Tribunal: STF
Processo: ARE 1579392
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-03
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Servidor público. Incorporação de função de confiança. Lei Complementar estadual nº 255, de 2015. Constitucionalidade. Precedente do STF. Recurso provido.



    I. Caso em exame



    1. Agravo em recurso extraordinário interposto contra acórdão da 2ª Turma Recursal de Sergipe, que, ao declarar o direito de incorporação de função de confiança/cargo em comissão a servidor público estadual, incidentalmente declarou a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar estadual nº 255, de 2015, por suposto vício no processo legislativo (emenda parlamentar que transmudou projeto de lei ordinária para complementar, de iniciativa do Governador).



    2. O recorrente sustenta violação aos arts. 63, inc. I, e 2º da Constituição da República, argumentando a inexistência de duplicidade de projetos e a possibilidade de emenda parlamentar para correção formal, entendendo a conversão de lei ordinária em lei complementar como mero ajuste formal. Pede o conhecimento e o provimento do recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido.



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido na origem com base nos enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do Supremo Tribunal Federal.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão recorrido está em desconformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade da Lei Complementar estadual nº 255, de 2015, de Sergipe, que revogou a possibilidade de incorporação de valores de funções de confiança/cargos em comissão, especialmente quanto à existência de vício formal no processo legislativo de sua promulgação.



    III. Razões de decidir



    5. O Supremo Tribunal Federal, em julgamento da ADPF nº 1.092/SE, já analisou a Lei Complementar estadual nº 255, de 2015, e afastou a alegação de inconstitucionalidade formal.



    6. Naquela ocasião, a Corte firmou entendimento de que é possível que uma lei complementar altere uma lei ordinária, sendo que, nessa hipótese, a lei complementar é materialmente ordinária, não se lhe pode imputar vício de inconstitucionalidade formal.



    7. Concluiu-se que a alteração da natureza do projeto de lei ordinária para complementar por emenda parlamentar, mantendo-se a essência do projeto inicial e respeitando os limites do poder de emenda, não configura vício formal.



    8. O acórdão recorrido diverge do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF nº 1.092/SE, que declarou a constitucionalidade da Lei Complementar estadual nº 255, de 2015.



    9. Ademais, em sede de embargos de declaração na ADPF nº 1.092/SE, o STF esclareceu que os valores já pagos em razão de verbas reconhecidas como inconstitucionais, por ostentarem natureza alimentar, são irrepetíveis.



    IV. Dispositivo 



    10. Recurso extraordinário provido.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo em recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão da 2ª Turma Recursal de Sergipe, assim ementado: 



    “RECURSO INOMINADO DO DEMANDADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROCESSO CONSTITUCIONAL E LEGISLATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. SERVIDOR TITULAR DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SERGIPE. PLEITO DE INCORPORAÇÃO DE FUNÇÃO DE CONFIANÇA/CARGO EM COMISSÃO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 255/2015 QUE MODIFICOU AS DISPOSIÇÕES DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 16/1994 PARA ESTENDER A TODOS OS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS O TRATAMENTO RELATIVO AO EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 255/2015. OCORRÊNCIA DE VÍCIO FORMAL SUBJETIVO INSANÁVEL NO CURSO DO PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA PARLAMENTAR QUE TRANSMUDOU O PROJETO DE LEI ORDINÁRIA DEFLAGRADO PELO GOVERNADOR DO ESTADO PARA PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR. ENTENDIMENTO DE QUE A POSTERIOR SANÇÃO À LEI NÃO SUPRE O VÍCIO DE ORIGEM. INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES DOS TRIBUNAIS SUPERIORES. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO COMO QUE MEDIDA QUE SE IMPÕE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.” (e-doc. 78).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República, a parte recorrente afirma violados os arts. 63, inc. I, e 2º da Constituição da República.



    2.1. Esclarece a inexistência de duplicidade de projetos. Aponta que nunca existiu o PL nº 176, de 2014, e que o número incorreto consta apenas por erro material em parecer da CCJ, mas todo o processo legislativo sempre se deu sob o nº 177, de 2014.



    2.2. Defende a possibilidade de emenda parlamentar para correção formal e que a conversão de PL ordinária em PL complementar seria mero ajuste formal, não caracterizando vício.



    2.3. A final, requer, “seja o presente Recurso Extraordinário conhecido e, no mérito, provido, impondo-se a reforma do acórdão recorrido, da lavra da Egrégia Turma Recursal do Estado de Sergipe, forte na violação aos artigos 63, I, e 2º, ambos da Constituição da República” (e-doc. 83, p. 10).



    3. Em contrarrazões, a parte recorrente postula:



    “a) o não conhecimento do recurso, tendo em vista que revela pretensão de reexame de provas, impossível em sede de recurso extraordinário (Súmula 279/STF); b) a inadmissão do recurso, tendo em vista ausência de repercussão geral; c) acaso conhecido e admitido, o que se admite apenas em remotíssima hipótese e em nome da eventualidade, que seja o recurso julgado totalmente improcedente, mantendo-se na íntegra o acórdão recorrido.” (e-doc. 86, p. 11). 



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido porquanto incidiriam ao caso os óbices dos enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 91). 



    É o relatório.  



    Decido.



    5. A discussão posta nos autos está relacionada à possibilidade de incorporação de valores de funções de confiança/cargos em comissão às remunerações de servidores públicos estaduais sergipanos.



    6. A decisão colegiada se fundamentou na inconstitucionalidade formal da Lei Complementar estadual n. 255, de 15 de janeiro de 2015, que revogou a possibilidade de incorporação anteriormente prevista na Lei Complementar estadual nº 16, de 1994. 



    7. Ocorre que em recente julgamento da ADPF nº 1.092/SE (Redator para o Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 14/06/2025, p. 20/08/2025), ao analisar a referida Lei Complementar nº 255, de 2015, esta Suprema Corte, por maioria, julgou procedente o pedido, para assentar que nada impede que lei complementar altere lei ordinária, sendo certo que, nessa hipótese específica, a lei complementar é materialmente ordinária, não sendo possível imputar-lhe vício de inconstitucionalidade formais quanto ao ponto. Confira-se a ementa do referido julgado:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Lei complementar 255, de 15 de janeiro de 2015, do Estado de Sergipe. Impugnação de decisões judiciais. Admissibilidade. Inconstitucionalidade do diploma normativo em questão. Inocorrência. Procedência do pedido. 



    I. Caso em exame



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta em face de conjunto de decisões judiciais proferidas pelas Turmas Recursais do Estado de Sergipe, que declararam a inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    2. O requerente argumenta, em síntese, que o diploma legislativo em questão não padece de vícios formais e materiais e que as decisões judiciais que declaram a sua incompatibilidade com o texto constitucional transgridem o princípio da separação dos poderes, motivos pelos quais postula a declaração de constitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    3. Fatos relevantes. O Governador do Estado de Sergipe encaminhou à Assembleia Legislativa mensagem acompanhada de projeto de lei ordinária, que dispunha sobre “a proibição da incorporação de vencimentos de cargo em comissão ou de adicional de função de confiança à remuneração do cargo efetivo ou a proventos de aposentadoria”, tombado sob o PL 177/2014. O Chefe do Poder Executivo, ao apresentar as justificativas para o PL 177/2014, assinalou que a jurisprudência do STF tem caminhado no sentido da inconstitucionalidade de arranjos institucionais que veiculam em Constituição estadual reserva de lei complementar em matérias para as quais o marco constitucional federal contenta-se com lei ordinária. Acentuou, ainda, que o Tribunal de Justiça local, em diversas oportunidades, declarou a inconstitucionalidade de disposições da Constituição do Estado de Sergipe que ampliavam o âmbito das matérias sujeitas à reserva de lei complementar, inclusive do art. 60, § 1º, IV, do texto constitucional estadual. Por tais razões, manifestou entendimento no sentido da desnecessidade de veiculação da matéria por meio de lei complementar, bastando, para tanto, a modificação da legislação local via lei ordinária.



    4. Fatos relevantes. A Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, por sua vez, compreendeu que, em razão do art. 60, § 2º, da Constituição do Estado de Sergipe, segundo o qual uma lei complementar somente pode ser alterada por ato normativo de igual natureza, fazia-se indispensável a veiculação da matéria mediante lei complementar. Daí porque apresentou emenda modificativa para mudar a natureza do projeto de lei (Emenda Modificativa 1 ao Projeto de Lei 177/2014).



    II. Questão em discussão



    5. A questão em exame depende do enfrentamento de duas questões preliminares suscitadas nos autos no sentido de que: (i) não teria sido preenchido o requisito da subsidiariedade; (ii) a superveniência da Lei Complementar estadual 338/2019 teria consubstanciado o reconhecimento tácito da inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015.



    6. A questão de mérito em discussão consiste em saber se a Lei Complementar estadual 255/2015 é constitucional, notadamente diante da circunstância de que, no curso do processo legislativo, a natureza do projeto de lei de iniciativa privativa, originariamente encaminhado pelo então Governador do Estado à Assembleia Legislativa, foi alterada, por meio de emenda parlamentar, de projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar.



    III. Razões de decidir



    7. Preliminar. Requisito da subsidiariedade. Preenchimento. O Supremo Tribunal Federal vem admitindo o cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental contra conjunto de decisões judiciais desde que (i) demonstrado que inexistem outros meios processuais ágeis e eficientes aptos a solucionar a questão, de forma homogênea; (ii) comprovado que tais pronunciamentos jurisdicionais, de forma reiterada, descumpriram os preceitos fundamentais da Constituição Federal, com potencialidade de comprometimento da sua efetividade. Na espécie, além da impugnação de conjunto de decisões, o que se busca é o reconhecimento da constitucionalidade da Lei Complementar sergipana 255/2015, de modo que a arguição de descumprimento de preceito fundamental revela-se como único instrumento apto a solucionar, de forma homogênea, a alegada ofensa aos preceitos fundamentais.



    8. Preliminar. Superveniência da Lei Complementar estadual 338/2019. Ausência de prejudicialidade ou de reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 255/2015. A Lei Complementar estadual 255/2015, objeto de controvérsia acerca de sua constitucionalidade, não foi alterada, tampouco revogada pelo diploma normativo superveniente. A questão sobre a higidez constitucional da legislação sergipana de 2015 subsiste, não sendo possível asseverar que a ulterior promulgação de lei com conteúdo semelhante signifique, por si só, o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma primitiva.



    9. Mérito. Iniciativa como primeira etapa do processo legislativo. Hipóteses excepcionais de iniciativa reservada. A Constituição Federal, em algumas matérias, confia a determinados agentes políticos a prerrogativa de iniciar o processo legislativo, prerrogativa essa estabelecida sempre em caráter excepcional, o que evidencia o regime de direito estrito a que se submetem. Assim, a supressão tópica do poder de iniciativa dos membros do Poder Legislativo, de suas comissões, bem assim dos cidadãos, no caso de iniciativa popular, somente deve prevalecer diante de norma constitucional expressa e inequívoca e, ainda assim, apenas no que seja rigorosamente necessário para afastar interferências indevidas do Parlamento a campos que lhe são alheios.



    10. Mérito. Poder de emenda no que diz respeito aos projetos de lei de iniciativa reservada. Esta Suprema Corte desenvolveu critérios para aferir a legitimidade das emendas inseridas em projetos de lei de iniciativa reservada: (i) necessidade de pertinência entre a emenda proposta e o conteúdo do projeto de lei inicialmente apresentado; (ii) proibição de emendas que impliquem aumento de despesa em projetos de iniciativa privativa encaminhados pelo Chefe do Poder Executivo (CF, art. 63, I) e em projetos relativos à organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (CF, art. 63, II).



    11. Mérito. Projeto de lei de iniciativa reservada. Alteração, por meio de emenda parlamentar, da natureza do projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar. Manutenção da essência do projeto de lei inicial. Possibilidade. Atuação em conformidade com os limites do poder de emenda. Inexistência de inconstitucionalidade formal. A Emenda Modificativa 1 ao PL 177/2014 limitou-se a transmudar o projeto de lei ordinária em projeto de lei complementar, mantendo os termos do quanto encaminhado pelo Governador do Estado, de modo que a atuação da ALESE está em absoluta conformidade com o poder de emenda, uma vez que respeitou os limites formais e materiais impostos pelo ordenamento jurídico, sem incorrer em vícios de iniciativa ou em extrapolação de suas competências.



    12. Mérito. Projeto de lei de iniciativa reservada. Alteração, por meio de emenda parlamentar, da natureza do projeto de lei ordinária para projeto de lei complementar. Manutenção da essência do projeto de lei inicial. Possibilidade. Intenso diálogo institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo acerca da extensão do efeito. Inexistência de inconstitucionalidade formal. O Governador do Estado, claramente, adotou entendimento de que o efeito vinculante consubstancia a transcendência dos motivos determinantes, motivo pelo qual, por considerar inconstitucionais as disposições do texto constitucional estadual que ampliavam o campo da lei complementar, encaminhou projeto de lei ordinária. A Assembleia Legislativa, de outro lado, perfilhou entendimento diverso, refutando a transcendência dos motivos determinantes, o que a levou a compreender, ante a Constituição do Estado, indispensável a veiculação da temática em projeto de lei complementar. Diante desse contexto, no qual existente ampla controvérsia a respeito do sentido e do alcance do efeito vinculante inerente às decisões do STF, não se revela razoável, levando em conta tais peculiaridades, consignar que a atuação da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe desbordou do poder de emenda.



    13. Mérito. Lei complementar versando sobre matéria de lei ordinária. Possibilidade. Nada impede que lei complementar altere lei ordinária, sendo certo que, nessa hipótese específica, a lei complementar é materialmente ordinária, não sendo possível imputar-lhe vício de inconstitucionalidade formal. Assim, se o estatuto dos servidores públicos não está englobado nas matérias reservadas à lei complementar, a sua modificação pode se dar tanto mediante lei ordinária quanto por meio de lei complementar.



    IV. Dispositivo



    14. Pedido julgado procedente, para declarar a constitucionalidade da Lei Complementar 255, de 15 de janeiro de 2015, do Estado de Sergipe.”



    8. Ainda, em embargos de declaração, a Suprema Corte esclareceu que os valores já pagos, por ostentarem natureza alimentar, são insuscetíveis de devolução, sendo, pois, inadmissível o manejo de ação rescisória ou de qualquer outro instrumento processual voltado à repetição de tais verbas. Eis a ementa do julgado:



    “Embargos de declaração na arguição de descumprimento de preceito fundamental. Delimitação dos efeitos temporais da decisão declaratória de constitucionalidade. Cláusula da irredutibilidade. Não incidência. Irrepetibilidade de verbas recebidas de boa-fé. Ausência de situação excepcional legitimadora da preservação da percepção de valores decorrentes de títulos judiciais contrastantes com pronunciamento desta Corte. Embargos de declaração opostos por amicus curiae. Não conhecimento. Embargos do Governador. Acolhimento. 



    I. Caso em exame



    1. Trata-se de dois embargos de declaração opostos em face de acórdão mediante o qual foi julgado procedente o pedido, para assentar a constitucionalidade da Lei Complementar sergipana 255/2015.



    II. Questão em discussão



    2. A questão em análise envolve, preliminarmente, a legitimidade de amicus curiae para opor embargos de declaração e, quanto ao mérito recursal, diz respeito aos efeitos temporais da decisão declaratória de constitucionalidade exarada nestes autos.



    III. Razões de decidir



    3. Embargos de declaração opostos por amicus curiae. Inadmissibilidade. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, amicus curiae não possui legitimidade para opor embargos de declaração.



    4. Cláusula da irredutibilidade. Impertinência. Necessidade de higidez da aquisição do direito à determinada verba. Consoante pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a incidência da irredutibilidade pressupõe a higidez da aquisição do direito à percepção de certa remuneração. Dessa forma, uma vez reconhecida a inconstitucionalidade do fundamento jurídico que deu origem à vantagem – seja ele proveniente da lei ou oriundo de decisão judicial –, resta comprometido, desde o começo, o processo formativo do direito em questão, a denotar a inaplicabilidade da cláusula da irredutibilidade para viabilizar a continuidade do pagamento de verbas declaradas inconstitucionais.



    5. Efeitos temporais da decisão exarada nestes autos. Perpetuação do recebimento de verbas reconhecidas como inconstitucionais. Inviabilidade. Ausência dos requisitos legitimadores. Não estão presentes, no caso em análise, sob o aspecto em específico da perpetuação do recebimento de verbas reconhecidas como inconstitucionais, os requisitos autorizadores da modulação de efeitos, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/1999.



    6. Efeitos temporais da decisão exarada nestes autos. Verbas alimentares recebidas de boa-fé. Irrepetibilidade. Os valores já pagos, por ostentarem natureza alimentar, são insuscetíveis de devolução, sendo, pois, inadmissível o manejo de ação rescisória ou de qualquer outro instrumento processual voltado à repetição de tais verbas.



    IV. Dispositivo



    7. Embargos de declaração opostos por amicus curiae não conhecidos. Aclaratórios manejados pelo Governador do Estado acolhidos.”



    (ADPF nº 1.092-ED/SE, de minha relatoria, Red. para o Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal, j. 26/09/2025, p. 1º/10/2025).



    9. Desse modo, é de rigor reconhecer que o acórdão recorrido discrepa do entendimento deste Supremo Tribunal, formalizado no julgamento da ADPF nº 1.092/SE.



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    11. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    12. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF nº 1.092/SE, dou provimento ao agravo e julgo desde logo o extraordinário, provendo-o para reformar o acórdão recorrido. 



    Publique-se.



    Brasília, 3 de dezembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator