Tribunal: STF
Processo: ARE 1539990
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-24
Data de publicação: 2025-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Fundação Nacional dos Povos Indígenas - FUNAI e União interpõem recursos extraordinários com agravo contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INTERVENÇÃO JUDICIAL. LEGITIMIDADE. 



    1. Conquanto a identificação e demarcação de terra indígena envolva a prática de atos complexos e demande tempo e recursos financeiros, a Constituição Federal garante a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (artigo 5º, inciso LXXVIII), princípio que se evidencia vulnerado pela demora excessiva da Administração. 



    2. A demora na conclusão de processo administrativo demarcatório na região acentua a precariedade da situação da comunidade indígena, pois dificulta o seu acesso a políticas públicas e serviços públicos essenciais, comprometendo a realização de direitos constitucionais básicos (direito à moradia, ao saneamento básico e à educação), e contribui para o acirramento de conflitos fundiários. 



    3. Decorrido mais de uma década, sem a finalização da demarcação da terra indígena - que se faz impositiva, por força de expressa norma constitucional (artigo 231 da Constituição Federal) -, não há se falar em afronta ao princípio da separação dos Poderes, à discricionariedade administrativa, à reserva do possível e à exigência de prévia dotação orçamentária, ou risco de comprometimento da própria sobrevivência física e cultural do grupo indígena, sendo legítima a intervenção judicial na exata extensão estabelecida pelo juízo a quo - que fixou prazos sequenciais, tendo em vista a participação da Fundação Nacional do Indio e da União em momentos distintos no processo administrativo.”



    Opostos embargos de declaração pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas - FUNAI e pela União, foi dado provimento parcial, com o fim exclusivo de prequestionamento



    Em suas razões recursais, a FUNAI alega violação dos artigos 2º, 165 e 231 da Constituição Federal e artigo 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.



    Declara haver procedimento administrativo específico para a identificação e demarcação de terras indígenas, tratando de “procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir os seus objetivos”.



    Argumenta que,



    “Tendo em vista a carência de disponibilidade econômico-financeira, bem como de outros recursos de ordem material e de pessoal, aliada à complexidade do procedimento, a Administração, no caso, a FUNAI, é compelida a estabelecer prioridades na análise dos mais diversos pleitos demarcatórios por parte dos povos indígenas, com base num juízo de conveniência e oportunidade, para aferir qual território reclama maior urgência e necessidade em ser identificado e delimitado. 



    Assim sendo, resta claro que a demarcação de terras indígenas, enquanto “política estatal para garantir os direitos dos povos indígenas às suas terras”, constitui atividade tipicamente administrativa, cujo planejamento e concretização competem unicamente à Administração Pública, que a exerce com base em juízos de conveniência e oportunidade, ou, em outras palavras, com base em sua discricionariedade.”



    Defende ser “equivocada a interpretação dada pelo acórdão recorrido ao art. 5º, LXXVIII da CF (razoável duração do processo administrativo), uma vez que a sua incidência deve considerar a complexidade do processo administrativo de demarcação de terras indígena”.



    Sustenta não ser “admitido ao Poder Judiciário intervir na decisão acerca da destinação aos recursos públicos, sendo da competência dos Poderes Executivo e Legislativo, após juízo de conveniência e oportunidade que farão para eleger quais prioridades atenderão com referidas verbas, mormente se levando em consideração que os escaços recursos públicos não são suficientes para atender a todas as necessidades dos administrados”.



    A União, em seu apelo extremo, alega contrariedade aos artigos 2º; 165 e 167 da Constituição Federal. 



    Pontua que o Tribunal de origem fixou prazos para o início e as fases do procedimento de identificação e demarcação de terra indígena, contudo a “Administração tem envidado esforços, ao longo dos últimos anos, no sentido de desempenhar suas atribuições institucionais de promover a regularização de áreas indígenas no Brasil, notadamente diante da complexidade de que se reveste o processo de regularização das terras indígenas, situação que impossibilita que a demarcação de que se trata seja efetivada de forma mais célere”.



    Argumenta que “não se pode olvidar que a pretensão versada na inicial consubstancia-se em manifesta interferência do Judiciário na área restrita de atuação do Poder Executivo, repercutindo, por isso, no Princípio da Separação dos Poderes, insculpido no art. 2º da Constituição da República. In casu, pretende o autor que o Judiciário imiscua-se na esfera de atribuição restrita do administrador público, já que cabem a este a instituição e o desenvolvimento das políticas de proteção das comunidades indígenas, aí incluída a demarcação de áreas”.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, pelo “não provimento de ambos os agravos em recursos extraordinários”. Referida manifestação foi sintetizada na seguinte ementa:



    “AGRAVOS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DIREITO ADMINISTRATIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. MORA ADMINISTRATIVA NA REALIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. INTERVENÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXCEÇÃO ADMITIDA SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 



    - Parecer pelo não provimento de ambos os agravos em recursos extraordinários.”



    Decido.



    Registre-se, inicialmente, que os pedidos formulados nos dois recursos extraordinários se confundem, razão pela qual serão analisados em conjunto.



    As irresignações não merecem prosperar, uma vez que a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS INTERPOSTOS PELA UNIÃO E PELO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA. ADMINISTRATIVO E AGRÁRIO. DIREITO DOS REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DE QUILOMBOS. DEMARCARÇÃO DE TERRAS. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. AGRAVOS REGIMENTAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.335.550/RS-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 17/03/2022 - grifo nosso).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de fundamentação deficiente. Tema 339. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Inércia da administração provada. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.182.443/SP-AgR-Segundo, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 06/08/2019).



    Ademais, no caso dos autos, o Tribunal de origem, amparado em legislação infraconstitucional e após extensa análise dos fatos e provas que compõem a lide, negou provimento às apelações interpostas e manteve a sentença em que julgado procedentes os pedidos iniciais. 



    Nesse aspecto, extrai-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Decorrido mais de uma década, sem a finalização da demarcação da Terra Indígena Ka'aguy Poty, da Comunidade Mbya Guarani, no Município de Estrela Velha (Portaria Funai n.º 52, de 21.01.2008) - que se faz impositiva, por força de expressa norma constitucional (artigo 231 da Constituição Federal) -, não há se falar em afronta ao princípio da separação dos Poderes, à discricionariedade administrativa, à reserva do possível e à exigência de prévia dotação orçamentária, ou risco de comprometimento da própria sobrevivência física e cultural do grupo indígena, sendo legítima a intervenção judicial na exata extensão estabelecida pelo juízo a quo - que fixou prazos sequenciais, tendo em vista a participação da FUNAI e da União em momentos distintos no processo administrativo. Se qualquer um deles inobservar a determinação judicial, caberá ao outro adotar as medidas tendentes a assegurar o efetivo cumprimento da sentença (afinal, ambos são responsáveis pela atividade demarcatória), sem prejuízo do acompanhamento da condução dos trabalhos pelo órgão ministerial. 



    Como já ressaltado pelo Ministério Público Federal, (1)Se a FUNAI não atua da forma devida cabe de qualquer forma à União, por determinação constitucional, adotar todas as medidas necessárias para que seja concluído o processo de demarcação de terras indígenas, e (2) a demora na conclusão de processo administrativo demarcatório na região acentua a precariedade da situação da comunidade indígena, pois dificulta o acesso a políticas públicas e serviços públicos essenciais, comprometendo a realização de direitos constitucionais básicos (direito à moradia, a saneamento básico e à educação), e contribui para o acirramento de conflitos fundiários. 



    Ainda que as autoridades públicas não estejam vinculadas a prazos específicos definidos por lei, a morosidade da Administração Pública não pode inviabilizar o exercício do direito que visa a concretizar.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional em que se amparou o acórdão recorrido e do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REALIZAÇÃO DE OBRAS EM ESCOLA DE COMUNIDADE INDÍGENA – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – ALEGADA INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA DO ESTADO – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – ‘RESERVA DO POSSÍVEL’ – CONSIDERAÇÕES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (RE nº 1.219.482/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 08/10/2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC” (RE nº 1.060.961/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 07/05/2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRA INDÍGENA DO RIO AMÔNEA. REGIÃO DO ALTO JURUÁ. ÍNDIOS ASHANINKAS. INVASÃO CONSTANTE DE BRASILEIROS E PERUANOS PARA A EXTRAÇÃO CRIMINOSA DE MADEIRA DA FLORESTA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE INSTALAÇÃO DE POSTOS PERMANENTES DA POLÍCIA FEDERAL, DA FUNAI E DO IBAMA NAS PROXIMIDADES DA TERRA INDÍGENA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 947.270/AC-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 27/03/2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA INDÍGENA. PRESERVAÇÃO DA POSSE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Hipótese em que, para chegar a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houve omissão na preservação das reservas indígenas, seria necessária a reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, procedimento inviável neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE nº 554.446/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 16/04/2018).



    Corroborando essa conclusão, a seguinte fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “Sobressai que, as questões de índole constitucional suscitadas nos recursos extraordinários não são o objeto central da decisão recorrida, que, em última análise, limita-se a determinar prazos para a efetiva prestação da atribuição administrativa de demarcar as terras indígenas objeto da ação. Ou seja, os critérios constitucionais de reconhecimento das terras não são objeto de discussão, mas a demora excessiva de cumprimento das obrigações administrativas ínsitas aos órgãos e entes públicos responsáveis. 



    Nesse passo, não se apresenta qualquer agressão direta à Constituição da República, tratando-se, efetivamente, de alegadas ofensas reflexas ao Texto Constitucional.



    Ademais, é evidente que a discussão proposta nos apelos extraordinários não avança por força do entendimento exarado pela Corte Regional Federal da 4ª Região ao avaliar as justificativas para a mora administrativa com respaldo em exame minucioso dos fatos e das provas produzidas na tentativa de explicar as razões da demora excessiva na demarcação das terras indígenas.”



    Aplicando essa mesma orientação em casos análogos, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.523.686/RS, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 12/12/24; ARE nº 1.477.844/SC, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 29/2/24; RE nº 1.452.179/RS, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 27/2/24; e RE nº 1.437.891/RS, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 1º/6/23.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de março de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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