Tribunal: STF
Processo: RE 1585001
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.                           
Trata-se de recurso extraordinário, fundado na letra “a” do permissivo constitucional, interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com a seguinte ementa (e-doc. n° 137):   

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESPONSABILIDADE CIVIL E OBJETIVA DO ESTADO. SETOR SUCROALCOOLEIRO. FIXAÇÃO DE PREÇOS DOS PRODUTOS: DESCONSIDERAÇÃO DO CUSTO DE PRODUÇÃO. DANO NÃO COMPROVADO POR PROVA PERICIAL. INEXISTÊNCIA DO NEXO CAUSAL. 1. Não comprovado, por perícia judicial, que a autora sofreu prejuízos em decorrência da alegada fixação, pela União, por intermédio do Instituto do Açúcar e do Álcool, do preço do açúcar e do álcool em desconformidade com o seu custo de produção, não há que se falar em responsabilidade civil objetiva, de que trata o art. 37, § 6º, da Constituição Federal. 2. Apelação desprovida.”

No recurso extraordinário (e-doc n° 147), a parte recorrente alega violação ao arts. 37, § 6°, 170, caput e inciso II, 173, § 4°, e 174 da Constituição Federal.
Aduz que 

"a imposição de preços reconhecidamente não remuneratórios da atividade produtiva afronta o direito de propriedade (CF, art. 170, II) e a livre iniciativa (CF, art. 170, caput). A despeito de haver norma constitucional autorizando a lei a reprimir o aumento arbitrário de lucro(art. 170, § 4° da CF/88), é legítima e desejável a manutenção do lucro normal - remuneratório do esforço produtivo - ainda que se trate de preços administrados, como na hipótese - porque sem lucro não há exercício pleno da livre iniciativa".  

Sustenta que o acórdão recorrido, ao negar o direito à indenização, por discordar do critério jurídico de apuração do dano, divergiu da pacífica jurisprudência do STF e afrontou os dispositivos constitucionais que determinam que a intervenção estatal na economia não deve causar dano ao particular.  
Defende que, no caso concreto, a existência do dano correspondente à diferença entre o preço apurado tecnicamente pela FGV e aquele fixado oficialmente é fato incontroverso, advindo daí a necessidade de aplicação do art. 37, § 6°, da Constituição Federal, sob pena de vulnerá-lo. 
Argumenta que o acórdão recorrido negou o direito à indenização pleiteada, não por ausência de prova do dano, mas por discordar do critério utilizado pelo laudo pericial para sua apuração, sendo, pois, desnecessária qualquer alteração da prova ou dos fatos. 
Requer o provimento do recurso para que seja julgado procedente o pedido, sendo fixado como valor, da indenização o apurado na perícia. 
Interpostos o Recurso Especial e o Recurso Extraordinário, os autos foram remetidos ao Superior Tribunal de Justiça, que manteve a decisão que havia negado seguimento ao REsp (e-doc. n° 175), em acórdão assim ementado (e-doc. n° 188):

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SETOR SUCROALCOOLEIRO. FIXAÇÃO DE PREÇOS PELO INSTITUTO DO AÇÚCAR E DO ÁLCOOL - IAA. LEI 4.870/1965. CUSTOS DE PRODUÇÃO FIXADOS PELA FGV. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO DANO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO N. 1347136/DF. 1. A Primeira Seção, por ocasião do julgamento do Recurso Especial Repetitivo de n. 134.713-6/DF, decidiu que o suposto prejuízo decorrente da fixação, pelo Poder Público, de preços para o setor sucroalcooleiro, em desacordo com os critérios previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 4.870/1965, deve ser efetivamente comprovado, não sendo admissível ‘a mera diferença entre o preço praticado pelas empresas e os valores estipulados pelo IAA/FGV como único parâmetro de definição do quantum debeatur’. 2. Agravo Regimental não provido.”

Interposto novo Recurso Extraordinário (e-doc n° 194) contra o acórdão do STJ, os autos foram encaminhados a este Supremo Tribunal Federal.
Observa-se, que em 30 de maio de 2016, dei provimento ao agravo, a fim de admitir o recurso extraordinário interposto contra o acórdão do Superior Tribunal de Justiça, para determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem para aplicação do Tema nº 826 da repercussão geral (e-doc. n° 34). 
Após a prolação da mencionada decisão, foi interposto agravo regimental contra o decisum monocrático anterior, tendo a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal negado-lhe provimento com base nos seguintes argumentos (e-doc. n° 47): 

“Anote-se, inicialmente que, não obstante tenha ocorrido a preclusão no tocante à matéria constante do RE interposto no STJ, é certo que o mesmo não ocorre quanto àquela suscitada no recurso extraordinário aviado contra o acórdão prolatado no Tribunal Regional Federal da 1ª Região. 
O referido acórdão confirmou a sentença que julgara improcedente a pretensão do agravado à indenização por danos materiais decorrentes de supostas perdas do setor sucroalcooleiro, em razão da fixação de preços pelo Ministério da Fazenda em valores inferiores aos dos custos de produção indicados pela Fundação Getúlio Vargas. 
(...)
Verifica-se, pelo excerto transcrito, que a matéria constante dos autos corresponde ao Tema nº 826 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet, ARE nº 884.325/DF, Relator o Ministro Edson Fachin, relativo à ‘verificação da ocorrência de dano e consequente responsabilidade da União pela eventual fixação de preços dos produtos do setor sucroalcooleiro em valores inferiores ao custo de produção’. Vide a respectiva ementa:  

‘CONSTITUCIONAL. ECONÔMICO. INTERVENÇÃO ESTATAL NA ECONOMIA. NORMAS DE INTERVENÇÃO. LIBERDADE DE INICIATIVA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. SETOR SUCROALCOOLEIRO. QUALIFICAÇÃO JURÍDICA DO DANO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. Tem repercussão geral a questão relativa à responsabilidade objetiva da União e à qualificação jurídica do dano causado ao setor sucroalcooleiro, em virtude da fixação dos preços dos produtos do setor em valores inferiores ao levantamento de custos realizados pela Fundação Getúlio Vargas, levando-se em conta o valor constitucional da livre iniciativa e a intervenção do Estado no domínio econômico.’’

Entretanto, os autos foram remetidos ao Superior Tribunal de Justiça, e não ao Tribunal de origem, para aplicação da repercussão geral, apesar do reconhecimento da preclusão quanto à matéria constante do recurso extraordinário interposto no STJ.
Não obstante, o Superior Tribunal de Justiça aplicou a determinação dessa Corte, em acordão assim ementado (e-doc n° 264): 

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E ECONÔMICO. INTERVENÇÃO ESTATAL NA ECONOMIA. SETOR SUCROALCOOLEIRO. POLÍTICA DE PREÇOS. DANO EFETIVO. NECESSIDADE. COMPROVAÇÃO. PERÍCIA TÉCNICA. CUSTO MÉDIO DO SETOR. PARÂMETRO INSERVÍVEL. TEMA N. 826/STF. SEGUIMENTO NEGADO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”

O acórdão transitou em julgado em 25/10/2023 (e-doc n° 279).
Em novo juízo de admissibilidade o Vice-Presidência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região reencaminhou o recurso extraordinário, interposto contra o acórdão prolatado naquela Corte, para o STF (e-doc n° 292), o qual passo a julgar.
Decido.
A irresignação não merece prosperar.
O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no exame do ARE n. 884.325, relator Ministro Edson Fachin, feito paradigma do Tema nº 826 da sistemática da repercussão geral, fixou a seguinte tese de repercussão geral: 

“É imprescindível para o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado em decorrência da fixação de preços no setor sucroalcooleiro a comprovação de efetivo prejuízo econômico, mediante perícia técnica em cada caso concreto.”

O acórdão desse julgado foi assim ementado:  
  
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. POLÍTICA DE FIXAÇÃO DE PREÇOS PELO SETOR SUCROALCOOLEIRO. DANO. PREJUÍZO ECONÔMICO. NÃO OCORRÊNCIA. DESPROVIMENTO DOS RECURSOS. 1. A responsabilidade civil do Estado ocorre sempre que preenchidos os seguintes requisitos: a) dano; b) ação administrativa; c) nexo causal entre o dano e ação administrativa. Precedentes. 2. A atuação do Estado sobre o domínio econômico por meio de normas de direção pode, potencialmente, atingir a lucratividade dos agentes econômicos. A política de fixação de preços constitui, em si mesma, uma limitação de lucros, razão pela qual a indenizabilidade de eventual dano atinge somente o efetivo prejuízo econômico, apurado por meio de perícia técnica. 3. Hipótese em que não se demonstrou o efetivo prejuízo causado pela atuação estatal. 4. Recurso extraordinário com agravo e recurso extraordinário aos quais se nega provimento. Fixação de tese: “é imprescindível para o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado em decorrência da fixação de preços no setor sucroalcooleiro a comprovação de efetivo prejuízo econômico, mediante perícia técnica em cada caso concreto”. (ARE n. 884.325, relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 18/8/2020, DJe de 4/9/2020.) 

Na apreciação dos embargos de declaração o Pleno do Supremo Tribunal Federal acolheu-os parcialmente tão-somente para prestar esclarecimentos. Eis a ementa desse julgado: 
 
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. POLÍTICA DE FIXAÇÃO DE PREÇOS PELO SETOR SUCROALCOOLEIRO. DANO. PREJUÍZO ECONÔMICO. QUALIFICAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTOS. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PARCIALMENTE ACOLHIDOS PARA PRESTAR ESCLARECIMENTOS. 1. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição ou obscuridade, o que não ocorre no presente caso. 2. Não procedem as alegações de erro de fato e de premissa. O acórdão recorrido não se fundou em perícia de outro processo para concluir pela inexistência de prova do prejuízo alegado, pelo contrário, manteve a conclusão esposada pelo juízo sentenciante. 3. Divergir da conclusão do acórdão recorrido quanto à inocorrência de prejuízo sofrido pela empresa em razão da política de preços imposta pelo Governo Federal, requer o reexame do contexto fático da causa, o que, sabidamente, é impossível em sede extraordinária, diante do óbice da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. 4. A definição de efetivo prejuízo econômico foi extensamente examinada no acórdão embargado, no qual foi consignado que o dano da ação estatal reside na imposição de preço abaixo do custo, acrescido do lucro e do retorno mínimo compatível com o reinvestimento, e não na simples fixação de preço abaixo do custo médio. Não há qualquer obscuridade relativamente ao tema. 5. O exame do tema alusivo ao termo final das indenizações, com base na Lei 4.870/1965, requer a análise da legislação infraconstitucional, o que torna inviável o recurso extraordinário no ponto. 6. O acórdão embargado destacou a imprescindibilidade da prova da relação de causalidade entre a norma de direção invocada como causadora de prejuízo econômico e a materialidade deste, a fim de apurar a indenizabilidade de eventual dano. 7. O acórdão embargado também consignou que os acórdãos das instâncias a quo ‘limitaram-se a reconhecer que o regime da responsabilidade civil do Estado prescinde da demonstração da licitude da conduta, mas exige comprovação do dano’, concluindo que, por não ter sido comprovada a diminuição in concreto do bem jurídico da demandante, não seria possível reconhecer a responsabilidade da União. 8. No julgamento do RE 422.941, esta Corte não definiu os critérios para a qualificação jurídica do dano que daria ensejo à indenização. 9. Embargos de declaração parcialmente acolhidos tão-somente para prestar esclarecimentos, sem efeitos infringentes. (ARE n. 884.325-ED, relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 22/2/2023, DJe de 6/3/2023- grifei)

No julgamento do Tema nº 826 da sistemática da repercussão geral esta Corte assentou que a mera limitação do lucro não consubstancia dano injusto e, como tal, não dá direito à indenização, bem como entendeu que não cabe indenização genérica, com base apenas na diferença entre os custos de produção levantados pela FGV e os preços fixados pelo IAA. É o que se infere do seguinte excerto do voto condutor do acórdão: 

“[...] Nesse sentido, o raciocínio que propõe o Ministro Luís Roberto Barroso assoma-se às conclusões trazidas por Fernando Scaff: o dano da ação estatal reside na imposição de preço abaixo do custo, acrescido do lucro e do retorno mínimo compatível com o reinvestimento, e não na simples fixação de preço abaixo do custo médio. Noutras palavras, o dano causado pela política de fixação de preços refere-se ao prejuízo econômico sofrido pelos agentes econômicos. A indenizabilidade do dano deve, por conseguinte, ser materialmente comprovada. A mera limitação do lucro não consubstancia dano injusto e, como tal, não dá direito à indenização. Esse entendimento foi reforçado no voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes, que fez consignar o seguinte: ‘A indenização por danos emergentes e lucros cessantes, portanto, demanda a efetiva comprovação do dano. Enfim, incabível a indenização em decorrência de ato estatal, quando na verdade se verifica superávit contábil. Mesmo que se tolerasse a responsabilização por redução da margem de lucro, tal não poderia ser vinculada necessariamente à política de preços. Vários outros fatores poderiam ter levado à diminuição dos ganhos - como, por exemplo, a redução da demanda. Finalmente, mesmo que a recorrente não houvesse auferido lucro no período, ainda assim não lhe caberia indenização genérica, com base apenas na diferença entre os custos de produção levantados pela FGV e os preços fixados pelo IAA." (ARE n. 884.325-ED, relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 22/2/2023, DJe de 6/3/2023.- grifei) 

No caso dos autos, ao contrário do alegado, o acórdão recorrido afirmou a inexistência de prejuízos à luz da perícia. Por ser esclarecedor transcrevo trecho do voto Exmo. Sr. Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro (e-doc n° 137, pp. 19-25): 

“No caso, a perícia (fls. 296-346) não aponta a ocorrência de prejuízo sofrido pela empresa em razão da política de preços imposta pelo Governo Federal, consignando que ‘as constatações obtidas nos exames da documentação periciada, não evidenciaram um juízo de valor que resultasse na implicação de um resultado menor ou negativo nos negócios da Empresa Autora’ (fl. 312), acrescentando que, ‘nos exames procedidos na documentação do período de 1991 a 1994, não foi identificado nenhum documento que resultasse em evidência de defasagem de preço’ (fl. 315), e, ainda, que ‘ficou evidenciado, segundo os dados apontados, que no período de 1991 a 1994, os custos de produção foram menores que as vendas líquidas’(fl. 328). 
A sentença, que se louvou no laudo pericial, está assim fundamentada, verbis (fls. 1.709-1.719):
(...)
Como se pode ver, a prova que se produziu demonstrou não ter tido a Autor qualquer prejuízo na sua atividade econômica por ato imputado ao antigo I.A.A. ou, depois de sua extinção, à União. 
Em verdade, pode a Autora ter deixado, sim, de auferir receita maior em face dos critérios utilizados na fixação dos preços dos álcoois, pois do açúcar o seu preço foi até superior aos fixados pela Administração. Não se podendo afirmar, quanto aos álcoois, que os custos de produção (que incluem matéria-prima, salário, imposto, prolabore, etc) foram x e o preço de venda foi x menos tanto. 
Quer a Autora, não uma compensação de danos efetivamente experimentados, o que seria razoável, mas que se lhe atribuam lucros - mais lucros - que cessaram, o que me parece absolutamente iníquo, pois isso significa abstração de toda uma realidade econômica vivida no País, fazendo-se do Estado provedor dos não -necessitados, o que é uma completa insensatez, e contraria a teleologia da lei, segundo a qual esta destina-se ao bem -comum.
(...)
Porém, é preciso não perder de vista que não só os preços dos produtos industriais (açúcar e álcool) estiveram sob controle de preços, como também o da matéria prima (cana-de-açúcar) e o custo da mão-de-obra (salário), de sorte que é nessa equação que se deveria avaliar a margem de lucro proporcionada pela atividade econômica, pois já se sabe, consoante perícia contábil, que prejuízos não ocorreram, tendo sido auferidos lucros em todos os exercícios sob discussão. Lucros além dessa realidade são incompatíveis com o princípio constitucional da repressão ao abuso do poder econômico, assim considerando-se o lucro arbitrário, isto é, sem a contrapartida dos custos, como na hipótese desta ação, que ficaram abaixo do preço de venda dos derivados de cana-de-açúcar. 
O conceito de lucros cessantes, segundo a lei (art. 402, in fine, do Código Civil), atém-se à razoabilidade: "o que razoavelmente deixou de lucrar". Neste caso, considerando que a Autora apenas deixou de ter uma maior margem de lucro, não há razoabilidade, nem comedimento, nem justiça, na percepção de algo como lucro sem qualquer custo. É lucro arbitrário, sem causa, o que não tem o menor cabimento. 
O ideal de justiça não tolera o enriquecimento sem causa, assegurando a Constituição que o Estado, as pessoas de direito público e as de direito privado, prestadores de serviços públicos, responderão pelos danos que causarem a terceiros. 
Dano é algo real. É algo que a empresa experimenta na sua contabilidade. Entretanto, está provado que a Autora não sofreu dano. Deveria a Autora ter lucro superior ao que teve? Qual é a lesão que o administrado experimenta com o mero descumprimento da lei? Ele, individualmente? Talvez nenhum. Por que o Estado vai ser obrigado a indenizar um suposto dano só porque idealmente deveriam os custos e os preços finais ter sido fixados assim ou daquele outro modo? O mero descumprimento da lei pode determinar algum tipo de responsabilidade, administrativa ou penal, dos agentes públicos.
Porém, a responsabilidade civil depende da prova efetiva do dano e neste caso a prova que se tem é que não houve dano, ao contrário, a Autora auferiu lucro em todos os quatro exercícios discutidos: 1991, 1992, 1993 e 1994. 
Se a Autora provasse - o que foi afastado pela perícia-, segundo a sua escritura contábil, que tivera uma despesa de 10 e que o preço deveria ser 12, mas foi obrigada a praticar preço de 9, aí, não tenho dúvida, seria cabível a responsabilização civil. Nada disso, porém, aconteceu, tanto que a Autora vendeu açúcar por preço superior ao fixado pela Administração e vendeu açúcar com desconto. 
Os lucros que se pleiteiam neste caso são ideais, segundo os critérios que deveriam ter sido fixados pela lei. Teve-se menos lucro, mas nenhum prejuízo. Não houve prejuízo. A discussão se passa no plano ideal: se assim fossem fixados os preços, receber-se-ia tanto. É isso que se quer ganhar. Não importa o que se ganhou, se bem que se ganhou mais que devia na venda do açúcar. 
Os documentos trazidos à colação demonstram não ter havido prejuízo na atividade econômica da autora, tendo esta, sim, deixado de ter receita maior, em face de critérios utilizados na fixação dos preços do álcool. Indiscutivelmente, quer a autora não uma compensação de danos efetivamente experimentados, o que seria razoável, mas que se lhe atribuam lucros que cessaram, o que me parece indevido, pois que a lei tem por finalidade, ainda que em regime de liberdade vigiada de preços, assegurar o abastecimento do mercado e a percepção de lucro justo e compatível com realidade econômica do País, e não pode o intérprete da lei contrariar sua teleologia. 
Nesse desiderato, não se pode perder de vista que não só os preços dos produtos industriais, açúcar e álcool, estiveram sob o controle de preços, como, também, os da matéria prima, cana-de-açúcar, e o custo dos salários. De sorte que é nesta equação que se deve avaliar a margem de lucro proporcionada pela atividade econômica, pois se sabe que prejuízos não ocorreram. Lucros além dessa realidade são incompatíveis com o princípio constitucional da repressão ao abuso do poder econômico, como tal considerado lucro arbitrário. E lucro arbitrário é o que não tem contra-partida nas despesas, podendo ser maior ou menor, dependendo do maior ou do menor risco da atividade econômica que se desenvolve. 
Esse lucro que se quer ter, sem qualquer parâmetro nas despesas efetivas, é absolutamente arbitrário, baseado em custos e preços ideais. A matéria de fato está bem delineada no laudo pericial oficial. 
Em verdade, as considerações postas no ofício do antigo IAA ao Ministério da Indústria e do Comércio, mencionado na petição inicial (fls. 5) são meramente indicativas de uma dificuldade conjuntural por que passava a Indústria sucro-alcooleira. Neste caso, não há prova de prejuízo. 
A prova que se tem é a de ter havido lucro, insuficiente ao ver da Autora, mas lucro claro e indiscutível, cf. quadro constante do laudo (fls. 328), o que é bastante para a improcedência do pedido.
A fundamentação da sentença se mostra, pois, incensurável, ante constatação da perícia judicial de que não ficou demonstrado o alegado prejuízo.’’

Verifica-se, portanto, que o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego provimento ao recurso.  
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.  
Publique-se.
Brasília, 19 de dezembro de 2025.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente