Tribunal: STF
Processo: Rcl 81393
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-03
Data de publicação: 2025-07-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS POR DECISÃO JUDICIAL. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NAS ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NS. 275 E 485. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, em 30.6.2025, contra a seguinte decisão proferida pela juíza da Nona Vara Cível de Niterói/RJ no Processo n. 0035607-34.2021.8.19.0002, que trata da recuperação judicial da empresa CTESA Construções Ltda., pela qual teria sido descumprido o assentado pelo Supremo Tribunal Federal nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ns. 275 e 485:



    “Decisão



    (...)



    2 - A finalidade precípua da recuperação judicial vem a ser a preservação da atividade econômica, a fim de se evitar os impactos negativos de uma falência junto ao mercado e à sociedade. Decorre daí a necessidade de que se observe o princípio da viabilidade econômica da empresa.



    A recuperanda comprovou, à saciedade, o crédito que ostenta perante o Departamento Nacional de InfraEstrutura e Transportes – DNIT, crédito este expressamente reconhecido por aquela autarquia e que se faz imprescindível para a quitação de débitos, em especial, os trabalhistas, estes de importância indiscutível. 



    A recalcitrância do DNIT vem gerando atraso no recebimento desse crédito, o que não só prejudica a empresa e seus credores, como acaba por onerar a própria Administração, à medida em que impele à aplicação dos consectários da mora ao valor do crédito originário, já expressivo, por si.



    Assim, se impõe a adoção de medida que traga eficácia ao comando judicial, possibilitando que se minimizem os danos observados, dia a dia, enquanto não satisfeito o crédito da recuperanda.



    Com base no acima exposto, sem alternativa, defiro o pedido de sequestro de valor, formulado pela autora, a fim de compelir o pagamento, por parte da autarquia.



    Nesta data, determinei o bloqueio da quantia indicada pela recuperanda, evidentemente, sem prejuízo das diferenças devidas (atualização monetária e juros) que serão, oportunamente, por esta calculadas. 



    Aguarde-se e voltem, após setenta e duas horas, para consulta do resultado” (e-doc. 21).



    Contra a decisão pela qual determinado o bloqueio de valores do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, para pagamento de crédito a que faria jus CTESA Construções Ltda. (em recuperação judicial), ajuíza-se a presente reclamação.



    2. O reclamante afirma que “o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que decisões judiciais que determinam o bloqueio, a penhora ou a liberação de receitas públicas sob a titularidade financeira de entes da Administração Pública, para fins de satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da Constituição Federal), o princípio da separação funcional de Poderes (art. 20 c/c art. 60, 4§, III, da Constituição Federal), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da Constituição Federal), bem como o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da Constituição Federal)” (fl. 1, doc. 1).



    Sustenta que, “no caso em apreço, o Juízo da 9ª Vara Cível da Comarca de Niterói/RJ determinou o bloqueio das contas públicas vinculadas ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, com o consequente sequestro de quantia expressiva, desatrelada de qualquer título executivo judicial ou extrajudicial, afastando a aplicação do regime constitucional de pagamento por precatório e contrariando, de forma manifesta, o mencionado entendimento consolidado por esta Egrégia Corte Constitucional” (fl. 2, doc. 1).



    Esclarece ter celebrado o Contrato TT-111-2013-00 com o Consórcio CTESA-Sobrenco-Concresolo para a execução de obras em rodovias federais e que, em 2018, a empresa requereu o reequilibrio Econômico-Financeiro do Contrato, o que teria sido aprovado pela diretoria do DNIT no valor de R$ 10.458.282,37 (dez milhões, quatrocentos e cinquenta e oito mil, duzentos e oitenta e dois reais e trinta e sete centavos). 



    O termo aditivo não foi efetivado e o contrato foi extinto em 2021. Isso teria levado a empresa a pleitear junto à Superintendência Regional do DNIT no Estado do Rio de Janeiro o pagamento dos valores que tinham sido aprovados pela diretoria da autarquia, ensejando a instauração do Processo Administrativo de Reconhecimento de Dívida n. 50607.001117/2021-92, “que acabou por não confirmar os valores anteriormente apurados, concluindo com a apuração do total de R$ 503.435,13 (quinhentos e três mil quatrocentos e trinta e cinco reais e treze reais) como sendo os valores devidos ao Consórcio ESCC” (fl. 4, e-doc. 1).



    Afirma que, embora tenha apontado “que não houve o esgotamento do prazo decadencial e ter esclarecido que o contrato administrativo foi submetido à auditoria interna e à auditoria do TCU, que identificaram graves irregularidades que culminaram na imposição de multa e de ressarcimento ao erário no total de mais de R$ 100.000.000, (cem milhões de reais) à CTESA, houve a determinação judicial de sequestro dos valores indicados pela empresa nas contas públicas da autarquia” (fl. 5, e-doc. 1), valores que permanecem controvertidos.



    Assevera não haver “constituição de título executivo judicial ou extrajudicial em face do DNIT em favor da empresa CTESA. Não há, portanto, crédito dotado de liquidez, certeza e exigibilidade, exigidos pelo ordenamento jurídico para a deflagração de qualquer medida executiva (CPC, art. 783). Nessas condições, não há fundamento jurídico que autorize qualquer providência administrativa de pagamento, tampouco se justifica o depósito espontâneo de valores em favor da recuperanda, seja na conta vinculada ao Juízo da Recuperação Judicial, seja por meio da expedição de precatório” (fl. 6, e-doc. 1).



    Acrescenta “inexist[ir] obrigação regularmente constituída que legitime qualquer forma de constrição patrimonial ou adimplemento compulsório por parte do DNIT, o que torna a decisão reclamada absolutamente incompatível com os princípios constitucionais do devido processo legal, da legalidade e da moralidade administrativa, bem como com o regime de pagamento por precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal (...) [A] decisão judicial ora reclamada representa manifesta afronta à autoridade da decisão proferida por esta Suprema Corte no julgamento da ADPF n. 275/PB, que vedou expressamente a prática de atos judiciais que impliquem o bloqueio de verbas públicas” (fl. 6, doc. 1).



    Requer “o deferimento do pedido liminar, inaudita altera parte, para suspender a decisão reclamada ou qualquer outra que determine o imediato pagamento de valores pelo DNIT, até o julgamento definitivo desta Reclamação” (fl. 10, doc. 1).



    Pede, no mérito, “por decisão definitiva, a procedência do pedido para, nos termos do art. 161, III, do RISTF, cassar a decisão proferida pelo Juízo da 09ª Vara Cível da Comarca de Niterói/RJ nos autos da Recuperação Judicial da CTESA CONSTRUÇÕES LTDA – processo nº 0035607-34.2021.8.19.0002” (fl. 10, doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie. 



    4. Põe-se em foco nesta reclamação se, ao determinar o bloqueio de recursos do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT para pagamento de pretenso crédito a que faria jus CTESA Construções Ltda. (em recuperação judicial), a autoridade reclamada teria desrespeitado as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ns. 275 e 485.



    5. A reclamação é instrumento constitucional processual posto no sistema como dupla garantia formal da jurisdição: primeiro, para o jurisdicionado que tenha recebido resposta a pleito formulado judicialmente e veja a decisão proferida afrontada, fragilizada e despojada de plena eficácia; segundo, para o Supremo Tribunal Federal (al. l do inc. I do art. 102 da Constituição da República) ou para o Superior Tribunal de Justiça (al. f do inc. I do art. 105 da Constituição), que podem ter as respectivas competências enfrentadas e menosprezadas por outros órgãos do Poder Judiciário e a autoridade de suas decisões mitigada em face de atos reclamados.



    Busca-se pela reclamação fazer que a prestação jurisdicional se mantenha dotada de vigor jurídico próprio ou que o órgão judicial de instância superior tenha sua competência resguardada.



    A reclamação não se presta a antecipar julgados, atalhar julgamentos, fazer sucumbirem decisões sem que se atenham à legislação processual específica discussão ou litígio a serem solucionados judicialmente.



    6.  No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 485, Relator o Ministro Roberto Barroso, este Supremo Tribunal concluiu:



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO. CABIMENTO DA ADPF PARA IMPUGNAR ATO JURISDICIONAL. 1. Arguição proposta pelo Governador do Amapá contra decisões judiciais proferidas sob a jurisdição do TRT-8ª Região que determinaram o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais, ao fundamento de que os valores em questão constituiriam créditos devidos pelo Estado a empresas que são rés em ações trabalhistas. 2. As decisões judiciais se enquadram na definição de “ato do poder público” de que trata o caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999, o que as sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade via ADPF. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexiste, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata. Precedentes. 3. Atos de constrição praticados pela Justiça do Trabalho sobre verbas públicas, sob alegação de que as empresas reclamadas deteriam créditos a receber da administração estadual. Violação do contraditório, da ampla defesa, do princípio do juiz natural, do sistema de precatórios e da segurança orçamentária. Precedentes. 4. Conversão da apreciação da liminar em exame de mérito, para julgar procedente o pedido, com fixação da seguinte tese: “Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)” (DJe 10.11.2020).



    Em 17.10.2018, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 275/AP, este Supremo Tribunal assentou que a possibilidade de constrição de receita pública seria excepcional. Esta a ementa: 



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente” (ADPF n. 275/PB, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 27.6.2019).



    7. Firmou-se, assim, na jurisprudência deste Supremo Tribunal serem insubsistentes decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de débitos de seus contratados em relação a terceiros, por descumprirem os princípios constitucionais da legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167), separação funcional de poderes (art. 2º c/c inc. III do § 4º do art. 60), eficiência da Administração Pública (caput do art. 37) e continuidade dos serviços públicos (art. 175). 



    Não é o caso específico constante dos autos, pelo menos do que se extrai dos dados expostos nesta reclamação. Nem é matéria trabalhista especificamente, sendo a decisão reclamação proveniente de juízo cível.



    8. Na espécie vertente, a autoridade reclamada determinou o bloqueio de verbas do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT para a satisfação de crédito sobre o qual paira controvérsia administrativa ainda pendente de solução, em especial sobre eventual montante a que faria jus CTESA Construções Ltda. (em recuperação judicial), em virtude de autorização para celebração de aditivo contratual que se alega não ter sido concretizado. 



    A controvérsia sobre a existência de crédito em favor da empresa é ampliada pela alegada apuração de irregularidades na execução do contrato, que teriam resultado na imposição de multas e no requerimento de ressarcimento ao erário de valores superiores ao crédito reivindicado pela empresa. 



    O quadro exposto apresenta situação de incerteza jurídica sobre a existência, ou não, de saldo em favor de empresa em recuperação judicial, fazendo-se, imprescindível maior cautela no cuidado da questão posta nestes autos, pois eventual levantamento dos recursos administrativos objeto da ordem de bloqueio, podem ser imediatamente empregados para quitação de débitos com credores da empresa, inclusive trabalhistas, podendo sobrevir maior dificuldade em se obter futuro ressarcimento desses valores caso, ao final, sejam considerados indevidos.



    Enfatiza o reclamante que, embora a ordem de bloqueio de recursos públicos não se dirija, imediatamente, ao pagamento verbas trabalhistas devidas pela empresa contratada a seus empregados, como se tem em numerosos casos apreciados por este Supremo Tribunal, a autoridade reclamada assentou expressamente essa destinação, ao afirmar que o bloqueio “se faz imprescindível para a quitação de débitos, em especial, os trabalhistas, estes de importância indiscutível” (e-doc. 21). 



    Se a ordem de bloqueio de créditos de empresa junto a órgãos da Administração para satisfazer débitos exigidos por seus empregados representa, nos termos dos precedentes paradigmas, inadmissível comprometimento dos princípios constitucionais da legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167), separação funcional de poderes (art. 2º c/c inc. III do § 4º do art. 60), eficiência da Administração Pública (caput do art. 37) e continuidade dos serviços públicos (art. 175), o mesmo óbice há de se reconhecer quando tal bloqueio incida sobre recursos públicos destinados ao pagamento direto da empresa com a qual o Poder Público manteve contrato. Isso porque, em ambos os casos, a execução direta incidente sobre órgão da Administração pública indireta e a supressão abrupta de recursos públicos pode frustrar a previsibilidade orçamentária e a programação financeira, além de colocar em risco a execução de serviços públicos.



    9. Ao analisar caso rigorosamente análogo ao presente, no qual se questionava determinação do juízo da Segunda Vara de Falências e Recuperações Judiciais de São Paulo/SP que havia determinado o bloqueio de verbas públicas para o pagamento de valores supostamente devidos a empresa contratada a título de reajustamento contratual, o Ministro André Mendonça decidiu:



    “Nesse contexto, o e. Ministro Roberto Barroso deferiu medida cautelar na ADPF nº 485/AP, a fim de “ determinar: (i) a imediata suspensão de todo e qualquer ato de constrição determinado pela Justiça do Trabalho sobre os recursos da administração pública direta e indireta do Estado a tal título; bem como (ii) a devolução das verbas subtraídas dos cofres públicos, e ainda em poder do Judiciário, para as respectivas contas de que foram retiradas” (Rel. Min. Roberto Barroso, j. 09/11/2017, p. 14/11/2017). 



    8. Posteriormente, foi confirmada a medida cautelar para julgar procedente o pedido com a fixação da seguinte tese: “Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)”. Confira-se, por oportuno, a ementa da ADPF nº 485/AP (...) 



    9. Igualmente, na ADPF nº 275/PB, esta Corte definiu que a possibilidade de constrição de receita pública seria situação excepcional.(...)



          10. No caso em tela, a decisão judicial reclamada determinou o bloqueio de valores supostamente devidos pelo Município de Serra/ES, nos seguintes termos: “17) Fls. 35.147/35.151 (petição das recuperandas requerendo o bloqueio de valores, ante o inadimplemento do Município de Serra): Determino o bloqueio, via BACENJUD, das contas do Município de Serra/ES, CNPJ/MF nº 27.174.093/0001-27, do valor incontroverso de R$ 9.465.607,09, resultante da soma das Notas Fiscais de n° 38.695, 38.696 e 38.697.” (e-doc. 6). 



    11. Portanto, em sede de cognição sumária, entendo que a decisão judicial reclamada ostenta violação aos supracitados precedentes desta Suprema Corte. Ademais, ao contrário do que noticia o ato reclamado, o montante que perfaz a ordem de bloqueio não seria incontroverso, na medida em que o reclamante afirma que “(...) não foram identificados documentos comprobatórios da prestação dos serviços pela empresa MOSCA GRUPO NACIONAL DE SERVIÇOS LTDA., bem como débitos pendentes de pagamento”. Vale registrar que o Município afirma que não teria sido identificada a execução da despesa pública, o que lhe impediria de provar o pagamento (e-doc. 1, p. 2; e-doc. 3, p. 18-20; 26-29; e 34-36). 



    12. Independentemente da veracidade da alegação da parte autora sobre a inexistência da despesa pública, a qual deverá ser discutida na via adequada, inclusive no que diz respeito a eventuais responsabilidades pelos fatos certificados pela municipalidade perante o Juízo falimentar, a controvérsia sobre a existência da dívida agrava o risco de dano ao erário, caso não haja a concessão da medida de urgência.



    14. Logo, se o bloqueio de recursos públicos destinados a pagar dívidas reconhecidas pela Administração, por si só, já impactaria de modo deletério o interesse da coletividade, constituindo-se medida absolutamente excepcional, com muito mais força influenciará negativamente caso haja fundada dúvida a respeito da existência da dívida ou do seu valor. Ressalto que, tratando-se de ente municipal, o valor da constrição judicial poderá comprometer a regularidade dos serviços públicos prestados à população. 



    15. Diante do exposto, defiro o pedido liminar formulado pelo reclamante e suspendo os efeitos da decisão reclamada, com a determinação de imediata liberação dos valores constritos, no montante de R$ 169.966,87 (cento e sessenta e nove mil, novecentos e sessenta e seis reais e oitenta e sete centavos), sem prejuízo do exame mais detido do caso por ocasião do julgamento do mérito desta reclamação” (Reclamação n. 63.297, DJe 26.10.2023).



    Essa decisão foi referendada pela Segunda Turma deste Supremo Tribunal, nos termos seguintes:



    “EMENTA REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. ADPFs Nº 485/AP E Nº 275/PB. COGNIÇÃO SUMÁRIA: APARENTE INOBSERVÂNCIA. FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA CONFIGURADOS. LIMINAR DEFERIDA. 1. Diante da ordem de bloqueio operada em relação a receitas públicas do Município, visando à disponibilidade desses montantes junto ao Juízo da recuperação judicial, agravada pela controvérsia referente à existência da execução da despesa pública que teria dado origem ao suposto crédito, evidenciam-se presentes, respectivamente, o fumus boni juris e o periculum in mora . 2. Liminar deferida para suspender os efeitos da decisão reclamada, inclusive com a liberação de quaisquer valores constritos por força de seu cumprimento. 3. Medida liminar referendada” (DJe 22.11.2023).



    10. Assim, nesse exame preliminar e precário, próprio deste momento processual, parece estar a decisão reclamada em desarmonia com o assentado por este Supremo Tribunal nos precedentes invocados como paradigmas de descumprimento na presente reclamação.



    Para que as circunstâncias fáticas e jurídicas expostas no presente casos sejam aclaradas com suficiência, faz-se necessária a citação da beneficiária da decisão reclamada.



    11. Pelo exposto, sem prejuízo da reapreciação da matéria com as informações requisitadas e a instrução da presente reclamação, defiro a medida liminar requerida, para suspender os efeitos da decisão proferida pela juíza da Nona Vara Cível da comarca de Niterói/RJ no Processo n. 0035607-34.2021.8.19.0002, até decisão da questão por este Supremo Tribunal, com as informações prestadas pela autoridade reclamada e a manifestação do beneficiário da decisão reclamada (art. 157 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    12. Requisitem-se informações, com urgência, à autoridade reclamada.



    13. Ultrapassado o prazo para a prestação das informações requisitadas, cite-se a beneficiária da decisão questionada para, querendo, contestar a presente ação (inc. III do art. 989 do Código de Processo Civil).



    14. Na sequência, vista à Procuradoria-Geral da República (art. 16 da Lei n. 8.038/1990 e art. 160 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Em seguida, venham-me os autos conclusos.



    Intime-se, com máxima urgência, servindo a presente decisão como mandado.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de julho de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora