Tribunal: STF
Processo: Rcl 86980
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-05
Data de publicação: 2025-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO. CONTRATO DE GESTÃO. RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS A AÇÕES NA ÁREA DE SAÚDE. IMPOSSIBILIDADE. ADPFs Nº 1.012/PA, Nº 484/AP, Nº 275/PB E Nº 664/ES: INOBSERVÂNCIA. PROCEDÊNCIA.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada por Hospital Mahatma Gandhi, em face de decisão proferida pelo Juízo da 42ª Vara do Trabalho do Rio de Janeiro, no Processo nº 0100912-84.2024.5.01.0042, pela qual teria sido contrariado o entendimento desta Corte firmado nas ADPFs nº 275/PB, nº 484/AP, nº 664/ES e nº 1.012/PA.

    2. O reclamante narra que, na origem, o Juízo reclamado proferiu ordem de bloqueio de verbas públicas, até o valor de R$ 23.001,48 (vinte e três mil e um reais e quarenta e oito centavos), derivadas de contrato de gestão mantidos com outros municípios, que não o firmado com o Estado do Rio de Janeiro, para operacionalização da Unidade de pronto Atendimento – 24 horas – UPA Realengo.

    3. Alega que a dívida executada é originária de condenação trabalhista em favor de funcionária da Unidade de Pronto Atendimento 24 horas - UPA de Realengo, gerenciada pelo reclamante por meio de contrato de gestão firmado com o Estado do Rio de Janeiro. Ressalta que “a manutenção do bloqueio realizado em outras contas mantidas para a Gestão de contrato firmado com outros municípios, tem sua finalidade desviada, se utilizadas para quitar obrigações decorrentes de outros contratos já mantidos ou vigente, firmados com outras pessoas jurídicas de direito público, no caso, com outros municípios”. Frisa que os recursos bloqueados são públicos, repassados pelo ente estatal para atendimento à saúde dos pacientes do SUS.

    4. Aponta que a ordem de bloqueio viola diversos precedentes deste Supremo Tribunal Federal, a exemplo das decisões firmadas nas ADPFs nº 275/PB, nº 484/AP, nº 664/ES e nº 1.012/PA, nas quais assentada a “impossibilidade de constrição judicial de receitas públicas objeto de contratos de gestão firmados entre a Administração Pública e entidades de terceiro setor”.

    5. Requer a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão que determinou o bloqueio dos ativos mencionados, e, subsidiariamente, busca a suspensão da emissão de alvará e levantamento dos valores em favor do beneficiário da ação principal, até o julgamento de mérito da presente reclamação.  No mérito, pugna que seja cassado o ato reclamado. Pleiteia a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça.

É o relatório.
 
Decido.

    6. De início, defiro o pedido de assistência judiciária gratuita.

    7. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), bem como a observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).

    8. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

    9. Observo que, nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, o que se apresenta na espécie.

    10. No caso em análise, aponta-se como paradigmas de controle o que decidido por esta Suprema Corte nas ADPFs nº 1.012/PA, nº 484/AP, nº 275/PB e nº 664/ES. Por oportuno, transcrevo as ementas das citadas arguições de descumprimento de preceito fundamental:

“CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS VINCULADAS A CONTRATO DE GESTÃO PARA CONSECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF. 
1. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de vedar o bloqueio, penhora ou liberação, de receitas públicas, vinculadas a contratos de gestão firmados entre o poder público e entidades do terceiro setor para a prestação de serviços públicos de saúde. 
2. Precedentes do STF nas ADPFs nº. 275, 620 e 664, dentre outras. 
3. Em respeito aos princípios da separação de poderes, legalidade orçamentária, eficiência administrativa e continuidade dos serviços públicos, mostram-se inconstitucionais decisões judiciais que determinam a constrição de receitas que compõem o patrimônio público e estão afetas à execução de serviços de saúde, direcionando-as, indevidamente, para o pagamento de despesas estranhas ao objeto dos contratos de gestão. 
4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental que se julga procedente.”
(ADPF nº 1.012/PA, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 13/12/2022, p. 19/12/2022).
 
“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INTERPRETAÇÃO JUDICIAL COMO OBJETO DE CONTROLE. POSSIBILIDADE. SUBSIDIARIEDADE. INEXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO PARA SANAR A LESÃO OU AMEAÇA EM CARÁTER AMPLO. DECISÕES JUDICIAIS QUE RESULTARAM NO BLOQUEIO, PENHORA OU SEQUESTRO, PARA O FIM DE PAGAMENTO DE DÍVIDAS TRABALHISTAS, DE VERBAS DO ESTADO DO AMAPÁ, DAS CAIXAS ESCOLARES E DAS UNIDADES DESCENTRALIZADAS DE EXECUÇÃO DA EDUCAÇÃO – UDEs, DESTINADAS À MERENDA, AO TRANSPORTE DE ALUNOS E À MANUTENÇÃO DAS ESCOLAS PÚBLICAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÕES DOS PODERES E DO FOMENTO À EDUCAÇÃO. NATUREZA PRIVADA DAS UNIDADES EXECUTORAS. REPASSE DE VERBAS. DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA. NÃO CARACTERIZAÇÃO DAS PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA. NÃO SUJEIÇÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. 
1. O direito social à educação (artigos 6º e 205 e seguintes da Constituição), bem como a prioridade absoluta de proteção às crianças e aos adolescentes, em respeito à condição peculiar de pessoas em desenvolvimento que são (artigo 227 da Constituição), justificam a especial proteção constitucional dos valores necessários à aplicação efetiva dos recursos públicos destinados à concretização dos efetivos direitos. 
2. Os princípios da separação dos poderes e do fomento à educação são violados por decisões judiciais que gerem bloqueio, penhora ou sequestro, para fins de quitação de débitos trabalhistas, de verbas públicas destinadas à merenda, ao transporte de alunos e à manutenção das escolas públicas. 
3. A proteção constitucional a direitos individuais e a garantias fundamentais, inclusive de ordem trabalhista, convive com a impenhorabilidade, in casu, sob a ratio de que estão afetados a finalidades públicas e à realização das atividades e serviços públicos decorrentes do exercício obrigatório da função administrativa. 
4. O artigo 167, VI, da Constituição proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, mandamento esse que também vincula o Judiciário. Isso porque as regras sobre aprovação e gestão orçamentárias consagram mecanismos de freios e contrapesos essenciais ao regular funcionamento das instituições republicanas e democráticas e à concretização do princípio da separação dos poderes. 
5. As Unidades Executoras funcionam por meio de repasses de verbas para associações privadas sem fins lucrativos. Essa medida de descentralização da gestão financeira na prestação de serviços educacionais configura escolha de alocação de recursos plenamente legítima, inserida na margem de conformação das decisões de agentes políticos. No entanto, a transferência não descaracteriza a natureza eminentemente privada das Caixas Escolares, razão pela qual não lhes é aplicável o regime jurídico da Fazenda Pública. Se a associação privada conta com a agilidade do setor privado para posicionar-se como credora, que o faça para posicionar-se como devedora. 
6. A arguição de descumprimento de preceito fundamental para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental decorrente de atos judiciais é via processual que atende ao requisito da subsidiariedade, mercê de não existir outro instrumento para sanar a controvérsia com caráter abrangente e imediato, ou com a mesma eficácia e celeridade. 
7. Arguição de descumprimento de preceito fundamental conhecida e julgado PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer medidas de constrição judicial proferidas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região e pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, em desfavor do Estado do Amapá, das Caixas Escolares ou das Unidades Descentralizadas de Execução da Educação – UDEs, que recaiam sobre verbas destinadas à educação, confirmando os termos da medida cautelar anteriormente concedida, bem como para afastar a submissão ao regime de precatório das Caixas Escolares ou Unidades Descentralizadas de Educação, em razão da sua natureza jurídica de direito privado, de não integrar a Administração Pública, de não compor o orçamento público e da ratio que inspira a gestão descentralizada da coisa pública.”
(ADPF nº 484/AP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 04/06/2020, p. 10/11/2020).
 
“CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente.”
 (ADPF nº 275/PB, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 17/10/2018, p. 27/06/2019; grifos acrescidos)
 
“CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados.
2. Medida Cautelar confirmada e ação julgada procedente.”
(ADPF nº 664/ES, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 19/04/2021, p. 04/05/2021; grifos nossos).

    11. Como se vê, o Plenário desta Corte conheceu das arguições e julgou-as procedentes, para afirmar a impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. Entendeu, dessa forma, que o bloqueio de verbas públicas pela Justiça trabalhista viola princípios de envergadura constitucional, tais como o da legalidade orçamentária, da separação funcional de Poderes, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos.

    12. Compulsando os autos e examinando detidamente o ato reclamado, verifico, consoante o alegado, que houve o descumprimento do que decidido por esta Corte nas ADPFs apontadas, uma vez que na ordem de bloqueio de valores determinada contra a reclamante - organização social que atua na área da saúde - não houve discriminação das contas sobre as quais deveriam recair, postura que vai de encontro à tese que orienta o entendimento vinculante do STF indicado nos paradigmas em cotejo. Colhe-se do ato reclamado, o seguinte (e-doc. 32, p. 2):

“Intime-se a parte ré para que se manifeste sobre o inadimplemento suscitado na manifestação de ID f89d0f4, no prazo de 5 (cinco) dias, sob pena de execução. 
Decorrido o prazo sem manifestações e considerando o requerimento do exequente, ative-se o convênio Sisbajud em face da devedora, na modalidade “teimosinha”, pelo total de R$23.001,48, referentes às parcelas vencidas e vincendas (R$2.017,68 + R$2.017,68 + R$2.017,67 + R$2.017,67 + R$2.017,67 + R$2.017,67 + R$2.017,67 + R$1.210,61), acrescidas da multa de 50%.”

    13. Verifica-se, ainda, que após a prolação do referido ato, o reclamante apresentou Embargos à Execução no processo originário, os quais foram julgados improcedentes, nos seguintes termos :

“IMPENHORABILIDADE DE RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS ÀSAÚDE
Em  sendo  o  embargante  um  prestador  de  serviços  que  tem contrato de gestão com o Município de Maricá, recebe para prestar esse serviço, logo, apresunção é de que o valor bloqueado decorre do contrato de prestação de serviços.
Não obstante  o entendimento da C. STF sobre a vedação da penhora de recursos públicos repassados a entes privados, cuja  destinação esteja vinculada à realização de direitos sociais, tais como a  saúde e a educação, consoante as decisões proferidas nas diversas Reclamações Constitucionais juntada aos autos, da análise da documentação que instrui a peça de embargos, verifico que não restou demonstrado que a conta sobre a qual recaiu o bloqueio  #ID.9901e16  (conta corrente nº  0388948-3, agência 3176, Banco Bradesco) se destina exclusivamente ao Contrato 25/2020. Não apresentou a embargante documento hábil a demonstrar o alegado.
Portanto,  não  se  faz  possível  inferir  que  o  valor  bloqueado resulta de repasse efetuado por órgão público convenente para aplicação compulsória na saúde, não incidindo na espécie o disposto no art. 833, inciso IX, do CPC de 2015.
(...)
Assim, não merece ser acolhida a tese do embargante quanto à impenhorabilidade dos recursos que foram objeto da constrição, motivo pelo qual tenho por subsistente o bloqueio levado a efeito nos presentes autos sob o id 44f64fc.
Cabe frisar, também, que não há comprovação nos autos que toda a receita da embargante seja proveniente, tão somente, da gestão das unidade custeadas com recursos públicos, em diversos Estados da Federação, custeado  pelo Sistema Único de Saúde.”

    14. Nesse cenário, entendo que, no caso concreto, a ordem de bloqueio realizada violou o entendimento consolidado nesta Corte, estampado nos paradigmas em referência, ao recair sobre verbas vinculadas a contrato de gestão firmado entre o reclamante e o Município de Maricá/RJ (e-doc. 30), para atuação em serviços na área da saúde, conforme demonstra o extrato bancário juntado aos autos (e-doc. 26).

    15. Impõe destacar, a propósito, que o fiel respeito à jurisprudência desta Corte retro apontada, somente ocorreria caso o Juízo reclamado tivesse efetivamente desempenhado seu ônus argumentativo, fundamentando-se a decisão de bloqueio de recursos na identificação de contas da referida entidade que não estivessem vinculadas ao repasse de verbas públicas, o que não ocorreu na espécie.

    16. Até porque, cuida-se a reclamante de entidade civil filantrópica, de caráter assistencial médico-hospitalar, sem fins lucrativos, mantida, prioritariamente, a partir de repasses de entes estatais. Assim, as verbas públicas em questão têm aplicação compulsória na área de saúde, considerada a atuação da reclamante.

    17. Entendo, portanto, que a constrição de verbas públicas na forma em que conduzida pela autoridade reclamada, sem a devida identificação de sua origem, podendo recair sobre verbas com finalidade específica de custear a administração de unidades hospitalares municipais, além de contrariar os paradigmas vinculantes consubstanciados nas ADPFs nº 485/AP e nº 664/ES, também representa risco à regularidade na prestação de serviço público de natureza essencial, como o de assistência à saúde, desenvolvido pela reclamante.

    18. Este Supremo Tribunal Federal, em diversos precedentes, decidiu não ser possível a constrição de recursos financeiros em situações análogas à presente. Nesse sentido cito precedentes de ambas as Turmas desta Corte proferidos em reclamações envolvendo a mesma controvérsia, ajuizadas pela entidade ora reclamante (Hospital Mahatma Gandhi):

“DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NAS ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 275/PB, 484/AP, 664/ES E 1.012/PA. CONFIGURAÇÃO. RECLAMAÇÃO PROCEDENTE. AGRAVO DESPROVIDO. 
I. CASO EM EXAME
1. Trata-se de agravo regimental contra decisão que julgou procedente o pedido para cassar os atos reclamados e determinar a observância ao entendimento firmado no julgamento das ADPFs 275/PB, 484/AP, 664/ES e 1.012/PA. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se houve violação ao que decidido por esta Suprema Corte no julgamento das ADPFs 275/PB, 484/AP, 664/ES e 1.012/PA. 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
3. No caso em análise, foi demonstrado que o ato reclamado violou as decisões proferidas no julgamento dos precedentes tido como violados, uma vez que a constrição judicial incidiu sobre verba pública repassada à agravada para custear despesas relativas à saúde.
4. A jurisprudência desta Suprema Corte impede a retenção de valores públicos por ordem judicial, ainda que tenham sido repassados a pessoa jurídica de direito privado. 
IV. DISPOSITIVO E TESE 
5. Agravo regimental desprovido.”
(Rcl nº 72.963-ED/RJ, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 17/02/2025, p. 21/02/2025; grifos nossos)
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. VERBAS PÚBLICAS. SAÚDE E CONVÊNIOS. CONSTRIÇÃO JUDICIAL INDISCRIMINADA. IMPOSSIBILIDADE. ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Nº 275, 484, 664 E 1.012. ACÓRDÃOS. DESRESPEITO CONFIGURADO. RECURSO DESPROVIDO. 
I. CASO EM EXAME 
1. Agravo interno interposto de decisão que julgou procedente pedido veiculado em reclamação constitucional, ante desrespeito à orientação fixada nas ADPFs 275, 484, 664 e 1.012. 
2. O pronunciamento reclamado determinou o bloqueio indiscriminado de valores depositados em contas de entidade vinculada à execução de políticas públicas de saúde, desconsiderada a origem pública e vinculada dos recursos. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
3. A questão em discussão consiste em saber se o bloqueio dos valores determinado pelo órgão de origem implica contrariedade à orientação firmada nos paradigmas quanto à impenhorabilidade de verbas públicas destinadas a políticas essenciais. 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
4. Ao apreciar as ADPFs 275, 484, 664 e 1.012, o STF concluiu, com eficácia vinculante e erga omnes, impróprio o bloqueio de verbas públicas destinadas à saúde e oriundas de contratos de gestão firmados com o poder público. 
5. A constrição judicial, ao incidir indiscriminadamente sobre valores vinculados a políticas públicas essenciais, contraria os princípios da legalidade orçamentária, separação de poderes, eficiência administrativa e continuidade dos serviços públicos. 
IV. DISPOSITIVO 
6. Agravo interno desprovido.”
(Rcl nº 68.881-AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, 04/02/2025, p. 11/02/2025; grifos nossos)

    19. Nessa mesma linha, trago as seguintes decisões monocráticas: Rcl nº 54.350/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 21/09/2022, p. 22/09/2022; Rcl nº 54.012/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 23/06/2022, p. 24/06/2022; Rcl nº 53.303/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 11/05/2022, p. 13/05/2022; Rcl nº 52.401/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 25/10/2022, p. 26/10/2022; e Rcl nº 46.982/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 28/02/2022, p. 02/03/2022.

    20. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, nos termos do art. 161, parágrafo único, do RISTF, para cassar a decisão reclamada, proferida pelo Juízo da 42ª Vara do Trabalho do Rio de Janeiro, no Processo nº 0100912-84.2024.5.01.0042, e determinar que outra seja proferida em observância à jurisprudência desta Corte, devendo ser imediatamente liberados/devolvidos os valores já bloqueados. Fica prejudicado o pedido liminar. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente na Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.

Comunique-se, com urgência.

Publique-se.

Brasília, 5 de novembro de 2025.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator