Tribunal: STF
Processo: ARE 1495145
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-25
Data de publicação: 2025-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ESTADO DO CEARÁ E MUNICÍPIO DE QUIXADÁ. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INCLUSÃO NOS ORÇAMENTOS DA VERBA NECESSÁRIA AO FORNECIMENTO DE FARDAMENTO ESCOLAR AOS ALUNOS DAS RESPECTIVAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU CARACTERIZADA A OMISSÃO DOS RECORRENTES NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. LEI 9.394/1996. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS INTERPOSTOS SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVOS INTERPOSTOS PELO ESTADO DO CEARÁ E PELO MUNICÍPIO DE QUIXADÁ DESPROVIDOS.



    DECISÃO: Trata-se de agravos nos próprios autos interpostos pelo Estado do Ceará (Doc. 14) e pelo Município de Quixadá (Doc. 16), objetivando a reforma de decisão que inadmitiu os recursos extraordinários manejados, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÕES CÍVEIS EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À EDUCAÇÃO. FORNECIMENTO GRATUITO DO FARDAMENTO ESCOLAR. DEVER DO ESTADO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DO PEDIDO MANTIDA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CONHECIDAS E DESPROVIDAS. 



    1- A insurgência recai sobre sentença que, em sede de ação civil pública, condenou o Estado do Ceará e o Município de Quixadá à obrigação de fazer consistente em inserir nos respectivos orçamentos recursos destinados ao fornecimento gratuito de farda escolar para os estudantes das respectivas redes públicas de ensino, e à obrigação de não fazer consubstanciada em se abster de impedir a entrada de estudantes sem uniforme nas escolas públicas, no âmbito daquela Municipalidade, enquanto não fornecido gratuitamente. 



    2- Não há legislação nacional unificada que discipline de modo específico o tema em análise, cabendo aos respectivos sistemas de ensino, nos âmbitos federal, estadual e municipal, deliberarem sobre o assunto. 



    3- No Estado do Ceará, a Lei Estadual nº 13.197/2002 atribui a decisão sobre o uso de fardamento ao Conselho Escolar de cada unidade da rede pública de ensino, mediante consulta à comunidade escolar, norma que deve ser compreendida à luz dos preceitos constitucionais e legais que regem a matéria. 



    4- O art. 227 da Lei Maior atribui à família, à sociedade e ao Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito público subjetivo à educação, que contempla o acesso universal e os meios necessários à permanência do estudante em condições de igualdade (arts. 205 a 208 da CF/1988), sob pena de responsabilidade da autoridade competente. 



    5- O dever do Estado de fornecer fardamento gratuito aos estudantes decorre da interpretação sistemática do texto constitucional, sob pena de gerar uma situação de desigualdade e exclusão para com os estudantes que não possuam condições de adquirir a vestimenta nas situações em que esta seja obrigatória. 



    6- Por se tratar de direito público subjetivo, é inegável a possibilidade de postular em juízo a sua concretização diante da omissão estatal inescusável, tal como prevê o art. 5º, caput, da Lei nº 9.394/1996 (LDB). 



    7- Não se trata de formulação ou criação de política pública, mas de cumprimento de política claramente definida e que deve ser executada com prioridade na alocação de recursos, por determinação constitucional e legal. 



    8- A aplicação do princípio da reserva do possível depende da demonstração objetiva da falta de recursos na quantidade necessária para a efetivação do direito fundamental em discussão, mormente em se tratando de política pública prioritária. 



    9- Remessa necessária e recursos de apelação conhecidos e desprovidos.” (Doc. 3, p. 1-2)



    Os embargos de declaração opostos pelo Estado do Ceará foram desprovidos (Doc. 7).



    Nas razões de seu apelo extremo, o Município de Quixadá, apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 5º, 37, caput, 165, § 5º, e 167, incisos I e VI, da Constituição da República. Afirma que “a determinação judicial de fornecimento de fardamento escolar, determinando inclusive medidas atinentes ao orçamento municipal, com limitação de prazo, ratificada no Acórdão recorrido, acabou por imiscuir o Poder Judiciário na tarefa típica de outro Poder, impondo a destinação de recursos a casos específicos em detrimento do resto da sociedade, em ofensa direta ao art. 2º da Constituição Federal, que consagra o princípio da separação dos Poderes, fundamento do princípio administrativo da ‘discricionariedade administrativa’” (Doc. 5, p. 6). Salienta a inobservância “dos ditames do art. 37, caput, da Constituição, ao desconsiderar a existência de orçamento aprovado pela Câmara de Vereadores, através de LOA, PPA e LDO (Princípio da Legalidade), bem assim a observância aos requisitos de impessoalidade e isonomia que devem revestir o ato administrativo, uma vez que, para o atendimento de público específico, deixarão de ser observados os programas previamente estabelecidos, não se partindo do global para se chegar a um caso particular” (Doc. 5, p. 6). Enfatiza que, “sem qualquer critério e sem a observância dos planejamentos existentes, serão efetuados gastos, não previstos, para fornecimento de fardamento escolar, para determinado grupo de pessoas, em detrimento dos demais serviços e projetos que compões o orçamento municipal” (Doc. 5, p. 6). Assevera que “a execução dos serviços, independente da matéria, por importar despesa de verbas públicas, deve estar rigorosamente adstrita aos ditames da lei orçamentária (art. 165 e parágrafos, da CF), tudo sob o manto das vedações expressas, dentre as quais o início de programas não incluídos na lei orçamentária anual e a transposição ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa (art. 167, I e VI, da CF/88), o que também não restou observado” (Doc. 5, p. 7). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário, “para ser julgado totalmente improcedente o pedido formulado pela parte contrária” (Doc. 5, p. 8).



    Por sua vez, o Estado do Ceará, nas razões de seu apelo extremo, apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 2º e 37, caput, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que a decisão impugnada violou os princípios da separação dos poderes e da legalidade. Assevera que o Tribunal de origem “realizou ingerência indevida no mérito administrativo, uma vez que impôs política pública ao Estado do Ceará” (Doc. 6, p. 6). Afirma que o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará “não restringiu sua decisão a apenas proibir um suposto impedimento de acesso de alunos não fardados às escolas do Município de Quixadá”, mas foi além, “entrando no mérito administrativo, para estabelecer como política pública do Estado do Ceará a compra e distribuição de fardamentos para os alunos desse município” (Doc. 6, p. 6). Ressalta que “não cabe ao Poder Judiciário substituir o Executivo na análise de conveniência e oportunidade, sem qualquer ponderação orçamentária, para determinar a implantação de políticas públicas, em observância ao que preceitua o art. 2º da Constituição Federal” (Doc. 6, p. 7). Salienta, “como consequência da decisão, a lesão à economia pública, uma vez que a imposição ao Estado da compra e distribuição de fardamento para um município de porte considerável, sem a devida previsão orçamentária, compromete a programação estatal, gerando grave impacto nas finanças públicas” (Doc. 6, p. 7). Enfatiza que “restou demonstrada a que a Lei nº 13.197, datada de 10.01.02, preceitua que o Conselho Escolar de cada instituição da rede pública deverá definir, juntamente à comunidade, as normas acerca do fardamento escolar” (Doc. 6, p. 9). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    A Defensoria Pública do Estado do Ceará apresentou contrarrazões aos recursos extraordinários interpostos pelo Estado do Ceará (Doc. 9) e pelo Município de Quixadá (Doc. 10).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário interposto pelo Estado do Ceará por entender que se trataria, na espécie, de matéria infraconstitucional e encontraria óbice nas Súmulas 279, 283 e 636 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 12). Com relação ao recurso extraordinário interposto pelo Município de Quixadá, inadmitiu-se o recurso extraordinário por entender que se trataria, na espécie, de matéria infraconstitucional e encontraria óbice nas Súmulas 279, 282 e 283 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 13). 



    Irresignados, o Estado do Ceará e o Município de Quixadá interpuseram os presentes agravos (Docs. 14 e 16).



    É o relatório. DECIDO.



    In casu, o Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Quixadá julgou procedentes os pedidos formulados na ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do Ceará contra o Estado do Ceará e o Município de Quixadá para incluírem em seus respectivos orçamentos a verba necessária ao fornecimento do fardamento escolar aos alunos de suas respectivas instituições de ensino situadas em Quixadá, entre outras providências (Doc. 2).



    A Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará negou provimento às apelações interpostas pelo Estado do Ceará e pelo Município de Quixadá, ratificando a decisão de primeiro grau (Doc. 3).



    Os agravos não merecem prosperar. 



    Ab initio, saliente-se que, a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e pela Segunda Turmas deste Tribunal em casos análogos ao presente, in litteris:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017, destaquei)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA EM ESCOLA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. SITUAÇÃO DE RISCO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.071.070-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 11/12/2017, destaquei) 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. POLÍTICAS PÚBLICAS. EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA PÚBLICA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



      I – A jurisprudência desta Corte entende ser possível ao Poder Judiciário determinar ao Estado a implementação, em situações excepcionais, de políticas públicas previstas na Constituição sem que isso acarrete contrariedade ao princípio da separação dos poderes.



    II – Quanto aos limites orçamentários aos quais está vinculado o recorrente, o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais.



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 928.654-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 19/03/2018, destaquei) 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITO CONSTITUCIONAL – AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO – POLÍTICAS PÚBLICAS – MANUTENÇÃO DE ESCOLA – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – PRECEDENTES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 958.246-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 19/06/2017, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. TRANSPORTE ESCOLAR. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA AO TEXTO CONSTITUCIONAL. DESPROVIMENTO. 



    1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 



    2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto à responsabilidade do Estado na regularização do transporte escolar na zona rural, seria necessário o reexame da legislação aplicável à espécie, providência inviável em sede de apelo extremo. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 1.071.451-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 1º/07/2019, destaquei)  



    Demais disso, in casu, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “A exigência de uniforme sem que este seja fornecido de forma gratuita e regular tem o potencial de impedir o acesso de alunos oriundos de famílias hipossuficientes ao ensino e a permanência destes sujeitos nas escolas, em afronta às determinações constitucionais e convencionais. 



    Por se tratar de direito subjetivo, é inegável a possibilidade de postular em juízo a sua concretização diante da omissão estatal inescusável. Embora essa faculdade independa de previsão legal, pois decorre do próprio conceito de direito público subjetivo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB (Lei nº 9.394/1996) é expressa nesse sentido para afastar qualquer cogitação de indevida intervenção do Poder Judiciário em decisões político-administrativas: 



    Art. 5º O acesso à educação básica obrigatória é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída e, ainda, o Ministério Público, acionar o poder público para exigi-lo. (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013) 



    Ainda segundo a LDB, o ensino será ministrado com base nos princípios da igualdade de condições para o acesso e permanência na escola e da gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais, dentre outros (art. 3º, I e VI). O art. 4º daquele diploma reforça dever do Estado com educação escolar pública, a ser efetivado mediante a garantia de educação básica obrigatória, educação infantil gratuita e atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde, dentre outras obrigações. 



    Por seu turno, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA - Lei n. 8.069/1990), nos artigos 86 a 88, assim disciplinou a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente: 



    Art. 86. A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. 



    Art. 87. São linhas de ação da política de atendimento: 



    I - políticas sociais básicas; [...]. 



    Art. 88. São diretrizes da política de atendimento: [...]; 



    III - criação e manutenção de programas específicos, observada a descentralização político-administrativa; 



    Inarredável, portanto, o papel de cada um dos entes federados, das três esferas, na promoção de políticas sociais básicas, de forma articulada, com o fim de concretizar os direitos das crianças e dos adolescentes, no que está incluído o direito à educação. A LDB (Lei nº 9.394/1996) trata de forma pormenorizada da divisão de papéis entre os entes nos seus artigos 8º a 19, atribuindo aos Estados e Municípios, em colaboração e de forma integrada, a oferta do ensino básico.” (Doc. 3, p. 9-10, destaquei) 



    Da leitura do acórdão ora recorrido, constata-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 9.394/1996) e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    No que diz respeito à alegação de ofensa ao princípio da legalidade, verifica-se que o acórdão ora recorrido tão somente interpretou o que dispõe a Lei 9.394/1996 em sentido contrário àquele desejado pelas partes ora recorrentes, o que configura ofensa indireta à Constituição da República, não suscetível de apreciação em sede de recurso extraordinário.



    Assevere-se ainda que a jurisprudência desta Suprema Corte se consolidou no sentido de que “não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida” (Súmula 636 do Supremo Tribunal Federal).



    Por fim, observo que os presentes agravos foram interpostos sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.



    Ex positis, DESPROVEJO os AGRAVOS interpostos pelo ESTADO DO CEARÁ e pelo MUNICÍPIO DE QUIXADÁ, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 25 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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