Tribunal: STF
Processo: AO 2935
Classe: AO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-30
Data de publicação: 2025-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de ação originária, com pedido liminar, proposta por Helena Fiúza do Amaral Souto, buscando invalidar decisão proferida pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), nos autos do Processo Disciplinar nº 0.00.000.001857/2010-2, que determinou a cassação do seu benefício de aposentadoria. 



    Inicialmente, a requerente defende a competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito, visto que a decisão que se pretende desconstituir é oriunda de um órgão federal, devendo ser reconhecida a legitimidade passiva da União. 



    No mérito, aduz que foi punida após 40 anos de serviço público, tendo efetuado o pagamento de todas as suas contribuições previdenciárias ao órgão estadual competente ao longo do tempo de serviço. Ainda, alega a desproporcionalidade da sanção aplicada, pois teria sido demonstrada a ausência de liame subjetivo da requerente com o verdadeiro perpetrador dos atos ilícitos, o então Procurador-Geral de Justiça, Vicente Augusto Cruz Oliveira. 



    Assevera, ainda, que “o embasamento legal para a aplicação da sanção disciplinar de cassação dos proventos de aposentadoria fundou-se no Estatuto dos Servidores Públicos do Estado do Amazonas, Lei nº 1.762, de 14 de novembro de 1986, publicada 2 (dois) anos antes da promulgação da Constituição Federal de 1988”, de modo que a previsão da sanção de cassação de aposentadoria decorre de arcabouço constitucional superado. 



    Em face desses argumentos, a autora sustenta que a decisão do CNMP violou o princípio da segurança jurídica (art. 5º, inciso XXXVI, da CF), assim como os princípios do devido processo legal (art. 5º, inciso LIV, da CF), da razoabilidade e da proporcionalidade, uma vez que a decisão emanada do procedimento administrativo foi fundamentada em legislação anterior à vigência da atual Constituição.



    Nesses termos, requer a concessão de liminar para determinar a suspensão da decisão proferida pelo CNMP até o julgamento final da lide. No mérito, pleiteia a declaração de nulidade da decisão que determinou a cassação de sua aposentadoria. 



    A ação foi ajuizada, originalmente, perante a Seção Judiciária do Amazonas (TRF-1), sendo distribuída à 3ª Vara daquela circunscrição.



    O juízo de origem indeferiu a concessão da liminar (e-doc. 2, fls. 161-166).



    Na sequência, a União apresentou contestação, requerendo, preliminarmente, o reconhecimento da incompetência da Justiça Federal em prol do Supremo Tribunal Federal, e, no mérito, pugnando pela improcedência do pedido, com a condenação da autora aos ônus de sucumbência (e-doc. 2, fls. 170-175). 



    A autora apresentou réplica reiterando as teses ventiladas na inicial, e requerendo a produção dos seguintes elementos de prova: 



    “a) depoimento pessoal; b) quebra de seu sigilo fiscal, bancário e financeiro, desde o ano de 2006 até a presente data; c) prova documental referente aos processos criminais e de improbidades a que responde o então PJG/AM, em razão de sua gestão frente ao MPE/AM; d) requisição ao MPE/AM da cópia da ficha funcional da Autora; e) prova testemunhal.” (e-doc. 2, fls. 205-216)



    Após regular processamento do feito, foi prolatada sentença. Afastou-se a preliminar de incompetência da Justiça Federal arguida pela União, com fulcro no entendimento fixado pelo STF no julgamento da AO 1814, de relatoria do Min. Marco Aurélio. No mérito, o pedido foi julgado improcedente, em síntese, com fundamento nos seguintes termos:



    “patente a regularidade do procedimento administrativo, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, e não havendo nos autos qualquer prova capaz de desconstituir a veracidade do que restou apurado nos procedimentos administrativos” (e-doc. 2, fls. 320-330).



    A requerente interpôs apelação. A 1ª Turma do TRF-1 julgou o recurso prejudicado e declarou a nulidade da sentença de primeiro grau, reconhecendo a incompetência absoluta do juízo de origem e determinando a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal (e-doc. 8, fls. 43-52). 



    Com a vinda dos autos ao STF, foram atribuídos à minha relatoria, por prevenção, em razão do MS 34138/DF (e-doc. 10). 



    Determinei nova citação da União (e-doc. 11).



    Em sua contestação, a União alegou, de início, a necessidade de se observar certa contenção na análise de atos do CNMP, conforme a jurisprudência desta Corte. Quanto ao mérito, defendeu a regularidade do processo administrativo disciplinar e a proporcionalidade da pena imposta (e-doc 15).



    Por fim, a autora apresentou réplica à contestação requerendo:



    “a) A apreciação de todos os documentos juntados ao longo do processamento do feito perante a Justiça Federal, em especial a sentença que extinguiu a punibilidade da Requerente com fulcro na prescrição (fls. 379 – 381), prolatada após a petição inicial e cuja juntada é repetida neste ato; 



    b) A concessão da tutela antecipada de urgência ou evidência, oficiando-se ao MPE/AM para que reinsira a Requerente na folha de pagamento, com o intuito de voltar a receber seus proventos de aposentadoria; 



    c) O reconhecimento da prescrição da pretensão sancionadora ante a consumação da prescrição criminal, destituindo a sanção de cassação da aposentadoria da Requerente; 



    d) O total provimento dos pedidos constantes na petição inicial.” (e-doc. 20)



    É o relatório. Fundamento e decido. 



    Preliminarmente, reconheço a competência desta Suprema Corte para julgar o presente feito.



    Nesse tocante, ressalto que a jurisprudência do STF, a partir do julgamento da PET 4.770, da relatoria do Ministro Roberto Barroso, passou a orientar-se no sentido de sua competência exclusiva, nos termos do art. 102, inciso I, alínea r, da Constituição Federal, para processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, previstas, respectivamente, nos arts. 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal. 



    No mesmo sentido, colaciono julgado para o qual fui designado relator (ACO 2311-AgR), cujo objeto assemelha-se ao destes autos, qual seja, controle jurisdicional sobre o exercício do poder disciplinar por parte do CNMP:



    “Agravo regimental na ação cível originária. Competência do Supremo Tribunal Federal para julgar ação anulatória de ato jurídico em face do Conselho Nacional do Ministério Público. Artigo 102, inciso I, alínea r, da Constituição Federal. Interpretação firmada pelo Plenário da Suprema Corte. Agravo regimental provido. 1. Segundo recente tese firmada pelo Plenário do STF, nos termos do art. 102, inciso I, alínea r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, previstas, respectivamente, nos arts. 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal. 2. Caso concreto em que se discute atuação do CNMP em processo de natureza disciplinar instaurado em face de promotor de justiça. Competência do STF para seu processamento. 3. Agravo regimental provido.” (ACO 2311 AgR, Rel. p/ acórdão: Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 16-12-2021). 



    Reconhecida, portanto, a competência desta Corte para processar e julgar o feito, constato que os autos já se encontram aparelhados para o julgamento de mérito, com manifestações de ambas as partes e instrução probatória finalizada, que convalido, na esteira do que dispõe o art. 64, § 4º do CPC.



    Dispenso, ademais, a manifestação ministerial neste processo, uma vez que a matéria é objeto de jurisprudência consolidada, aplicando-se o art. 52, parágrafo único, do RISTF.



    Conforme relatado, a requerente ajuizou a presente demanda objetivando a declaração de nulidade da sanção imposta mediante o PAD nº 0.00.000.001857/2010-2, que tramitou perante o CNMP em seu desfavor. A pena aplicada foi a de cassação dos proventos de aposentadoria, dado que a falta disciplinar constatada ensejaria a demissão do servidor.



    Destaco que o Conselho Nacional do Ministério Público decidiu pela aplicação da penalidade de cassação da aposentadoria da autora, sob os seguintes fundamentos:



    “Consta dos autos que a servidora processada exercia a função de Diretora do Departamento de Orçamento e Finanças do Ministério Público do Estado do Amazonas e seria responsável pela expedição de cheques e saques ilegais da conta corrente no 337-7, agência 2856, do Banco Itaú S/A, sem o regular processo autorizador de pagamento, bem como pela realização de despesas efetuadas sem a devida contabilidade pública e o prévio empenho, referentes às transações do imóvel de Apuí/AM. 



    Em seu depoimento (fls. 975/977), a acusada afirmou que entregou ao então Procurador-Geral de Justiça três cheques, no valor de R$150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) cada, e que não sabia sua destinação cheques estes que vieram a ser utilizados no distrato da compra do imóvel de Apuí. Consignou, ainda, que não era qualquer pessoa que estava requerendo os cheques, e sim o Procurador-Geral de Justiça, pessoa, segundo a defesa, que passou a vida servindo ao órgão fiscal da lei e que era o ordenador de despesas.



    Contudo, tal justificativa não é suficiente para afastar o dever de ofício que cabe ao Diretor do Departamento de Orçamento e Finanças - que a acusada chefiava à época -, que proíbe a emissão de cheques sem o regular processo autorizador de pagamento, bem como a realização da despesa sem a devida contabilidade pública e prévio empenho. Nesse sentido, o art. 60 da Lei Federal nº 4.320/64 dispõe que ‘é vedada a realização de despesa sem prévio empenho.’



    (...)



    A processada era conhecedora de seu ofício, uma vez que exerceu por mais de 20 (vinte) anos a direção do Departamento de Orçamento e Finanças do MP/AM. Sendo assim, tais normativas legais faziam parte de sua rotina, ou seja, eram-lhe familiares os procedimentos e exigências legais referentes à realização de despesas com recursos públicos. 



    Não há dúvidas de que a acusada tinha conhecimento técnico a respeito da vedação legal de emitir cheques em favor e a pedido do ordenador de despesas, o Procurador-Geral de Justiça, Vicente Augusto Cruz Oliveira, simplesmente por ele ter assim solicitado. Deveria, para tanto, ter evocado o disposto no inciso III do art. 149 da Lei Estadual nº 1.762/86, que escusa os servidores amazonenses do cumprimento de ordens superiores quando manifestamente ilegais. 



    (...)



    Ante o exposto, forçoso concluir que a servidora do Ministério Público do Estado do Amazonas Helena Fiúza Amaral Souto praticou as infrações disciplinares puníveis com as penalidades de repreensão e demissão, nos termos dos arts. 157, 158 e 161 da Lei Estadual n° 1.762/86. Contudo, ern vista de estar a servidora processada aposentada, entendo que a penalidade a ser aplicada deverá ser convolada em cassação de aposentadoria, nos termos do artigo 166 do Estatuto do Servidores Públicos do Estado do Amazonas. Ademais, entendo que não se pode aplicar a pena de repreensão em razão da consumação da prescrição punitiva.” (e-doc 2, fls. 109-117)



    Em seu favor, a autora não refuta a ocorrência dos fatos a si imputados, mas apenas alega (i) a ausência de razoabilidade da sanção, pois teria agido em cumprimento ao dever hierárquico, e (ii) a inconstitucionalidade da norma que fundamentou a cassação da aposentadoria, cuja edição seria anterior à Constituição de 1988 e violaria o direito adquirido ao benefício previdenciário. 



    Durante o trâmite do processo, acrescentou a tese de que restaria prescrita a pretensão sancionatória da administração, uma vez que houve o reconhecimento da prescrição penal relativa aos mesmos fatos.



    Quanto à primeira linha de argumentação, entendo que não assiste razão à autora. Conforme bem detalhado no âmbito do CNMP, a requerente tinha plena ciência da irregularidade da emissão dos cheques, sem seguir os procedimentos financeiros aplicáveis. Ante a suposta ordem ilegal do Procurador-Geral, deveria ter oposto resistência, notadamente em vista de sua longa experiência no serviço público. 



    Tanto a doutrina quanto a jurisprudência registram o repúdio à tese de excludente de responsabilidade por cumprimento de ordem manifestamente ilegal. Vejam-se os seguintes excertos:



    “Do sistema hierárquico na Administração decorrem alguns efeitos específicos. O primeiro consiste no poder de comando de agentes superiores sobre outros hierarquicamente inferiores. Estes, a seu turno, têm dever de obediência para com aqueles, cabendo-lhes executar as tarefas em conformidade com as determinações superiores. É claro que tal dever não obriga o agente de nível inferior a cumprir ordens manifestamente ilegais, aferíveis pelo indivíduo mediano. Essa, aliás, a posição adotada pelo CP, de cujo art. 22 se extrai, a contrario sensu, a interpretação de que, se a ordem do superior é manifestamente ilegal, pelo fato responde não só o autor da ordem como aquele que a cumpriu.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33ª ed. São Paulo: Atlas, 2019 - grifei)



    “’HABEAS-CORPUS’. CRIME DE CORRUPÇÃO ATIVA. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DA PRISÃO PREVENTIVA, PORQUE: 1º) FUNDADA NA OCULTAÇÃO DO PACIENTE PARA NÃO SER CITADO (CPP, ART. 312), EIS QUE PARA A OCULTAÇÃO EXISTEM AS SANÇÕES PROCESSUAIS DA CITAÇÃO EDITALÍCIA (CPP, ART. 362) E DE DECLARAÇÃO DE REVELIA (CPP, ART. 366); 2º) A OCULTAÇÃO FOI LEGÍTIMA, EIS QUE EXISTIA OUTRA ORDEM DE PRISÃO CONTRA O PACIENTE, ANULADA EM "HABEAS-CORPUS". 1. Ninguém é obrigado a cumprir ordem ilegal, ou a ela se submeter, ainda que emanada de autoridade judicial. Mais: é dever de cidadania opor-se à ordem ilegal; caso contrario, nega-se o Estado de Direito. Precedentes. 2. Ainda que o paciente tenha se ocultado para não se submeter a ordem de prisão ilegal, este fato não foi o único fundamento suficiente do segundo decreto de prisão, baixado por outra autoridade judiciária em outro processo; a nova ordem de prisão atende às previsões dos arts. 312, 313, I, e 315 do CPP. 3. "Habeas-corpus" originário, substitutivo de recurso ordinário em "habeas-corpus", conhecido, mas indeferido.” (HC 73454, Rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ de 07/06/1996 - grifei)



    Portanto, não procedem os argumentos relativos à submissão hierárquica e ao cumprimento de ordens superiores, mostrando-se razoável a aplicação da penalidade prevista na lei estadual.



    No que diz respeito ao suposto direito adquirido à aposentadoria, melhor sorte não ampara o pleito autoral. 



    É firme a jurisprudência do STF que reconhece a possibilidade de cassação de aposentadoria, como sanção disciplinar administrativa, mesmo no contexto da Constituição de 1988 e após as reformas adotadas no sistema previdenciário. Nesse sentido:



     “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 127, IV, E 134 DA LEI 8.112/1990. PENALIDADE DISCIPLINAR DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA OU DISPONIBILIDADE. EMENDAS CONSTITUCIONAIS 3/1993, 20/1998 E 41/2003. PENALIDADE QUE SE COMPATIBILIZA COM O CARÁTER CONTRIBUTIVO E SOLIDÁRIO DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES. PODER DISCIPLINAR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. As Emendas Constitucionais 3/1993, 20/1998 e 41/2003 estabeleceram o caráter contributivo e o princípio da solidariedade para o financiamento do regime próprio de previdência dos servidores públicos. Sistemática que demanda atuação colaborativa entre o respectivo ente público, os servidores ativos, os servidores inativos e os pensionistas. 2. A contribuição previdenciária paga pelo servidor público não é um direito representativo de uma relação sinalagmática entre a contribuição e eventual benefício previdenciário futuro. 3. A aplicação da penalidade de cassação de aposentadoria ou disponibilidade é compatível com o caráter contributivo e solidário do regime próprio de previdência dos servidores públicos. Precedentes. 4. A perda do cargo público foi prevista no texto constitucional como uma sanção que integra o poder disciplinar da Administração. É medida extrema aplicável ao servidor que apresentar conduta contrária aos princípios básicos e deveres funcionais que fundamentam a atuação da Administração Pública. 5. A impossibilidade de aplicação de sanção administrativa a servidor aposentado, a quem a penalidade de cassação de aposentadoria se mostra como única sanção à disposição da Administração, resultaria em tratamento diverso entre servidores ativos e inativos, para o sancionamento dos mesmos ilícitos, em prejuízo do princípio isonômico e da moralidade administrativa, e representaria indevida restrição ao poder disciplinar da Administração em relação a servidores aposentados que cometeram faltas graves enquanto em atividade, favorecendo a impunidade. 6. Arguição conhecida e julgada improcedente.” (ADPF 418, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 30/04/2020 - grifei)



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REGÊNCIA: CPC/1973. AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E INDIGNIDADE NA FUNÇÃO PÚBLICA. PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA CAPITULADA COMO CRIME: PRAZO PRESCRICIONAL PREVISTO NA LEI PENAL. PRECEDENTES. INDEPENDÊNCIA RELATIVA ENTRE AS INSTÂNCIAS PENAL E ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE NA APLICAÇÃO DA PENA: ATO VINCULADO. PRECEDENTES. CONSTITUCIONALIDADE DA PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA (ART. 134 DA LEI N. 8.112/1990). PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS NA VIA ESTREITA DO MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA DESPROVIDO.” (RMS 33937, Relª. Minª Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe-246 de 21/11/2016)



    Por fim, sobre a alegada prescrição no âmbito penal, não há nada também a acolher a pretensão.



    É preciso esclarecer que, ao tempo da imposição da sanção administrativa, em 27/07/2010, não havia ocorrido a prescrição penal, constatada somente em 03/12/2018, conforme sentença juntada aos autos pela requerente (e-doc. 21). Nos termos dessa sentença penal, houve a prescrição intercorrente, considerado o prazo reduzido de 8 (oito) anos, em vista da idade da autora, contado a partir do recebimento da denúncia.



    Vale acrescentar que os fatos imputados à autora ocorreram em 2005. Aplicado o prazo de prescrição penal, relativo ao crime de peculato, esta se consumaria apenas após 16 (dezesseis) anos, visto que o crime de peculato tem como pena a reclusão de 2 (dois) a 12 (doze) anos (art. 312 c/c art. 109, I, do CP). Uma vez que a sanção administrativa foi imposta em momento muito anterior ao limite do prazo prescricional aplicável, não há que se falar em prescrição da pretensão sancionatória da administração.



    Diante do exposto, julgo improcedente o pedido (art. 21, § 1º, do RISTF). Condeno a autora ao pagamento de custas e honorários advocatícios, que ora arbitro em 10% (dez por cento) do valor atualizado da causa.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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