Tribunal: STF
Processo: MS 37802
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE AFIRMAR A INCOMPETÊNCIA DO TCU PARA REALIZAR FISCALIZAÇÃO DIRETA SOBRE ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DE PATROCÍNIO PÚBLICO (“FUNDOS DE PENSÃO”). INVIABILIDADE. SEGURANÇA DENEGADA.



1. Discute-se, neste mandado de segurança, a legalidade de controle realizado pelo Tribunal de Contas da União sobre a estrutura de governança das entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) de patrocínio público, também conhecidas como “Fundos de Pensão”.



2. A competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União, prevista nos arts. 70 e 71 da Constituição Federal, alcança pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, que figuram nas hipóteses descritas nos dispositivos.



2.1 O simples fato de uma entidade ou pessoa jurídica possuir natureza privada não impede, por si só, o exercício da competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União.



2.2 Da mesma forma, a circunstância de não integrar a Administração Pública, direta ou indireta, também não exime a pessoa jurídica, ex ante, de qualquer controle do órgão.



3. Ainda que os repasses realizados pelo ente público patrocinador sejam destinados aos planos de benefícios, isto é, à previdência complementar, há a possibilidade de a gestão dos recursos ocasionar a responsabilidade patrimonial da União, nos termos do art. 70, parágrafo único, parte final, da Constituição Federal, o que atrai a competência do TCU.



4. Há justificativa jurídica e empírica para o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas na tutela dos interesses da sociedade e, sobretudo, dos servidores e empregados que contribuem para essas entidades e esperam ter sua previdência complementar preservada ao longo da vida.



5. A partir dos dispositivos constitucionais e da legislação de regência, inexiste direito líquido e certo da categoria representada pela impetrante de não ser fiscalizada diretamente pelo órgão de controle.



6. Segurança denegada.



    Trata-se de mandado de segurança coletivo impetrado pelo Sindicato Nacional das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (SINDAPP) contra ato do Tribunal de Contas da União – TCU, que determinou a instauração de processo de controle externo (TC n. 045.032/2020-3) direcionado à fiscalização da estrutura de governança das entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) de patrocínio público.



    O impetrante sustenta, em síntese, que o Tribunal de Contas da União não teria competência para realizar fiscalização direta sobre tais entidades, por constituírem, segundo aduz, entes privados autônomos, não integrantes da Administração Pública direta ou indireta e por não gerirem dinheiro, bens ou valores públicos.



    Alega, ainda, que as entidades fechadas de previdência complementar possuem rede de controle específica e especializada, estando sujeitas à fiscalização da Superintendência Nacional de Previdência Complementar - Previc, autarquia federal, na forma das Leis Complementares n. 108/2001 e 109/2001 e do art. 202 da Constituição Federal.



    Eis a síntese da argumentação:



    26. A seguir, buscar-se-á demonstrar, com base nas normas constitucionais e legais aplicáveis às EFPC e em pareceres jurídicos ora submetidos à apreciação desse e. Pretório Excelso acerca do tema: (i) a natureza jurídica dessas entidades – evidenciando que não integram a Administração Pública direta ou indireta – e o caráter privado dos recursos que gerem; (ii) a forma como deve se dar a fiscalização e controle das EFPC, mediante rede de controles especializada, que exerce de forma satisfatória seu papel constitucional e que não abrange o TCU; e, nesse cenário, (iii) o controle de segunda ordem que poderia ser declinado à Corte de Contas, que, no limite, caso seja reconhecido em algum nível constitucional possível, se daria tão somente sobre a autarquia fiscalizadora e seus entes públicos patrocinadores. (doc. 1, p. 11)



    Quanto à afirmada natureza privada dos recursos administrados pelas entidades, apresenta os seguintes argumentos:



    35. Esclarecida a natureza jurídica atípica das próprias EFPC, prestigiada constitucionalmente, faz-se necessário compreender a natureza privada dos recursos que administram, isto é, dos recursos vinculados à previdência complementar. Aqui, destaca-se que tais entidades têm como objetivo único a administração e execução de planos de benefícios, sendo que, ao contrário do que tem decidido o TCU, os montantes envolvidos pertencem aos planos e, portanto, aos beneficiários, sendo meramente geridos pelas EFPC em nome e no interesse desses. Assim, são recursos privados, exclusivamente destinados ao pagamento de benefícios.



    (...)



    37. Mesmo na hipótese em que uma parcela dos recursos administrados tenha sua origem nos cofres de entes públicos patrocinadores,4 é preciso reconhecer que esses valores não permanecem públicos após sua destinação aos planos de benefícios. Eventuais recursos advindos de patrocínio público, no caso, tornam-se privados na medida em que se incorporam à previdência complementar.



    (...)



    41. Ora, não se pode confundir aqui recursos de origem pública com recursos públicos. Os aportes dos patrocinadores às EFPC não são realizados por dotação orçamentária direta, e sim por convênio de adesão, não sendo incluídos na lei orçamentária anual ou tendo relação direta com as fontes de arrecadação do Estado. (doc. 1, p. 16-19)



    Conclui, então, no sentido de que competiria ao TCU, no limite, apenas exercer controle de segunda ordem:



    58. No caso das EFPC, o controle de primeira ordem é exercido por autarquia fiscalizadora especializada, a PREVIC. Por força da Lei Complementar 108/2001, à qual a Constituição atribuiu a disciplina da relação entre a União – aqui incluso o TCU – e as EFPC,7 é esse o “órgão regulador e fiscalizador das entidades fechadas de previdência complementar”, ao qual compete a fiscalização e controle dos planos de benefícios e das próprias EFPC. 



    59. Já aos tribunais de contas restaria declinado, no limite, um controle de segunda ordem, isto é, aquele exercido sobre a PREVIC – e, eventualmente, sobre os demais órgãos que formam a rede de controles das EFPC. Esses sim poderiam ser considerados unidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da União, estando sob sua competência fiscalizatória direta. (doc. 1, p. 26)



    Requer, ao fim:



    (h) No mérito, a concessão da segurança, anulando-se o ato de instauração do TC 045.032/2020-3, bem como quaisquer outras fiscalizações diretas de Entidades Fechadas de Previdência Complementar no âmbito do Tribunal de Contas da União; 



    (i) Incidentalmente, o reconhecimento da inconstitucionalidade do entendimento de que o Tribunal de Contas da União seria competente para fiscalizar diretamente – isto é, para exercer controle de primeira ordem – sobre Entidades Fechadas de Previdência Complementar. (doc. 1, p. 35)



    Em despacho de 7/4/2021, o Ministro Ricardo Lewandowski, então relator deste mandado de segurança, diferiu a análise do pleito de urgência para momento posterior ao pronunciamento da pessoa jurídica de direito público e solicitou informações das autoridades (doc. 17).



    Em atendimento à determinação, o Tribunal de Contas da União trouxe aos autos informações no sentido de que faltaria interesse de agir ao impetrante, pois o ato coator (despacho que autorizou a autuação do processo de controle externo TC 045.032/2020-3) teria natureza meramente preliminar, constituindo medida procedimental sem representar julgamento em face dos substituídos do impetrante. 



    Ainda em preliminar, sustentou a inviabilidade de o Poder Judiciário obstar, prematuramente, a atividade de controle externo exercido pelo TCU, citando jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. E, no mérito, aduziu a competência do TCU para fiscalizar as entidades fechadas de previdência complementar, com fundamento nos arts. 70 e 71 da Constituição Federal, art. 25 da Lei Complementar n. 108/2001 e arts. 19 e 21 da Lei Complementar n. 109/2001 (doc. 22).



    Eis a ementa do opinativo:



    EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de liminar (ainda não apreciado), impetrado contra ato desta Corte de Contas, consubstanciado na instauração do TC-045.032/2020-3, processo de fiscalização na modalidade levantamento, decorrente de deliberação constante em Despacho de 29/10/2020 do Ministro Bruno Dantas (TC037.057/2020-0), autuado “com o objetivo de examinar a estrutura de governança dos Fundos de Pensão, mormente quanto a sua capacidade de prevenção à ocorrência de fraude e corrupção e à suscetibilidade dessas organizações a riscos dessa natureza, com vistas a avaliar a viabilidade de realização de futuras ações de controle”. 



    1. Em preliminar: ausência de interesse processual do Impetrante, a ensejar extinção do processo sem julgamento de mérito (art. 485, VI, do novo CPC), porquanto não há nenhuma utilidade na presente prestação jurisdicional. Até o presente momento apenas foi autuado o processo de levantamento, com a designação dos servidores responsáveis pela ação de controle e com a expedição de ofícios às entidades jurisdicionadas informando-lhes acerca do aludido trabalho de fiscalização. O despacho que autorizou a realização da ação de controle em questão tem natureza de decisão meramente preliminar. A falta do interesse de agir é caracterizada pela inutilidade da decisão judicial ante a possibilidade de, após saneado o processo de controle externo, ser proferida decisão favorável aos substituídos do Impetrante, ou, caso desfavorável, haver oportunidade de interposição de pedido de reexame, com efeito suspensivo, nos termos do art. 48 da Lei 8.443/1992. 



    2. Em preliminar: incabível mandado de segurança para, prematuramente, estancar a atividade de controle externo, salvo na hipótese de flagrante ilegalidade, o que não ocorre no presente caso. Precedentes do STF. 



    3. O ato impugnado tão somente determinou a realização de medidas preliminares – realização de fiscalização –, que nenhum prejuízo real ou potencial causa aos substituídos do Impetrante, inexistindo, portanto, direito líquido e certo violado. 



    4. A circunstância de se atacar a instauração de processo investigatório gera dificuldade inclusive para produção da defesa da Corte de Contas neste mandado de segurança, dada a ausência de manifestação de qualquer de seus colegiados sobre o mérito do processo. Defesa apresentada em tese. 



    5. O TCU tem competência para fiscalizar os recursos aplicados pelas entidades fechadas de previdência complementar cujos patrocinadores sejam órgãos e entidades públicos federais, haja vista a natureza pública de tais recursos, consoante o entendimento desta Corte de Contas fixado em sede de consulta, portanto, de caráter normativo, mediante o Acórdão 3.133/2012-TCU-Plenário. 



    6. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência da fumaça do bom direito e do perigo da demora. 



    7. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pelo Impetrante. (doc. 22)



    Em despacho de 11/11/2021, o Ministro Ricardo Lewandowski solicitou informações complementares ao TCU acerca de levantamento relativo à estrutura de governança das entidades fechadas de previdência complementar, cujo relatório foi juntado aos autos (doc. 36), constando, ainda, esclarecimentos prestados pela Corte de Contas (docs. 40 a 42).



    Em 2/10/2023, indeferi o pedido de medida liminar, por não reputar presentes os requisitos necessários, em especial a probabilidade do direito invocado (doc. 44).



    Em sequência, a Procuradoria-Geral da República apresentou parecer no sentido da denegação da segurança, nos termos da seguinte ementa:



    MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. FISCALIZAÇÃO DIRETA DAS ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR – EFPC. ARTS. 70 E 71 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESERVAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO ÓRGÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. 



    - Parecer pela denegação da segurança.(doc. 45)



    O impetrante interpôs, então, agravo regimental contra a decisão de indeferimento da liminar (doc. 47). 



    Em 1º/2/2025, determinei a intimação da União para apresentar contrarrazões ao recurso, que se manifestou nos autos (doc. 54).



    É o relatório. Decido.



    O presente mandado de segurança comporta julgamento imediato, com fundamento no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Conforme relatado, discute-se, nestes autos, a legalidade de controle realizado pelo Tribunal de Contas da União sobre a estrutura de governança das entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) de patrocínio público, também conhecidas como “Fundos de Pensão”. 



    A impetrante insurge-se, em nome da categoria que representa, contra a fiscalização empreendida pelo TCU com o objetivo de aferir a capacidade dessas entidades de prevenirem a ocorrência de fraude e corrupção e à sua suscetibilidade a riscos dessa natureza.



    Postula a suspensão tanto de processo de controle externo instaurado (TC 045.032/2020-3) quanto de quaisquer outros que visem ao controle de primeira ordem dessas entidades, sob o argumento de que competiria ao Tribunal de Contas da União tão somente exercer controle de segunda ordem.



    Após exame vertical destes autos, entendo que não assiste razão à impetrante. Não há certeza nem liquidez no direito invocado, à luz das normas constitucionais e da legislação aplicável ao caso.



    De acordo com o art. 70 da Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.



    Em sequência, o Texto Constitucional comina ao Tribunal de Contas a tarefa de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo, especificando, no art. 71, as relevantes competências do órgão.



    No parágrafo único do primeiro dispositivo, afirma-se, desde já, a extensão do aludido controle externo para alcançar pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, que figurem nas seguintes hipóteses:



    Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.



    Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.



    Na mesma direção, o art. 71 da Constituição Federal estabelece que as competências fiscalizatórias do Tribunal de Contas da União abrangem não apenas agentes e órgãos públicos, mas também outros sujeitos que não integram a Administração nem mantêm vínculo funcional com ela. Entre essas atribuições, destaca-se a de julgar as contas dos administradores e de todos os responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, bem como daqueles que, por ação ou omissão, causem perda, extravio ou qualquer outra irregularidade que resulte em prejuízo ao erário (art. 71, II). 



    Ressalto, ainda, a atribuição para realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II (art. 71, IV).



    Assim, o simples fato de uma entidade ou pessoa jurídica possuir natureza privada não impede, por si só, o exercício da competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União.



    É a própria Constituição Federal que, nos arts. 70, parágrafo único, e 71, estende o controle externo para pessoas físicas e jurídicas privadas. E este Supremo Tribunal tem reafirmado o aludido alcance:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JULGAMENTO DAS CONTAS DAQUELES QUE DEREM CAUSA A PERDA, EXTRAVIO OU OUTRA IRREGULARIDADE DE QUE RESULTE PREJUÍZO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INVIABILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A a competência do Tribunal de Contas da União para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, bem assim as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público decorre não da natureza do ente envolvido, mas sim, da origem pública dos recursos. 2. No caso sob exame, a atuação do TCU enquadra-se perfeitamente ao disposto no art. 71, II, da Carta Magna, que assevera competir àquela Corte de Contas julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. 3. A certeza e a liquidez do direito pressupõem fatos incontroversos, lastrados em prova pré-constituída, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 30106 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 1/6/2023 - grifei)



    Ementa: 1. O Tribunal de Contas tem atribuição fiscalizadora acerca de verbas recebidas do Poder Público, sejam públicas ou privadas (MS n° 21.644/DF), máxime porquanto implícito ao sistema constitucional a aferição da escorreita aplicação de recursos oriundos da União, mercê da interpretação extensiva do inciso II do art. 71 da Lei Fundamental. 2. O art. 71, inciso II, da CRFB/88 eclipsa no seu âmago a fiscalização da Administração Pública e das entidades privadas. 3. É cediço na doutrina pátria que “o alcance do inciso [II do art. 71] é vasto, de forma a alcançar todos os que detenham, de alguma forma, dinheiro público, sem seu sentido amplo. Não há exceção e a interpretação deve ser a mais abrangente possível, diante do princípio republicano, (...)”. (OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro . 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 564). 4. O Decreto nº 200/67, dispõe de há muito que “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.”. 5. O Tribunal de Contas da União, sem prejuízo de sua atuação secundum constitutionem, atua com fundamento infraconstitucional, previsto no art. 8º da Lei Orgânica desse órgão fiscalizatório. 6. As instâncias judicial e administrativa não se confundem, razão pela qual a fiscalização do TCU não inibe a propositura da ação civil pública, tanto mais que, consoante informações prestadas pela autoridade coatora, “na hipótese de ser condenada ao final do processo judicial, bastaria à Impetrante a apresentação dos documentos comprobatórios da quitação do débito na esfera administrativa ou vice-versa.”. Assim, não ocorreria duplo ressarcimento em favor da União pelo mesmo fato. 7. Denegação da segurança, sem resolução do mérito, diante da falta de apresentação, nesta ação, de fundamento capaz de afastar a exigibilidade do título constituído pelo TCU em face da Impetrante, ficando ressalvado, ex vi do art. 19 da Lei nº 12.016, o direito de propositura de ação própria, ou mesmo de eventual oposição na execução fiscal ou na ação civil pública para o afastamento da responsabilidade da Impetrante. (MS 26969, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 12/12/2014 - grifei)



    EMENTA: - Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. 2. Prestação de contas referente à aplicação de valores recebidos de entidades da administração indireta, destinados a Programa Assistencial de Servidores de Ministério, em período em que o impetrante era Presidente da Associação dos Servidores do Ministério. 3. O dever de prestar contas, no caso, não é da entidade, mas da pessoa física responsável por bens e valores públicos, seja ele agente público ou não. 4. Embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se à fiscalização do Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes hão de prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro público ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao órgão competente para a fiscalização. 5. Hipótese de competência do Tribunal de Contas da União para julgar a matéria em causa, a teor do art. 71, II, da Constituição, havendo apuração dos fatos em procedimentos de fiscalização, assegurada ao impetrante ampla defesa. 6. Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, arts. 9º, §§ 1º e 8º, 119 e 121. Pauta Especial de julgamento publicada com inclusão do processo em referência. 7. Não cabe rediscutir fatos e provas, em mandado de segurança. 8. Mandado de segurança indeferido. (MS 21644, Rel. Min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ 8/11/1996 - grifei)



    Em decisão monocrática no MS 30.106, o Relator, Ministro Edson Fachin, bem apontou que a “competência conferida ao TCU de analisar contas tanto de pessoas físicas e jurídicas de direito público como físicas e jurídicas de direito privado, desde que envolvidos recursos públicos federais, vem prevista no próprio texto constitucional” (MS 30.106/DF, DJe 14/12/2022).



    Aliás, o próprio parecer juntado com a inicial, da lavra do Prof. Carlos Ari Sundfeld, elucida que o controle externo a cargo do Tribunal de Contas pode alcançar, em tese, “os particulares que atuem como delegados responsáveis pelo exercício da função de gerir recursos públicos (demais responsáveis)” (doc. 11, p. 72).



    Da mesma forma, a circunstância de não integrar a Administração Pública, direta ou indireta, também não exime a pessoa jurídica, ex ante, de qualquer controle do órgão, como também já assentou esta Suprema Corte:



    EMENTA Mandado de segurança. Competência do Tribunal de Contas da União. Inclusão dos impetrantes em processo de tomada de contas especial. Responsabilidade solidária. Ressarcimento ao erário. Ilegalidade e abuso de poder não configurados. Denegação da segurança. 1. Ao auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo, compete ao Tribunal de Contas da União a relevante missão de julgar as contas dos administradores e dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, da Constituição Federal). 2. Compete à Corte de Contas da União aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelece, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao Erário (art. 71, VIII, da Constituição Federal). 3. Em decorrência da amplitude das competências fiscalizadoras da Corte de Contas, tem-se que não é a natureza do ente envolvido na relação que permite, ou não, a incidência da fiscalização da Corte de Contas, mas sim a origem dos recursos envolvidos, conforme dispõe o art. 71, II, da Constituição Federal 4. Denegação da segurança. (MS 24379, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 8/6/2015 - grifei)



    Essas premissas contrapõem parcela significativa da argumentação deduzida pela impetrante. 



    A Constituição Federal impõe o controle dos recursos públicos e de origem pública pelos Tribunais de Contas, independentemente da natureza do ente envolvido na relação jurídica.



    A afirmada natureza privada dos recursos oriundos de contribuições dos empregados e servidores também não é suficiente para subtrair a competência fiscalizatória do Tribunal de Contas no caso vertente.



    Ainda que os repasses realizados pelo ente público patrocinador sejam destinados aos planos de benefícios, isto é, à previdência complementar, há elemento relevante nessa relação jurídica que é a possibilidade de a gestão dos recursos ocasionar a responsabilidade patrimonial da União, nos termos do art. 70, parágrafo único, parte final, da Constituição Federal. 



    Com efeito, a Lei Complementar n. 109/2001, que dispõe sobre o regime de previdência complementar, classifica em duas espécies as contribuições destinadas à constituição de reservas para o pagamento de benefícios: (i) normais, destinadas ao custeio desses benefícios; e (ii) extraordinárias, destinadas ao custeio de déficits, serviço passado e outras finalidades não incluídas na contribuição normal1.



    Além disso, no art. 21, a Lei prevê que o resultado deficitário nos planos ou nas entidades fechadas será equacionado por patrocinadores, participantes e assistidos. Dispõe, ainda, que o equacionamento poderá ser feito, entre outras formas, por meio do aumento do valor das contribuições, instituição de contribuição adicional ou redução do valor dos benefícios a conceder.



    Portanto, é possível que a União venha a responder por eventuais déficits na gestão de reservas e contribuições dessas entidades, o que atrai a competência fiscalizatória do Tribunal de Contas.



    Nesse contexto, identifico nas informações prestadas pelo TCU dado relevante no sentido de que, “entre 2015 e maio de 2022, foram efetivamente aportados R$ 9,47 bilhões pela Administração Pública Federal nas referidas entidades para equacionamento de déficits”, nos termos do art. 21, da Lei Complementar n. 109/2001, que autoriza essa espécie de aporte pelos entes públicos. Além disso, consta que “estão contratados novos aportes pelos patrocinadores para os próximos anos no montante de R$ 30,45 bilhões, em valores de maio de 2020” (doc. 22, p. 13).



    Assim, a previsão contida na Lei de a União responder por déficits desse sistema previdenciário complementar não é meramente teórica, mas encontra correspondência concreta no mundo dos fatos.



    O dado é expressivo e reforça a necessidade de controle externo exercido pela Corte de Contas na tutela dos interesses da sociedade e, sobretudo, dos servidores e empregados que contribuem para essas entidades e esperam ter sua previdência complementar preservada ao longo da vida.



    No mais, realço que o trabalho de levantamento de auditoria realizado pelo Tribunal de Contas da União na TC-045.032/2020-3 apresentou riscos concretos de integridade:



    Por fim, relata-se o preocupante cenário verificado quanto às práticas de monitoramento, no qual quase 75% dos próprios fundos autodeclararam não ter documentação sobre esse procedimento ou a ter de forma informal. Tal mecanismo busca justamente assegurar que as práticas e controles internos da entidade se mantenham apropriados para as operações da organização. Desse modo, indaga-se: como as EFPC farão as modificações necessárias em seus controles internos de modo a garantir que a entidade alcance seus objetivos? 



    Logo, irregularidades observadas no passado podem, em risco presumível, voltar a ocorrer, em face da inércia da melhoria de controles. Em outras palavras: não foram identificadas, pelos dados colhidos, melhorias internas de governança e de integridade que possam blindar as fundações da ocorrência de novos prejuízos bilionários às EFPC, culminando na necessidade de novos aportes dos patrocinadores federais (indiretamente da União), bem como dos participantes. 



    Como resultado da análise das estruturas de integridade, realizou-se avaliação dos riscos nas trinta e uma Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC) sob a jurisdição do Tribunal. 



    Concluiu-se que 54,8% das EFPC analisadas apresentaram suscetibilidade alta ou extrema a riscos de integridade, o que decorre da baixa maturidade dessas instituições aos referidos mecanismos. Frisa-se que esses resultados foram obtidos a partir da análise das respostas de questionários autoavaliativos não auditados. Logo, a situação de fato pode ser pior que a observada. 



    Ademais, foram identificadas, dentre as entidades com suscetibilidade alta e extrema, dez EFPC com significativa materialidade financeira, acima de R$ 1,5 bilhão de patrimônio gerido. Logo, a eventual materialização dos riscos de integridade alto ou extremo a que estão suscetíveis pode ensejar grande impacto e repercussões negativas em todo o sistema de previdência complementar. 



    Os riscos de integridade também se revelaram elevados nas EFPC com número superior a 5.000 participantes. Dos 31 fundos analisados, 21 apresentaram essas características. Apurou-se que nove das 21 entidades, responsáveis pelos planos de benefícios de mais de 200.000 participantes (incluído os assistidos), possuem riscos de integridade alto ou extremo. 



    De todo o exposto, destaca-se que a magnitude dos riscos de integridade são diretamente proporcionais ao nível de maturidade dos programas de integridade existentes na organização. Consequentemente, o nível crítico de riscos de integridade (alto ou extremo), observado na presente fiscalização em mais da metade das EFPC (entidades que administram elevados recursos financeiros e existem há dezenas de anos), tem como causa a baixa capacidade dessas organizações