Tribunal: STF
Processo: Rcl 75223
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-22
Data de publicação: 2025-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido liminar, ajuizada pelo Estado do Amapá, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8a Região, nos autos do Processo 0000678-89.2024.5.08.0207, assim ementado:



    “DIREITO DO TRABALHO. RECURSO ORDINÁRIO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. FALHA NA FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO DE GESTÃO. CULPA "IN VIGILANDO". PRESENÇA DOS REQUISITOS PARA RESPONSABILIZAÇÃO SUBSIDIÁRIA. RECURSO DESPROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME. Recurso ordinário interposto pelo Estado do Amapá contra sentença que reconheceu sua responsabilidade subsidiária pelo pagamento das verbas trabalhistas devidas à reclamante, em decorrência da ausência de fiscalização do contrato de gestão firmado com a empregadora principal. Contrarrazões foram apresentadas pela reclamante e pelo segundo reclamado.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO. Há duas questões em discussão: (i) definir se o recurso interposto pelo Estado do Amapá apresenta falta de dialeticidade processual, conforme arguição da reclamante em preliminar de contrarrazões; (ii) verificar a legalidade da condenação do ente público à responsabilidade subsidiária, à luz da ausência de fiscalização efetiva sobre o cumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR. O princípio da dialeticidade processual exige que os fundamentos do recurso demonstrem insurgência específica contra a decisão recorrida. No caso, o recurso do Estado do Amapá atende a esse requisito, pois apresenta razões claras e específicas que impugnam a sentença. Rejeita-se, assim, a preliminar de ausência de dialeticidade. A responsabilidade subsidiária da Administração Pública por débitos trabalhistas de empresa contratada decorre da culpa "in vigilando", caracterizada pela ausência de fiscalização quanto ao cumprimento das obrigações trabalhistas, conforme entendimento consolidado na Súmula nº 331, V, do TST e no Tema 246 de Repercussão Geral do STF (RE nº 760.931/DF). No caso dos autos, o Estado do Amapá confessou que sua fiscalização foi limitada às metas contratuais, sem controlar a observância das obrigações trabalhistas. A ausência de prova da fiscalização adequada configura culpa "in vigilando", justificando a responsabilização subsidiária. Ressalta-se que a tese do STF no julgamento da ADC nº 16 e do Tema 246 não exclui a responsabilização do ente público, mas condiciona sua aplicação à demonstração da omissão no dever fiscalizatório. Considerando o contexto fático e probatório, bem como o ônus da prova atribuído ao ente público, mantém-se a sentença que reconheceu a responsabilidade subsidiária do Estado do Amapá pelas verbas trabalhistas devidas. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE. Recurso conhecido e desprovido, mantendo-se a responsabilidade subsidiária do Estado do Amapá. Tese de julgamento: A ausência de fiscalização efetiva por parte da Administração Pública sobre os contratos de gestão configura culpa "in vigilando" e enseja a responsabilização subsidiária pelos débitos trabalhistas da empresa contratada. A responsabilidade subsidiária do ente público nos contratos de terceirização não é automática, devendo ser demonstrada a conduta omissiva na fiscalização das obrigações trabalhistas pela contratada. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CLT, arts. 818 e 896-A; CPC, art. 373, II; Lei nº 8.666/1993, art. 71, § 1º; Lei nº 9.637/1998; Lei nº 14.133/2021, art. 121. Jurisprudência relevante citada: STF, ADC nº 16, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 24.11.2010; STF, RE nº 760.931/DF (Tema 246), Rel. Min. Luiz Fux, j. 26.04.2017; TST, Súmula nº 331; TST, E-RR-925-07.2016.5.05.0281, Rel. Min. Cláudio Brandão, j. 12.12.2019.” (eDOC 4, ID: e783e215)



    Na petição inicial, o reclamante alega, em síntese, que a decisão reclamada, ao imputar responsabilidade subsidiária à Administração Pública, independentemente de comprovação de culpa, teria ofendido a autoridade de decisão proferida por esta Corte no julgamento da ADC 16.



    Desse modo, requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato reclamado e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar o acórdão reclamado.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Superado o ponto, rememoro que, a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Quanto ao mérito, registro que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais.



    Em data posterior a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.



    Com efeito, constato que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral dessa matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber, cujo mérito está sendo analisado pelo Plenário. 



    Por ocasião do julgamento de mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.



    Nesses termos, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.



    Assim, é imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la.



    Nesse sentido, cito os seguintes julgados:



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público encontra-se embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. De modo que foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux. 4. Inaplicável, na espécie, a exigência de esgotamento das instâncias ordinárias, prevista art. 988, §5º, II, do CPC/2015, por se tratar de reclamação ajuizada por afronta à ADC 16 e anterior à conclusão do julgamento do tema 246 da repercussão geral. Precedentes. 5. Agravo interno desprovido.” (Rcl 26.819 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020; grifo nosso);



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. AFRONTA AO QUE DECIDIDO NO JULGAMENTO DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PELO INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS POR PARTE DA EMPRESA CONTRATADA. ARTIGO 71, PARÁGRAFO 1º, DA LEI 8.666 /1993. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. No julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, Tema 246 da Repercussão Geral, que interpretou o julgamento desta Corte na ADC 16, o STF assentou tese segundo a qual ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. 2. Consequentemente, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, embora possível, é excepcional e condicionada à respectiva culpa, devidamente comprovada nos autos. 3. In casu, a decisão reclamada atribuiu à União a responsabilidade subsidiária omissiva pelos encargos trabalhistas decorrentes da contratação de serviços por intermédio de empresa terceirizada, conquanto inexistente prova taxativa de culpa in vigilando. 4. Neste contexto, é insuficiente a mera afirmação genérica de culpa in vigilando ou a presunção de culpa embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. Precedentes. 5. Agravo a que se dá provimento a fim de cassar a decisão reclamada, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária ao ente administrativo.” (Rcl 16.777 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, redator do acórdão Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.6.2020).



    Na hipótese versada nos autos, verifico que o Tribunal de origem entendeu que a Administração Pública deveria ser responsabilizada subsidiariamente pelas obrigações trabalhistas, tendo em vista a deficiência da fiscalização. Nesse sentido, transcrevo trecho do acórdão regional:



    “Insurge-se o Estado do Amapá contra a sentença que o condenou subsidiariamente pelo pagamento do crédito devido à autora, sustentando, em suma, que o reconhecimento da responsabilidade subsidiária da Administração Pública somente poderá ocorrer mediante a efetiva demonstração de culpa - sendo esta in vigilando e/ou in eligendo, conforme os parâmetros definidos pelo Supremo Tribunal Federal na ADC nº 16. 



    Aprecio. 



    Não obstante as jurisprudências colacionadas e a conclusão de que a responsabilidade subsidiária da administração pública só poderá ser declarada nos casos de culpa comprovada, entendo que o Estado do Amapá não negou sua omissão quanto à fiscalização da empresa subcontratada, estando sua defesa alicerçada na tese de que tal atribuição é da terceira reclamada, por força das disposições trazidas pela Lei nº 9.637/1998, que rege os contratos de gestão. 



    Em resumo, o ente público atraiu para si a responsabilidade subsidiária pelas obrigações trabalhistas assumidas por sua empresa contratada, pelo que devida sua responsabilização no presente caso. Vejamos a jurisprudência abaixo:



    (...)



    Convém destacar que a nova Lei de Licitações, em seu art. 121, faz distinção em seus parágrafos, diante das contratações pelo Poder Público, ou de obras, ou de serviços, portanto, quando é empreitada incide o § 1º do citado art. 121 e na esteira da responsabilidade exclusiva da empresa contratada (art. 6º, XXX), e, quando se refere a terceirizações, contratação de serviços contínuos, § 2º do art. 121, pode remanescer responsabilidade subsidiária "se comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado". 



    Em verdade, o obreiro não deve arcar com as consequências oriundas da existência de qualquer ilicitude porventura constatada na relação contratual firmada entre as reclamadas e o Estado do Amapá. São situações que devem ser apreciadas cada qual considerando seu contexto, sem serem confundidas, embora haja uma correlação, pelo que entendo que a primeira reclamada deve responsabilizar-se com as consequências do que lhe compete na seara trabalhista com relação aos seus empregados.



    O Excelso Supremo Tribunal Federal firmou, em síntese, a seguinte tese de repercussão geral no julgamento do Recurso Extraordinário 760.931/DF: 



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 



    Essa é a tese da discussão que foi travada sobre a matéria, e, para os efeitos de apreciação dentro dos contornos da lide, chega-se à conclusão que a responsabilidade subsidiária do ente público só poderá ser declarada nos casos de culpa comprovada em relação aos deveres legais de acompanhamento e fiscalização do cumprimento das obrigações decorrentes dos contratos de emprego, observados os princípios disciplinadores do ônus da prova. 



    O E. Supremo Tribunal Federal, ao julgar o precedente vinculante constituído pelo Tema 246 da Repercussão Geral (RE nº 760.931/DF), fixou a tese jurídica acima transcrita. Com isso, o Pretório Excelso deixou claro que a dicção do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, apesar de constitucional, como delimitado por ocasião do julgamento da ADC nº 16, não representa o afastamento total da responsabilidade civil do Estado em contratos de terceirização, mas indica, sim, a existência de tal responsabilidade em caso de haver elementos de comprovação da culpa do ente público pelo inadimplemento dos encargos trabalhistas da empresa terceirizada. 



    A Subseção I Especializada em Dissídios Individuais do C. TST, em sua Composição Plena, em sessão realizada em 12/12/2019, por ocasião do julgamento do Processo TST-E- RR-925-07.2016.5.05.0281, da Relatoria do Exmo. Ministro Cláudio Brandão, em avaliação da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário nº 760.931/DF, concluiu que a matéria pertinente ao ônus da prova não foi definida pela Suprema Corte, ao fixar o alcance do Tema 246, firmando que é do Poder Público o ônus de demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação de serviços. 



    Dentro dos limites traçados pela decisão do C. TST, para que se examine, à luz do quadro-fático probatório dos autos, a existência ou não de culpa in vigilando, é que deve ser imputada a responsabilidade subsidiária ao ente público, dada a comprovação de falta de fiscalização, nos exatos termos da Súmula nº 331, V, do C. TST, cujo teor abaixo transcrevo:



    (...)



    No presente caso, não há provas de que o Estado do Amapá fiscalizou o cumprimento das obrigações trabalhistas decorrentes do contrato de emprego da reclamante, cumprindo destacar que o ônus da prova era dele, conforme tese firmada pelo C. Tribunal Superior do Trabalho no E-RR-925-07.2016.5.05.0281, cujos termos encontram-se muito bem explicados no seguinte aresto abaixo transcrito:



    (...)



    No caso dos autos, ficou demonstrado o descumprimento reiterado de obrigações trabalhistas no curso do contrato de emprego. 



    O recorrente, em contestação, afirmou que "a fiscalização pelo Estado do Amapá possui uma conotação mais macro relativo aos objetivos e metas do Contrato de Gestão enquanto que para as OSs, além dos cumprimento das metas, era destinada a fiscalização mais cotidiana das normas fiscais e trabalhistas", deixando claro, portanto, que não fiscalizava, nem controlava, a escalação de empregados, muito menos o cumprimento dos contratos de trabalho de seus terceirizados. 



    Assim, ficou provado que o Ente Público não exerceu qualquer fiscalização sobre o contrato de trabalho de sua terceirizada, o que atrai sua responsabilidade, na forma da jurisprudência do STF acima citada. 



    Por tais fundamentos, nego provimento ao recurso do Estado do Amapá, mantendo a responsabilidade subsidiária desse por todas as parcelas deferidas, inclusive pelas multas especificadas na sentença.” (eDOC 4, p.5-9 - ID: e783e215)



     Ora, entendo que a Justiça trabalhista, ao atribuir à Administração o ônus probatório ou até mesmo desqualificar toda e qualquer prova levada a juízo, incorre na figura da responsabilização automática, combatida por esta Corte Suprema, sendo necessária a apresentação de prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos. 



    Corroborando a tese, cito, ainda, recentes julgados de ambas as Turmas do STF:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931, REL. MIN. ROSA WEBER. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. O reconhecimento da responsabilidade subsidiária, sem que haja a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação à terceirizada, tampouco prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade do Ente Público, não foi admitido por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 63.784 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.3.2024; grifo nosso);



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ADC Nº 16/DF. RE Nº 760.931-RG/DF; TEMA RG Nº 246. INOBSERVÂNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. 1. A Justiça do Trabalho imputou responsabilidade subsidiária automática à Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, sob o fundamento de falha na fiscalização do contrato (culpa in vigilando), revelando inobservância ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e, mais recentemente, no Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral. 2. Não há apontamento claro e objetivo sobre reiterada e sistemática negligência, podendo a motivação apresentada, genérica, servir para qualquer processo judicial em que tenha ocorrido inadimplemento de obrigações trabalhistas. 3. Agravo regimental provido para, dando procedência à reclamação, cassar o acórdão reclamado, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária à parte agravante.” (Rcl 62.148 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Redator do acórdão Min. ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, DJe 16.2.2024).



    Por oportuno, destaco precedentes em situação semelhante ao dos autos, nos quais o Estado do Amapá figura como parte reclamante:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ADC Nº 16/DF. RE Nº 760.931-RG/DF (TEMA RG Nº 246). INOBSERVÂNCIA. 1. A Justiça do Trabalho imputou responsabilidade subsidiária automática ao Estado do Amapá na tomada de serviços terceirizados, sob o fundamento de falha na fiscalização do contrato (culpa in vigilando), revelando inobservância ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e, mais recentemente, no Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral. 2. Inexistência de apontamento claro e objetivo sobre o nexo causal entre as condutas sistematicamente negligentes atribuídas à parte reclamante na fiscalização do contrato de trabalho e o dano causado, podendo a motivação apresentada, genérica, servir para qualquer processo judicial em que tenha ocorrido inadimplemento de obrigações trabalhistas. 3. Descabido revolver, sob o aspecto fático-probatório, aquilo que a Justiça laboral considerou presente — culpa in vigilando da Administração —, mas, viável e oportuno, sindicar a idoneidade e aderência da fundamentação adotada, à luz do que decidido pela Suprema Corte nos julgamentos referência. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 69.064 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 17.9.2024; grifos nossos)



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. Art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 3. Violação ao decidido na ADC 16. 4. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 5. Inversão do ônus da prova em desfavor da Administração Pública. Impossibilidade. 6. Agravo regimental provido, para julgar procedente a reclamação.” (Rcl 71362 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Relator(a) p/ Acórdão: Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.12.2024)



    Assim, entendo que o Tribunal de origem reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16.



    Por fim, cumpre registrar que não desconheço a existência do tema 1.118 da repercussão geral, no qual se discutirá o “[ô]nus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246)”.



    Todavia, tendo em vista que o mérito do referido paradigma ainda não foi julgado e que, a meu juízo, a matéria em questão já foi apreciada no julgamento da ADC 16, não há qualquer óbice ao julgamento da presente causa.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para afastar a responsabilidade subsidiária da parte reclamante, nos termos da jurisprudência desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Comunique-se. Publique-se.



    Brasília, 22 de janeiro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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