Tribunal: STF
Processo: ARE 1546779
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-05
Data de publicação: 2025-05-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Ministério Público do Estado do Paraná, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.



    O Ministério Público do Estado do Paraná, ora recorrente, narra que “a Corte local reformou decisão que – com base no inciso I do artigo 11 da LIA e na Súmula Vinculante nº 13/STF – havia condenado os réus, pela prática de nepotismo. O Tribunal de Justiça do Paraná aplicou o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, XL, da CF) para fazer incidir as alterações promovidas na LIA, pela Lei nº 14.230/2021, e, assim, reconhecer a atipicidade superveniente da conduta ímproba praticada pelos réus, ante a revogação do inciso I do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992”.



    É o relatório. Decido.



    O recurso merece provimento.



    A sentença de 1º grau condenou o recorrido nos seguintes termos (eDoc. 132):



    “Como visto no item acima, a contratação de MIRIAM afronta a súmula vinculante n. 13 do Supremo Tribunal Federal, pois era ela parente por afinidade em terceiro grau do prefeito RINEU MENONCIN. Segundo o Ministério Público, a prática do nepotismo afrontaria os princípios da honestidade, imparcialidade e legalidade. 



    Ocorre, contudo, que para a configuração da prática de improbidade por subsunção ao artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa é necessária prova do elemento subjetivo da conduta, qual seja, o dolo.



    Pois bem, no presente caso, entendo que restou demonstrado o dolo por parte dos requeridos para a prática de nepotismo, ou seja, a vontade livre e consciente de praticar o ilícito. Explico. 



    Em que pese o requerido RINEU MENONCIN tenha sustentado a nomeação no objetivo de “economizar um cargo” e onerar menos os cofres públicos, tal situação não se visualizou nos autos, eis que como pode se observar dos documentos anexados à seq. 162, houve um aumento substancial do salário da requerida MIRIN com a nomeação ao cargo. 



    Ainda, urge mencionar que o requerido RINEU informa em seu depoimento que teria nomeado a requerida por ser de sua confiança e em decorrência da qualificação técnica da Sra. MIRIAN para a prática de tais atos, todavia, sequer tinha conhecimento acerca da qualificação técnica da nomeada, senão que a autora tinha 2º grau, levando a conclusão de que tal circunstância não foi uma das causas ensejadoras da nomeação de sua sobrinha. 



    Frise-se que tais situações ensejam o entendimento de que a nomeação não decorreu de puro e exclusivo interesse da administração pública e não se pautou nos princípios da moralidade e impessoalidade afetos à Administração Pública, eis que se observa uma clara intenção de favorecimento pessoal injustificado na nomeação da Sra. MIRIAN.



    Nesta linha, conforme decidido pela Segunda Turma do STJ no REsp 765.212/AC, o elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa censurada pelo art. 11 da Lei 8.429/1992 é o dolo genérico, consistente na vontade de realizar ato que atente contra os princípios da Administração Pública. 



    Não se exige, assim, a presença de dolo específico, ou seja, de comprovação de intenção especial do ímprobo, além de realizar a conduta tida por incompatível com os princípios administrativos. (...)



    Ante o exposto, nos termos do artigo 487, I, do CPC, JULGO PROCEDENTE a ação formulada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO em face de RINEU MENONCIN e MIRIAM PIETROBON, e o faço para CONDENÁ-LOS pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, caput, Inciso I, da Lei nº 8.429/92, aplicando-lhes as seguintes sanções, conforme artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92: 



    a) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos; 



    b) Pagamento de multa civil, a ser aplicada no valor de quatro vezes o valor da última remuneração líquida percebida pelos requeridos, devidamente acrescida de correção monetária (INPC/IBGE) e juros de mora no importe de 1% ao mês, estes a contar do ato da nomeação, a ser revertida em favor do Município Prejudicado (art. 18, da Lei n. 8429/92); 



    c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.”



    O acórdão recorrido reformou a sentença para julgar improcedente a ação. Transcrevo a ementa (eDoc. 152):



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIZAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA– RECURSO TEMPESTIVO – SUSPENSÃO DOS PRAZOS PELOS DECRETOS JUDICIÁRIOS nºs 150/2021 e 151/2021– COVID-19 – NULIDADE DA SENTENÇA POR OFENSA AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO REJEITADA – NOMEAÇÃO DE PARENTE EM 3º GRAU EM LINHA COLATERAL PARA OCUPAR CARGO EM COMISSÃO – NEPOTISMO – ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE 13 E DO ARTIGO 11, I, DA LIA – CAPUT E INCISO REVOGADOS PELA Nº 14.230/2021 –– ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAÇÃO DO PEDIDO E DA CAUSA DE PEDIR – DEMANDA ESTABILIZADA APÓS O SANEAMENTO DO PROCESSO – INTELIGÊNCIA DO ART. 329, INCISO II, NCPC - SENTENÇA REFORMADA – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO - PARQUET ISENTO DO PAGAMENTO DE CUSTAS E HONORÁRIOS” (Apelação Cível n° 0004997-58.2017.8.16.0115, 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, Rel. Des. Renato Braga Bettega, j. 08.07.2022)



    Instado a adequar o acórdão ao Tema n 1.199 da Repercussão Geral, o TJ-PR manteve a improcedência da ação, porém com o acréscimo de novo fundamento à decisão: a ausência de dolo específico por parte dos recorridos em obter benefício para si ou para outrem. O TJ-PR entendeu que, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a conduta não se subsumiria mais ao art. 11, inciso I, por não ter sido demonstrado o intuito de obter vantagem indevida. Transcrevo a fundamentação do acórdão do juízo de retratação (eDoc. 221):



    “No caso dos autos, foi imputado aos requeridos a prática de ato de improbidade administrativa – nomeação de parente em linha colateral até o terceiro grau da autoridade nomeante.



    O parentesco em linha colateral (tio/sobrinha) foi confirmado pelos próprios demandados, restando incontroverso. 



    No entanto, apesar da existência da Súmula Vinculante 13, que vedava a contratação de parente em linha colateral até o terceiro grau da autoridade nomeante, e da inclusão pela Lei nº 14.230 /21, de forma expressa, da prática de nepotismo na lei de improbidade administrativa – art. 11, XI, da LIA - não restou comprovado a existência de dolo específico na conduta dos requeridos de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    Conforme explicitado alhures, após as alterações realizadas pela Lei 14.230/21 na LIA, para a caracterização de ato de improbidade administrativa, além do fato subsumir-se a um dos dispositivos do art. 11 da LIA, exige-se a presença de dolo especifico, ou seja, o fim de obter benefício para si ou para outrem. (...)



    Saliente-se que o requerido Rineu Menoncin, após ter sido alertado pelo Ministério Público da ilegalidade na nomeação da sua sobrinha para ocupar cargo em comissão na prefeitura, determinou a sua exoneração.



    Por fim, os serviços foram devidamente prestados pela requerida Mirian Pietrobon ao município, não causando qualquer prejuízo ao erário. 



    Por tais motivos, exerço o juízo de retratação para adequar a fundamentação do acórdão ao Tema nº 1199/STF, mas sem modificação do resultado.”



    Nesse contexto, cabe analisar a correção da configuração do dolo exigido, da tipificação jurídica da conduta e das sanções aplicáveis ao caso, à luz do ordenamento jurídico vigente à época dos fatos e da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199 da Repercussão Geral, de modo a verificar a adequação da responsabilização por improbidade administrativa, conforme os parâmetros legais e constitucionais então vigentes.



    No Tema 1199, o STF fixou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    No que tange à exigência do dolo, o Tribunal de Justiça do Paraná entendeu que seria necessária a demonstração de que a nomeação de parente visava à obtenção de vantagem indevida para si ou para outrem, entendimento que levou à exclusão da responsabilização por improbidade administrativa no caso concreto. Contudo, essa interpretação não se sustenta nem sob a redação original do art. 11, I, da Lei nº 8.429/1992, nem sob a nova redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, tampouco à luz da tese firmada no Tema 1199.



    Sob a vigência anterior, o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa previa que qualquer ação ou omissão que atentasse contra os princípios da Administração Pública, como a moralidade e a impessoalidade, configurava ato de improbidade administrativa, exigindo apenas o dolo, isto é, a vontade consciente de praticar o ato ilícito, sem necessidade de comprovação de intenção específica de obtenção de vantagem pessoal. 



    Mesmo após a reforma da LIA pela Lei nº 14.230/2021, o elemento subjetivo requerido – o dolo – deve ser compreendido como a vontade consciente de praticar o ato descrito no tipo normativo, ou seja, a nomeação de parente nos moldes ali vedados. Exigir, para além disso, a demonstração de um fim ulterior de proveito pessoal desvirtua o alcance do tipo legal e impõe requisito não previsto pelo legislador, contrariando o princípio da legalidade. A própria tese firmada no Tema 1199 reafirma esse entendimento ao reconhecer que, para a caracterização do ato de improbidade administrativa, não se exige a demonstração de um fim específico de obtenção de vantagem indevida, sendo suficiente a prática dolosa de conduta.



    Diante desse panorama, conclui-se que a exigência de demonstração de obtenção de vantagem indevida para configuração do dolo, tal como exigida pelo Tribunal de Justiça do Paraná, não encontra respaldo jurídico. Trata-se de interpretação que amplia indevidamente os requisitos legais e contraria tanto o texto expresso da Lei nº 8.429/1992 (em suas redações anterior e atual), quanto a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199, segundo a qual o dolo necessário para os atos atentatórios aos princípios da administração consiste na vontade consciente e dirigida de praticar a conduta tipificada como ímproba, dispensando a prova de propósito de obtenção de benefício pessoal ou de terceiros. 



    No caso dos autos, embora o Tribunal de Justiça do Paraná tenha afastado a configuração do dolo sob o argumento de que não restou demonstrado o dolo específico voltado à obtenção de vantagem indevida, o próprio acórdão delineia um quadro fático que autoriza conclusão diversa. Consta expressamente na decisão que “O requerido Rineu Menoncin, ao ser ouvido, informou que nomeou a requerida Miriam Pietrobon para ocupar cargo em comissão em razão da sua qualificação técnica e pelo fato de ela ser servidora concursada da prefeitura municipal”. Essa justificativa, entretanto, não afasta — ao contrário, confirma — que o agente tinha pleno conhecimento do vínculo de parentesco e da vedação imposta pela Súmula Vinculante nº 13, optando, ainda assim, por efetivar a nomeação.



    Em relação à tipificação da conduta, diante da revogação expressa do art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992 — que previa como ato de improbidade administrativa a prática de “ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” —, torna-se imprescindível analisar se a conduta anteriormente subsumida a esse dispositivo permanece tipificada na nova redação da norma.



    Com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, a prática de nepotismo permaneceu expressamente tipificada no art. 11, inciso XI. Transcrevo o teor do dispositivo:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; ”



    Ainda que o arcabouço normativo tenha sofrido alterações, a essência da conduta — nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau — segue configurada como ato de improbidade administrativa (art. 11, XI, da Lei nº 8.429/1992).



    É necessário ressaltar a caracterização do nepotismo como forma de violação aos princípios da administração pública foi objeto de reiterado reconhecimento por parte do Supremo Tribunal Federal. No julgamento do RE nº 579.951 (Tema 66 da Repercussão Geral), o Plenário assentou que “a vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, dado que essa proibição decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal”. Igualmente, na ADC nº 12, reconheceu-se a constitucionalidade da Resolução nº 7/2005 do CNJ, que veda o nepotismo no âmbito do Judiciário.



    Tais entendimentos formam um vetor constitucional interpretativo perene, que reforça a gravidade institucional do nepotismo como prática lesiva à moralidade, à impessoalidade e à legitimidade da Administração Pública. O nepotismo cria um ambiente institucional propício à prática de atos de corrupção, haja vista que reduz o institucionalismo e, consequentemente, a governança e o controle interno na Administração Pública. 



    Portanto, diante da permanência normativa da conduta de nepotismo no novo art. 11, XI, da LIA, não há espaço para o reconhecimento de atipicidade superveniente da conduta.



    Diante do exposto, deve ser restabelecida a condenação proferida em primeiro grau, nos termos ali fixados, considerando a demonstração do dolo na prática de nepotismo e a configuração da continuidade normativo-típica da conduta à luz do art. 11, inciso XI, da Lei nº 8.429/1992, conforme amplamente fundamentado.



    Por fim, em relação às sanções a serem aplicadas, à luz do decidido no Tema 1199 da Repercussão Geral, o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica não se aplica automaticamente às sanções por atos de improbidade administrativa:



    “11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’), não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.”



    A prática da conduta ímproba, bem como a prolação da sentença de primeira instância, ocorreram antes da vigência da nova lei — a sentença foi publicada em 20/01/2021 —, razão pela qual deve ser preservada a aplicação das sanções nos moldes previstos na legislação anterior.



    Contudo, a sanção de suspensão dos direitos políticos, prevista na redação anterior, deve ser afastada. Isso porque, na ADI 6.678, o Ministro Gilmar Mendes deferiu medida cautelar para suspender a vigência da expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” prevista no inciso III do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa. As demais penalidades impostas na sentença devem ser mantidas, a saber:



    (a) pagamento de multa civil correspondente a quatro vezes o valor da última remuneração líquida percebida pelos requeridos, devidamente atualizada e acrescida de juros de mora; e



    (b) proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de três anos.



    Ante o exposto, com base no art. 21, §2º, do RISTF, dou provimento ao agravo para dar provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido e restabelecer a condenação imposta na sentença de primeiro grau, excetuando-se, todavia, a sanção de suspensão dos direitos políticos, que fica afastada em atenção à decisão cautelar proferida na ADI nº 6.678.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de maio de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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