Tribunal: STF
Processo: RE 1138534
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de embargos de divergência (eDOC 236) opostos em 19.11.2024 (eDOC 217) em face de acórdão da Segunda Turma desta Corte, de minha relatoria, assim ementado (eDOC 216):



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE CONCESSÃO. COBRANÇA DE PREÇO PELA UTILIZAÇÃO DE BEM PÚBLICO NECESSÁRIO À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. USO DA FAIXA DE DOMÍNIO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O acórdão recorrido divergiu da orientação firmada pelo Plenário desta Corte no julgamento da ADI 3763, no sentido de não ser possível a cobrança de preço pela utilização de bem público necessário à prestação de serviço público. 2. Agravo regimental a que se nega provimento”.



    Nos presentes embargos de divergência (eDOC 217), aponta-se os seguintes arestos paradigmas: (ARE 1.291.183, ARE 1.422.410, RE 1.242.513 e ARE 1.469.685, RE n. 1.272.322). Cita-se, ainda, os embargos de divergência no RE 889.095, à época pendentes de julgamento. 



    Sustenta-se que deve prevalecer a orientação manifestada pela Primeira Turma desta Corte, nestes termos (eDOC 217, pp. 5-6):



    “No mérito, não há dúvidas de que deve prevalecer a orientação manifestada pela Col. Primeira Turma nos VV. acórdãos paradigmas ora colacionados, afastando-se as conclusões alcançadas pelo V. acórdão embargado. Afinal, a tese defendida pela ECOVIAS quanto à legalidade da cobrança não avança sobre a distribuição de competências entre os entes federativos nem questiona a competência da União para legislar e explorar privativamente os serviços relacionados a energia elétrica. 



    (...)



    A tese defendida pela ECOVIAS efetivamente envolve (I) fundamento de validade constitucional autorizador da cobrança, instituído pela norma do art. 175 da Constituição Federal, que impôs uma nova sistemática para o regime de concessão, o que por decorrência afasta a aplicação do dec. n. 84.398/80, (II) a autorização da cobrança de receitas acessórias às concessionárias de rodovia, permitida no art. 11 da lei federal n. 8.987/95, editada pela própria União no exercício da sua competência legislativa, e por fim (III) a possibilidade da cobrança somente no caso em que exista autorização contratual (o que ocorre no caso concreto). Ademais, quanto ao mencionado precedente oriundo do julgamento da ADI 3.763-RS, o fundamento de validade da cobrança pretendida pela ECOVIAS (art. 175 da Constituição Federal e art. 11 da Lei de Concessões) em nada foi afetado, pois naqueles casos discutiram-se normas estaduais à luz das regras constitucionais de competência legislativa. Permanece hígido portanto o fundamento de validade da cobrança ora discutida



    (...)



    Quanto ao precedente firmado no âmbito da ADI 6.482-DF, as conclusões lá alcançadas – que abarcam a constitucionalidade de dispositivo inserido na lei n. 13.116/15 (Lei de Antenas) – também não são aplicáveis ao caso concreto, seja porque a norma não se aplica às concessionárias de energia elétrica (e sim às concessionárias de telecomunicação), seja porque o art. 12 da Lei de Antenas é expresso ao excetuar de seu âmbito de incidência os contratos anteriores à promulgação da lei (que é exatamente o caso da ECOVIAS – a Lei de Antenas foi promulgada em abril de 2015 e o contrato de concessão da ECOVIAS é de 1998). 



    Em síntese, à luz dos argumentos que serão abaixo detalhados, pede-se que sejam admitidos e providos os presentes embargos de divergência”. (grifos nossos)



    A parte Embargada, devidamente intimada, apresentou manifestação, ressaltando que (eDOC 236, p. 2):



    “Os embargos de divergência são incabíveis. 



    Não há divergência atual: no recente julgamento dos EDiv no RE 889.095/RJ, em fevereiro de 2025, o Plenário desse Eg. STF reconheceu “a impossibilidade da cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio por concessionárias de rodovia em face das concessionárias prestadoras do serviço de energia elétrica” 



     4. Confirmando que o referido julgamento encerra a discussão posta nos autos, basta ver que o acórdão proferido no RE 889.095/RJ – agora reformado pelo Plenário – foi indicado como o primeiro paradigma no recurso de embargos de divergência. Desse modo, o recente julgamento plenário encerra a discussão, já que uniformiza a jurisprudência atual desse Eg. STF sobre o tema.



     Tanto é assim que o paradigma já vem sendo aplicado a outros casos, inclusive para inadmitir embargos de divergência idênticos ao presente – v. EDiv no RE 1.242.513/SP e EDiv no ARE 1.291.183/SP”.



    É o relatório. Decido.



    O recurso não alcança admissibilidade.



    Com efeito, em seu recurso, a parte Embargante pretende fazer prevalecer a tese que sustenta refletir a posição contrária do julgado embargado. 



    Contudo, o aresto ora embargado fundamentou-se em orientação majoritária atualmente firmada pelo Supremo Tribunal Federal sobre o tema em análise.



    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.763, o Plenário desta Corte, por meio do qual foram glosados os dispositivos de lei estadual do Rio Grande do Sul que previam a cobrança de retribuição pecuniária das companhias concessionárias de energia elétrica pela utilização de faixa de domínio de rodovias estaduais, proferiu acórdão assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 12.238/2005 E DECRETO N. 43.787/2005. PREVISÃO DE COBRANÇA DE RETRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA DE CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA PELA OCUPAÇÃO DE FAIXAS DE DOMÍNIO E ÁREAS ADJACENTES A RODOVIAS ESTADUAIS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO. AL. B DO INC. XII DO ART. 21 E INC. IV DO ART. 22 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO E DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO DE ENERGIA DO INC. IV DO ART. 6º E DA TARIFA BÁSICA PREVISTA NO TIPO II DO ITEM 1 DO ANEXO 1 DO DECRETO N. 43.787/2005 DO RIO GRANDE DO SUL.” (ADI 3.763, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 14.5.2021)



    O Plenário desta Corte, ao apreciar a ADI 3.905, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 10.05.2011, proferiu aresto assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXPRESSÃO 'ELETRICIDADE' DO ART. 1º DA LEI FLUMINENSE N. 4.901/2006. FIXA A OBRIGAÇÃO DAS CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DE INSTALAR MEDIDORES DE CONSUMO DE ENERGIA NA PARTE INTERNA DA PROPRIEDADE ONDE SE REALIZA O CONSUMO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA. AFRONTA AOS ARTS. 1º, CAPUT, 5º, INC. XXXVI, 21, INC. XII, ALÍNEA B, 22, INC. IV, 37, INC. XXI E 175 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADI 3.905/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 10.05.2011). 



    No mesmo sentido, vejam-se os seguintes julgados também do Plenário:



    “CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL 12.635/07, DE SÃO PAULO. POSTES DE SUSTENTAÇÃO DA REDE ELÉTRICA. OBRIGAÇÃO DE REMOÇÃO GRATUITA PELAS CONCESSIONÁRIAS EM PROVEITO DE CONVENIÊNCIAS PESSOAIS DOS PROPRIETÁRIOS DE TERRENOS. ENCARGOS EXTRAORDINÁRIOS NÃO PREVISTOS NOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. RELEVÂNCIA JURÍDICA DA TESE DE USURPAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS FEDERAIS PARA DISPOR SOBRE O TEMA. 1. Tendo em vista (a) a simplicidade da questão de direito sob exame; (b) a exaustividade das manifestações aportadas aos autos; e (c) a baixa utilidade da conversão do rito inicial adotado para o presente caso, a ação comporta julgamento imediato do mérito. Medida sufragada pelo Plenário em questão de ordem. 2. As competências para legislar sobre energia elétrica para definir os termos da exploração do serviço de seu fornecimento, inclusive sob regime de concessão, cabem privativamente à União, nos termos dos art. 21, XII, “b”; 22, IV e 175 da Constituição. Precedentes. 3. Ao criar, para as empresas que exploram o serviço de fornecimento de energia elétrica no Estado de São Paulo, obrigação significativamente onerosa, a ser prestada em hipóteses de conteúdo vago (‘que estejam causando transtornos ou impedimentos’) para o proveito de interesses individuais dos proprietários de terrenos, o art. 2º da Lei estadual 12.635/07 imiscuiu-se indevidamente nos termos da relação contratual estabelecida entre o poder federal e as concessionárias. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 4.925/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, DJe 10.03.2015 ).” 



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Taxa municipal de Fiscalização do funcionamento de postes de transmissão de energia. Impossibilidade. VIOLAÇÃO DE COMPETÊNCIA. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre energia, bem como fiscalizar os serviços de energia e editar suas normas gerais. 1. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei Federal n. 9.427/96, que, de forma nítida, proíbe à unidade federativa conveniada exigir de concessionária ou permissionária sob sua ação complementar de regulação, controle e fiscalização obrigação não exigida ou que resulte em encargo distinto do exigido de empresas congêneres, sem prévia autorização da ANEEL. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 2. Não cabe confundir as competências da União para legislar sobre transmissão de energia, editar normas gerais sobre transmissão de energia e fiscalizar tais serviços com as competências dos municípios para editar leis sobre outros assuntos de interesse local. 3. Declaração de inconstitucionalidade do artigo 5º, VI, da Lei Complementar Municipal n. 21/2002, do Município de Santo Amaro da Imperatriz/SC. 4. Modulação dos efeitos para que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental procedente” (ADPF 512, de minha relatoria, Plenário, DJe 28.06.2023). 



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário. Controle de Constitucionalidade. Lei nº 11.392, de 2022, de Belo Horizonte/MG. Inserção dos arts. 43-C, 43-D, 43-E e 43-F à Lei municipal nº 8.616, de 2003. Inserção no âmbito da competência da União para legislar sobre energia elétrica e telecomunicações (art. 22, inc. IV, da CRFB). Competência exclusiva da União para tratar dos serviços. (art. 21, incs. XI e XII, al. “b”, CRFB). Ausência de preenchimento das hipóteses delimitadoras da competência municipal para promover a adequada ocupação do solo (art. 30, inc. IX) e para satisfazer ao interesse local (art. 30, incs. I e II). Procedência da representação. Provimento do recurso. I. Caso em exame 1. Ação direta de inconstitucionalidade apresentada pelo prefeito de Belo Horizonte contra a Lei municipal nº 11.392, de 2022, que inseriu os arts. 43-C, 43-D, 43-E e 43-F à Lei municipal nº 8.616, de 2003. II. Questão em discussão 2. Constitucionalidade de dispositivos locais que tratam de providências de concessionárias de energia elétrica e de telecomunicações na alocação, compartilhamento e remoção de equipamento e cabeamento no ambiente urbano. III. Razões de decidir 3. A competência para promover o devido ordenamento urbano, e satisfazer ao interesse local não se confunde com a mera produção de normas a par do regramento federal, ainda que o fosse em mera repetição, por ofensa à competência administrativa e legislativa da União, porquanto não demonstrado qualquer interesse particular do município na edição objetada. 4. Como ressaltou o eminente Ministro Ricardo Lewandowski, no voto proferido na ADI nº 5.960/PR ,“em um sistema federativo equilibrado não podem coexistir, como regra, normas distintas que disciplinem matérias semelhantes. Se tal fosse admissível, ao invés de harmonia federativa, veríamos grassar a assimetria, o desequilíbrio, enfim, o caos normativo. É exatamente isso que a nossa sofisticada engenharia constitucional pretende evitar”. IV. Dispositivo 5. Provimento do recurso extraordinário para julgar procedente a representação de inconstitucionalidade” (RE 1.500.597, Rel. Min. André Mendonça, Plenário, Dje 14.10.2024). 



    Veja-se, ainda, em sede de embargos de divergência, recente julgamento proferido no RE 1.181.353-AgR-ED-ED-EDv-AgR, Redator para o acórdão Min. Nunes Marques, Plenário, DJe 06.02.2025, o qual está assim ementado: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APLICABILIDADE DO DECIDIDO NA ADI 3.763 A CASOS DE COBRANÇA PELO USO DE FAIXAS DE DOMÍNIO POR CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. AGRAVO INTERNO PROVIDO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA DESPROVIDOS. 



    I. CASO EM EXAME



    1. Agravo interno interposto por empresa concessionária de rodovia contra decisão monocrática que inadmitiu embargos de divergência com fundamento em jurisprudência consolidada no sentido da decisão embargada. 



    2. Pretensão de afastar a aplicação do entendimento firmado pelo STF no julgamento da ADI 3.763 quanto à impossibilidade de cobrança de preço público por uso de faixas de domínio, à alegação de divergência jurisprudencial entre as Turmas do Tribunal.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



    3. Há duas questões em discussão: (i) saber se há divergência jurisprudencial apta a justificar o cabimento dos embargos de divergência; e (ii) saber se a controvérsia quanto à cobrança de preço público por uso de faixas de domínio por concessionárias de energia elétrica tem natureza constitucional ou infraconstitucional.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    4. De acordo com o entendimento do STF assentado na ADI 3.763, são inconstitucionais normas estaduais que impõem cobrança de preço público em virtude do uso de faixas de domínio, por usurpação da competência legislativa da União sobre energia elétrica (CF, arts. 21, XII, “b”, e 22, IV).



    5. Demonstrada a divergência entre a Primeira e a Segunda Turma quanto à aplicabilidade do precedente firmado na ADI 3.763 a casos de cobrança em faixas de domínio, cabem embargos de divergência para uniformização jurisprudencial.



    6. No mérito, prevalece a compreensão segundo a qual a controvérsia tem natureza constitucional e a cobrança pretendida pelas concessionárias de rodovias é incompatível com o Decreto nº 84.398/1980, recepcionado pela Constituição Federal, que assegura a não onerosidade da ocupação das faixas de domínio para serviços de energia elétrica.



    7. Ademais, a previsão do art. 11 da Lei nº 8.987/1995, que admite receitas alternativas em contratos de concessão, não revoga o regime de não onerosidade previsto no decreto mencionado.



    IV. DISPOSITIVO E TESE



    8. Agravo interno provido para admitir os embargos de divergência. No mérito, embargos de divergência desprovidos. Tese de julgamento: “A cobrança de preço público ou tarifa pela ocupação de bens públicos por concessionárias de serviço de energia elétrica é ilegítima, pois (i) a norma estadual que ampara a exação se imiscuiu na competência privativa da União para legislar sobre energia elétrica; (ii) o Decreto federal n. 84.398/1980, recepcionado pela Constituição de 1988, assegura a não onerosidade da ocupação de faixas de domínio de rodovias, ferrovias e terrenos de domínio público para instalação de linhas de transmissão de energia elétrica; e (iii) a previsão do art. 11 da Lei n. 8.987/1995 não se mostra aplicável à espécie.” (grifei).



    Além disso, conforme ressaltado pela parte Recorrida, o julgamento dos embargos de divergência no RE 889.095 foi finalizado recentemente (em 24.02.2025), ocasião em que o Plenário desta Corte, por maioria de votos, deu-lhes provimento e reafirmou a orientação deste Tribunal no sentido da impossibilidade de cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio por concessionárias de rodovia em face das concessionárias prestadoras do serviço de energia elétrica. 



    Com efeito, nos termos da orientação firmada nesta Corte, os embargos de divergência visam uniformizar a jurisprudência do Tribunal, não objetivando a mera revisão de acórdãos. 



    Assim, este Supremo Tribunal Federal tem entendido como incabíveis os embargos quando a jurisprudência da Corte estiver consolidada no sentido do acórdão embargado, nos termos do art. 332 do RISTF, que assim dispõe: 



    “Art. 332. Não cabem embargos, se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada, salvo o disposto no art. 103”.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO TERCEIRO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MATÉRIA CRIMINAL. ACÓRDÃO QUE SE FIRMOU NO SENTIDO DA JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DE AMBAS AS TURMAS E DO PLENÁRIO. EMBARGOS INCABÍVEIS. INTUITO PROTELATÓRIO. 1. Ao regulamentar os embargos de divergência no âmbito desta Corte, o art. 332 do RISTF dispõe, expressamente, que não cabem embargos se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as Turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada. Precedente. 2. A ausência de dissídio jurisprudencial evidencia o intuito protelatório destes embargos de divergência, a fim de prolongar, indefinidamente, o exercício da jurisdição. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 926.727-AgR-tercero-EDv-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 05.08.2016)



    “(...) De acordo com o art. 332 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, não cabem embargos de divergência se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as Turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada. 2. O Colegiado de origem decidiu em conformidade com a jurisprudência assente do Supremo que, ao examinar o RE 398.365, Tema n. 844/RG, reafirmou seu entendimento no sentido de que o princípio da não cumulatividade não assegura o direito de crédito presumido de IPI para o contribuinte adquirente de insumos não tributados, isentos ou sujeitos à alíquota zero. 3. As situações com suspensão da exigibilidade do IPI não destoam do quadro geral delineado pelo Tema n. 844/RG, uma vez que não é possível o creditamento, a qualquer título, se não houver cobrança do imposto na operação anterior, excetuadas as hipóteses de benefício fiscal concedido pelo legislador. 4. Agravo interno desprovido” (ARE 1.248.466-AgRED-EDv-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 17.04.2023). 



    “EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. NÃO CABIMENTO. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIRMADA NO SENTIDO DO ACÓRDÃO EMBARGADO. APLICAÇÃO DO ART. 332 DO RISTF. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA CONHECIDOS E DESPROVIDOS. I – São incabíveis os embargos de divergência, conforme dispõe o art. 332 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, visto que a jurisprudência do Plenário firmou-se no sentido do acórdão embargado. II – Após o pronunciamento definitivo desta Corte sobre o tema, consagrado no julgamento das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e da ADC 42, descabe negar a incidência de dispositivos da Lei 12.651/2012 ao caso concreto. III – O art. 102, § 2º, da Constituição Federal, estabelece que “[a]s decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal”. IV –Embargos de divergência conhecidos e desprovidos” (ARE 1.322.337-AgR-EDv, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 17.11.2022)



    Os paradigmas apontados pela parte Embargante, portanto, não possuem aptidão para instaurar a via processual dos embargos de divergência, por ausência de amparo legal e regimental.



    Ante o exposto, não conheço do presente recurso, por ser manifestamente inadmissível, nos termos dos artigos 21, § 1º, e 332 do RISTF.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de março de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente