Tribunal: STF
Processo: ARE 1578106
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR COMISSIONADO. “CARGO FANTASMA”. PRESCRIÇÃO RECONHECIDA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. NÃO COMPROVADO. 1. O prazo prescricional para a propositura da ação civil pública por ato de improbidade administrativa deve ser extraído do art. 23, inciso I, da Lei 8429/92. 2. Em vista disso, entendo que o termo inicial para a fluência do prazo prescricional corresponde ao momento do encerramento do exercício da função relacionada à prática dos atos ímprobos imputados, no caso, 01/06/2008. 3. O reconhecimento da prescrição na ação civil pública de improbidade administrativa não impede a pretensão de ressarcimento de dano ao erário, já que se trata de uma ação imprescritível, conforme previsto no artigo 37, §5º da Constituição Federal e no tema repetitivo 897 do Supremo Tribunal Federal. Além disso, o deslocamento dos recursos orçamentários municipais, devidamente documentado, e a ausência de desvio das finalidades administrativas não configuram um ato ímprobo que gere prejuízo aos cofres públicos, resultando na improcedência do pedido de ressarcimento. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA” (eDOC 45 - ID: ba8ce8aa)



     



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, caput e §5º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que deve ser mantida a condenação na obrigação de ressarcimento pelos danos provocados ao erário em decorrência dos atos de improbidade administrativa praticados.



    Alega-se restar devidamente comprovado nos autos que o recorrido percebia seus vencimentos sem efetivar a devida contraprestação no órgão público, configurando hipótese de “servidor fantasma”.



    Aduz-se que, conforme relatório elaborado pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar (fls. 54-92 do processo digitalizado, ev. 3, arq. 2), instaurada para apurar irregularidades no âmbito da Agência Rural, que também investigou a Diretoria Administrativa e Financeira, onde estava lotado o recorrido; nas vistorias in loco, realizadas em horários de expediente, ele não foi localizado em nenhuma oportunidade na repartição pública e, em que pese o voto prevalecente tenha acolhido sua versão de que exercia suas atividades laborais em municípios do interior, desconsiderou não ser crível que tenha exercido seu expediente integralmente de maneira remota, através de palestras, as quais certamente não ocorriam todos dias, impedindo-o de comparecer ao menos um dia no estabelecimento de seu local de trabalho (eDOC 62 – ID: 703380e2, p. 12).



    Argumenta-se, assim, que os elementos probatórios expressamente delineados no voto minoritário e dele extraídos comprovam o recebimento de remuneração sem a respectiva contraprestação pelo recorrido e, consequentemente, o dolo em auferir vantagem indevida e lesar o erário em sua conduta, porquanto o ato de receber remuneração sem a respectiva contraprestação, por si só, demonstra sua pretensão de locupletar-se às custas do erário trabalho (eDOC 62 – ID: 703380e2, p. 14).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Extrai-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Goiás ofereceu ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em desfavor do recorrente visando a sua condenação pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992.



    O juízo de primeira instância julgou parcialmente procedentes os pedidos, para reconhecer a prescrição da pretensão ministerial, salvo com relação ao pedido de ressarcimento ao erário. Em sede de apelação, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás reformou o acórdão, para julgar improcedente o pedido de ressarcimento.



    Antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, contudo, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, introduziu ao art. 10 da Lei nº 8.429/1992 a necessidade da comprovação do dano efetivo ao patrimônio público como condição para a condenação pelo ato de improbidade previsto neste dispositivo:  



    Redação antiga do art. 10 da Lei nº 8.429/1992:  



    “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente”  



    Redação nova do art. 10 da Lei nº 8.429/1992:  



    “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente”  



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas que provoquem prejuízo ao erário; (ii) necessidade de efetivo e comprovado dano ao erário.  



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10, da Lei nº8.429/1992 (atos que causam prejuízo ao erário), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma conduta que provoque efetivo e comprovado prejuízo ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que o requerido trabalhou nos meses de agosto a novembro de 2007, dedicando-se à realização de palestras em diversos municípios do Estado. Com base em tal conclusão, registrou estarem ausentes o dolo de lesar o patrimônio público ou obter vantagem ilícita, bem como o efetivo prejuízo ao erário. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Em sessão de julgamento iniciada no dia 19/03/2024, o relator Desembargador Silvânio Divino de Alvarenga conheceu da apelação cível e deu-lhe parcial provimento, para reconhecer a prescrição da ação de improbidade administrativa e, por conseguinte, das penalidades previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa, exceto a de ressarcimento dos danos causados ao erário, pois esta é imprescritível, com fulcro no Tem 897 do Supremo Tribunal Federal. 



    Pedi vista dos autos para melhor apreciar a questão, o que faço agora através das seguintes considerações. 



    Pretende o apelante a reforma da sentença que julgou procedente a pretensão deduzida na inicial da Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Goiás em desfavor de si, por considerar que praticou atos de improbidade administrativa enquanto servidor da extinta Agência Rural, pois recebeu remuneração salarial sem a devida contraprestação, de modo a lesar o erário. 



    É cediço que a Lei nº 8.429/1992 apresenta as condutas que caracterizam atos de improbidade administrativa praticada por agentes públicos e, também, as respectivas sanções aplicadas. 



    Assim, por improbidade administrativa se entende o ato praticado contra a moral, a honra, a integridade e o caráter ético do servidor público, no exercício de suas funções, deixando de observar os princípios atinentes à Administração Pública.



    (...)



    Quanto à devolução aos recursos públicos, decorrente de conduta dolosa de improbidade administrativa, é essencial considerar que, apesar do entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a imprescritibilidade desses casos, há a necessidade de investigar a ausência de trabalho efetivo por parte do servidor designado como "fantasma". 



    Isso se justifica pelo fato de que, caso o trabalho fosse de fato realizado, o enriquecimento ilícito seria transferido para o empregador. Esta investigação é fundamental para garantir a responsabilização adequada e a proteção dos recursos públicos contra qualquer forma de má utilização ou desvio. 



    Após análise minuciosa do conjunto probatório e das argumentações apresentadas pelas partes, concluo que o pedido inicial deve ser julgado improcedente. 



    Isso se deve ao fato de que o ato de improbidade administrativa descrito na inicial, que consistia em receber salário sem efetivamente desempenhar suas funções, classificando o réu como um funcionário fantasma da extinta Agência Rural, foi refutado pelas evidências apresentadas em juízo. 



    Testemunhas confirmaram que o requerido trabalhou nos meses de agosto a novembro de 2007, dedicando-se à realização de palestras em diversos municípios do Estado.



    Portanto, a alegação de ausência de trabalho por parte do réu não se sustenta diante dos depoimentos e das atividades documentadas, o que inviabiliza a procedência do pedido inicial.



    Confira o depoimento da testemunha Denilson Barbosa de Souza: (…). que conheceu o réu em 2007, pois o buscava regularmente para ministrar palestras na cidade de Quirinópolis, entre agosto e o final de outubro de 2007. Ele destaca que o réu proferiu várias palestras durante esse período. O depoente costumava buscar o réu todas as segundas-feiras e permanecia na cidade entre quinta ou sexta-feira. Ele não consegue determinar se o serviço era realizado de forma independente ou em nome do governo. Em todas as ocasiões, o depoente encontrava o réu na porta da Agência Agro-Rural, onde o réu mencionava que percorria frequentemente os municípios goianos. Além disso, o réu comentava com o depoente que o local onde trabalhava não possuía uma estrutura.



    E de Alaor Nunes Moraes que disse: que conheceu o réu em 2007, quando estava empregado na Agrodefesa de Crixás, e observou que o mesmo frequentava muito esse município para realizar palestras, em meados de agosto de 2007. Ele esclarece que o réu foi encarregado de realizar a palestra pela extinta Agência Rural, e que outros servidores também eram designados para realizar tais palestras. O depoente ressalta que nunca visitou Goiânia para verificar o local de trabalho do réu. 



    Bem como de Osmar Lemes, que encontrou com o réu em uma de suas palestras. Veja: que conhece o réu desde 1999, quando ambos trabalhavam na Secretaria de Cidadania. Ele colaborou com o réu entre 1999 e 2001 ou 2002, mas não pode precisar a data exata. Além disso, menciona ter exercido o cargo de prefeito por um mandato. Posteriormente, trabalhou em outros órgãos, incluindo a Emater no Setor Universitário, anteriormente conhecida como Agro Rural, onde frequentemente se deparava com o réu por volta de 2007. O depoente costumava encontrá-lo na porta da Emater, porém não pode confirmar se ele realmente trabalhava no local. Ele tem conhecimento de que o réu realizava diversas palestras no interior do Estado de Goiás, como testemunhado em uma ocasião em Orizona. 



    Ademais, a testemunha arrolada pelo autor, Sra. Nádia Soares de Faria, afirmou não conhecer o réu, quando indagada e, posteriormente, que aposentou-se em 2001, logo, mais de 05 (cinco) anos antes do requerido ir trabalhar no órgão. Além disso, afirmou que voltou como comissionada, sem recordar o ano, mas que não tinha contato com os demais servidores, pois exercia a sua função como secretária e atendente de telefone.



    Nesse contexto, se houve irregularidade/ilegalidade no trabalho do requerido em local diverso do qual estava lotado, sem uma portaria ou documento que o autorizasse, acarretando situação irregular não apenas para ele, mas para o superior que determinou tal fato, todavia, não cabe esse tipo de discussão no âmbito desta ação, a qual não abrange esses fatos, conforme se depreende da leitura da petição inicial.



    Assim, atendo-me ao pedido inicial de condenação do requerido por ato de improbidade administrativa condizente a receber salário sem trabalhar, tenho que deve ser julgado improcedente, visto que, conforme fato incontroverso relatado pelo próprio magistrado singular, o requerido efetivamente trabalhou no período mencionado, porém, na maioria das vezes realizando palestras junto aos municípios goianos.



    Não é desnecessário destacar que somente as infrações graves, caracterizadas pela intenção maliciosa de prejudicar o interesse público, seja visando o enriquecimento ilícito, causando prejuízo ao erário ou violando os princípios administrativos, podem ser consideradas como atos ímprobos. 



    Não se pode atribuir improbidade àqueles que infringem meras formalidades legais ou cometem irregularidades que não resultam em danos aos recursos públicos, como é o caso aqui discutido.



    (...)



    Neste contexto, considerando que não foi comprovada a existência de conduta ilícita por parte do requerido que resultasse em prejuízo ao erário, torna-se inviável pleitear o ressarcimento, sendo a improcedência da pretensão uma medida necessária” (eDOC 45 – ID: ba8ce8aa, p. 4-8)  



    Assim, verifica-se que o acórdão impugnado está devidamente alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no que se refere à necessidade de comprovação do dolo específico e do efetivo dano ao erário para a configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da Lei nº 8.429/1992.



    No mais, a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo regimental nos embargos de divergência no agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. 2. Improbidade administrativa. Ressarcimento ao erário. Prescritibilidade. 3. Modalidade dolosa do ato de improbidade assentada pelo Tribunal de origem. Discussão sobre a natureza do ato. Súmula 279. 4. Decisão monocrática invocada como paradigma de divergência. Impossibilidade. Inadmissibilidade dos embargos de divergência. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE 1142089 ED-AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05.10.2020 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE 1479523 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2024 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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