Tribunal: STF
Processo: RE 1498971
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-30
Data de publicação: 2025-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Município de Aparecida de Goiânia interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da Quarta Turma Julgadora da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado:



    “EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. AVALIAÇÃO DO IMÓVEL DESAPROPRIADO. MANUTENÇÃO. JUROS COMPENSATÓRIOS DEVIDOS NO VALOR TOTAL DA AVALIAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MANUTENÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO VIA PRECATÓRIO. 1. O instituto da desapropriação é regulado pelo artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal, dispondo que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação, por necessidade, utilidade pública ou interesse social, mediante justa e prévia indenização. 2. Não há que se falar que o valor atribuído ao imóvel no laudo pericial é exorbitante, vez que os lotes localizados indicados pelo Apelante/A. encontram-se em setor diverso do imóvel expropriado, além do que não há menção de que possuem benfeitorias, ao contrário do imóvel em questão. 3. Cediço que cada imóvel a ser desapropriado possui características próprias, com peculiaridades inerentes ao bem, não havendo que se falar em similitudes de valores de imóveis. 4. A Planta de Valores Genérica do Município de Aparecida de Goiânia não retrata o real valor do imóvel desapropriado, sendo nomeado perito a fim de atestar o valor real de mercado do imóvel. 5. Os juros compensatórios são devidos sobre todo o valor, cuja incidência ocorrerá da data da imissão de posse até a data da expedição do precatório. 6. Os honorários advocatícios devem ser mantidos na forma decidida, porquanto fixados conf. o disposto no artigo 27, §§ 1º e 3º, do Decreto Lei 3.365/41. 7. Caracterizada a desapropriação por utilidade pública, impõe-se a indenização que deverá ser justa e em dinheiro. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDAS E DESPROVIDAS. SENTENÇA MANTIDA.”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    No apelo extremo, o recorrente alega violação do artigo 100 da Constituição Federal.



    Aponta que o acórdão recorrido, ao determinar que a indenização oriunda da desapropriação fosse paga em dinheiro e não pela via do precatório, viola as normas constitucionais, uma vez que “o pagamento em dinheiro, ou seja, em espécie, só é cabível na FASE ADMINISTRATIVA DA DESAPROPRIAÇÃO DIRETA, justamente por equiparar a natureza jurídica ao contrato de compra e venda. Na fase executiva, isto é, com a judicialização, o pagamento deve ser feito em precatório.”



    Defende que “a regra contida no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal, que prevê a necessidade de prévia e justa indenização em dinheiro, não serve como justificativa para a decisão de sequestrar verbas públicas para o pagamento de indenizações dessa espécie, haja vista que esta previsão constitucional somente é aplicável na FASE ADMINISTRATIVA DA DESAPROPRIAÇÃO DIRETA justamente por equiparar a natureza jurídica ao contrato de compra e venda.”



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem determinou o retorno dos autos ao Órgão Colegiado para eventual juízo de retratação com o Tema nº 865 da Repercussão Geral.



    Em juízo negativo de adequação, a Quarta Turma Julgadora da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás manteve seu entendimento em acórdão assim ementado:



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO E APELAÇÃO CÍVEL. SUSPENSÃO DO FEITO. TEMA 865 DO STF. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. INAPLICABILIDADE AO ACÓRDÃO RECORRIDO. 



    1.O debate processual recursal por não se tratar de complementação de indenização, providência não almejada pelos expropriados, não constitui hipótese de aplicação do citado precedente qualificado, relativo a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) vinculado ao Tema 865.



    2. Além disso, aludida demanda foi proposta em data anterior a formação do aludido precedente qualificado e na qual não houve insurgência dos expropriados quanto valor apurado em avaliação pericial, de modo a não se falar em complementação, mas busca do ente público, por intermédio do recurso extraordinário, ao pagamento de preço inferior a avaliação, pretensão refutada pelo acórdão recorrido. 



    3. Portanto, não há ofensa do acórdão deste Tribunal de Justiça do Estado de Goiás ao precedente qualificado julgado pelo STF em relação ao Tema 865, não ensejando este a reapreciação do mérito da apelação interposta pelo apelante. 



    RETRATAÇÃO NÃO EFETIVADA. ACÓRDÃO MANTIDO.”



    Decido.



    No caso concreto, o Tribunal de origem negou provimento ao recurso, enfatizando não ser aplicável o regime do precatório, adotando, para tanto, os seguintes fundamentos:



    “Do pagamento através de precatório. 



    Quanto ao p. de pagamento via precatório, igualmente não merece prevalecer, vez que a aludida forma de pagamento não pode ser utilizada nas indenizações advindas de ações de desapropriação por utilidade pública, sob pena de afronta ao inciso XXIV do art. 5º da Constituição Federal, que busca equilibrar o interesse público e o interesse privado e propiciar o pagamento aos expropriados de forma célere, justa e eficaz.



    A propósito: 



    “(…) A justa e prévia indenização em dinheiro, em caso de desapropriação por utilidade pública, constitui garantia constitucional alinhada no art. 5º, XXIV da carta republicana, sendo impossível o pagamento na forma de precatório, não havendo, em consequência, ofensa ao art. 100 da Constituição Federal. (...)” (TJGO, 3ª CC, Relª. Desª. Beatriz Figueiredo Franco, AI nº 241123-24, DJ 18/04/2017.)”



    Esse entendimento foi mantido em sede de juízo negativo de retratação ao Tema nº 865, nos seguintes termos:



    “Observa-se dos autos que o expropriado anuiu quanto ao valor da área expropriada, apurada em prova pericial, na importância de R$626.000,00 (seiscentos e vinte e seis mil reais), depositada pelo ente público em 19 de julho de 2016 (Histórico do processo físico, mov. 3, páginas digitalizadas 356 e 357), tendo a sentença recorrida liberado deste valor 80% (oitenta por cento) mediante alvará judicial (página digital 416, dos autos físicos), em favor dos apelados.



    No sobredito julgamento pelo Pretório Excelso houve modulação dos efeitos da decisão para surtir eficácia somente às desapropriações propostas a partir da publicação da ata da sessão daquele julgado, fato ocorrido em 07 de fevereiro de 2024, ressalvadas as ações judiciais em curso em que se discuta expressamente a constitucionalidade do pagamento da complementação da indenização por meio de precatório judicial.



    Nota-se, portanto, que a presente causa não trata de complementação de indenização, pois os expropriados não estão a almejando em sede recursal, de modo que não há hipótese de aplicação do citado precedente qualificado quanto a esta demanda, proposta em 23 de junho de 2015, e sem insurgência dos apelados (conforme Histórico do processo físico, mov. 3, páginas digitalizadas 332 e 337) não havendo que se falar em complementação, mas busca do ente público, por intermédio do recurso extraordinário, ao pagamento de preço inferior a avaliação, pretensão refutada pelo acórdão exarado na movimentação n. 23.



    Portanto, não há ofensa do acórdão deste Tribunal de Justiça do Estado de Goiás ao precedente qualificado julgado pelo Supremo Tribunal Federal em relação ao Tema 865, não ensejando este a reapreciação do mérito da apelação interposta pelo apelante. 



    Posto isso, nos termos do art. 1.040, inciso II, do Código de Processo Civil, não tendo o entendimento externado no voto condutor do acórdão exarado na mov. 23 contrariado a orientação do Supremo Tribunal Federal em relação ao Tema 865, motivador da suspensão do presente feito, a referida decisão colegiada deve ser mantida.”



    Esse o quadro, verifica-se que o Tribunal de origem divergiu da jurisprudência desta Suprema Corte, firmada no sentido de que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em virtude de decisão judicial devem se dar mediante a expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. 



    No julgamento do RE nº 922.144/MG, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, o Plenário do Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral no sentido de que, “no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios” (Tema 865). O acórdão desse julgado tem a seguinte ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Compatibilidade do regime de precatórios com a garantia de justa e prévia indenização em dinheiro na desapropriação. 1. Recurso extraordinário em que se discute se a diferença apurada entre o valor de depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, determinada pelo juízo competente, deve ser paga mediante depósito judicial ou pela via do precatório, nos termos do art. 100 da Constituição. 2. A jurisprudência tradicional desta Corte firmou-se no sentido de que a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV. 3. Entretanto, se o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer. O Estado tem o dever de ser correto com seus cidadãos. A indenização da desapropriação não pode ser transformada em um calote disfarçado ou no reconhecimento vazio de uma dívida, sob pena de se frustrar o comando constitucional do art. 5º, XXIV. O atraso indefinido no pagamento dos precatórios desnatura a natureza prévia da indenização e esvazia o conteúdo do direito de propriedade. Portanto, se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios, deverá pagar a indenização mediante depósito judicial direto. 4. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, com modulação temporal dos efeitos e a fixação da seguinte tese: ‘No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’” (DJe de 7/2/24).



    Tratando especificamente do tema em questão, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho da fundamentação da decisão proferida pela Ministra Cármen Lúcia, em caso análogo ao presente, nos autos do RE nº 1.537.045/GO, também interposto pelo Município ora recorrente, que bem aborda a questão:



    “Diferente do decidido pelo Tribunal de Justiça estadual, o Ministro Luís Roberto Barroso, Relator do paradigma de repercussão geral, delimitou o alcance do Tema 865, ao enfatizar que, ‘de um lado, tem-se a determinação de que a desapropriação ocorra mediante indenização prévia, justa e em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF) e, de outro, a obrigação de qualquer pagamento de quantia judicial em desfavor da Fazenda Pública ocorra mediante precatório (art. 100 da CF)’ (Plenário, DJe 7.2.2024).



    A Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 1.480.053/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, assentou que ‘todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal’ (DJe 10.6.2024).



    Este Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em decorrência de decisão judicial devem se dar pela expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição da República, e, ‘no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’ (Tema 865). Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    ‘DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. PAGAMENTO DEVIDO PELA FAZENDA PÚBLICA. REGIME DOS PRECATÓRIOS. TEMA 865 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL JULGADA PELO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I. Caso em exame 1. Pagamento de indenização por desapropriação por utilidade pública. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o pagamento da indenização por desapropriação deve ser efetuado mediante precatório, nos termos do art. 100 da CF. III. Razões de decidir 3. Todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Precedentes. IV. Dispositivo e tese 4. No julgamento do Tema 865 da sistemática da Repercussão Geral (RE 922.144/MG, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso), o Supremo Tribunal Federal fixou tese no sentido de que, no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios. 5. Agravo regimental a que se nega provimento’ (RE n. 1.505.178-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21.2.2025).



    ‘AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. INDÉBITO TRIBUTÁRIO RECONHECIDO EM DECISÃO JUDICIAL. PAGAMENTO DEVIDO PELA FAZENDA PÚBLICA. RESTITUIÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIO OU DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Precedentes. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015’ (RE n. 1.405.737-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 16.12.2022).



    7. Com fundamento nessa orientação jurisprudencial, o Ministro Alexandre de Moraes deu provimento ao Recurso Extraordinário n. 1.497.580/GO, interposto pelo Município de Aparecida de Goiânia/GO, no qual discutida controvérsia idêntica à trazida neste processo:



    ‘Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    No caso concreto, o Tribunal de origem confirmou a sentença que condenou o Município de Aparecida de Goiânia a pagar indenização por apossamento administrativo (desapropriação indireta), enfatizando não ser aplicável o regime do precatório, adotando, para tanto, os seguintes fundamentos (Vol. 9, fl. 12):



    ‘A desapropriação indireta, conhecida como inversa, irregular ou de fato, como também apossamento administrativo, em essência se materializa sem a observância ao devido processo estipulado pelas normas constitucionais e legais adequadas à sua concretização, ou seja, o Poder Público simplesmente apossa da propriedade privada, integrando-o ao patrimônio público sem as formalidades legais e sem qualquer retribuição pecuniária. No caso, a Lei Municipal nº 1.623/97 desapropriou o imóvel da Autora com a finalidade ‘precípua de expansão industrial e da instalação de empresas de um modo geral com o intuito da geração de empregos e tributos ao Município; sobretudo visando dar solução aos graves problemas sociais existentes, buscando uma melhor qualidade de vida à população de Aparecida de Goiânia’ (art. 1º), criando o Polo Industrial do Município de Aparecida de Goiânia–GO. Embora o Município tenha comprovado a existência do decreto desapropriatório, confessou que desapropriou e que não efetuou o pagamento da indenização. Portanto, não observou o regramento estabelecido na Lei 
da Desapropriação, Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941, notadamente o disposto no artigo 11 e seguintes que regulamentam o processo judicial. Portanto, trata-se de típico apossamento administrativo, ou desapropriação indireta, que nas lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ‘é o fato administrativo por meio do qual o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia. Na desapropriação indireta, repudiada pela doutrina, o Estado apropria de bem particular sem o devido processo legal: não declara o bem como de interesse público e não paga a justa e prévia indenização. Apropria-se do bem e pronto’ (In Direito Administrativo – 12ª edição. Editora Impetus. 
p. 586)’



    Desta forma, diante do reconhecimento do ente municipal do não pagamento da justa e prévia indenização em dinheiro pela desapropriação do imóvel, para implantação de obras públicas, a construção de Polo Industrial, e do substrato documental acostado aos autos, não há dúvida de ser cabível a indenização dos proprietários em decorrência de terem sofrido a restrição ao direito de propriedade, que deverá ser justa, e em dinheiro, na sua totalidade, consoante entendimento deste Tribunal de Justiça. (…) Quanto ao pleito de que o pagamento seja feito na forma de precatório, entendo que não merece prosperar. Embora o regime de precatórios, expresso no artigo 100 da Constituição Federal, seja o recomendado para a Fazenda Pública adimplir seus débitos, esse dispositivo legal afronta o artigo 5º, XXIV, da Carta Magna aplicado no caso ora estudado. Pelo nítido confronto legislativo entre o regime de precatório e a prévia e justa indenização, em dinheiro, entendo que o texto constitucional do artigo 5º da CF deve prevalecer. (…) Pelo nítido confronto legislativo entre o regime de precatório e a prévia e justa indenização, em dinheiro, entendo que o texto constitucional do artigo 5º da CF deve prevalecer’



    Esse entendimento foi mantido em juízo negativo de retratação ao Tema 865, com base nos argumentos a seguir transcritos (Vol. 20, fls. 115- 115):



    ‘(...) o presente caso se trata de desapropriação irregular da propriedade privada, mediante apossamento pelo município, integrando ao patrimônio público, sem a observância ao devido processo legal, conforme regramento estabelecido na Lei da Desapropriação (Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941) e sem qualquer pagamento da justa e prévia indenização à proprietária, conforme confissão nos presentes autos. Em assim sendo, inaplicável o Tema 865 do Supremo Tribunal Federal, ao caso em discussão, posto que não houve sequer pagamento de indenização e procedimento para a desapropriação do imóvel em questão, considerando que a tese fixada prescreve que ‘no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’, hipótese totalmente diversa dos presentes autos. Por conseguinte, devem ser mantidos os fundamentos referentes ao dever de pagamento da justa e prévia indenização e em dinheiro à proprietária, pela desapropriação indireta do imóvel, para implantação de obras públicas e a construção de Polo Industrial, em decorrência de ter sofrido restrição ao direito de propriedade, nos termos do artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal.’



    Todavia, ao assim decidir, o Tribunal de origem divergiu da jurisprudência desta CORTE, fixada nos sentido de que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em virtude de decisão judicial devem se dar mediante a expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal” (RE n. 1.497.580/GO, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, decisão monocrática transitada em julgado em 10.8.2024, DJe 19.6.2024).



    Na mesma linha são, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas, proferidas em processos análogos ao presente: RE n. 1.521.525/GO, de minha relatoria, DJe 4.11.2024; RE n. 1.395.327/GO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 19.4.2024; RE n. 1.503.142/GO, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 30.7.2024; RE n. 1.516.336/GO, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 7.10.2024; RE n. 1.528.843/GO, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 19.12.2024; e RE n. 1.505.178/GO, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe 10.10.2024” (DJe de 18/03/2025).



    Aplicando essa orientação, anotem-se as recentes decisões monocráticas: RE nº 1.542.940/GO, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 1º/04/2025; RE nº 1.538.384/GO, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 27/03/2025; e RE nº 1.525.817/GO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 07/01/2025; e ARE nº 1.528.843/GO, Relator o Ministro André Mendonça, DJe de 19/12/2024.



    O Tribunal de origem divergiu desse entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido merece reforma.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar que o Tribunal de origem, aplicando a orientação fixada nesta decisão, proceda a novo julgamento do feito, como de direito.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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