Tribunal: STF
Processo: ARE 1550785
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-15
Data de publicação: 2025-07-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo contra inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, cuja ementa transcrevo:  



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE DECLARAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. PERMISSÃO ESPECIAL DE USO DA FAIXA DE DOMÍNIO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. GRATUIDADE DO DIREITO DE PASSAGEM EM VIAS PÚBLICAS, EM FAIXAS DE DOMÍNIO E EM OUTROS BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO, AINDA QUE ESSES BENS OU INSTALAÇÕES SEJAM EXPLORADOS POR MEIO DE CONCESSÃO OU OUTRA FORMA DE DELEGAÇÃO. ADI 6482 - JULGADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. SUSPENSÃO DA COBRANÇA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO STJ. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO VOLUNTÁRIO CONHECIDO E IMPROVIDO (...)”. (eDOC. 121, p. 14)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; e 97 do texto constitucional.



    Nas razões recursais, alega-se que a Corte de origem afastou a incidência do disposto no art. 11 da Lei n. Lei 2.007/2008, sem cumprir devidamente o rito do art. 97 da CF para fins da declaração de inconstitucionalidade, em afronta à Súmula vinculante 10 do Supremo Tribunal Federal. Isso porque, a despeito de não declarar a inconstitucionalidade na espécie do dispositivo mencionado, afastou sua incidência sem observar o procedimento previsto no art. 97 da CF/88.



    Afirma-se que o Decreto 6.187/2020 dispõe, em consonância com o art. 11 da Lei 2.007/2008, entre outros requisitos para a permissão ou autorização para o uso e ocupação das faixas de domínio e áreas adjacentes, o recolhimento da taxa de vistoria. Aduz-se que cobrança dessa taxa se coaduna com o § 2º do art. 9º do Decreto federal 10.480/2020, que regulamenta a Lei 13.116/2015.



    Argumenta-se que a declaração de constitucionalidade do art. 12 da Lei n. 13.116/2020, realizada pelo Supremo Tribunal Federal, não dispensa a observação das leis estaduais que preconizam a coordenação do uso regular do solo por meio de obras de construção civil, conforme assevera o art. 74 da Lei n. 9.472/97, alterado pela Lei n. 13.116/2020.



    Afirma-se a inaplicabilidade do Tema 261 do STF ao caso, uma vez que está restrito às concessionárias de serviço de fornecimento de energia elétrica e a parte recorrente é prestadora do serviço de telecomunicações. 



    É o relatório.



    Decido. 



    Na espécie, o Tribunal de origem afastou a possibilidade de cobrança de taxa de vistoria aplicando o entendimento firmado por esta Corte no Tema 261 da repercussão geral, conforme se depreende do seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Ademais, no caso do uso e ocupação do domínio rodoviário para a passagem das redes de telecomunicações, não há efetivamente a prestação de um serviço tributável por meio da cobrança de taxa. Isso porque a tolerância do Estado em relação à passagem da fiação e dos equipamentos não implica em prestação de serviço específico e divisível, nem em exercício do poder de polícia, não se justificando, pois, a cobrança de tributo na modalidade de taxa. 



    Percebe-se a necessidade de ocupação da faixa de domínio público para que o serviço seja efetivamente prestado com evidente utilidade pública. 



    A Lei Estadual nº 2.007 de 17/12/2008, alterada pela Lei nº 3.676 de 03/06/2020, assim leciona:



    (...)



    A simples passagem da fiação e equipamentos necessários à prestação de serviço pela concessionária de telecomunicações não implica em prestação de uma atividade do Estado visando a satisfazer, concreta e diretamente, às necessidades coletivas. Ausente, pois, o fato gerador que justifique a cobrança do tributo, sua instituição e exigência torna-se ilegal, devendo ser, portanto, repelida. 



    Também não há se falar em existência de poder de polícia neste ato, visto que o Estado não figura, quando permite a passagem e instalação dos equipamentos ao longo das rodovias, como Estado-Poder, impondo restrições e condicionando o exercício dos direitos individuais dos cidadãos. 



    Impende salientar, também, que a taxa é um tributo que somente pode ser instituído por lei, sendo que o Estado, ao instituir a taxa por lei estadual estaria, então, invadindo a competência privativa da União no que tange à regulamentação da atividade da empresa concessionária da prestação do serviço de telefonia.



    (...)



    Conforme bem colocado pelo magistrado a quo na sentença, “a necessidade de ocupação da faixa de domínio público para que o serviço seja efetivamente prestado com evidente utilidade pública, sendo, de acordo com o tema 261 do STF, "inconstitucional a cobrança de taxa, espécie tributária, pelo uso de espaços públicos dos municípios por concessionárias prestadoras do serviço público de fornecimento de energia elétrica" (STF, Tribunal Pleno, RE 581.947, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 27/05/2010).”



    Em razão da relevância da questão, eis o enunciado vinculativo extraído do Tema n. 261 do colendo Supremo Tribunal Federal - indicado na ementa suprarreferida (RE 581.947/ RO) -, aplicável à presente controvérsia, por analogia: 



    "É inconstitucional a cobrança de taxa, espécie tributária, pelo uso de espaços públicos dos municípios por concessionárias prestadoras do serviço público de fornecimento de energia elétrica." 



    Em suma, é vedada a instituição de taxa, sob o pretexto de retribuição de atividade fiscalizatória relacionada à prestação de serviço de telecomunicação, cuja atribuição é da União Federal, sob pena de legitimar-se a cobrança pelo uso de faixa de domínio vedada pelo ordenamento jurídico.



    (...)



    Entendo que a sentença não merece reforma por ser indevida a cobrança de valores a título de remuneração pelo uso de faixa de domínio de rodovia, para instalação de infraestrutura de redes de telecomunicações, para ocupação longitudinal. 



    Em relação a alegação de que a parte autora não fez prova de ser concessionária ou permissionária do serviço público, deixo de aprecia-lo por se tratar de nítida inovação recursal”. (eDOC 121, p. 6-13)



    Verifica-se que o Tribunal de origem afastou a cobrança de taxa na hipótese ao fundamento de que o Estado teria invadido a competência privativa da União no que tange à regulamentação da atividade da empresa concessionária da prestação do serviço de telefonia, com base no RE-RG 581.947 (Tema 261), no âmbito da repercussão geral. No julgamento desse paradigma, esta Corte assentou a tese de que é inconstitucional a cobrança de taxa, espécie tributária, pelo uso de espaços públicos dos municípios por concessionárias prestadoras do serviço público de fornecimento de energia elétrica.



    Com efeito, no que concerne à competência privativa da União para legislar sobre águas, energia e telecomunicações em face da competência outorgada aos demais entes federativos, esta Corte possui entendimento no sentido da impossibilidade de interferência de entes federados, mediante a edição de leis locais, nas relações jurídico-contratuais entre Poder concedente federal e as empresas concessionárias, especificamente no que tange a alterações das condições estipuladas em contrato de concessão de serviços públicos, sob regime federal.



    Com relação à questão dos autos, registro que o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou a constitucionalidade do art. 12 da Lei 13.116/2015, pelo qual se assegura a não onerosidade do direito de ocupação de vias públicas, de faixas de domínio e de outros bens públicos para a instalação de equipamentos e de infraestrutura de comunicações no julgamento da ADI 6.482/DF, cuja ementa transcrevo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 12, CAPUT, DA LEI 13.116/2015. INSTALAÇÃO DE INFRAESTRUTURA E DE REDES DE TELECOMUNICAÇÕES. GRATUIDADE DO DIREITO DE PASSAGEM EM VIAS PÚBLICAS, EM FAIXAS DE DOMÍNIO E EM OUTROS BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO, AINDA QUE ESSES BENS OU INSTALAÇÕES SEJAM EXPLORADOS POR MEIO DE CONCESSÃO OU OUTRA FORMA DE DELEGAÇÃO. CONTEXTO REGULATÓRIO SETORIAL DA NORMA IMPUGNADA. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO ADMINISTRATIVA. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. RESTRIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS VOLTADA À GARANTIA DA PRESTAÇÃO E DA UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. NORMA QUE IMPÕE RESTRIÇÃO ADEQUADA, NECESSÁRIA E PROPORCIONAL EM SENTIDO ESTRITO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS E DOS MUNICÍPIOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 



    1. O Setor Brasileiro de Telecomunicações passou por importantes mudanças na década de 1990, com a aprovação da Emenda Constitucional 8/1995 e da Lei 9.472/1997, que promoveram a liberalização do setor e a privatização do sistema Telebras. A expansão do acesso à internet de alta velocidade tem empurrado as políticas de telecomunicações da década de 1990 para um verdadeiro ‘ponto de inflexão’ (inflection point). (COWHEY, Peter F.; ARONSON, Jonathan D. Transforming Global Information and Communication Markets: The Political Economy of Innovation. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 2011, p. 8 e 10–11). Ainda que intuitivamente a internet seja considerada um espaço livre e desregulado, a conexão dos usuários à rede depende da prestação de serviços de telecomunicações e da interação entre agentes econômicos que atuam de forma verticalmente integrada entre a camada física composta pela gestão de infraestrutura de telecomunicações, a camada de protocolo e a amada de conteúdos e de aplicações. (BENJAMIN, Staurt Minor et al. Telecommunications Law and Policy. 3a. Durham: Carolina Academic Press, 2012, p. 717-721). Daí porque a doutrina assenta que ‘o fenômeno Over-The-Top (OTT) passa a demandar a remodelagem de políticas de incentivo ao investimento em infraestrutura de redes de alta velocidade, as quais se mostram essenciais não apenas para a viabilidade desses modelos de negócios, mas para a garantia dos incentivos à inovação no âmbito do setor de Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC)’. (FERNANDES, Victor Oliveira. Regulação de Serviços de Internet: desafios da regulação de aplicações Over-The-Top (OTT), Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 36). 



    2. No caso do setor de telecomunicações, a atribuição da titularidade pela prestação dos serviços públicos à União (art. 21, inciso XI, da CF) tem como contrapartida o reconhecimento de uma federalização ampla das relações jurídicas que permeiam a prestação desses serviços. Do próprio conceito legal, extrai-se que ‘telecomunicação é a transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza’ (art. 60, § 1º, da Lei 9.472/1997). A disciplina jurídica de toda e qualquer forma de transmissão de sinais voltada à prestação de um serviço de telecomunicações revolve matéria afeta à competência legislativa da União, tal qual o direito de passagem e uso para a instalação de infraestrutura de rede. 



    3. O Supremo Tribunal Federal decidiu que a edição da Lei 13.116/2015 se insere no âmbito da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, inciso IV, CF/88) e materializa uma decisão de afastar a possibilidade de os Estados e Municípios legislarem sobre a matéria (ADI 3.110, Relator Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 4.5.2020, DJe 10.6.2020; ADPF 731, Relator(a): Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, DJe 10-02-2021). A disciplina da gratuidade do direito de passagem prevista no art. 12, caput, da Lei 13.166/2015 divisou a necessária uniformização nacional, sobretudo em um setor econômico como o de telecomunicações, em que a interconexão e a interoperabilidade das redes afiguram-se essenciais. 



    4. A interpretação sistemática da Lei 13.116/2015, sobretudo naquilo que complementada pelo seu regulamento, revela, na realidade, zelo do legislador de, ao mesmo tempo, uniformizar a gratuidade do direito de passagem no âmbito nacional e respeitar o exercício das competências administrativas dos poderes concedentes locais, preservando-se a competência da União de legislar sobre normas gerais em matéria de licitações e contratos administrativos (art. 22, inciso XXVII, da CF). 



    5. O art. 12, caput, da Lei 13.116/2015 institui verdadeiro ônus real sobre o direito de propriedade dos bens de Estados e Municípios nas vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo. Dado que o direito de propriedade não se revela de caráter absoluto, essa restrição ‘pode ser admitida constitucionalmente quando decorrer da necessidade de prestação de serviço público no interesse da coletividade. Este privilégio ainda se reveste da maior importância quando se trata de ocupação de bens públicos de qualquer natureza quando esta ocupação for indispensável à própria exploração do serviço’. (CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Tratado de Direito Administrativo, vol. IV. Rio de janeiro: Editora Freitas Bastos, 1943, p. 404-405). 



    6. A natureza constitucional dos serviços públicos de telecomunicações (art. 21, inciso XI, da CF/88) não foi desconstituída pela simples previsão legal de que tais serviços podem ser prestados no regime privado por meio de autorização (art. 62 da Lei 9.472/1997). A forma de delegação do serviço não é o fator unicamente determinante à definição de sua natureza econômica, já que ‘não é pelo fato de a lei ou o regulamento se referir nominalmente a ‘autorização’ que, como em um passe de mágica, a atividade deixa de ser serviço público (ou monopólio público), para ser uma atividade privada’. ARAGÃO, Alexandre dos Santos. O Direito dos Serviços Públicos. 3ª Ed. Editora Forense: Rio de Janeiro, 2013, p. 695).O fato de o Poder Constituinte de Reforma ter mantido sob a responsabilidade da União a titularidade da prestação dos serviços de telecomunicações (art. 21, inciso XI, da CF/88) torna incontroverso que esses serviços apresentam natureza de serviço público. 



    7. A restrição ao direito real de propriedade imposta pelo art. 12, caput, da Lei 13.116/2015 afigura-se adequada, necessária e proporcional em sentido em estrito. Sob o ponto de vista da adequação, as dificuldades históricas de harmonização da disciplina normativa sobre a implantação da infraestrutura de telecomunicações, aliada à extensão da competência privativa da União para legislar sobre a matéria, convergem para o juízo de que a edição de uma lei federal sobre o tema é a medida mais adequada para a finalidade da norma. Sob o ponto de vista da necessidade, não haveria meio menos gravoso para assegurar a finalidade da norma, uma vez que, mesmo que se cogitasse de deixar ao poder dos Estados e dos Municípios a fixação de um valor pelo uso da faixa de domínio, essa opção poderia gerar distorções na política regulatória nacional dos serviços de telecomunicações. Por fim, sob o ponto de vista da proporcionalidade em sentido estrito, verifica-se que tanto a lei federal quanto o seu regulamento previram salvaguardas de modo a evitar o total aniquilamento do direito real em jogo, tais como a ressalva de que a gratuidade não afeta obrigações indenizatórias decorrentes de eventual dano efetivo ou de restrição de uso significativa e a previsão de que a gratuidade será autorizada pelos órgãos reguladores sob cuja competência estiver a área a ser ocupada ou atravessada, 



    8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI 6.482/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 18.2.2021, DJe 21.5.2021)



    Nessa oportunidade, o Tribunal reconheceu a constitucionalidade de lei nacional que, para garantir a prestação regular e ininterrupta de serviços públicos essenciais e evitar o aumento desregrado do custo regulatório, assegura às concessionárias de serviço de telecomunicações a ocupação gratuita de bens de domínio público, naquilo que seja imprescindível para a instalação, operação e manutenção de cabos, dutos e antenas transmissoras. 



    De fato, a partir do julgamento da referida ADI, o Tribunal Pleno fixou o entendimento no sentido da constitucionalidade de lei federal que, com o objetivo de agregar racionalidade a setores econômicos essenciais, assegura às empresas concessionárias a ocupação gratuita de bens de domínio público, em tudo aquilo que seja necessário para instalação e operação da infraestrutura dedicada ao fornecimento ininterrupto de serviço público.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 12.238/2005 E DECRETO N. 43.787/2005. PREVISÃO DE COBRANÇA DE RETRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA DE CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA PELA OCUPAÇÃO DE FAIXAS DE DOMÍNIO E ÁREAS ADJACENTES A RODOVIAS ESTADUAIS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO. AL. B DO INC. XII DO ART. 21 E INC. IV DO ART. 22 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO E DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO ‘DE ENERGIA’ DO INC. IV DO ART. 6º E DA TARIFA BÁSICA PREVISTA NO TIPO II DO ITEM 1 DO ANEXO 1 DO DECRETO N. 43.787/2005 DO RIO GRANDE DO SUL.” (ADI 3.763/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 8.4.2021, DJe 14.5.2021)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 13.516/2005 (arts. 1º e 4º, caput e parágrafo único) e Decreto nº 3.930/2006, ambos do Estado de Santa Catarina. Cobrança de remuneração pela utilização de bens públicos de uso comum (faixas de domínio e áreas adjacentes às vias públicas) para a instalação da infraestrutura necessária às atividades das empresas delegatárias de serviços públicos titularizados pela União. Indevida intervenção do Estado de Santa Catarina na exploração dos serviços de energia elétrica pela União (CF, art. 21, XII, “b”, art. 22, IV, e art. 175). Precedentes. 



    1. Conhecimento parcial da ação, considerada a circunstância de as finalidades institucionais da autora (ABRADEE) restringir-se à tutela dos interesses das empresas prestadoras de serviços de energia elétrica, achando-se destituída, portanto, de legitimação para defender os interesses de outros setores econômicos. 



    2. Acha-se assentado por esta Suprema Corte, em regime de repercussão geral, o entendimento de que defeso aos Estados e aos Municípios instituírem cobrança de taxa ou contrapartida pelo uso e ocupação do solo e do espaço aéreo - bens públicos de uso comum - em razão da instalação, em faixas de domínio de vias públicas, de equipamentos necessários à prestação de serviço público titularizado pela União. Precedentes. 



    3. Ação direta conhecida em parte. Pedido julgado parcialmente procedente, para, conferindo interpretação conforme à Constituição aos arts. 1º e 4º da Lei nº 13.516/2005 e ao Decreto nº 3.930/2006, ambos do Estado de Santa Catarina, afastar a incidência de tais normas em relação às empresas prestadoras de serviços de energia elétrica.” (ADI 3.798/SC, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 14.12.2021, DJe 10.3.2022)



    Nesses termos, verifico que o decidido pelo Tribunal de origem não diverge do entendimento desta Corte, tendo em vista que afastou a cobrança da taxa na hipótese.



    No que concerne à afronta à cláusula de reserva de plenário, observo que, na hipótese, o tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Lei Estadual 2.007/2008, nem afastou a sua aplicação por julgá-lo inconstitucional, mas, apenas, no exercício da atividade jurisdicional, interpretou a referida legislação.



    Com efeito, a jurisprudência do STF é firme no sentido de que é necessário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o texto constitucional para caracterizar violação à cláusula de reserva de plenário, o que não se verificou no caso concreto.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 121, p. 13), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de julho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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