Tribunal: STF
Processo: Rcl 77941
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-02
Data de publicação: 2025-06-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Instituto Positiva Social contra decisão proferida pelo Juízo da 39ª Vara Cível da Comarca do Rio de Janeiro, nos autos do Processo 0095401-86.2021.8.19.0001.



    Em suas razões, a reclamante alega, em suma, que a autoridade reclamada ao manter a penhora em suas contas, ofendeu ao que decidido por esta Corte no julgamento das ADPFs 275, 664 e 1.012.



    Extrai-se da exordial o seguinte relato fático:



    “Inicialmente, destaca-se que é público e notório que O INSTITUTO POSITIVA SOCIAL, anteriormente denominado, INSTITUTO DE PSICOLOGIA CLÍNICA EDUCACIONAL E PROFISSIONAL é uma associação civil de direito privado, sem fins lucrativos, de natureza filantrópica, que tem por objetivos gerais apoiar, gerir e desenvolver ações socioassistenciais nas áreas da assistência, saúde, educação, promovendo a inclusão social, razão pela qual atua em colaboração com o poder público por meio de contratos de gestão e colaboração realizando o gerenciamento de unidades de saúde, assistenciais e educacionais. 



    No caso em comento, no ano de 2019 o Reclamante mantinha relação contratual com o Município do Rio de Janeiro decorrente dos Contratos de Gestão para gerenciamento e operacionalização das Áreas Programáticas de saúde 5.1 (regiões de Realengo/Bangu) e 5.2.(região de Campo Grande). Dessa relação com o ente público, ocorria os desdobramentos contratuais com trabalhadores, empresas fornecedoras de material hospitalar e prestadores de serviço, a exemplo da Empresa SEA GENERAL SERVICE & COMMERCE LTDA.



    Após encerramento dos contratos de gestão, o Município do Rio de Janeiro não repassou os valores atinentes aos referidos contratos de modo que os prestadores de serviço moveram ações de cobrança e execuções em face do Instituto reclamante, como no presente caso. 



    Ato contínuo o reclamante foi surpreendido com ordem de penhora online sobre suas contas bancárias, no valor de R$ 140.050,60 (cento e quarenta mil, cinquenta reais e sessenta centavos), referente à execução de contrato de prestação de serviços. 



    Em razão disso, apresentou Exceção de pré-executividade, pois a verba é de origem pública e destinadas aos serviços de saúde e educação, conforme contratos que foram apresentados na exordial, de certo que a penhora vem comprometendo significativamente a continuidade dos serviços. 



    Ocorre que, em que pese a argumentação da verba ser pública e impenhorável, assim como a demonstração cabal da origem das verbas constritas, por meio de provas pré-constituídas, o juízo em primeira instância rejeitou os argumentos trazidos, proferindo a decisão reclamada, que manteve o bloqueio dos valores, procedendo-se com a transferência dos valores.



    (...)



    Diferentemente do que fora decidido pelo Il. juízo o Instituto Reclamante apresentou provas pré-constituídas quanto a impenhorabilidade das verbas em suas contas bancárias. 



    No caso em tela, foram penhorados os valores de R$ 140.047,60 (cento e quarenta mil, quarenta e sete reais e sessenta centavos) e R$ 1,00 (um real) na conta corrente 1631/0012293-9 Banco Bradesco, utilizada para consecução do Contrato de Gestão nº 004/2021, celebrado entre o Reclamante e o ESTADO DO RIO DE JANEIRO para gerir as Unidades de Saúde Pública constantes do Complexo Estadual de Saúde da Penha, conforme foi comprovado pelos anexos An. 4 ao An. 13.” (eDOC 1, pp. 7-9)



    Argumenta, desta feita, que “não se pode olvidar que a penhora afeta diretamente a continuidade dos serviços públicos geridos pelo Reclamante, o que contraria frontalmente o disposto no artigo 833, IX, do Código de Processo Civil, que dispõe sobre a impenhorabilidade de recursos públicos destinados à saúde, educação e assistência social”. (eDOC 1, p. 17)



    Ao final, requer, liminarmente e no mérito, a cassação da decisão reclamada, com a determinação da imediata devolução dos valores bloqueados. 



    A autoridade reclamada prestou as informações requisitadas (eDOC 40, ID: e3730487).



    Citada, a parte beneficiária apresentou contestação postulando a improcedência da reclamação (eDOC 41, ID: e3730487).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da reclamação, consoante parecer assim ementado:



    “Constitucional e Administrativo. Constrição de verbas públicas. Contrariedade à autoridade das decisões proferidas pelo STF nas ADPFs 275, 664 e 1.012. Procedência. O tribunal de origem, embora reconhecendo a existência de contratos de gestão firmados com entes públicos para a execução de serviços nas áreas de saúde e educação, desconsiderou os indícios suficientes da origem pública e da destinação vinculada dos valores bloqueados. 



    – Requer-se a procedência da reclamação, para cassar a decisão que determinou o bloqueio indiscriminado das contas do reclamante, nos autos da execução de título extrajudicial 0095401-86.2021.8.19.0001, proferindo-se nova decisão que apenas admita a constrição de valores após identificação de que não se trata de verbas destinadas à execução de políticas públicas essenciais, especialmente nas áreas de saúde e educação.” (eDOC 54, ID: 713421e8)



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, rememoro que a reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição, e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º). 



    No caso, a reclamante sustenta violação ao decidido por esta Corte no julgamento das ADPFs 275, 664 e 1.012.



    Com efeito, no julgamento das referidas ADPFs, esta Corte assentou que a efetividade do sistema financeiro e orçamentário garante que a Administração Pública tenha condições de executar atividades essenciais. Nesse contexto, salientou-se ser o regime de precatórios importante mecanismo de racionalização dos pagamentos das obrigações estatais oriundos de sentenças judiciais, que permite a continuidade da prestação de serviços públicos e, consequentemente, a efetivação dos próprios direitos fundamentais. 



    Por essa razão, entendeu-se ser aplicável o regime de precatório às sociedades de economia mista e empresas públicas prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial, bem como ser indevida a constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público, para a satisfação de créditos trabalhistas.



    Também restou assentado a impossibilidade de bloqueio ou penhora de recursos provenientes de contrato de gestão destinados à prestação de serviços públicos de saúde.



     Nesse sentido, confiram-se as ementas dos julgados:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente”. (ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 27.6.2019)



    “CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados. 2. Medida Cautelar confirmada e ação julgada procedente.” (ADPF 664, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 4.5.2021; grifos nossos)



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS VINCULADAS A CONTRATO DE GESTÃO PARA CONSECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF. 1. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de vedar o bloqueio, penhora ou liberação, de receitas públicas, vinculadas a contratos de gestão firmados entre o poder público e entidades do terceiro setor para a prestação de serviços públicos de saúde. 2. Precedentes do STF nas ADPFs nº. 275, 620 e 664, dentre outras. 3. Em respeito aos princípios da separação de poderes, legalidade orçamentária, eficiência administrativa e continuidade dos serviços públicos, mostram-se inconstitucionais decisões judiciais que determinam a constrição de receitas que compõem o patrimônio público e estão afetas à execução de serviços de saúde, direcionando-as, indevidamente, para o pagamento de despesas estranhas ao objeto dos contratos de gestão. 4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental que se julga procedente.” (ADPF 1.012, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 16.12.2022; grifo nosso)



    No caso, verifico que o Juízo reclamado procedeu com bloqueio indiscriminado de receitas da ora reclamada, entidade do terceiro setor, decorrentes de contrato de gestão firmado com o Estado do Rio de Janeiro, a fim de operacionalizar a gestão e executar ações e serviços de saúde no Complexo Estadual de Saúde da Penha (eDOC 8, ID: 635941d2; eDOC 9, ID: 2c8c89bc e eDOC 10, ID: 16ff8cbe), como também provenientes de contrato celebrado com a Prefeitura Municipal de Maricá, com o propósito de promover a inclusão e interpretação de língua brasileira de sinais - Libras, nas salas de aula do referido município (eDOC 23, ID: e660901f e eDOC 24, ID: f295050f).



    A determinação de bloqueio restou assentada na suposta ausência de comprovação da alegada impenhorabilidade, consoante se afere do acórdão que manteve inteiro teor da decisão ora reclamada:



    “E mais, no caso em análise, o agravante sustenta que os valores bloqueados nas contas correntes do Instituto seriam recursos públicos recebidos em virtude dos contratos celebrados com o Estado do Rio de Janeiro (Contrato de Gestão nº 004/2021 e Contrato nº 21/2021) e com o Município de Maricá (Contrato nº 228/2022), para a execução das obrigações contratuais ligadas à área da saúde e educação. 



    Aduz incidir, na hipótese, a impenhorabilidade prevista no Inciso IX, do art. 833, do CPC, que assim dispõe: 



    ‘Art. 833. São impenhoráveis: 



    (...) 



    IX - os recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social;’



    Contudo, cabia à parte agravante demonstrar que todos os valores bloqueados pelo comando judicial foram vertidos para as referidas contas bancárias em razão do contrato de gestão celebrado com o poder público, atendendo aos requisitos para a impenhorabilidade. Mas não o fez. 



    De acordo com os contratos celebrados com o poder público, o Instituto de Psicologia Clínica Educacional e Profissional IPCEP, organização social sem fins lucrativos, também pode receber recursos financeiros diversos do público, para gerir os contratos de gestão, tais como doações ou contribuições financeiras de entidades privadas nacionais ou estrangeiras, rendimentos de aplicações dos seus ativos financeiros, entre outros, que não são protegidos pela impenhorabilidade.



    (...)



    Da mesma forma, não demonstrou o Instituto (agravante) a impossibilidade de prosseguimento no cumprimento de suas obrigações contratuais, em razão da penhora deferida nos autos originários. 



    Importante registrar que os precedentes invocados pelo agravante, de julgamento favorável ao pedido de liberação dos bloqueios sobre verba do Instituto, não possuem efeito vinculante, não estando o julgador adstrito ao que restou decidido no seu julgamento. 



    Por tais razões, deve ser mantida em todos os seus termos a decisão de primeiro grau que rejeitou a exceção de pré-executividade ofertada pela parte executada. 



    Diante do exposto, meu voto é no sentido de se NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo-se a decisão recorrida em todos os seus termos.” (eDOC 48, ID: 17af340a; grifo nosso)



    Depreende-se, ainda, das informações prestadas o seguinte:



    “No que tange ao ofício nº 4293/2025, extraído dos autos da Reclamação nº 77.941/RJ, no qual figuram como reclamante INSTITUTO POSITIVA SOCIAL, reclamado o JUIZ DE DIREITO DA 39ª VARA CÍVEL DA COMARCA DA CAPITAL DO RIO DE JANEIRO (RJ), venho prestar as informações a seguir. 



    Com relação à Reclamação apresentada, a exceção de pré-executividade foi rejeitada porque a entidade Reclamante não comprovou a afetação da verba objeto da constrição.



    Vale dizer que nem todo valor recebido pela Reclamante necessariamente será destinado a um fim específico, motivo pelo qual há necessidade da efetiva afetação, caso contrário, jamais poderia haver constrição em ativos financeiros da Reclamante com base em mera retórica de que pratica atividade que importa em repasse de recursos. 



    Até que a verba destinada à repasse não seja afetada e individualizada, não há que se falar em impenhorabilidade.” (eDOC 40, ID: e3730487) 



    Desta feita, tratando-se de bloqueio de verbas oriundas de repasses públicos, para aplicação compulsória em saúde, entendo que a autoridade reclamada afrontou a decisão vinculante formalizada por esta Suprema Corte no julgamento das ADPFs 275, 664 e 1.012.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes de ambas as Turmas:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. VERBAS PÚBLICAS. SAÚDE E CONVÊNIOS. CONSTRIÇÃO JUDICIAL INDISCRIMINADA. IMPOSSIBILIDADE. ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Nº 275, 484, 664 E 1.012. ACÓRDÃOS. DESRESPEITO CONFIGURADO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de decisão que julgou procedente pedido veiculado em reclamação constitucional, ante desrespeito à orientação fixada nas ADPFs 275, 484, 664 e 1.012. 2. O pronunciamento reclamado determinou o bloqueio indiscriminado de valores depositados em contas de entidade vinculada à execução de políticas públicas de saúde, desconsiderada a origem pública e vinculada dos recursos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se o bloqueio dos valores determinado pelo órgão de origem implica contrariedade à orientação firmada nos paradigmas quanto à impenhorabilidade de verbas públicas destinadas a políticas essenciais. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Ao apreciar as ADPFs 275, 484, 664 e 1.012, o STF concluiu, com eficácia vinculante e erga omnes, impróprio o bloqueio de verbas públicas destinadas à saúde e oriundas de contratos de gestão firmados com o poder público. 5. A constrição judicial, ao incidir indiscriminadamente sobre valores vinculados a políticas públicas essenciais, contraria os princípios da legalidade orçamentária, separação de poderes, eficiência administrativa e continuidade dos serviços públicos. IV. DISPOSITIVO 6. Agravo interno desprovido. (Rcl 68.881 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 11.2.2025; grifos nossos)



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.012/PA. OCORRÊNCIA. RECLAMAÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. AGRAVO DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental contra decisão que julgou parcialmente procedente o pedido para cassar os atos reclamados e determinar a observância ao entendimento firmado no julgamento da ADPF 1.012/PA. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se houve violação ao que decidido por esta Suprema Corte no julgamento da ADPF 1.012/PA. III. Razões de decidir 3. No caso em análise, foi demonstrado que o ato reclamado violou a decisão proferida no julgamento da ADPF 1.012/PA, uma vez que a constrição judicial incidiu sobre verba pública repassada à agravada para custear despesas relativas à saúde. 4. A jurisprudência desta Suprema Corte impede a retenção de valores públicos por ordem judicial, ainda que tenham sido repassados a pessoa jurídica de direito privado. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental desprovido. _________ Dispositivos relevantes citados: RISTF, arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único. Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1.012/PA, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 19/12/2022.” (Rcl 71.607 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 7.1.2025; grifo nosso)



    Em casos análogos aos dos autos, cito, ainda, os seguintes precedentes monocráticos em que é reclamante o Instituto Positiva Social:



    “RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. BLOQUEIO DE CONTAS VINCULADAS A CONTRATO DE GESTÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AUTORIDADE DAS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDAS NAS ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 275, 664 E 1.012. OCORRÊNCIA. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.” (Rcl 65.623, Rel. Min. Luiz, Fux, DJe 2.8.2024).



    “RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. INSTITUIÇÃO PRIVADA DA ÁREA DA SAÚDE E EDUCAÇÃO. CONSTRIÇÃO INDISCRIMINADA DE VERBAS. ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NS. 275, 484, 664 E 1.012: DESCUMPRIMENTO CONFIGURADO. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (Rcl 78.374, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 15.4.2025)



    Ademais, como bem pontuado pela Procuradoria-Geral da República, “[o]s precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal estendem-se a qualquer medida de constrição sobre verbas públicas que implique desrespeito ao regime constitucional dos precatórios, ao princípio da legalidade orçamentária e à separação dos Poderes, exigindo-se, como condição mínima de legitimidade, a demonstração de que os valores bloqueados não afetarão a continuidade dos serviços públicos essenciais”. (eDOC 54, ID: 713421e8)



    Por fim, cumpre apenas registrar que a proteção definida nos paradigmas indicados é restrita somente aos recursos públicos recebidos para aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social, não alcançando as demais receitas recebidas pela reclamante.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar o ato reclamado e determinar que outro seja proferido, observando-se o entendimento firmado nas ADPFs 275, 664 e 1.012.



    Comunique-se. Publique-se.



    Brasília, 2 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente