Tribunal: STF
Processo: RE 1527064
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-06
Data de publicação: 2025-02-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (eDOC 21, p. 12):



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. CONVÊNIO. VALORES LEVANTADOS ANTES DO INÍCIO DAS OBRAS. ATRASO NA CONCLUSÃO DA CONSTRUÇÃO DO POSTO DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. MÁ-FÉ CONFIGURADA. PRELIMINARES. SUJEIÇÃO DOS EX-PREFEITOS A LIA. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI. PRELIMINARES REJEITADAS. ATOS TIPIFICADOS NO ART. 11 DA LIA. IMPOSSIBILIDADE DE ENQUADRAMENTO DOS ATOS NOS ARTS. 90 E 10. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E DE DANOS AO ERARIO. OBRA CONCLUÍDA. RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO. CONDENAÇÃO DO TCU. TITULO EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE DE COMPENSAÇÃO. NOVA ADEQUAÇÃO DAS SANÇÕES. REDUÇÃO DAS PENAS.



    1. A orientação do STF é a de que, como algumas sanções previstas na Lei 8.429/92 são também previstas em normas especiais como penas aplicáveis pela prática de delitos político-administrativos, a competência para fixá-las seria do STF, nos termos da alínea "c" do inciso I do art. 101 da Constituição. Logo, os prefeitos e ex-prefeitos não estão de fora da abrangência da LIA porque não há foro privilegiado no caso. 



    2. Não há inconstitucionalidade formal na Lei 8.429, nesse sentido já sinalizou o STF na ADI-MC 2182/DIF. 



    3. Os atos praticados pelo apelante não são enquadráveis nos arts. 90 e 10 da LIA. Não há nos autos prova de enriquecimento ilícito e nem de danos concretos ao erário. 



    4. Não se pode atrasar indevidamente o início de obras conveniadas e depois deixar de prestar contas quando havia obrigação de fazê-lo e alegar-se boa-fé. O respeito aos princípios constitucionais reguladores da administração é obrigatário aos agentes públicos. 



    5. Como já houve condenação do TCU para que o ex-prefeito restitua aos cofres públicos os valores dos convênios não se admite nova condenação nos mesmos termos, nem mesmo com previsão de compensação de eventuais diferenças.



    6. As sanções aplicáveis são as do inciso III do art. 12 da LIA. Logo, deve ser realizada a conveniente redução das sanções, respeitado o parágrafo único do mesmo artigo. 



    7. Apelação parcialmente provida.”



     



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 26).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, e c, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 37, § 4º, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em síntese, a possibilidade de condenação, no âmbito da ação de improbidade administrativa, ao ressarcimento integral do dano, considerando que a condenação pelo TCU não seria impeditiva, nem haveria certeza de sua execução.



    Defende-se que (eDOC 45, p. 8):



    “Note-se que o v. acórdão recorrido nem faz referência a uma execução concretamente movida pela União, ou a eventual pagamento por parte do réu. A redução do objeto constitucional da ação de improbidade vem sendo praticada - pois este certamente não é o único caso - a partir de abstrações.”



    Ao final, requer-se que (eDOC 45, p. 9):



    “(...) a se considerar a duplicidade de decisões resultante da interposição dos embargos declaratórios - para que seja restabelecida a conclusão da sentença do MM. Juiz singular, afastando, portanto, o provimento parcial da apelação do réu.”



    O processo veio-me por distribuição em 29.11.2024 (eDOC 115).



    O Ministério Público Federal, em parecer ofertado pelo Subprocurador-Geral da República, opina pelo provimento do recurso na forma da seguinte ementa (eDOC 118, p. 1):



    “Recurso extraordinário. Direito Constitucional. Ação Civil Pública. Ato de improbidade administrativa. Ressarcimento do dano causado ao erário. Existência de título extrajudicial no âmbito do TCU que foi utilizado pelo acórdão vergastado para exonerar o recorrido da obrigação de ressarcimento da verba federal em sede de ação civil pública. Possibilidade de formação de um título judicial. Independência das instâncias. Título constituído pelo TCU que não vincula o Poder Judiciário. Violação ao art. 37, § 4º da Constituição Federal. Objeto da ação civil pública por ato de improbidade administrativa que é mais amplo do que a ação de execução por título extrajudicial. Duplicidade de títulos executivos que decorre da dualidade de causas de sua formação, que não acarretará o pagamento dobrado. Réu que poderá se eximir do pagamento em dobro, mediante a comprovação de já ter adimplido a obrigação. Parecer pelo conhecimento e provimento do recurso extraordinário.”



    É o relatório. Decido. 



    Para melhor delimitação da controvérsia, cito, inicialmente, a parte do dispositivo da sentença proferida (eDOC 15, pp. 8 - 9):



    “Isto posto, JULGO PROCEDENTE o pedido para condenar OSVALDO GRANJA FILHO nas sanções do art.12, I, da Lei nº 8.429/92, quais sejam: a) ressarcimento integral do dano, no valor de R$ 148.555,00 (cento e quarenta e oito mil, quinhentos e cinqüenta e cinco reais) ; b) suspensão dos direitos políticos por 08 (oito) anos; c) pagamento de multa civil no valor de 05 (cinco) vezes a remuneração percebida enquanto Prefeito Municipal; e d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos. 



    Ressalto, entretanto, que, por ocasião da execução da pena de ressarcimento integral do dano, deverá haver compensação com os valores eventualmente já pagos por força da condenação existente no âmbito do TCU, a tal título, a qual, conforme disciplina do art.71, §30, da CF/88, tem força de titulo executivo. Custas de lei.”



    Por oportuno, apresento também o seguinte trecho do acórdão da apelação (eDOC 21, pp. 9 - 10):



    “A primeira sanção prevista, ressarcimento integral do dano, deve ser afastada. O juiz estabeleceu a possibilidade de compensação, por ocasião da execução, do que tiver sido pago por força da condenação existente no âmbito do TCU a tal título. Entretanto a condenação em duplicidade é inadmissível. 



    À fl. 29, a União externou sua falta de interesse processual porque a condenação ocorrida no Tribunal de Contas da União enseja a lavratura de titulo executivo extrajudicial. Logo, a eventual diferença que possibilitaria a compensação seria relativa à correção monetária. Todavia, quitado o principal não há possibilidade de pagamento de acessórios. Não há diferenças a serem compensadas. 



    Como consequência, as demais sanções estabelecidas na sentença devem ser igualmente reduzidas. A suspensão dos direitos políticos passa a ser de três anos, a multa civil, passa a ser de 2 (duas) vezes o valor da remuneração recebida pelo ex-prefeito e a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, passa a ser de três anos.”



    Destaco, ainda, que o Tribunal de origem, quando do julgamento dos embargos de declaração, assim asseverou (eDOC 26, p. 2): 



    “O acórdão analisou o tema em discussão, encontrando-se motivado. O entendimento do julgado foi no sentido da impossibilidade de aplicação em duplicidade da sanção de ressarcimento integral do dano. 



    Embora as decisões dos órgãos de controle externo sejam de índole administrativa e o exaurimento da tramitação das questões no âmbito desses órgãos não excluam o exame pelo Poder Judiciário, cabe ao juiz, ao aplicar a lei, evitar condenações excessivamente onerosas. Ademais, não se pode desconsiderar a singularidade de atos jurídicos perfeitos oriundos da prolação de decisões do Tribunal de Contas da União. 



    Não há afronta aos arts. 37, § 4º e 70, VI da Constituição, ao art. 21, 11 da Lei 8.429/1992 e aos arts. 3º e 475-L, VI do CPC. A ação de improbidade foi processada.”



    É certo que o título emitido pelo Tribunal de Contas da União resulta do descumprimento de normas relacionadas à adequada aplicação de recursos públicos, limitando-se à esfera administrativa. Por outro lado, o título proveniente do Poder Judiciário tem origem na infração aos dispositivos previstos na Lei de Improbidade Administrativa. 



    Ademais, conforme sinalado no parecer do Subprocurador-Geral da Repúbica, “o objeto da ação civil pública por ato de improbidade administrativa é mais amplo do que a ação de execução por título extrajudicial. Além disso, a duplicidade de títulos executivos não acarretará o pagamento dobrado, haja vista que o réu poderá se eximir do pagamento em dobro, mediante a comprovação de já ter adimplido a obrigação”. (eDOC 118, p. 3).



    Evidencia-se, ainda, que este Tribunal mantém entendimento consolidado de que o ingresso de uma ação civil pública não impede a competência do Tribunal de Contas da União para iniciar a tomada de contas especial e determinar a restituição de valores indevidamente recebidos pelo responsável. Isso ocorre devido à independência existente entre as esferas civil, administrativa e penal. Nesse sentido cito:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL E ART. 5º, II E VIII, DA LEI N. 8.443/92. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 148 A 182 DA LEI N. 8.112/90. INOCORRÊNCIA. PROCEDIMENTO DISCIPLINADO NA LEI N. 8.443/92. AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PREJUDICIALIDADE DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. QUESTÃO FÁTICA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. SEGURANÇA DENEGADA. 1. A competência do Tribunal de Contas da União para julgar contas abrange todos quantos derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário, devendo ser aplicadas aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, lei que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado aos cofres públicos [art. 71, II, da CB/88 e art. 5º, II e VIII, da Lei n. 8.443/92]. 2. A tomada de contas especial não consubstancia procedimento administrativo disciplinar. Tem por escopo a defesa da coisa pública, buscando o ressarcimento do dano causado ao erário. Precedente [MS n. 24.961, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 04.03.2005]. 3. Não se impõe a observância, pelo TCU, do disposto nos artigos 148 a 182 da Lei n. 8.112/90, já que o procedimento da tomada de contas especial está disciplinado na Lei n. 8.443/92. 4. O ajuizamento de ação civil pública não retira a competência do Tribunal de Contas da União para instaurar a tomada de contas especial e condenar o responsável a ressarcir ao erário os valores indevidamente percebidos. Independência entre as instâncias civil, administrativa e penal. 5. A comprovação da efetiva prestação de serviços de assessoria jurídica durante o período em que a impetrante ocupou cargo em comissão no Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região exige dilação probatória incompatível com o rito mandamental. Precedente [MS n. 23.625, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 27.03.2003]. 6. Segurança denegada, cassando-se a medida liminar anteriormente concedida, ressalvado à impetrante o uso das vias ordinárias. (MS 25880, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 16.3.20072).



    Desse modo, verifico que o acórdão recorrido, ao afastar o ressarcimento integral do dano, decidiu em dissonância ao entendimento firmado por esta Corte.



    Em relação às questões remanescentes (redução das sanções estabelecidas na sentença), depreende-se que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. Nesse sentido:



    “Embargos de declaração contra decisão que conhece do agravo para negar seguimento a recursos extraordinários. Conversão em agravo regimental. Possibilidade. Princípio da Fungibilidade. Precedentes. 2. Improbidade Administrativa. Servidores públicos e agentes políticos. Abastecimento de veículos particulares às custas do Município. 3. Sanções. Individualização da pena. Matéria infraconstitucional. Revolvimento do conjunto fáticoprobatório. 4. Alegação de inconstitucionalidade da Lei 8.429/92. Óbice da Súmula 284 do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (grifei) (ARE 753.460-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 10.04.2014).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL E ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA N. 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VERIFICAÇÃO DA CONDUTA DO AGENTE: IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL PARCIALMENTE PROVIDO APENAS PARA EXCLUIR A MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA” (grifei) (ARE 1.239.680-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 26.03.2020). 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Cerceamento de defesa. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Cláusulas contratuais. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria ínsita ao plano normativo local, tampouco para o reexame de fatos e provas dos autos ou das cláusulas do contrato firmado entre as partes. Incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 454/STF. 2. Agravo regimental não provido” (ARE 1.192.809-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 16.05.2019).



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, b, c/c art. 21, § 2º, RISTF, dou parcial provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido apenas no ponto exposto nesta decisão. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de fevereiro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente