Tribunal: STF
Processo: SS 5724
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-07
Data de publicação: 2025-11-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), com o intuito de sustar os efeitos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso que, nos autos do Mandado de Segurança nº 1035132-50.2025.8.11.0000, referendou decisão monocrática que suspendeu os efeitos do Acórdão nº 400/2025 – TCE/MT, até decisão final.



    Na origem, a empresa Monte Rodovias S.A. impetrou mandado de segurança questionando decisão do TCE-MT que determinou a anulação de sua habilitação em concorrência pública internacional promovida pela Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA/MT). 



    O requerente afirma que o certame, de natureza multibilionária e com prazo de concessão de 30 anos, envolve investimentos estimados em R$ 4,2 bilhões para operação e manutenção das rodovias MT-170 e MT-220, totalizando 344,15 km. Alega que identificou vício insanável na habilitação da empresa, decorrente da ausência de apresentação tempestiva da Certidão de Acervo Operacional (CAO), documento exigido pelo edital e regulamentado pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA-MT), essencial para comprovação da capacidade técnico-operacional. Apesar disso, o TJMT concedeu liminar para suspender os efeitos do acórdão do TCE-MT, permitindo a continuidade da empresa no certame, sob o argumento de que a exigência da CAO não constava expressamente no edital e poderia configurar inovação indevida das regras licitatórias.



    Aduz que a decisão do TJMT compromete gravemente a eficácia do controle externo, esvaziando seu poder geral de cautela e gerando risco à ordem e à economia públicas, diante da magnitude do contrato e da relevância social e econômica do programa de concessões rodoviárias. Ressalta que a exigência da CAO não é inovação, mas decorre da interpretação sistemática das normas aplicáveis, sendo indispensável para garantir a lisura e a segurança jurídica do certame.



    Salienta o risco de efeito multiplicador da decisão impugnada, que pode estimular novas ações semelhantes, ampliando a restrição indevida ao poder geral de cautela das Cortes de Contas.



    Assevera que estão presentes os requisitos legais para a suspensão da liminar, notadamente o interesse público, o risco de grave lesão à ordem e à economia públicas e o perigo na demora, além da plausibilidade jurídica da tese sustentada pelo órgão de controle externo. 



    Ao final, requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos da decisão do TJMT, restabelecendo a eficácia do Acórdão nº 400/2025-PV e assegurando a plena atuação do TCE-MT no exercício de suas competências constitucionais. No mérito, pugna pela confirmação da liminar.



    Em contestação, a empresa Monte Rodovias S.A. sustenta a ausência de capacidade postulatória da CONJUR/TCE-MT, pois a controvérsia não envolve prerrogativas institucionais da Corte de Contas, mas sim controle de legalidade de ato administrativo. Aduz que a jurisprudência do STF (ADI 7177) limita a atuação judicial da consultoria do TCE a casos que discutam autonomia ou prerrogativas do órgão, o que não ocorre no presente caso.



    Afirma que a análise do TJMT destacou que a exclusão da empresa poderia gerar prejuízo estimado em R$ 380 milhões ao erário, visto que a empresa ofertou deságio de 9,10% sobre a tarifa de pedágio, enquanto concorrentes apresentaram propostas com 0% ou 0,10% de desconto. Além disso, a decisão do TCE/MT contrariou pareceres técnicos da própria Unidade Técnica, da Procuradoria-Geral do Estado e da SINFRA/MT, que atestaram a suficiência da documentação apresentada pela empresa. 



    Salienta que comprovou sua capacidade técnico-operacional mediante apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), Certidão de Acervo Técnico (CAT) e atestados emitidos por órgãos competentes, conforme exigências editalícias.



    Argumenta que o pedido do TCE/MT carece de demonstração concreta de risco à ordem ou à economia públicas, apresentando alegações genéricas e abstratas.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 22):



    “Suspensão de Segurança. Licitação. Habilitação. Discussão sobre documentação exigida para comprovar capacidade técnica de licitante e momento de apresentação. Necessidade de reexame fático-probatório e de análise da legislação infraconstitucional pertinente. Não cabimento de recurso extraordinário e, por consequência, de medida de contracautela perante a Suprema Corte. Precedente. Parecer por que o pedido não seja conhecido.” 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 15, caput, da Lei nº 12.016/2009, que estabelece:



    “Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 15, caput, da 12.016/2009 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, verifica-se, a partir do relato da parte autora e dos documentos juntados aos autos, que o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso reconheceu a irregularidade na exigência da Certidão de Acervo Operacional (CAO), formulada após a apresentação das propostas e sem previsão expressa no edital da Concorrência Pública Internacional nº 58/2024, por configurar inovação indevida das regras do certame, em potencial afronta ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 5º da Lei de Licitações e Contratos Administrativos. O acórdão foi sintetizado na seguinte ementa:



    "EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL N. 58/2024/SINFRA/MT. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS RODOVIÁRIOS. INABILITAÇÃO DE LICITANTE VENCEDORA. EXIGÊNCIA EXTEMPORÂNEA DE CERTIDÃO DE ACERVO OPERACIONAL (CAO). AUSÊNCIA DE PREVISÃO EDITALÍCIA EXPRESSA. APARENTE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, VINCULAÇÃO AO EDITAL E ISONOMIA. POSSIBILIDADE DE COMPLEMENTAÇÃO DOCUMENTAL EM SEDE DE DILIGÊNCIA. PRECEDENTES DO STJ. APRESENTAÇÃO DE ATUALIZAÇÃO DOCUMENTAL ADMITIDA PELO PRÓPRIO TRIBUNAL DE CONTAS. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DE DANO CONFIGURADOS. TUTELA DE URGÊNCIA REFERENDADA.



    I. Caso em exame



    1. Trata-se de Mandado de segurança impetrado por empresa vencedora da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024, promovida pela Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística do Estado de Mato Grosso, visando à contratação de serviços rodoviários no Sistema Estadual, Lote 8, Mandado de segurança impetrado por empresa vencedora da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024, promovida pela Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística do Estado de Mato Grosso, visando à contratação de serviços rodoviários no Sistema Estadual, Lote 8, visando à suspensão dos efeitos de acórdão do TCE/MT e de ato administrativo subsequente que anularam sua habilitação e adjudicação, com fundamento na ausência de Certidão de Acervo Operacional (CAO), documento que aduz não ter sido previsto no edital.



    II. Questão em discussão



    2. A controvérsia em exame consiste em aferir a presença dos pressupostos legais para a concessão de medida liminar em sede de mandado de segurança, notadamente: (i) se a exigência superveniente de apresentação de Certidão de Acervo Operacional (CAO), ausente do edital da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024, pode ser legitimamente imposta como condição indispensável à habilitação técnico-operacional; e (ii) se tal exigência viola os princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório e da isonomia entre os licitantes, especialmente diante da documentação já apresentada e validada por pareceres técnicos e jurídicos da Administração.



    III. Razões de decidir:



    3. Em sede de cognição sumária, própria das medidas liminares, revela-se, ao menos em juízo de delibação, plausível a tese de que a exigência da Certidão de Acervo Operacional (CAO), formulada apenas após a apresentação das propostas e ausente de previsão expressa no edital da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024, possa configurar inovação indevida das regras do certame, em potencial afronta ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 5º da L. n. 14.133/2021.



    4. In casu, o próprio Acórdão 291/2025 do TCE/MT facultou a complementação documental em sede de diligência, tendo a impetrante apresentado tempestivamente a CAO, em adição a atestados, ARTs e CATs que já demonstravam sua qualificação técnica, em respeito ao princípio da verdade material e da preservação dos atos administrativos válidos, de forma que, aparentemente, a desconsideração arbitrária da documentação complementar viola o princípio da razoabilidade, além de importar em desequilíbrio competitivo.



    5. Não se pode descartar, ao menos neste momento processual, a possibilidade de que o indeferimento da habilitação da Impetrante, fundado em critério aparentemente não previsto originalmente no edital, tenha violado não apenas o princípio da vinculação ao edital, mas também os postulados da legalidade e da isonomia.



    6. Quanto ao risco de dano irreparável ou de difícil reparação, este se delineia de forma suficientemente concreta, considerando que a exclusão da impetrante do certame pode conduzir à contratação de empresa com proposta menos vantajosa para a Administração, comprometendo não apenas a competitividade do certame, mas também o interesse público envolvido, diante da alegada economia de mais de R$ 380 milhões representada pela proposta da impetrante.



    7. Presentes os requisitos legais para a concessão de tutela provisória (fumus boni juris e periculum in mora), notadamente diante do risco iminente de adjudicação a proponente com proposta menos vantajosa, com potencial prejuízo à eficiência e à economicidade administrativa.



    IV. Dispositivo e tese



    8. Medida liminar referendada, para suspender os efeitos do Acórdão n. 400/2025 – TCE/MT e do ato administrativo da SINFRA/MT que anulou a habilitação e adjudicação em favor da impetrante, até decisão final.”



    Assim, afastar esse entendimento demandaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional pertinente, circunstâncias que inviabilizam eventual recurso extraordinário e, por consequência, impedem a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)



    “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)



    Cumpre destacar que a decisão que se pretende suspender não nega ao órgão de controle externo a possibilidade de atuar com base no poder geral de cautela, mas afirma que o ato que anulou a homologação e a adjudicação da concorrência deixou de considerar adequadamente as circunstâncias do caso. Dessa forma, ao contrário do que sustenta o requerente, a questão jurídica em análise não se confunde com os precedentes estabelecidos na SL 1.420, na SS 5.505-AgR, na SS 5.543, todas de relatoria do Min. Luiz Fux, e na SS 5.694, de relatoria do Min. Roberto Barroso. 



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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