Tribunal: STF
Processo: ADPF 1213
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-23
Data de publicação: 2025-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta, pelo Governador do Estado de Santa Catarina, em face do art. 4º, III, da Portaria Interministerial MPA/MMA 26, de 28 de fevereiro de 2025.



    Eis o teor do dispositivo impugnado:



    Portaria Interministerial MPA/MMA 26, de 28 de fevereiro de 2025



    “Art. 4º O limite de captura total da espécie tainha (Mugli liza), no ano de 2025, será distribuído em cotas de captura da seguinte forma: 



    (...) 



    III – mil e cem toneladas para as modalidades de arrasto de praia, modalidades 6.8, 6.9, 6.10 e 6.11 da Instrução Normativa Interministerial nº 10, de 10 de junho de 2011, do Ministério da Pesca e Aquicultura e do Ministério do Meio Ambiente, que tem como área de operação o Mar Territorial adjacente ao estado de Santa Catarina.”



    A parte requerente sustenta, preliminarmente, sua legitimidade ativa ad causam, bem como o cabimento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, tendo em vista o preenchimento do requisito da subsidiariedade, a natureza fundamental dos dispositivos tidos como violados e a possibilidade de impugnação do ato normativo em questão.



    Narra que a pesca de tainha, no Estado de Santa Catarina, consubstancia “atividade tradicional e de grande importância cultural”, configurando “não apenas um meio de subsistência para milhares de pescadores, mas também um símbolo da tradição local”. Afirma que, embora não seja inédita, de modo geral, a fixação, pelo Governo Federal, de cotas para pesca de tainha, pela primeira vez, foi estabelecida cota para pesca de arrasto em praia. 



    Alega, nesse contexto, que “a quase totalidade das comunidades de pescadores catarinenses exerce sua atividade de forma artesanal, como meio de subsistência, utilizando de técnicas que passam de pai para filho”, de modo que a restrição a tais atividades, além de manifestamente desproporcional e desamparada de justificativas mínimas, “fere de morte o pleno exercício dos direitos culturais pela comunidade pesqueira artesanal” e transgride a liberdade de exercício profissional. 



    Aduz que a limitação imposta pelo art. 4º, III, da Portaria Interministerial MPA/MMA 26/2025 configura nítido desrespeito ao princípio da isonomia, tendo em vista que impôs “cota para a pesca da tainha, na modalidade artesanal de arrasto de praia, exclusivamente para o território do Estado de Santa Catarina”, criando um desequilíbrio federativo, além de violar a competência concorrente estabelecida pelo art. 24, VI, do texto constitucional, uma vez que a norma questionada extrapola o âmbito da generalidade. 



    A título de periculum in mora, alude à Nota Técnica SAQ/GAB 001/2025, que evidencia que “quase 8 mil pescadores ao longo do litoral de Santa Catarina dependem da pesca artesanal da tainha” e ao fato de que a disposição impugnada passará a produzir efeitos a partir de 1º de maio de 2025. 



    Requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia do art. 4º, III, da Portaria Interministerial MPA/MMA 26, de 28 de fevereiro de 2025. No mérito, postula a procedência do pedido, para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo mencionado. 



    Em 2.4.2025, requisitei informações ao Ministro de Estado da Pesca e Aquicultura e à Ministra de Estado do Meio Ambiente e Mudança do Clima, bem assim abri prazo para manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República (eDOC. 13).



    O Ministro de Estado da Pesca e Aquicultura (eDOC. 16) e a Ministra de Estado do Meio Ambiente e Mudança do Clima (eDOC. 26), ao prestarem as informações que lhes foram solicitadas, defendem a plena compatibilidade do dispositivo questionado com a Constituição Federal. 



    O Advogado-Geral da União manifesta-se pela improcedência do pedido, consoante a seguinte ementa:



    “Meio ambiente e pesca. Artigo 4º, inciso III, da Portaria Interministerial MPA/MMA nº 26/2025, que fixa o limite total de captura da espécie tainha (Mugil liza) para as modalidades de arrasto de praia, no ano de 2025, em mar territorial adjacente ao Estado de Santa Catarina. Alegada afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como aos preceitos fundamentais da livre iniciativa, do direito à manifestação cultural, da isonomia entre a população de Estados-membros da Federação, do pacto federativo e da repartição constitucional de competências (artigos 1º, inciso IV; 5º, inciso XIII; 19, inciso III, e 24, incisos VI e VII, da Carta e 170; 215, caput e § 1º; e 216, inciso II, todos da Constituição Federal). O artigo 24, incisos VI e VIII, da CF outorga à União a competência para estabelecer normas gerais sobre pesca, conservação da natureza e proteção ao meio ambiente, que foi exercida na forma da Lei nº 11.959/2009 e da organização administrativa prevista nos artigos 36 e 39 da Lei nº 14.600/2023. A política nacional de desenvolvimento sustentável da aquicultura e da pesca (Lei nº 11.959/2009) prevê, entre outros instrumentos de ação estatal, medidas limitadoras de captura total permissível (art. 3º, inciso II), que podem ser especificadas conforme a arte ou sistema de pesca (art. 3º, inciso VIII) no intuito de proteger a recomposição de estoques pesqueiros (art. 3º, inciso IX). Desde 2005, quando declarada espécie sobreexplotada pela Instrução Normativa MMA nº 04/2005, a pesca da tainha tem sido objeto de sucessivas e graduais ações de controle, tendo sido adotado, a partir de 2018, um Plano de Gestão que previa a adoção de Limite de Captura Anual (LCA). Para garantir a eficácia do mecanismos de preservação do estoque, a Portaria MPA/MMA nº 26/2025 estendeu a limitação da captura para a modalidade por arrasto de areia, necessidade justificada por amplo embasamento técnico e após um processo decisório que contou com a participação da comunidade científica e da sociedade civil organizada. Além de respaldada por evidências científicas que explicam a concentração da limitação questionada ao âmbito do Estado de SC, a medida é proporcional, pois impõe uma cota compatível com o histórico de capturas monitorado na região. Manifestação pela improcedência do pedido formulado pelo autor.” (eDOC. 27)



    O Procurador-Geral da República, por outro lado, opina pelo indeferimento de medida cautelar, em parecer assim ementado:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Art. 4º, III, da Portaria Interministerial n. 26, de 28.2.2025, dos Ministérios da Pesca e Aquicultura e do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MPA/MMA). Definição de limites de captura total e de cotas de captura da espécie tainha (Mugil liza). Imposição de restrições para a modalidade de pesca denominada arrasto de praia. Alegações de usurpação da competência da União para editar normas gerais sobre pesca e proteção ambiental, e de violação à livre iniciativa, à proteção do patrimônio cultural, ao princípio federativo e à isonomia jurídica entre os entes. Inocorrência. Parecer por que a medida cautelar seja indeferida.” (eDOC. 30)



    É o relatório.



    Decido.



    A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não merece ser conhecida, de modo que esta decisão não analisa o mérito das alegações deduzidas pelo Governador do Estado de Santa Catarina.



    No tocante à aplicação do princípio da subsidiariedade na arguição de descumprimento de preceito fundamental, a Lei 9.882/1999 impõe que a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente será admitida se não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). 



    Assim, a análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo deve ter em vista um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva. 



     Desse modo, levando em conta o caráter acentuadamente objetivo da arguição de descumprimento, o juízo de subsidiariedade há de considerar, especialmente, os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional. Nesse sentido, destaco decisão monocrática, na ADPF 503-MC/RJ, do Ministro Celso de Mello:



    “O diploma legislativo em questão – tal como tem sido reconhecido por esta Suprema Corte (RTJ 189/395-397, v.g.) – consagra o princípio da subsidiariedade, que rege a instauração do processo objetivo de arguição de descumprimento de preceito fundamental, condicionando o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à ausência de qualquer outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade indicada pelo autor: (...)



    O exame do precedente que venho de referir (RTJ 184/373-374, Rel. Min. CELSO DE MELLO) revela, no entanto, que o princípio da subsidiariedade não pode – nem deve – ser invocado para impedir o exercício da ação constitucional de arguição de descumprimento de preceito fundamental, eis que esse instrumento está vocacionado a viabilizar, numa dimensão estritamente objetiva, a realização jurisdicional de direitos básicos, de valores essenciais e de preceitos fundamentais contemplados no texto da Constituição da República.



    Se assim não se entendesse, a indevida aplicação do princípio da subsidiariedade poderia afetar a utilização dessa relevantíssima ação de índole constitucional, o que representaria, em última análise, a inaceitável frustração do sistema de proteção, instituído na Carta Política, de valores essenciais, de preceitos fundamentais e de direitos básicos, com grave comprometimento da própria efetividade da Constituição.



    Daí a prudência com que o Supremo Tribunal Federal deve interpretar a regra inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, em ordem a permitir que a utilização de referida ação constitucional possa efetivamente prevenir ou reparar lesão a preceito fundamental causada por ato do Poder Público.



    Não é por outra razão que esta Suprema Corte vem entendendo que a invocação do princípio da subsidiariedade, para não conflitar com o caráter objetivo de que se reveste a arguição de descumprimento de preceito fundamental, supõe a impossibilidade de utilização, em cada caso, dos demais instrumentos de controle normativo abstrato”



    Se se considera o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de sanar a lesão parece ser aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata. Nesse sentido, não se pode perder a dimensão de que a ADPF é destinada, basicamente, a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 



    2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 882-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 14.12.2021, DJe 10.1.2022)



    No caso dos autos, não verifico controvérsia constitucional apta a ensejar o controle de constitucionalidade pela via objetiva.



    No caso concreto, a situação singular pode ser ampla e eficazmente discutida na via ordinária. Seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do Poder Público, nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica. O caso em apreço, contudo, revela que as medidas ordinárias à disposição da ora requerente poderiam ter plena eficácia.



    Assim, tendo em vista a existência, pelo menos em tese, de outras medidas processuais cabíveis e efetivas para questionar os atos em apreço, bem como a legislação que os embasa, entendo que o conhecimento do presente pedido de ADPF não é compatível com uma interpretação adequada do princípio da subsidiariedade.



    Ademais, é preciso registrar que a Lei 11.959/2009, que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca e regula tais atividades, estabelece mecanismos regulatórios que, como pontificado pelo Advogado-Geral da União, envolvem “medidas limitadoras de captura total permissível (inciso II), que podem ser especificadas conforme a arte ou sistema de pesca (inciso VIII), sempre no intuito de proteger a recomposição de estoques pesqueiros (inciso IX)”. É certo, ainda, que os arts. 5º, 6º e 7º de referido diploma normativo “elucidam a extensão e o propósito da autoridade estatal de controle do uso dos recursos pesqueiros, prevendo que a garantia do desenvolvimento sustentável deve ser feita mediante a gestão do acesso e uso dos recursos pertinentes, podendo chegar, em caso de necessidade de recuperação dos estoques pesqueiros, a envolver até a proibição da pesca” (eDOC. 27).



    Resulta claro, portanto, que o Ministério da Pesca e Aquicultura, em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (art. 39 da Lei 14.600/2023), possui atribuição legal para o estabelecimento de normas, de critérios, de padrões e de medidas de ordenamento do uso sustentável dos recursos pesqueiros e da aquicultura.



    Assim, a bem da verdade, a questão que aqui se coloca demanda a análise de todo um arcabouço legislativo infraconstitucional, a evidenciar que se está diante de hipótese em que a eventual ofensa à Carta Constitucional é indireta, o que torna inadmissível a sua apreciação por meio da ADPF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AGR). IMPUGNAÇÃO A RESOLUÇÕES DO CONSELHO FEDERAL DE QUÍMICA (CFQ). REGIME DE SUBSIDIARIEDADE E RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA SUSCITADA. CONDIÇÕES ESSENCIAIS DE ADMISSIBILIDADE DA ARGUIÇÃO. NÃO-ATENDIMENTO. NORMAS SECUNDÁRIAS E DE CARÁTER TIPICAMENTE REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA. INIDONEIDADE DA ADPF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 



    1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ADPF, como instrumento de fiscalização abstrata das normas, está submetida, cumulativamente, ao requisito da relevância constitucional da controvérsia suscitada e ao regime da subsidiariedade, não presentes no caso. 



    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 



    3. Agravo Regimental improvido.” (ADPF 210-AgR/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 6.6.2013, DJe 21.6.2013)



    “Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Decisão administrativa da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda. Secretaria da Fazenda do Estado do Piauí. Proibição de exploração de modalidades lotéricas que não observem o disposto na legislação federal. Não satisfação do requisito da subsidiariedade. Existência de outros meios capazes de sanar a lesividade. Situação jurídica individual e concreta. Pretensão de natureza subjetiva. Inviabilidade de sua defesa por meio de ação de controle concentrado. Ausência de impugnação da totalidade do complexo normativo que disciplina a matéria. Ato administrativo questionado em face das leis que a ele dão fundamento. Juízo de legalidade, e não de constitucionalidade. Inviabilidade de utilização genérica e irrestrita da ADPF. Impugnação de ato normativo secundário não dotado de autonomia jurídica. Ofensa reflexa ou indireta à Constituição Federal. Agravo não provido.



    1. Conquanto seja possível extrair da jurisprudência da Corte uma orientação geral de que a subsidiariedade deve ser aferida, a princípio, dentre as demais espécies de ação de controle concentrado, o mero não cabimento de ADI, por ação ou omissão, ou de ADC, na hipótese específica, não induz à automática conclusão de estar satisfeito o requisito da subsidiariedade (v.g., ADPF nº 554-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 6/3/20). 



    2. In casu, o recorrente impugna decisão da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda por meio da qual se determinou à Secretaria da Fazenda do Estado do Piauí que deixe de explorar as modalidades lotéricas que não observem o disposto nos Decretos-Lei nº 6.259/44 e nº 204/67, ostentando o caráter de ato normativo secundário não dotado de autonomia jurídica. 



    3. Não satisfação do requisito da subsidiariedade, dada a possibilidade de sua impugnação, de forma adequada e com eficácia real, na via do processo subjetivo; e, sobretudo, porque se pretende com a presente ação tutelar uma situação jurídica individual e concreta que não pode ser instrumentalizada pelo manejo de ação típica de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, sob pena de se banalizar o instituto da arguição e se transmudar sua natureza de processo objetivo para subjetivo. 



    4. Não se impugnou todo o complexo normativo, conforme se infere da simples leitura da petição inicial. Referida peça tanto não traz, em sua fundamentação, o confronto de dispositivos dos Decretos-Lei nº 6.259/44 e nº 204/67 com a Constituição de 1988; tampouco contém pedido de declaração da não recepção de tais preceitos, gerando o comprometimento do interesse de agir. 



    5. Ao disciplinar a arguição de descumprimento de preceito fundamental, a Lei nº 9.882/99 possibilitou o emprego dessa ação para atacar uma ampla gama de atos que, até então, não poderiam ser objeto de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, o que não significa, todavia, que seja genérica e irrestrita a possibilidade de seu ajuizamento. 



    6. Conforme reiterada jurisprudência da Corte, as ações de controle concentrado de constitucionalidade não se prestam para a impugnação de atos destituídos de autonomia jurídica (v.g., ADI nº 2.321-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 10/6/05; e ADI nº 5.582-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/20) nem para o exame de ofensa reflexa ou indireta à Constituição (v.g., ADPF nº 354-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 26/9/16; ADPF nº 468-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 28/5/18). 



    7. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ADPF 455-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 5.6.2023, DJe 28.6.2023)



    “Direito constitucional e do trabalho. Agravo interno em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Nova modalidade de registro da jornada de trabalho. Ofensa reflexa à constituição. Não cabimento. 



    1. Agravo interno contra decisão que não conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental contra a Portaria MTPS nº 671/2021, que proíbe o empregador de exigir documentos comprobatórios de vacinação para a contratação ou manutenção da relação de emprego, equiparando a medida a práticas discriminatórias em razão de sexo, origem, raça, entre outros. 



    2. A Portaria impugnada encontra fundamento de validade no art. 74, § 2º, da CLT, que expressamente determina ao Ministério do Trabalho a regulamentação da matéria. O controle concentrado não constitui meio idôneo para impugnar a validade de ato regulamentar e secundário. Precedentes. 



    3. O Decreto nº 10.854/2021, que regulamenta disposições relativas à legislação trabalhista, traz disposições específicas sobre o registro eletrônico de controle de jornada, ressaltando que os equipamentos devem atender a critérios que observem os princípios da temporalidade, da integridade, da autenticidade, da irrefutabilidade, da pessoalidade e da auditabilidade. O acolhimento das teses do agravante demandaria a dilação probatória, providência incompatível com a natureza do controle concentrado de constitucionalidade, instrumento de fiscalização abstrata de normas. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento.” (ADPF 922-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19.6.2023, DJe 23.6.2023)



    Verifico, portanto, que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não deve ser conhecida, uma vez que a via ordinária parece apta a satisfazer as pretensões do requerente, não restando atendido, assim, o princípio da subsidiariedade, conforme prevê o art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999. Além disso, constato que o dispositivo impugnado não ostenta autonomia jurídica necessária à impugnação no controle abstrato. 



    Ante o exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    Publique-se.



    Brasília, 23 de abril de 2025.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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