Tribunal: STF
Processo: Rcl 81219
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-26
Data de publicação: 2025-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido liminar, ajuizada pelo Estado do Amapá, em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, nos autos do Processo nº 0001626-22.2024.5.08.0210, assim ementado:



    “Ementa: DIREITO DO TRABALHO. RECURSO ORDINÁRIO. TERCEIRIZAÇÃO NA SAÚDE PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. DANO MORAL. INADIMPLEMENTO DE VERBAS RESCISÓRIAS. AUSÊNCIA DE PROVA DE PREJUÍZO EXTRAORDINÁRIO. EXCLUSÃO DA INDENIZAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME 



    Recurso ordinário interposto pelo Estado do Amapá contra sentença que o condenou, de forma subsidiária, ao pagamento de parcelas trabalhistas inadimplidas por organizações sociais contratadas para gerir unidade de pronto atendimento, incluindo verba indenizatória por dano moral. O Instituto Brasileiro de Gestão Hospitalar (IBGH) também interpôs recurso, não conhecido por deserção. A reclamante, trabalhadora da saúde, pleiteava verbas salariais e rescisórias inadimplidas, além de indenização por dano moral. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    Há duas questões em discussão: (i) definir se o Estado do Amapá pode ser responsabilizado de forma subsidiária pelas obrigações trabalhistas inadimplidas pelas entidades contratadas; (ii) estabelecer se o inadimplemento contratual gera, por si só, direito à indenização por dano moral.



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    A responsabilidade subsidiária do Estado do Amapá decorre da ausência de fiscalização quanto às obrigações trabalhistas do contrato de gestão, fato reconhecido pelo próprio ente público, caracterizando descumprimento do art. 67 da Lei nº 8.666/1993, conforme entendimento do STF na ADC 16 e Tema 246. 



    A jurisprudência pacífica do TST exige demonstração de prejuízos concretos para configuração de dano moral decorrente de inadimplemento de verbas salariais e rescisórias. No caso, não se comprovou mora contumaz ou efeitos extraordinários na esfera extrapatrimonial da reclamante, sendo indevida a indenização. 



    Manteve-se a condenação quanto às verbas salariais e rescisórias, e foi excluída da condenação a parcela relativa ao dano moral. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    Recurso parcialmente provido. 



    Tese de julgamento: 



    O ente público contratante responde subsidiariamente por verbas trabalhistas inadimplidas quando se omite na fiscalização do contrato de gestão, conforme previsto no art. 67 da Lei nº 8.666/1993 e jurisprudência do STF. 



    O inadimplemento de verbas trabalhistas, por si só, não gera dever de indenizar por dano moral, salvo se demonstrados efeitos concretos que atinjam a esfera extrapatrimonial do trabalhador. 



    É indevida a condenação por dano moral quando não evidenciado prejuízo extraordinário decorrente da inadimplência.”(eDOC 4, ID:d25d00c2 - grifos nossos)



    Na petição inicial, o Estado reclamante alega, em síntese, que a autoridade reclamada, ao imputar responsabilidade subsidiária à Administração Pública, independentemente de comprovação de culpa, teria ofendido a autoridade de decisão proferida por esta Corte no julgamento da ADC 16.



    Nesses termos, argumenta que “no Acórdão do TRT8, a responsabilização do Estado ocorre unicamente porque o julgador, seguindo os exatos termos do Enunciado 331 do TST, aplicou responsabilidade objetiva sem apontar, efetivamente, uma atitude direcionada do poder público (ação ou omissão) voltado a causar prejuízo aos terceiros que executaram os serviços”. (eDOC 1, p. 9) 



    Desse modo, requer, liminarmente, a suspensão do trâmite processual na origem e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar o ato reclamado.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Superada a questão, rememoro que a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Quanto ao mérito, convém registrar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais.



    Em data posterior a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.



    Nesses termos, constato que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral dessa matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber. 



    Por ocasião do julgamento de mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.



    À vista disso, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.



    Nesse sentido, cito os seguintes julgados:



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público encontra-se embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. De modo que foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux. 4. Inaplicável, na espécie, a exigência de esgotamento das instâncias ordinárias, prevista art. 988, §5º, II, do CPC/2015, por se tratar de reclamação ajuizada por afronta à ADC 16 e anterior à conclusão do julgamento do tema 246 da repercussão geral. Precedentes. 5. Agravo interno desprovido.” (Rcl 26.819 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020; grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. AFRONTA AO QUE DECIDIDO NO JULGAMENTO DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PELO INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS POR PARTE DA EMPRESA CONTRATADA. ARTIGO 71, PARÁGRAFO 1º, DA LEI 8.666/1993. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. No julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, Tema 246 da Repercussão Geral, que interpretou o julgamento desta Corte na ADC 16, o STF assentou tese segundo a qual ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. 2. Consequentemente, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, embora possível, é excepcional e condicionada à respectiva culpa, devidamente comprovada nos autos. 3. In casu, a decisão reclamada atribuiu à União a responsabilidade subsidiária omissiva pelos encargos trabalhistas decorrentes da contratação de serviços por intermédio de empresa terceirizada, conquanto inexistente prova taxativa de culpa in vigilando. 4. Neste contexto, é insuficiente a mera afirmação genérica de culpa in vigilando ou a presunção de culpa embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. Precedentes. 5. Agravo a que se dá provimento a fim de cassar a decisão reclamada, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária ao ente administrativo.” (Rcl 16.777 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, redator do acórdão Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.6.2020; grifos nossos)



    Cumpre assinalar ainda que, diante dos posicionamentos divergentes, o Plenário desta Corte, nos autos do RE 1.298.647 (Rel. Min. Nunes Marques), reputou constitucional e reconheceu a repercussão geral (Tema 1.118) da discussão quanto ao “Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246)”.



    Em outros termos, colocou-se em pauta a questão acerca da legitimidade da transferência ao ente público tomador de serviço do ônus de comprovar a ausência de culpa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas devidas aos trabalhadores terceirizados pela empresa contratada, para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público.



    Recentemente, em Sessão Plenária realizada em 13.2.2025, essa Corte Suprema finalizou o julgamento do mérito do referido paradigma, fixando a seguinte tese de repercussão geral:



    “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior”. (Grifos nossos)



    Com efeito, assentou-se entendimento no sentido que é imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la, vedada a condenação fundamentada unicamente no pressuposto da inversão do ônus da prova.



    De outra banda, permanecendo ente público inerte após notificação formal do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa prestadora de serviços contratada, restará configurado o comportamento negligente da Administração.



    Pois bem.



    Na hipótese versada, verifico que o Tribunal reclamado entendeu que a Administração Pública deveria ser responsabilizada subsidiariamente pelas obrigações trabalhistas, tendo em vista a deficiência na fiscalização. Nesse sentido, transcrevo trecho do acórdão reclamado:



    “RECURSO DO ESTADO DO AMAPÁ 



    RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ESTADO DO AMAPÁ 



    Insurge-se o terceiro reclamado, Estado do Amapá, contra a decisão que reconheceu sua responsabilidade subsidiária. 



    Em razões recursais, argumenta, em apertada síntese, que fiscalizara o contrato, por intermédio de Comissão Técnica de Avaliação, a partir dos relatórios enviados pelo IBGH, observados os indicadores do contrato, bem como os objetivos e metas. 



    Alega que cumpriu exatamente com suas obrigações constantes no Contrato de Gestão firmado com a Organização Social. 



    Requer a reforma da sentença para afastar sua responsabilização, sob o argumento de que a reclamante não se desincumbiu do ônus de comprovar a omissão do Estado do Amapá na fiscalização do contrato celebrado pela primeira reclamada. 



    Analiso. 



    Apreciando a questão à luz do deliberado na ADC 16 e na análise do Tema 246/RG, do Colendo STF, observo que a responsabilidade do ente público não foi presumida, mas sim resultante da modalidade de contratação realizada pelo Estado do Amapá. Veja-se a norma do artigo 265 do Código Civil: 



    "Art. 265. A solidariedade não se presume; resulta da lei ou da vontade das partes." 



    No caso, verifico que o Estado do Amapá firmou Contrato de Gestão nº 03/2022 -NGC/SESA com a ORGANIZAÇÃO SOCIAL INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTÃO HOSPITALAR (IBGH) para o gerenciamento e operacionalização da Unidade de Pronto Atendimento da Zona Sul -UPA ZonaSul, cuja cláusula primeira assim dispõe:



    (...)



    O próprio órgão público, como não poderia deixar de ser, chamou a si a responsabilidade pela fiscalização. Todavia, confessadamente assim não fez. Veja-se o trecho da contestação do Estado do Amapá: 



    "No presente caso, a fiscalização era feita por intermédio da Comissão Técnica de Avaliação - CTA/SESA/AP a partir dos relatórios enviados pela IBGH, análise que se restringia aos resultados obtidos em sua execução, através dos indicadores de desempenho e metas estabelecidas pelo Estado do Amapá.



    (...)”



    Infere-se, portanto, que a fiscalização pelo Estado do Amapá possui uma conotação mais macro relativo aos objetivos e metas do Contrato de Gestão enquanto que para as OSs, além dos cumprimento das metas, era destinada a fiscalização mais cotidiana das normas fiscais e trabalhista. 



    O Estado do Amapá declara não ter realizado a fiscalização dos serviços, tendo terceirizado a necessária fiscalização à empresa contratada, abrindo mão da responsabilidade que foi imposta ao órgão Público pelos mandamentos contidos na ADC nº 16/DF. A ausência de fiscalização não foi presumida, mas sim afirmada pelo Estado do Amapá em flagrante descumprimento às orientações do STF. 



    Comprovada a ausência de fiscalização e o vinculo entre a omissão/ação do ente público e o demandado no presente processo, mantenho, por fundamento diverso, a decisão que responsabilizou subsidiariamente o Estado do Amapá.” (eDOC 4/ ID: d25d00c2; pp. 3-6 - grifos nossos)



    Ora, repiso a tese assentada pelo Plenário dessa Corte, no julgamento do Tema 1.118 da repercussão geral, no sentido que “Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.” 



    Assim, o mero argumento de falha na fiscalização não comprova a inércia do ente público e não é suficiente para amparar sua condenação subsidiária, sendo necessária a apresentação de prova inequívoca de sua conduta sistematicamente negligente.



    Corroborando a tese, cito, ainda, julgados de ambas as Turmas do STF:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931, REL. MIN. ROSA WEBER. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. O reconhecimento da responsabilidade subsidiária, sem que haja a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação à terceirizada, tampouco prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade do Ente Público, não foi admitido por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 63.784 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.3.2024; grifos nossos);



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ADC Nº 16/DF. RE Nº 760.931-RG/DF; TEMA RG Nº 246. INOBSERVÂNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. 1. A Justiça do Trabalho imputou responsabilidade subsidiária automática à Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, sob o fundamento de falha na fiscalização do contrato (culpa in vigilando), revelando inobservância ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e, mais recentemente, no Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral. 2. Não há apontamento claro e objetivo sobre reiterada e sistemática negligência, podendo a motivação apresentada, genérica, servir para qualquer processo judicial em que tenha ocorrido inadimplemento de obrigações trabalhistas. 3. Agravo regimental provido para, dando procedência à reclamação, cassar o acórdão reclamado, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária à parte agravante.” (Rcl 62.148 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Redator do acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 16.2.2024).



    Assim, entendo que o Tribunal de origem reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para afastar a responsabilidade subsidiária da parte reclamante, nos termos da jurisprudência desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Comunique-se. Publique-se.



    Brasília, 26 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente