Tribunal: STF
Processo: RE 1580395
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-03
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário. Improbidade administrativa. Contratação sem licitação. Aplicação da Lei nº 14.230, de 2021. Dolo. Reexame de fatos. Negativa de seguimento ao recurso extraordinário.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo pelo qual, em ação civil pública, foi reconhecido ato de improbidade administrativa em contratação de advogado sem licitação e, em juízo de retratação, manteve-se o entendimento aplicando o Tema RG nº 1.199.



    2. O recorrente alega violação aos arts. 37, inc. XXI e § 4º, e 133 da Constituição da República. Argumenta desproporcionalidade da pena, afastamento da inviolabilidade profissional do advogado parecerista, ausência de responsabilidade do procurador parecerista e dispensa de licitação para serviços técnicos especializados com base em jurisprudência dominante e notoriedade do trabalho do advogado. Adicionalmente, aponta enriquecimento sem causa do Município.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em acórdão e posterior juízo de retratação, entendeu pela improbidade administrativa, afirmando que a contratação foi genérica e não possuía natureza singular que justificasse a inexigibilidade, havendo procuradores no Município e dolo na conduta dos agentes, o que impede a retroatividade benéfica da Lei nº 14.230, de 2021.



    II. Questão em discussão



    4. Há duas questões em discussão: (i) saber se a Lei nº 14.230, de 2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa para exigir a comprovação de dolo e estabelecer o rol taxativo do art. 11, pode ser aplicada retroativamente a processos de improbidade administrativa por contratação de advogado sem licitação antes do trânsito em julgado, quando constatada a presença de dolo na conduta; e (ii) verificar se a análise da proporcionalidade da pena aplicada e da responsabilidade profissional do advogado parecerista encontra óbice no reexame do conjunto fático-probatório.



    III. Razões de decidir



    5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), assentou a retroatividade das normas benéficas da Lei nº 14.230, de 2021, que transmutou o rol do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa para rol taxativo e estabeleceu a necessidade da comprovação de conduta dolosa, aos processos sem trânsito em julgado.



    6. A decisão recorrida, ao manter a condenação por improbidade administrativa baseada na constatação de dolo, está alinhada à jurisprudência desta Corte, que afasta a retroatividade benéfica da Lei nº 14.230, de 2021, quando demonstrado o elemento subjetivo do dolo.



    7. A análise da proporcionalidade da penalidade aplicada e da inviabilidade da condenação do advogado parecerista demandaria o reexame do conjunto fático-probatório, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    8. A interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes e de embargos de declaração com intuito protelatório pode ensejar a aplicação de multa, nos termos dos arts. 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º a 4º, do Código de Processo Civil.



    IV. Dispositivo



    9. Negado seguimento ao recurso extraordinário. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 37, inc. XXI, § 4º, 133; Lei nº 7.347, de 1985, art. 18; Lei nº 8.429, de 1992, art. 11; CPC, arts. 1.021, § 4º, 1.026, §§ 2º a 4º; RISTF, art. 21, § 1º.



    Jurisprudência relevante citada: Agravo no RE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199; ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, Segunda Turma, j. 06/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021; MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020; enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE ADVOGADO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. VIOLAÇÃO LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Segundo C. STJ, contratação de escritório de advocacia quando ausente singularidade do objeto contratado notória especialização do prestador configura patente ilegalidade, enquadrando-se no conceito de improbidade administrativa. Preliminares afastadas.



    AGRAVO DE INSTRUMENTO DECRETO DE DESERÇÃO DE RECURSO DE APELAÇÃO. interposição de duas apelações comprovado preparo de apenas uma delas. preparo do recurso, cada apelação, seja integrada por um ou mais réus, corresponde um preparo integral independente. Deserção caracterizada. Agravo de instrumento não provido. Recurso de Mayr Godoy julgado deserto, não providos os recursos de Luiz Henrique de Carvalho Nery Urias Proença.” (e-doc. 32). 



    2. Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 38).



    3. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente alega violação aos arts. 37, inc. XXI, § 4º, e 133 da Constituição da República.



    3.1. Argui a desproporcionalidade na pena aplicada ao advogado parecerista e o afastamento de sua inviolabilidade profissional, tendo o recorrente agido nos estritos termos da lei. Ainda, afirma a ausência de responsabilidade do procurador parecerista com os serviços prestados em favor do ex-prefeito.



    3.2. Assevera que a dispensa de licitação para a contratação de serviços técnicos especializados possui jurisprudência dominante no âmbito do Supremo Tribunal Federal. 



    3.2. Aponta a notoriedade do trabalho desenvolvido pelo advogado Mayr Godoy, em momento algum questionada pelo Ministério Público. Ainda, argui que “foram incontáveis os serviços realizados pelo Dr. Mayr Godoy no curso de seus contratos, dentre os quais destacam-se inúmeros pareceres jurídicos, projetos legislativos, incontáveis consultas, o projeto de reforma da Lei Orgânica do Município, elaboração do Plano Diretor, a participação em assembleia com funcionários públicos e professores, dentre tantos outros”. 



    3.3. Salienta que houve procedimento administrativo interno para a contratação do profissional mediante dispensa, além da clara especialidade dos serviços contratados.



    3.4. No mais, ressalta que, diante a prestação dos serviços, há patente enriquecimento sem causa do Município em virtude da condenação do recorrente e demais partes à devolução dos valores pagos ao advogado Mayr Godoy, em valores desproporcionais (e-doc. 40). 



    4. Em juízo de retratação, o TJSP manteve seu entendimento inicial, nos termos da ementa a seguir transcrita:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO OU CONFORMIDADE. RECURSOS EXTRAORDINÁRIO ESPECIAL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TEMA 1.199 DO STF. Devolução dos autos Turma Julgadora. Ausência dos requisitos previstos na tese definida pelo STF no Tema 1199 para fins da retroatividade da lei em bencfício do réu, quer sobre abolitio improbitatis para os atos ilícitos que encerram culpa, quer em relação aos novos termos prescricionais. Constatação do elemento subjetivo na hipótese, de acordo com conjunto probatório. Decisum adequado tese do Tema 1199, pois presença do dolo no caso concreto fator impeditivo ao direito dos réus retroatividade in bonam partem da Lei 14.230/2021. Precedentes desta E. Corte. V. acórdão mantido, portanto. Decisão mantida.” (e-doc. 52). 



    É o relatório.



    Decido.



    5. Para melhor esclarecer a controvérsia, cito parte da fundamentação do acórdão recorrido:



    “Ora, contratação sem licitação por inexigibilidade deve estar vinculada notória especialização do prestador de serviço, de forma evidenciar que seu trabalho mais adequado para satisfação do objeto contratado e, sendo assim, inviável competição com outros profissionais. 



    Não foi esta hipótese dos autos. Pelo contrário, a contratação foi genérica, para defesa consultoria do Município em toda qualquer área do contencioso. Não se pode admitir que os serviços contratados tenham natureza singular, pois elaboração de pareceres, projetos de lei recursos judiciais não caracterizam serviços que não possam ser exercidos por outros profissionais, produzindo os mesmos resultados, mesmo que seja inconteste qualificação do profissional contratado pelo município.



    De se ver, outrossim, que época da contratação dos serviços de advocacia, Município dispunha de procuradores jurídicos, conforme se observa às fis. 412, pessoas estas incumbidas de defender os interesses do Município, diga-se, de forma ética com lisura. 



    Ressalte-se, ainda, que o advogado foi contratado às expensas do erário para promover defesa pessoal, particular, do então Prefeito, justamente em ação cujo objeto era improbidade administrativa do então alcaide, apresentando sustentação oral perante Egr. Tribunal de Justiça. Ainda, defendeu Prefeito em processo eleitoral junto ao Tribunal Regional Eleitoral. 



    A responsabilidade do ex-Procurador do Município está consubstanciada na participação dolosa na formalização do contrato administrativo, sem competente processo para justificar inexigibilidade da licitação. Com efeito, limitou-se dar parecer em duas oportunidades pela contratação direta do advogado, isto é, sem realização do procedimento licitatório (fis. 316/3271; 352/353). Atestou, portanto, contratação irregular, com plena consciência das irregularidades cometidas de que infringia lei.



    A dispensa no processo licitatório foi consubstanciada, ainda, com base em parecer jurídico formulado pelo então ex-Procurador do Município, apelante Nery Urias Proença, que sustentou legalidade da contratação direta do advogado. Sua conduta ilícita decorre em razão de ter atestado legalidade na contratação direta, quando sabia se tratar de um contratação ilegal, tendo em vista amplitude do objeto contratado, além da ausência de notória especialização que justificasse tais contratações, bem como singularidade do objeto contratado, requisitos estes indispensáveis para justificar dispensa do procedimento licitatório.” (e-doc. 32; destaques acrescidos).



    “No caso dos autos, diante dos fatos narrados, da instrução do conjunto probatório, verificou-se presença de dolo. (...).” (e-doc. 52; destaques acrescidos). 



    6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), analisou a aplicação da Lei nº 14.230, de 2021, no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. 



    7. Desde então, o Supremo Tribunal tem asseverado que a Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo, estabelecendo, ainda, a necessidade da comprovação de conduta dolosa.



    8. Assim, é inviável a imputação com base genérica, tendo como exemplificativo o rol estabelecido no mencionado art. 11, na forma como asseverado pelo Juízo primeiro e mantido pelo Tribunal de origem.



    9. Tem-se, portanto, que o acórdão recorrido está de acordo com a jurisprudência desta Corte, não merecendo qualquer reparo.



    10. No mais, a análise da proporcionalidade da penalidade aplicada depende de revisão do conjunto fático-probatório dos autos, expediente que, nesta fase processual, encontra o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    12. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    13. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de dezembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator