Tribunal: STF
Processo: ARE 1578583
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-24
Data de publicação: 2025-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EROSÕES ÀS MARGENS DO CÓRREGO TAMANDUÁ - MUNICÍPIO DE APARECIDA DE GOIÂNIA/GO. DANO AMBIENTAL DECORRENTE DE INÉRCIA DO ENTE PÚBLICO. PLEITO DE RECONHECIMENTO DE RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ASSENTOU A OCORRÊNCIA DE INOVAÇÃO RECURSAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDERETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE ELABORAÇÃO DE PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREAS DEGRADADAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INTERVENÇÃO JUDICIAL EXCEPCIONAL. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “Direito Ambiental. Reexame Necessário e Apelação Cível. Dano Ambiental. Obrigação de Fazer. Multa cominatória. Destinação. Recurso parcialmente provido. 



    I. Caso em exame 



    1. Reexame necessário e apelação cível interposta pelo Município de Aparecida de Goiânia contra sentença que julgou procedente ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público para determinar a recuperação ambiental do processo erosivo às margens do Córrego Tamanduá. 



    II. Questão em discussão 



    2. A questão em discussão consiste em: (i) saber se há litispendência em relação a outras ações civis públicas ambientais sobre o mesmo processo erosivo; (ii) saber se o Município de Aparecida de Goiânia possui responsabilidade pela recuperação da área degradada; (iii) verificar a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas e orçamento municipal; (iv) analisar a legalidade e proporcionalidade da multa cominatória fixada em caso de descumprimento da decisão judicial; e (v) definir a destinação dos valores arrecadados com a aplicação da multa. 



    III. Razões de decidir 



    3. O Município tem responsabilidade objetiva pela degradação ambiental em razão de sua omissão na prevenção e contenção da erosão, nos termos do art. 225 da Constituição Federal e da Lei 6.938/1981. 



    4. O Poder Judiciário pode impor obrigações à administração pública quando se trata da concretização de direitos fundamentais, como a preservação ambiental, sem que isso configure ingerência indevida na separação dos poderes. 



    5. A multa cominatória fixada para compelir o ente público ao cumprimento da obrigação de fazer é legítima e proporcional à gravidade do dano ambiental e à necessidade de efetividade da decisão judicial. 



    6. Reformada a sentença apenas para determinar que os valores arrecadados com a multa sejam destinados ao Fundo Municipal de Meio Ambiente, e não ao Fundo Estadual. 



    IV. Dispositivo e tese 



    7. Remessa conhecida e parcialmente provida, recurso conhecido em parte e, na parte conhecida parcialmente provido nos mesmos termo da remessa. 



    Tese de julgamento: ‘1. O Município tem responsabilidade objetiva pela degradação ambiental quando omisso na prevenção e recuperação de áreas degradadas.’ ‘2. O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas essenciais quando a omissão do ente público compromete direitos fundamentais.’ ‘3. A multa cominatória imposta ao ente público deve ser proporcional e destinada ao Fundo Municipal de Meio Ambiente para garantir a efetividade da recuperação ambiental.’



      ___________________ 



    Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 225; Lei 6.938/1981, art. 2º; CPC, arts. 497 e 1.009. 



    Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1163524; TJGO, Apelação / Remessa Necessária 0438142-43.2011.8.09.0051; TJGO, Agravo de Instrumento 5034589-05.2022.8.09.0011.” (Doc. 12, p. 22-23, destaquei)



    Os embargos de declaração opostos (Doc. 15) foram providos, sem efeitos modificativos, apenas “para sanar a omissão com relação a manifestação acerca alegada ausência de dotação orçamentária para a concretização da medida de contenção à erosão e sobre a aplicação da cláusula da reserva do possível” (Doc. 17, p. 13).



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Aparecida de Goiânia apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 18, 30, 167, inciso VI, e 225 da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que a intervenção do Poder Judiciário nos critérios governamentais referentes a políticas públicas e a questões orçamentárias municipais fere os mencionados dispositivos constitucionais. Alega que o dano ambiental em questão ocorreu em área privada, motivo pelo qual “os particulares deveriam ser responsabilizados, ao menos de forma solidária”, pela reparação da degradação, em atenção ao artigo 225 da Constituição da República (Doc. 20, p. 10). 



    O Ministério Público do Estado de Goiás apresentou contrarrazões (Doc. 22). 



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 24). Irresignado, o Município de Aparecida de Goiânia interpôs o presente agravo (Doc. 26).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, quanto à alegação de responsabilidade solidária, saliente-se que o acórdão ora recorrido consignou:



    “Na petição inicial, expõe a parte autora que a presente ação tem como objeto a recuperação ambiental do processo erosivo existente às margens do Córrego Tamanduá, nas proximidades da Avenida Marechal Rondon com a Avenida Niemeyer, no Setor Buriti Sereno em Aparecida de Goiânia/GO.



    Aduz que o Ente municipal não preveniu a degradação ambiental, omitindo-se de providenciar ações adequadas para o escorreito escoamento das águas pluviais.



    (...)



    Quanto as alegações do apelante de suposta ilegitimidade passiva ou responsabilidade subsidiária, também não comporta conhecimento, haja vista trata-se de inovação recursal.



    Isso porque, além de não ter tecido fundamentação a respeito, referida pretensão não fora sequer ventilada junto ao primeiro grau de jurisdição, não sendo, por óbvio, a matéria integrante do ato judicial recorrido. 



    O artigo 1.013, caput e § 1º, do CPC, dispõe:



    (...)



    Logo, não há se falar em conhecimento do apelo em relação às alegações do apelante de suposta ilegitimidade passiva ou responsabilidade subsidiária, eis que em nenhum momento foram aduzidas no primeiro grau e, consequentemente, examinadas pelo juízo de origem. 



    Assim, presentes os pressupostos de admissibilidade do apelo, dele conheço em parte.” (Doc. 12, p. 10 e 15-16, destaquei)



    Nesse contexto, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu essa controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República. 



    Quanto ao mérito, assevere-se que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram estabelecidos por esta Corte no âmbito do Tema 698 de Repercussão Geral, nos termos da seguinte ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).’” (Recurso Extraordinário 684.612, Redator p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 04/08/2023, destaquei)



    Nesse sentido, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados proferidos pela Primeira e pela Segunda Turmas deste Tribunal: 



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.412.280-AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 17/04/2023, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Saneamento básico. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Afronta aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Inexistência de repercussão geral. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 



    2. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal – Tema nº 660 do Quadro de Temas de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal. 



    3. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 



    4. Agravo regimental não provido. 



    5. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.405.612-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/03/2023, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Recurso Extraordinário 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013, destaquei) 



    In casu, o Tribunal de origem manteve a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “Ressai dos autos que o Ministério Público instaurou inquérito civil público (ICP nº 02/2017) contra o ente Municipal, objetivando a investigação da noticiada degradação ambiental, consistente na erosão em nascente do Córrego Tamanduá, situado no Jardim Buriti Sereno em Aparecida de Goiânia/GO. 



    A degradação ambiental foi constada pelo laudo de inspeção de movimentação 60, realizado em 10 de maio de 2022:



    ‘(…). 



    Chegando ao local, percebemos significativa alteração das condições do local, notadamente ao ponto inicial do processo erosivo, de modo que adentramos o imóvel limítrofe à área erodida, qual seja, Avenida Marechal Rondon, quadra D, lote 22/23, sendo verificado que a residência ali existente foi demolida e provavelmente atingida pelo avanço do processo erosivo. 



    (…). 



    Com isso, percebemos que o processo erosivo continua ativo e consideravelmente mais grave do que a situação apresentada quando da propositura da ação, (…). 



    Assim, adentramos o interior da área em questão e verificamos que ali o processo erosivo se encontra gravemente acentuado à medida que invade a área, existindo no local uma nascente, (…). 



    Diante do exposto, verifica-se que o processo erosivo em tela vem avançando e, atualmente, compromete toda a propriedade situada no endereço Avenida Marechal Rondon, quadra D, lote 22/23, Setor Buriti Sereno.’



    Ainda, foi realizada inspeção judicial no dia 16 de maio de 2022 (movimentação nº 61), em que se averiguou:



    ‘Iniciada a inspeção, constatou-se a existência ainda no local de uma erosão contendo muito lixo. Foi informado pelo fiscal da SEMMA que a tubulação de água fluvial não comporta o volume de água que desce no local, e que a presença do lixo é em decorrência da força da água da chuva, afirmando, ainda, a necessidade da mudança na tubulação.’



    Assim, diante da comprovação de ocorrência de degradação ambiental, inafastável a responsabilização da Municipalidade. 



    Prosseguindo, não merece prosperar a tese de violação do princípio da separação dos poderes, sendo permitida a interferência do Poder Judiciário quando se tratar de direito relativo ao meio ambiente equilibrado, nos termos do art. 2º da Lei 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente:



    (...)



    Ademais, além de o texto constitucional defender a independência dos poderes, também, igualmente, determina o seu fiel cumprimento, bem como da lei em geral, incumbência conferida ao Poder Judiciário.



    Não o bastante, é dever do Executivo a promoção de medidas protetoras do meio ambiente assim como de recuperação, ainda mais quando concorre, por omissão de responsabilidade, pelo dano ambiental.



    (...)



    Desta feita, a atuação do Judiciário ao impor ao Executivo o cumprimento de obrigação constitucional, não configura hipótese de ingerência indevida, não havendo que se falar em violação ao princípio da separação dos poderes.” (Doc. 12, p. 17-19, destaquei) 



    Destarte, verifica-se que o acórdão ora recorrido está em harmonia com a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que a interferência judicial em políticas públicas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. 



    Demais disso, a análise dos pontos referentes aos limites orçamentários locais demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de novembro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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