Tribunal: STF
Processo: RE 1506536
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, assim ementado:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE NITERÓI E EMUSA. OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE EM REMOÇÃO DE MORADORES, REASSENTAMENTO, DEMOLIÇÃO, IMPEDIMENTO DE NOVAS OCUPAÇÕES E OBRAS DE MICRO E MACRO DRENAGEM PARA PROTEÇÃO DE ENCOSTA. FORTES CHUVAS QUE ASSOLARAM A CIDADE EM ABRIL/2010, OCASIONANDO VÁRIOS DESLIZAMENTOS COM VÍTIMAS FATAIS NA REGIÃO. LADEIRA DO QUEBRA - TENENTE JARDIM. Sentença de parcial procedência. Legitimidade passiva da EMUSA que não foi afastada. Omissão do Poder Público que restou configurado diante de diversos relatórios da Secretaria de Defesa Civil. Cenário de inércia e descumprimento de direitos fundamentais da coletividade. Ausência de violação ao princípio da separação dos poderes. A isenção do recolhimento de custas pelo ente Municipal não alcança a taxa judiciária. Art. 17 da Lei Estadual nº 3.350/99. Enunciado FETJ nº 42 e Súmula nº 145 do TJRJ. Sentença que se mantém. NEGADO PROVIMENTO AOS RECURSOS.” (eDOC. 53 – ID: e7e708e3)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 2º do texto constitucional (eDOC. 67 – ID: 2219f556).



    Nas razões recursais, alega-se, em síntese, que o acórdão recorrido “ultrapassa os limites legítimos das suas atribuições, para intervir em decisões políticas, que por excelência são de responsabilidade do Município, em flagrante desrespeito ao Princípio da Separação de Poderes (artigo 2º, da Constituição Federal) e as normas constitucionais distribuidoras de competência” (eDOC. 67 – ID: 2219f556, p. 11).



    A Presidência desta Suprema Corte determinou o retorno dos autos à origem para a aplicação do tema 698 da sistemática da repercussão geral (eDOC. 145 – ID: 194b9fcf).



    A Terceira Câmara de Direito Público do TJ/RJ manteve o acórdão recorrido em decisão assim ementada:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE NITERÓI E EMUSA. OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE EM REMOÇÃO DE MORADORES, REASSENTAMENTO, DEMOLIÇÃO, IMPEDIMENTO DE NOVAS OCUPAÇÕES E OBRAS DE MICRO E MACRO DRENAGEM PARA PROTEÇÃO DE ENCOSTA. FORTES CHUVAS QUE ASSOLARAM A CIDADE EM ABRIL/2010, OCASIONANDO VÁRIOS DESLIZAMENTOS COM VÍTIMAS FATAIS NA REGIÃO. LADEIRA DO QUEBRA - TENENTE JARDIM. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA QUE FOI MANTIDA POR ACÓRDÃO. AUTOS ENCAMINHADOS PELA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA. ART. 1.030, INCISO II, CPC. SUPOSTA DIVERGÊNCIA CONTIDA NO TEMA Nº 698 DO STF, NA QUAL FOI FIRMADA A SEGUINTE TESE: “1. A INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS À REALIZAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS, EM CASO DE AUSÊNCIA OU DEFICIÊNCIA GRAVE DO SERVIÇO, NÃO VIOLA O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 2. A DECISÃO JUDICIAL, COMO REGRA, EM LUGAR DE DETERMINAR MEDIDAS PONTUAIS, DEVE APONTAR AS FINALIDADES A SEREM ALCANÇADAS E DETERMINAR À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE APRESENTE UM PLANO E/OU OS MEIOS ADEQUADOS PARA ALCANÇAR O RESULTADO; 3. NO CASO DE SERVIÇOS DE SAÚDE, O DÉFICIT DE PROFISSIONAIS PODE SER SUPRIDO POR CONCURSO PÚBLICO OU, POR EXEMPLO, PELO REMANEJAMENTO DE RECURSOS HUMANOS E PELA CONTRATAÇÃO DE ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) E ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP)”. INCUMBENCIA DO PODER PÚBLICO DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS HÁBEIS A ASSEGURÁ-LAS AOS CIDADÃOS. PODER JUDICIÁRIO QUE, MEDIANTE PROVOCAÇÃO, TEM O DEVER DE SE MANIFESTAR DIANTE DA OMISSÃO ESTATAL NO TOCANTE ÀS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE ASSEGUREM DIREITOS CONSAGRADOS NA CARTA MAGNA, CIRCUNSTÂNCIA QUE NÃO CONFIGURA OFENSA AO POSTULADO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DIVERGÊNCIA COM AS ORIENTAÇÕES FIRMADAS PELA SUPREMA CORTE EM JULGAMENTO DE RECURSO REPETITIVO QUE NÃO RESTOU VERIFICADA. ACÓRDÃO MANTIDO. NÃO EXERCÍCIO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO.” (eDOC. 151 – ID: cb6d0169)  



    Após, o recurso extraordinário foi admitido e os autos encaminhados a esta Corte. 



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)



    No caso em exame, o Juízo de primeiro grau, no que foi mantido pelo TJRJ, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, consignou a omissão do Poder Público quanto à ocupação desordenada no Bairro Tenente Jardim, em Niterói/RJ, que torna a região suscetível a deslizamentos de terras na ocorrência de chuvas. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado  



    “Preliminarmente, alegou o 1º Réu, Município de Niterói, que a pretensão autoral traduz indisfarçável invasão de esfera de competência decisória exclusiva do Poder Executivo, em flagrante violação à Separação dos Poderes, visto que o pleito não se limita à preservação de vidas e da segurança pública, mas, abarca, também, a realização de obras em áreas particulares. 



    Ocorre que, como já assentado na jurisprudência de nossos Tribunais Superiores, pode o Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar a adoção de medidas assecuratórias de direitos constitucionais reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao Princípio da Separação dos Poderes, sobretudo quando há omissão ou prestação deficiente da Administração Pública, sem justificativa razoável.



    (...)



    Como já salientado, pretende o Ministério Público a condenação dos Réus à prestação de obrigações materiais, como forma de recuperação da localidade atingida pelos deslizamentos de terra, bem como de prevenção de novos riscos de deslizamentos, além da proteção e segurança da população afetada. 



    O pedido está fundamentado nas provas colhidas no Inquérito Civil nº 2010.00308127, que instruiu a presente Ação Civil Pública, estando nele contidos diversos Relatórios e Autos de Interdição lavrados pela Secretaria Municipal de Defesa Civil de Niterói (fls. 49/83, 120/154) após as fortes chuvas ocorridas em abril de 2010. 



    De acordo com tais relatórios, uma das áreas atingidas corresponde à Rua Doutor March, na altura do nº 1128, Tenente Jardim, merecendo ser destacada o seguinte trecho do relatório de fls. 49/51:



    ‘O ponto em questão (altura do nº 1128) correu um escorregamento planar, aflorando assim o maciço rochoso. Parte do material mobilizado veio a soterrar imóveis a base da encosta, provocando o desabamento total de pelo menos dois (dois) deles. No momento da vistoria estava sendo realizada uma operação de busca/socorro a 02 vítimas desaparecidas. 



    A crista da encosta corresponde a um logradouro público, sendo este identificado por ‘Ladeira do Quebra‘. Observa-se que os imóveis paralelos a crista no trecho correspondente à extensão do escorregamento, passam a uma distância nula em relação à encosta, ficando então expostos ao risco iminente de desabamento. Aos fundos desses imóveis (crista da encosta) existem tubulações de água potável e/ou servidas que com o acidente registrado foram rompidas passam a realizar o descarte diretamente sobre a encosta.’



    O referido relatório enumera, ainda, os imóveis interditados e as pessoas responsáveis por eles, bem como recomenda uma série de medidas a serem executadas na localidade, e que serviram de base para a pretensão deduzida pelo Ministério Público na presente ação. 



    Em 25/11/2014, quando já deflagrada a presente ação, foi feita nova vistoria no local pela Secretaria Municipal de Defesa Civil de Niterói, cujo relatório foi juntado, às fls. 1167/1172, ressaltando que as recomendações emitidas na ocasião (parecer 562/0410) não foram cumpridas, o que torna a área susceptível à ocorrência de novos desmoronamentos. Na oportunidade, ratificava, novamente, as interdições e recomendações feitas naquela ocasião. 



    De tal modo, o que se pretende nesta ação é justamente a adoção de providências para a redução do risco, com a execução de plano de contingência e de obras de segurança e, em caso de necessidade, a demolição das edificações e o reassentamento da população. 



    Cuida-se, portanto, da tutela do direito social à moradia digna e à própria vida, protegidos constitucionalmente e corolários da dignidade da pessoa humana, havendo, ainda, a necessidade de recomposição do dano ambiental.



    (...)



    Portanto, não há dúvidas quanto à responsabilidade dos Réus na execução das medidas requeridas pelo Ministério Público, que foram baseadas nos relatórios apresentados pela Secretaria Municipal de Defesa Civil de Niterói. 



    Em suas respostas, alegaram os Réus a ocorrência de fenômeno anormal da natureza, de modo a caracterizar motivo de força maior hábil a afastar a culpa da Municipalidade. Ocorre que, ‘in casu’, não se perquire a culpa, mas, sim, a obrigação dos Réus na implementação das medidas necessárias à redução dos riscos de novos deslizamentos e a consequente segurança da população, o que se insere em sua competência material e não configura afronta à Separação dos Poderes ou violação à discricionariedade da Administração Pública. 



    Argumentaram, também, que não há que se falar em omissão do Poder Público Municipal, diante da execução de diversas medidas urbanísticas e ambientais voltadas a garantir a segurança dos moradores da Cidade e evitar novas tragédias similares as que ocorreram em abril de 2010. 



    De fato, é incontestável a realização de diversas obras nas encostas da Cidade, como se vê do Relatório de Encostas - Plano de Gerenciamento e Prevenção de Riscos, juntado, às fls. 1033/1106. Contudo, a área objeto da presente Ação Civil Pública não chegou a ser contemplada, nem há notícia de aprovação e previsão de obras. 



    Na audiência especial de fls. 1195, realizada em 06/02/2015, constou, expressamente, da ata a observação de que a área objeto da ação ainda não havia sido contemplada com obras de contenção de encostas e drenagem. 



    Exsurge, assim, a necessidade de implementação das medidas necessárias à prevenção de novos deslizamentos e desabamentos na localidade em questão.” (eDOC. 44 – ID: bf00c8e3, p. 5-7)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas. 



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narrados e provados na inicial, notadamente quanto à omissão para a adoção de medidas efetivas que garantam a segurança dos moradores do Bairro Tenente Jardim em Niterói, concluindo pela exigibilidade na via judicial.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À MORADIA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. CONCESSÃO DE UNIDADES HABITACIONAIS DEFINITIVAS. AUXÍLIO ALUGUEL. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL PERTINENTE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. 



    I – O Supremo Tribunal Federal possui entendimento firmado no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, como é o caso do direito à moradia, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 



    II – Conforme as Súmulas 279 e 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de normas locais. 



    III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.” (ARE 1.423.672-AgR/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 12.9.2023, DJe 14.9.2023)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 03.04.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E À MORADIA. REASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS. OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO ÁREAS DE RISCO. FISCALIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS. OMISSÃO. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULAS 279 DO STF. TEMA 339 DA REPERCURSSÃO GERAL. APLICAÇÃO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. NÃO CABIMENTO DE RECURSO. 



    1. Incabível recurso endereçado ao STF contra aplicação da sistemática da repercussão geral pelo juízo de origem. No caso, incidiu o Tema 339. Previsão de agravo interno direcionado à instância a quo (art. 1.030, § 2º, do CPC). 



    2. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar, em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à moradia. 



    3. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à omissão verificada e à responsabilidade do Município Agravante, no que tange ao cumprimento de tais políticas públicas essenciais à coletividade, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.443.185-AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 20.5.2024, DJe 28.5.2024)    



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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