Tribunal: STF
Processo: ARE 1562980
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-17
Data de publicação: 2025-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR REMANESCENTES DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. INCRA. MORA ESTATAL EXCESSIVA. DIREITO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO PARA A CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ASTREINTES. DESCABIMENTO. 1. A União é litisconsorte necessária do INCRA nas causas em que se discute a posse e a demarcação de terras quilombolas. 2. A propriedade definitiva das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades de quilombolas que estejam ocupando suas terras é garantia fundamental reconhecida na previsão do art. 68 do ADCT, sobressaindo a ressalva de que o Estado deve emitir-lhes os títulos respectivos. 3. O processo relativo ao reconhecimento de área quilombola deve ser concluído em prazo razóavel, não se admitindo que questões como o acúmulo de processos administrativos, complexidade do pedido, carência de pessoal ou ausência de disponibilidade financeira justifiquem a excessiva demora para a sua finalização. 3. Não se trata de violação ao Princípio da Separação de Poderes ou impor um orçamento público sem previsão legal, mas apenas de dar andamento ao procedimento administrativo e chegar a uma conclusão em tempo razoável. O prazo transcorrido é mais do que razoável para o procedimento de delimitação e regularização fundiária das terras ocupadas por quilombolas. 4. Na esteira de precedentes desta Corte, razoável que o processo administrativo seja concluído no prazo de 3 (três) anos, contados da data da intimação do acórdão, ao final do qual deverão ser ultimadas todas as providências para a conclusão do processo administrativo da comunidade quilombola. 5. Afastada a imposição de multa diária, sem prejuízo de que a imposição dessa sanção processual seja devidamente motivada, quando da execução” (eDOC 102 – ID: 1e9d966a, p. 8)   



    No recurso extraordinário interposto pelo INCRA, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 165, §5º, I; e 167, I, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se ofensa aos princípios da separação dos poderes e da universalidade do orçamento na fixação de prazo pelo Poder Judiciário para a conclusão do processo de demarcação de terras remanescentes de comunidades de quilombos.



    Alega-se que o procedimento de demarcação está previsto no Decreto n° 4.887/2003 e na Instrução Normativa INCRA 57/2009, editada com fundamento expresso no art. 3º, § 1º, do Dec. n. 4.887/2003 e que [e]sse regramento prevê um processo complexo e consideravelmente longo (...) composto por (...) ao todo 22 (vinte e duas) etapas para a finalização e concreção da titulação da área reconhecida e delimitada como território quilombola, conforme transcrito no capítulo anterior. Entre a instauração do processo e a titulação definitiva em favor da comunidade, demanda-se um lapso temporal extenso e indispensável para a finalização da demanda territorial da comunidade quilombola (eDOC 129 – ID: 8dd44d7c, p. 5).



    Argumenta-se que o INCRA não tem sido omisso no que diz respeito à regularização fundiária da Comunidade Quilombola, dependendo, todavia, de providências de terceiros e de outros órgãos da administração e, ainda, da destinação de recursos, na LOA, para tal fim (eDOC 129 – ID: 8dd44d7c, p. 6).



    No recurso extraordinário interposto pela União, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5º, I, II, III, XXXV, LIV e LV; 48; 165, § 5º; 166; 167, I, II, V, VI e VIII, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, defende-se que a regularização fundiária de terras de remanescentes de comunidades de quilombos, realizada pelo Poder Público com a finalidade de cumprir o disposto no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988, ocorre a partir do rito administrativo preconizado pelo Decreto n° 4.887/2003 e da Instrução Normativa INCRA 57/2009, editada com fundamento expresso no art. 3º, § 1º, do Dec. n. 4.887, de 2003, visando regulamentar a matéria (...) e que esse (...) regramento prevê um processo complexo e consideravelmente longo. São ao todo 22 (vinte e duas) etapas para a finalização e concreção da titulação da área reconhecida e delimitada como território quilombola, conforme transcrito no capítulo anterior.



    Alega-se que 



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, consignou restar demonstrada a inércia do INCRA na demarcação e regularização da terra ocupada pela comunidade quilombola Tobias Ferreira. 



    Registrou, ainda, que o procedimento administrativo em questão foi instaurado em fevereiro de 2008, há mais de 16 anos, e que se passaram mais de 10 anos desde a instauração do processo e a manifestação do INCRA quanto à elaboração do Relatório Antropológico para a confecção do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação. Com base nisso, registrou que, a despeito disso, o procedimento relativo à comunidade quilombola Tobias Ferreira não apresenta a mínima perspectiva de solução, o que atrai a necessidade de assegurar a razoável duração do processo administrativo pela via judicial. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:   



    “Trata-se de apelação contra sentença que julgou procedentes os pedidos da inicial para condenar o INCRA e a UNIÃO na obrigação de dar andamento ao Processo Administrativo nº 54200.000465/2008-07. 



    De acordo com as informações do INCRA, o Processo Administrativo não foi inteiramente concluído devido à complexidade da matéria controvertida, diante da possibilidade de intercorrências imprevisíveis que dificultam a celeridade para a solução eficaz do procedimento e face a ausência de previsão orçamentária específica para atender ao enorme número de territórios a serem regularizados. 



    Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade definitiva das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades de quilombolas que estejam ocupando suas terras é garantia fundamental reconhecida na previsão do art. 68 do ADCT, sobressaindo a ressalva de que o Estado deve lhes emitir os títulos respectivos. 



    O Decreto nº 4.887/2003 veio a regulamentar a questão, disciplinando os procedimentos relativos ao processo de reconhecimento das propriedades, a cargo do INCRA. 



    A Instrução Normativa nº 57/2009 do INCRA, detalha 21 etapas a serem seguidas pelo INCRA para a finalização e materialização da titulação das terras quilombolas. Como bem ressaltado na sentença, inicialmente a Autarquia deve elaborar estudo da área para realizar o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), seguido de fase de recepção, análise e julgamento de eventuais contestações, culminando com aprovação definitiva do RTID e posterior publicação de portaria de reconhecimento, declarando os limites do território quilombola. 



    Segue-se a regularização fundiária e a demarcação do território, culminando com a concessão do título de propriedade coletivo à comunidade, com registro no cartório de imóveis.



    No presente caso, restou evidenciado que o procedimento administrativo em questão foi instaurado em fevereiro de 2008, há mais de 16 (dezesseis) anos e a inicial ressaltou que se passaram mais de 10 anos desde a instauração do processo sem previsão do INCRA quanto à elaboração do Relatório Antropológico para a confecção do RTID (Relatório Técnico de Identificação e Delimitação). 



    A primeira parte dos trabalhos do INCRA consiste na elaboração de um estudo da área, destinado à confecção do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), seguido de ampla divulgação. 



    Vê-se, portanto, da breve síntese supra, que passados dez anos o INCRA sequer cumpriu a primeira das 21 etapas de sua competência. 



    Após, inaugura-se a fase de recepção, análise e julgamento de eventuais contestações. Aprovado em definitivo o RTID, o INCRA publica uma portaria de reconhecimento, que declara os limites do território quilombola. 



    A etapa seguinte envolve a regularização fundiária, com desintrusão (medida legal tomada para concretizar a posse efetiva da terra a um povo, depois da etapa final do processo. É um instrumento jurídico para garantir a efetivação plena dos direitos territoriais, por meio da retirada de eventuais ocupantes não quilombolas) de ocupantes não quilombolas mediante desapropriação e/ou pagamento de indenização e demarcação do território. 



    O processo administrativo culmina com a concessão do título de propriedade à comunidade, que é coletivo, pró-indiviso e em nome da associação dos moradores da área, registrado no cartório de imóveis, sem qualquer ônus financeiro para a comunidade beneficiada.



    À evidência, trata-se de procedimento complexo, que se reveste de circunstâncias técnicas e fáticas que, eventualmente, podem alongar o cumprimento de determinadas diligências, inclusive para fins de atendimento do princípio da eficiência. 



    De fato, trata-se de processo complexo que demanda tempo e pessoal especializado para concretizá-lo e, ainda, processo de desapropriação, indenização e reassentamento, necessitando de grande verba financeira, fase reconhecidamente ainda mais burocrática. 



    Entretanto, os entraves administrativos e burocráticos não podem aviltar o direito dos cidadãos, sob pena de injustificar a própria existência do Estado, o qual tem justamente o poder-dever de dar cumprimento e proteção a tais garantias. Nestes casos, excepcionalmente, e com lastro no sistema de freios e contrapesos, cabe a intervenção do Judiciário para garantir a proteção e/ou a reparação dos direitos violados pela Administração.



    (...)



    É certo que esse prazo será contado do final da instrução. No entanto, isso não autoriza concluir que o processo possa se eternizar, a pretexto de não ter ocorrido, ainda, sua instrução. Processo é uma sequência de atos direcionada a um fim. Os atos devem se suceder e, para tanto, a autoridade deve agir.



    (...)



    Diante desta situação, e tendo em vista que o reconhecimento da propriedade é essencial para a sobrevivência da cultura tradicional, sendo o processo administrativo veículo de implementação desse direito, deve ser regularmente impulsionado, uma vez que essa demora traz evidentes prejuízos e insegurança social não apenas aos próprios quilombolas, mas a toda a comunidade local, além de implicar direto descumprimento da legislação de regência.



    Vê-se, portanto, (a) que há um processo demarcatório em andamento, (b) que o processo demarcatório é regido por norma que positiva trâmite, (c) que o INCRA não vem cumprindo com seu desiderato legal. Nesse contexto verifica-se uma evidente paralisação de trabalhos em afronta à lei e ao direito das comunidades quilombolas e brancas residentes, ocupantes e proprietárias locais. 



    Desse modo, e considerando que o procedimento relativo à comunidade quilombola Tobias Ferreira não apresenta a mínima perspectiva de solução, deve-se assegurar a razoável duração do processo administrativo, o que encontra lastro legal conforme dispositivos supratranscritos. 



    O acúmulo de processos administrativos, a complexidade do pedido ou carência de pessoal não podem acarretar delonga excessiva de processo, que deve ter seu trâmite finalizado em prazo razoável, em especial quando relativo a reconhecimento de área quilombola, essencial para sobrevivência de cultura tradicional e segurança jurídica e social.



    Evidenciada, portanto, a afronta ao princípio da razoável duração do processo, previsto no art. 5º, inc. LXXVII da Constituição Federal, devendo ser reconhecida a excessiva demora na sua conclusão, ensejando o controle judicial na atuação do Estado, ante a limitação do seu poder discricionário quando se trata da realização de direitos fundamentais” (eDOC 102 – ID: 1e9d966a)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas.



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narradas e provados na inicial, notadamente quanto à demora do INCRA na conclusão do procedimento de demarcação de terras ocupadas por comunidades quilombolas, concluindo-se pela exigibilidade, via judicial, de medidas voltadas a compelir o ente público à conclusão, tendo em vista o elevado lapso temporal de tramitação do processo administrativo, além da ausência de medidas adotadas pelo órgão responsável a indicar a rápida solução da controvérsia.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente