Tribunal: STF
Processo: SL 1862
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-11
Data de publicação: 2025-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Estado da Bahia, com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que, nos autos do Agravo de Instrumento nº 8057947-21.2024.8.05.0000, determinou que Estado se abstivesse de realizar descontos tarifários relacionados ao Sistema de Integrações Tarifárias do Sistema de Bilhetagem Eletrônica Metropolitano (SIBEM), no contexto do transporte público metropolitano de Salvador e Região Metropolitana.



    O Estado relata que a empresa Atlântico Transportes Ltda. ajuizou ação de obrigação de fazer, buscando impedir a aplicação de descontos tarifários relacionados ao sistema de integração metropolitana, obtendo decisão favorável em sede de agravo de instrumento perante o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (TJBA), a qual determinou que o Estado se abstivesse de realizar tais descontos até julgamento final do recurso, sob pena de multa.



    Sustenta que a decisão judicial gera grave lesão à ordem pública administrativa, à economia pública e à ordem social, pois compromete o modelo de integração tarifária planejado há mais de uma década, desestrutura a Câmara de Compensação Tarifária (CCT) e ameaça a continuidade do Sistema Metroviário Salvador–Lauro de Freitas. Afirma que documentos técnicos da SEFAZ-PPP e da SEDUR indicam que, apenas no primeiro trimestre de 2025, houve déficit superior a R$ 1,5 milhão, com projeção de impacto de R$ 9,7 milhões por trimestre, podendo alcançar R$ 38,7 milhões anuais. Além disso, estima-se que, caso a medida seja replicada para outras empresas, haverá colapso do sistema e ruptura da política tarifária integrada.



    Salienta que 75% dos 117 milhões de passageiros do metrô em 2024 utilizaram o serviço de forma integrada com ônibus, e a manutenção da liminar obrigará os usuários a pagar tarifas cumulativas, onerando principalmente a população de baixa renda. Alega que existe o risco de efeito multiplicador, pois outras empresas já obtiveram decisões semelhantes, o que pode inviabilizar a sustentabilidade do sistema e gerar impacto social severo. Sustenta que a competência para apreciar o pedido é do STF, dado o fundamento constitucional da decisão impugnada, envolvendo princípios como modicidade tarifária, continuidade do serviço público e direito à mobilidade urbana.



    Ao final, requer a suspensão imediata da liminar para evitar grave lesão à ordem administrativa, à economia pública e à ordem social, garantindo a continuidade do serviço público essencial.



    A Atlântico Transportes Ltda., em sua manifestação, alega que mantém dois centros operacionais, com 16 veículos e 56 funcionários, tendo firmado contratos emergenciais com o Estado da Bahia sem previsão expressa de deduções tarifárias pelo sistema de integração. Sustenta que as deduções realizadas pela Câmara de Compensação não encontram respaldo legal ou contratual, configurando modificação unilateral das condições pactuadas e violação ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. Relata prejuízos financeiros superiores a R$ 7 milhões em razão das integrações, agravados pela ausência de subsídios para gratuidades e pela concorrência do transporte clandestino. 



    Argumenta ainda que não há prova concreta da lesão invocada, pois o Estado não apresentou demonstrativos técnicos que evidenciem impacto orçamentário imediato ou colapso do sistema, limitando-se a alegações genéricas. Afirma que, por outro lado, existe o risco real de paralisação do serviço e demissão de 56 empregados caso a liminar seja suspensa, com custo estimado de R$ 868.797,94 em indenizações trabalhistas, além do impacto social para a população dependente do transporte coletivo. Ressalta que outras empresas já encerraram atividades na região por falta de equilíbrio contratual, agravando a crise do setor.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 27):



    “Suspensão de Liminar. Contrato de prestação de serviço público de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em caráter emergencial. Deduções de valores, pelo ente estatal, das tarifas recebidas pela empresa privada. Integração tarifária do sistema de transporte de Salvador e Região Metropolitana. Decisão impugnada que tem lastro no exame de edital de chamamento e respectivo contrato pactuado. Exame fático-probatório que afasta o cabimento de recurso extraordinário e a viabilidade do pedido de suspensão direcionado ao Supremo. Parecer por que o pedido não seja conhecido." 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput , da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput , do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública , suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput , da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso em análise, verifica-se que a decisão cuja suspensão se pretende foi fundamentada na apreciação do conjunto de fático-probatório constante nos autos, especialmente quanto à ausência de previsão expressa para deduções realizadas no âmbito do sistema de integração com o metrô e outras linhas de transporte metropolitano, bem como na avaliação do desequilíbrio econômico-financeiro decorrente dessas deduções. Tal entendimento foi confirmado pelo Tribunal a quo, em acórdão assim ementado:



    "DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRATO ADMINISTRATIVO EMERGENCIAL. TRANSPORTE METROPOLITANO. SUSPENSÃO DE DESCONTOS RELATIVOS À “TAXA DE INTEGRAÇÃO”. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EXPRESSA NO EDITAL E CONTRATO. EVIDENCIADA A PRESENÇA DOS REQUISITOS DO ART. 300 DO CPC. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. MANUTENÇÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.



    I. CASO EM EXAME:



    Agravo de Instrumento interposto contra decisão que concedeu tutela de urgência para determinar a suspensão dos descontos relativos ao “sistema de integrações” com metrô e outras linhas nos serviços da Atlântico Transportes e Turismo Ltda., até ulterior deliberação, sob pena de multa mensal, limitando-se o valor total.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:



    (i) definir se há ausência de dialeticidade recursal em razão de alegada confusão conceitual sobre a “taxa de integração”; (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos legais para a concessão de tutela de urgência visando suspender a cobrança, diante da suposta ausência de previsão contratual e necessidade de preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.



    III. RAZÕES DE DECIDIR:



    A alegada ausência de dialeticidade recursal é afastada quando a argumentação, ainda que com imprecisão terminológica, ataca suficientemente os fundamentos da decisão agravada, permitindo o contraditório e a ampla defesa.



    A Administração Pública deve observar os princípios do art. 37, caput, da CF/1988, especialmente o da publicidade, impondo que cláusulas contratuais com impacto econômico sejam claras e previamente divulgadas.



    A ausência de previsão expressa da “taxa de integração” no edital de chamamento público emergencial firmado evidencia probabilidade do direito, diante da jurisprudência que admite o reequilíbrio econômicofinanceiro em hipóteses de alteração das condições de execução do contrato.



    O perigo de dano decorre dos prejuízos financeiros suportados, do risco de demissão de empregados e da potencial paralisação de serviço público essencial, justificando a medida antecipatória. 



    A alternativa de depósito judicial não supre a urgência de recomposição imediata do fluxo de caixa para continuidade do serviço, e a decisão é reversível, podendo ser revista após cognição exauriente.



    IV. DISPOSITIVO E TESE:



    Recurso desprovido."



    Como se nota, a controvérsia estabeleceu-se sobre elementos fático-probatórios, sendo certo que o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, ao conceder a tutela de urgência, formou sua convicção a partir da análise de documentos contratuais e demais provas produzidas, reconhecendo a probabilidade do direito invocado e o risco de dano à continuidade do serviço público. 



    Dessa forma, dissentir da conclusão alcançada pela instância de origem implicaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise dos contratos celebrados entre as partes. Tais circunstâncias inviabilizam eventual recurso extraordinário e, por consequência, impedem a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)



    “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)



    Demais disso, esta Corte possui entendimento consolidado de que a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de dezembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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