Tribunal: STF
Processo: RE 1536954
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-02
Data de publicação: 2025-04-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. IMPLANTAÇÃO E REGULARIZAÇÃO DO SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO PARA PORTADORES DE TRANSTORNOS MENTAIS NO ÂMBITO MUNICIPAL. OMISSÃO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. TEMAS 220 E 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE ESTABELECIMENTO PARA ABRIGAR PACIENTES COM TRANSTORNOS MENTAIS NO MUNICÍPIO VERIFICADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Décima Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “APELAÇÃO CÍVEL/REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO CONSTITUCIONAL À SAÚDE DOS PORTADORES DE TRANSTORNOS MENTAIS. IMPLANTAÇÃO E REGULARIZAÇÃO DO SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO NO ÂMBITO MUNICIPAL. DESCUMPRIMENTO DA LEI FEDERAL N. 10.612/2001. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. Ausência de interesse jurídico da primeira apelante na demanda, havendo tão-somente interesse econômico relacionado ao repasse dos valores referentes ao faturamento mensal da instituição, na qualidade de conveniada ao SUS, os quais foram retidos pelo Município. Competência da Justiça Estadual para processar e julgar o feito, eis que o Estado, em todas as suas esferas, tem o dever de efetivar o direito à saúde, pois se trata de competência comum, nos termos dos artigos 6º, 23, inciso II, 196 e 198, da Constituição da República. Inépcia da petição inicial afastada. Entendimento pacífico do STJ no sentido de ser possível a cumulação de pedidos em sede de ação civil pública em face de réus diversos e atinentes a fatos distintos, desde que estes guardem alguma relação entre si. Preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação. Inexistência. Fundamentação sucinta que não se confunde com ausência de fundamentação. Julgado que não padece de qualquer vício que macule sua higidez. Precedentes do STJ. Portaria 52/GM que regulamenta o remanejamento de recursos financeiros para o financiamento e implantação de CAPS, serviços residenciais, terapêuticos e outros referentes a serviços de saúde mental nos municípios de destino dos pacientes desinstitucionalizados. Portaria editada nos limites e dentro dos poderes conferidos ao Ministério da Saúde, não havendo que se falar em inconstitucionalidade da mesma. Jurisprudência consolidada do STF no sentido de que, embora a norma contida no artigo 196 da Constituição da República possua caráter programático, os entes públicos não podem se eximir do dever de propiciar os meios necessários ao gozo do direito à saúde por todos os cidadãos. Inexistência de ofensa ao Princípio da Isonomia, pois a igualdade jurídica consiste em assegurar às pessoas que se encontram em situações iguais um tratamento igualitário e aquelas que estão em situações desiguais um tratamento diferenciado, considerando as suas desigualdades. Inexistência de violação aos Princípios da Separação dos Poderes e/ou da Reserva do Possível, considerando que se trata de política pública prevista em lei, sendo certo que a tutela do direito fundamental à saúde prepondera sobre os referidos princípios. Condenação do Estado ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais em favor do Ministério Público que deve ser afastada. DESPROVIMENTO DO RECURSO INTERPOSTO PELA PRIMEIRA APELANTE E PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO INTERPOSTO PELO SEGUNDO APELANTE” (fls. 1-2, e-doc. 17).



     Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 22).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 1º, 2º, 18 e 25, o inc. IX do art. 93 e o inc. I do art. 109 da Constituição da República e argumenta que “o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ingressou com ação civil pública em face do Município de Magé e do Estado do Rio de Janeiro objetivando a implementação de dispositivos extra-hospitalares destinados a portadores de transtornos mentais no Município, em decorrência da possibilidade de suspensão dos serviços prestados pela SAME – Sociedade de Assistência Médica Especializada, instituição particular conveniada ao SUS” (fl. 2, e-doc. 24).



    Afirma que “o cerne da controvérsia é a falta de implementação pelo Município de Magé de dispositivos extra-hospitalares aptos a receberem os pacientes que estavam sendo atendidos em instituição particular conveniada (SAME – Sociedade de Assistência Médica Especializada), assim como aplicação do ‘Programa de Volta para Casa’ do governo federal, apesar da existência de recursos financeiros suficientes provenientes da União Federal, e que não estavam sendo devidamente utilizados pelo município” (fls. 11-12, e-doc. 24).



    Assinala que “a causa de pedir é o desvirtuamento dos recursos federais repassados ao Município de Magé” e que “a se entender que o Estado deve ocupar o polo passivo, com muito mais motivo dever-se-ia incluir a União Federal, ente federativo com ativa participação na implementação das unidades extra-hospitalares necessárias para substituir o serviço prestado pela SAME, cuja interrupção das atividades decorre da falta de repasse das verbas recebidas da União pelo Município de Magé, de acordo com a parte autora” (fls. 13-14, e-doc. 24).



    Sustenta que “o acórdão incorre em omissão, pois não enfrentou a questão da competência absoluta da Justiça Federal em razão da origem federal dos recursos não repassados pelo Município de Magé ao SAME, restringindo-se a apreciar a questão somente pelo prisma da legitimidade do Estado para figurar no polo passivo” (fl. 16, e-doc. 24).



    Ressalta que “o fato de a CRFB estabelecer a competência concorrente dos entes da federação quanto à implantação de políticas públicas voltadas à saúde, não autoriza a União Federal a impor, ainda mais por regulamento administrativo, obrigações aos demais entes da federação” (fl. 17, e-doc. 24).



    Alega que, “na hipótese dos autos, não restam dúvidas de que a amplitude, a especificidade e a complexidade das medidas determinadas pelo acórdão recorrido revelam uma intensa e inaceitável interferência do Poder Judiciário em tarefa constitucional atribuída ao Poder Executivo, acarretando, portanto, grave afronta aos princípios federativo, democrático e da separação de poderes (arts. 1º e 2º da Constituição Federal)” (fl. 22, e-doc. 24).



    Defende que “não é dado ao Judiciário o poder de interferir nas metas orçamentárias já traçadas ou mesmo na execução do orçamento, como no caso em tela, para decidir conforme seus juízos próprios de conveniência e oportunidade” (fl. 23, e-doc. 24).



    Pede seja “anulado o v. acórdão recorrido” (fl. 24, e-doc. 24).



    3. Em juízo de retratação, foi proferida decisão com a seguinte ementa:



    “APELAÇÕES CÍVEIS/REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO CONSTITUCIONAL À SAÚDE DOS PORTADORES DE TRANSTORNOS MENTAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUTOS ENCAMINHADOS PELA EGRÉGIA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA (ART. 1.030, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL). Ação civil pública manejada em face do Município de Magé e do Estado do Rio de Janeiro, visando à adoção de medidas que garantissem o direito constitucional à saúde dos portadores de transtornos mentais no âmbito municipal, sobretudo daqueles internados na Sociedade de Assistência Médica Especializada Ltda. – SAME, que se encontrava em vias de encerrar suas atividades por conta da falta de recursos financeiros para arcar com seu funcionamento. Sentença de procedência. Acórdão que deu parcial provimento ao recurso do ente público estatal tão somente no tocante aos ônus sucumbenciais. Terceira Vice-Presidência que, considerando a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 698 (‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes; 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’, determinou o retorno dos autos a este órgão julgador para verificação da pertinência quanto ao exercício do juízo de retratação, nos termos do artigo 1.030, III, do Código de Processo Civil. Como sublinhado no decisum, a Lei n. 10.216/2001, que dispõe sobre a proteção e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo assistencial em saúde mental, prevê como direito do paciente o acesso ao melhor tratamento, de forma humanizada e com adoção de meios menos invasivos possíveis, de modo a promover a recuperação e inserção na família e no ambiente social. Implementação de residência terapêutica que se trata de tema diretamente relacionado ao direito à saúde, à integridade física e à dignidade das pessoas portadoras de transtornos mentais, tendo restado evidente a omissão dos entes demandados quanto à efetiva implementação de medidas aptas à sua instalação, como também de ações necessárias à reinserção de pacientes ao seio familiar, de modo a lhes garantir condições dignas de sobrevivência. Consoante consignado pelo órgão ministerial, ‘hígida se faz a intervenção do Judiciário, para compelir a Administração Pública a atender prioridades do meio comunitário em seara como a proteção aos enfermos mentais, em detrimento da aplicação de recursos em outras áreas que não apresentam o mesmo caráter de urgência para serem atendidas, mesmo que sejam determinações para planejamento e execução, quando estabelecido aprazamento que apresente razoabilidade em sua fixação, como aqui se requer.’ Inexistência de divergência com a orientação firmada no Tema n. 698 do Supremo Tribunal Federal. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO” (fls. 1-2, e-doc. 41).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    A controvérsia posta nestes autos versa sobre ação civil pública, ajuizada pelo Ministério Público Estadual, na qual se pretende a implementação de residência terapêutica no Município para abrigar pacientes portadores de transtornos mentais.



    5. A alegação de nulidade do acórdão por contrariedade ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República não pode prosperar. O Tribunal de origem enfrentou os temas questionados e decidiu a controvérsia com base no que comprovado. Embora em sentido contrário à pretensão do recorrente, no acórdão recorrido foi apresentada suficiente fundamentação. Firmou-se na jurisprudência deste Supremo Tribunal, neste sentido:



    “O que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (RE n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 21.5.1993).



    6. Este Supremo Tribunal assentou a possibilidade de intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, especialmente quando se cuida de adoção de providências específicas, garantidoras do direito constitucional fundamental à saúde, à integridade física e à dignidade das pessoas, impossível de ser usufruído pela ausência de condições materiais imprescindíveis.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 592.581, Tema 220 da repercussão geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, este Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: “ É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes”.



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, fixou ainda a tese de que “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (DJe 7.8.2023).



    No presente caso, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro reconheceu que “não há no Município de Magé residência terapêutica para abrigar e dar o tratamento adequado a esses pacientes. Tal fato viola as normas constitucionais, bem como aquelas previstas na Lei Federal n. 10.216/2001. Frise-se que a Portaria 52/GM foi editada nos limites e dentro dos poderes conferidos ao Ministério da Saúde, conforme bem ressaltou a Douta Procuradoria de Justiça” e que, “nas hipóteses em que o ente público se queda inerte, o Poder Judiciário está autorizado a intervir” (fls. 13 e 15, e-doc. 17). Ao concluir que, “no caso em tela, não resta caracterizada a incursão indevida do Poder Judiciário em matéria de exclusiva competência do Poder Executivo, eis que necessária a preservação do direito à saúde, especificamente, dos portadores de transtornos mentais, direito constitucionalmente assegurado” (fl. 15, e-doc. 17), o Tribunal de origem não destoou do entendimento firmado por este Supremo Tribunal no julgamento dos Temas 220 e 698 da repercussão geral, sobre a possibilidade de intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas.



    Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO EM FAVOR DE MUNÍCIPES COM TRANSTORNOS MENTAIS. VERIFICADA GRAVE OMISSÃO DOS ENTES PÚBLICOS: POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (RE n. 1.522.229-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 28.2.2025).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Legitimidade do Ministério Público. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Reserva do possível. Invocação. Impossibilidade. Precedentes. 1. Esta Corte já firmou a orientação de que o Ministério Público detém legitimidade para requerer, em Juízo, a implementação de políticas públicas por parte do Poder Executivo de molde a assegurar a concretização de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos garantidos pela Constituição Federal, como é o caso do acesso à saúde. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. A Administração não pode invocar a cláusula da reserva do possível a fim de justificar a frustração de direitos previstos na Constituição da República, voltados à garantia da dignidade da pessoa humana, sob o fundamento de insuficiência orçamentária. 4. Agravo regimental não provido ” (AI n. 674.764-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 25.10.2011).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Agravo regimental não provido ” (AI n. 708.667-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.4.2012).



    7. Além de observar o entendimento deste Supremo Tribunal quanto à intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, a Décima Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro resolveu a controvérsia posta nestes autos com base nos elementos de prova e na legislação infraconstitucional aplicável à espécie.



    No caso em exame, para, eventualmente, acolher a pretensão do Estado do Rio de Janeiro e rever o entendimento adotado na origem seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. LEI ESTADUAL N. 10.216/2001. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.161.551-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 3.5.2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REGULARIZAÇÃO DO FUNCIONAMENTO DE ESCOLA ESTADUAL. AUTO DE VISTORIA DO CORPO DE BOMBEIROS - AVCB. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita ” (ARE n. 1.320.266-AgR/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.7.2021).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação Civil Pública. Políticas públicas. Omissão estatal. Inexistência. Ofensa aos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível não verificada. 3. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.348.154-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 8.4.2022).



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento a este recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de abril de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora