte escolar durante o referido período, como alegou a embargada . Ora, a inservibilidade atestada em 1998 pode ter sido decorrente de causas posteriores à aquisição do veículo, como, por exemplo, acidente automotivo, ou mesmo deterioração devido à utilização acima do uso comum. Logo, não produzida qualquer prova que demonstrasse que o veículo já estava em condição inservível em 1995, o fato de assim se encontrar em 1998 não pode ser imputado ao embargante quando da aquisição do ônibus em 1995 ‘. 



13. Diante do exposto, depreende-se que o título extrajudicial carece de um dos requisitos aptos à cobrança - certeza -, visto que houve a demonstração da aquisição do veículo. Assim, impõe-se a extinção da execução fiscal.



14. Conforme ressaltado na sentença: ‘ Toda a execução se baseia em título derivado do processo de prestação de contas n° 000.198/01-0 do TCU, cujo acórdão constatou supostas irregularidades na prestação de contas do Convênio nº 2874/94, meramente por inobservância de deveres formais atrelados a ele, cuja conclusão simplesmente presumiu que os recursos não foram aplicados na aquisição do ônibus escolar por não ter o ex-prefeito, ora embargante, apresentado o respectivo certificado de registro do veículo - CRV. Ora, a mera irregularidade formal da não apresentação do CRV não pode sustentar uma conclusão de inexecução de todo o convênio, mais ainda quando gera execução fiscal com base nisso, haja vista que não estabelece o pressuposto de certeza necessário ao título executivo . Importante mencionar, nesse sentido, que o Município de São Gonçalo do Amarante ajuizou ação de ressarcimento contra o ora embargante (processo nº 0000052-73.1997.8.20.0129), na seara estadual, requerendo compensação por valores supostamente perdidos, em sede de improbidade administrativa. A conclusão alcançada naquele Juízo está em sintonia com a presente decisão, nos seguintes termos extraídos da respectiva sentença: 'Segundo o espelho de cadastro de convênio juntado com a inicial [17/18], o município estaria inadimplente com o referido convênio em razão da “não apresentação de documentação completa”. O objetivo do convênio, apesar de não ter o autor juntado a cópia do termo de contratação, era a aquisição de ônibus para realização de transporte escolar. Se o motivo da inadimplência é ausência de documentação, não é possível, necessariamente, concluir que haja desvio de recursos ou dano ao erário . A ausência de documentação comprobatória na prestação de contas é somente um indício de possibilidade de dano . O autor, por sua vez, utiliza em sua argumentação posterior [103J104] a desaprovação das contas do réu pelo Tribunal de Contas da União, competente em razão do fato das verbas usadas no convênio serem federais. Na decisão [107] é claramente perceptível que os Ministros da 2ª Câmara rejeitaram as contas em razão da falta de documentação acerca da compra, sem mencionar se havia malversação do valor conveniado ou não, o que, conforme visto, só representa um indício de dano . Por fim, o réu apresentou uma declaração do Departamento Estadual de Trânsito que confirma que o ônibus Mercedes-Benz OF 1113, de placas BA-1039/RN, foi transferido da propriedade da Riograndense Turismo Ltda para a propriedade da prefeitura em 22 de março de 1995. A informação é lastreada pela autorização de transferência de veículo de fls. 159/159v. Notável é que o pedido de reparação deduzido na inicial tem como único fundamento a desaprovação das contas do réu pelo Tribunal de Contas da União por falta da apresentação de documentos que, conforme visto, foram apresentados nos presentes autos . Além disso, mesmo que não tivessem sido, seria necessário ainda que a conduta do réu tivesse sido melhor individualizada e que houvesse provas claras de que os recursos por ele recebidos foram desviados. Tal situação não ocorreu nos presentes autos, de modo que, aliado ao fato de que não houve reconhecimento prévio de improbidade administrativa, forçoso concluir que não merece o autor nenhuma reparação”’. 



15. Apelação improvida . Honorários advocatícios, fixados na sentença, majorados em 10% (dez por cento), com base no art. 85, § 11, do CPC (honorários recursais).” (e-doc. 6, p. 17-20; grifos no original).



    4. No presente recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a parte recorrente aponta “flagrante e literal violação do artigo 71, II e VIII, da Constituição Federal de 1988” (e-doc. 11, p. 11). 



    4.1. Aduz que “a competência legal para a apuração e julgamento das Contas referentes ao dinheiro público é exclusiva do Tribunal de Contas da União” (e-doc. 11, p. 8; grifos no original). 



    4.2. Aponta que “a possibilidade de desconstituição de acórdão do Tribunal de Contas da União pelo Poder Judiciário demanda a ocorrência de irregularidade e formal ou manifesta ilegalidade, sendo vedada a reapreciação do mérito” (e-doc. 11, p. 8; grifos no original). 



    4.3. Compreende que, “ao afirmar que não houve inexecução do Convênio 2874/94, pois teria sido comprovado pelo interessado a aquisição de um ônibus, o acórdão recorrido se imiscuiu no juízo de mérito do TCU para afastar o entendimento adotado, em atitude claramente alheia à competência do judiciário” (e-doc. 11, p. 9).



    4.4. Conclui que, “não havendo irregularidade formal, nem tampouco manifesta ilegalidade procedimental, o v. Acórdão recorrido inequivocamente invadiu a competência do Tribunal de Contas da União” (e-doc. 11, p. 11).



    É o relatório.  



    Decido.



    5. Entendo que a pretensão recursal não merece ser acolhida, porquanto o Tribunal de origem bem assentou, na ementa do acórdão (item 5), que “a decisão proferida no âmbito do TCU, de natureza administrativa, não tem força de coisa julgada material”. 



    6. A jurisprudência da Corte é pacífica no sentido de se admitir o exame judicial da legalidade das decisões proferidas pelas cortes de contas. Destaco, entre muitos precedentes, o seguinte julgado: 



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL DECORRENTE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONVÊNIO CELEBRADO PELO MUNICÍPIO COM A UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. EXAME JUDICIAL DA LEGALIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS PELAS CORTES DE CONTAS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. CONSTRUÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO EX-PREFEITO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS AO MÁXIMO LEGAL EM DESFAVOR DA PARTE RECORRENTE, CASO AS INSTÂNCIAS DE ORIGEM OS TENHAM FIXADO, NOS TERMOS DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, OBSERVADOS OS LIMITES DOS §§ 2º E 3º E A EVENTUAL CONCESSÃO DE JUSTIÇA GRATUITA. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO.”



    (ARE nº 1.395.696-AgR/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 25/11/2022, p. 30/11/2022; grifos acrescidos).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas municipal. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Precedentes. Recurso extraordinário. Deficiência na fundamentação. Incidência da Súmula nº 284/STF. Precedentes. 



    1. O julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. 



    2. Deve o recorrente impugnar, na petição do recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão recorrida. Incidência das Súmulas nº 284/STF. 



    3. Agravo regimental não provido.” 



    (ARE nº 734.521-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 22/09/2015, p. 20/10/2015; grifos acrescidos).



    "Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ATO ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA.



    I – Esta Corte firmou entendimento no sentido de que o controle da legalidade do ato administrativo, quando abusivo ou ilegal, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    II – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos.



    III – É inadmissível o apelo extremo quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.



    IV – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015."



    (ARE nº 1.310.108-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 11/05/2021, p. 13/05/2021; grifos acrescidos).



    7. Constata-se que o entendimento adotado pela Corte de origem está em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte.



    8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    10. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, na forma do art. 21, § 1º do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 31 de março de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator