Tribunal: STF
Processo: ARE 1543333
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-12
Data de publicação: 2025-06-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de Agravos cujos objetos é a decisão mediante a qual não foram admitidos os Recursos Extraordinários interpostos pela UNIÃO e pelo INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE (ICMBio), em face de acórdão prolatado pela 4ª Turma do Tribunal de Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (eDOC 16, p. 28):  



    “APELAÇÃO CÍVEL. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE CRIAÇÃO DE PARQUE NACIONAL. DECADÊNCIA DO DECRETO EXPROPRIATÓRIO. RECURSO NÃO PROVIDO.



    1. Apelação interposta pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) da sentença em que o juízo declarou a caducidade do Decreto Sem Número (DSN) de 16/07/2002, publicado em 17/07/2002, pelo qual foi declarado o interesse social na expropriação de imóvel rural de propriedade dos autores. 



    2. Desapropriação por interesse social para fins de criação de unidade de conservação. Parque Nacional Nascentes do Rio Parnaíba (PARNA). Ação de desapropriação não proposta no prazo de 2 anos previsto no Art. 3º da Lei 4.132, de 1962. Decadência. Ocorrência. Sentença recorrida em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte e do STJ, “instância máxima da interpretação do direito ordinário”. (STF, RE 561485; AI 360321 AgR.) TRF1, AC 0005791- 80.2013.4.01.3701/MA; AC 0009960-13.2013.4.01.3701; AC 0007193- 36.2012.4.01.3701/MA; AC 0000189-60.2003.4.01.3701/MA; STJ, REsp 1644976/DF; REsp 631.543/MG; REsp 81.362/MA; AI 1.416.728/MA. 



    3. Enquanto não houver a imissão na posse, o proprietário pode usar, gozar e dispor do imóvel objeto de decreto expropriatório. Código Civil, Art. 1.228, caput. “A simples declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação, não retira do proprietário do imóvel o direito de usar, gozar e dispor do seu bem, podendo até aliená-lo.” (STJ, REsp 239.687/SP; REsp 1111364/SP.) 



    4. Apelação não provida.”  



    Opostos Embargos de Declaração, foram acolhidos para suprir omissão, sem a concessão de efeitos infringentes (eDOC 26).



    Com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, a UNIÃO aponta ofensa ao art. 225, § 1º, III, da Constituição da República, alegando, em síntese, que (eDOC 35, p. 7):   



    “(...) a afetação ambiental da área na qual criada a unidade de conservação existirá, ainda que haja transcorrido o prazo contido no Decreto-lei n. 3.365/41, eis que, para a sua desafetação, é preciso lei específica. Em outras palavras, o Poder Judiciário não pode imiscuir-se no papel de legislador, reduzindo ou alterando os limites de unidades de conservação, como fez o acórdão recorrido. 



    O acórdão recorrido, na realidade, acaba permitindo que a desafetação ou redução de unidade de conservação se dê por mera omissão do Poder Executivo, o que viola claramente o art. 225, §1º, III da CRFB/88.”  



    A seu turno, o ICMBio, com amparo no mesmo permissivo constitucional, indica malferimento aos arts. 2° e 225, § 1º, III, da Constituição da República, sustentando, in verbis (eDOC 36, p. 9):  



    “Observando o procedimento de desapropriação sob uma ótica mais genérica, a caducidade teria o condão de evitar a perpetuação dos efeitos da declaração de utilidade pública, surgindo, pois, como uma garantia do particular a eventual inércia da Administração. 



    Não é disso que se trata quando se fala em regularização fundiária, desapropriação, em Unidades de Conservação.



    No presente caso, aquilo que seria uma garantia do particular perante o Poder Público choca-se com outra garantia de ordem constitucional das presentes e futuras gerações, de modo que eventual inação do Estado em indenizar a propriedade privada não pode ser idôneo a prejudicar um interesse transindividual de preservação de amostras relevantes dos ecossistemas.



    É por isso mesmo que as restrições à fruição dos imóveis inseridos em unidades de conservação, ao contrário do que sucede nos demais casos de desapropriação, decorrem não do ato formal que os declara como de utilidade publica ou de interesse social, mas sim da tônica preservacionista que impede uma exploração dissonante das limitações de cunho ambiental previstas na Lei do SNUC.”  



    O Tribunal de origem inadmitiu os recursos, ao fundamento de incidência do óbice da Súmula nº 279 desta Corte, bem como por reputar deficientes as razões concernentes à preliminar de repercussão geral (eDOCs 50, 51 e 52).



    É o relatório. Decido. 



    Verificada a presença dos requisitos processuais necessários à interposição dos recursos em análise, restando, por conseguinte, ultrapassado o juízo de admissibilidade, conheço dos Agravos para conhecer dos Recursos Extraordinários.



    Passando ao exame da controvérsia, observo assistir razão aos Recorrentes.



    Isso porque, in casu, o Tribunal de origem, quando do julgamento das apelações interpostas, encampou os seguintes fundamentos (eDOC 16, pp. 22 - 26):  



    C. O ICMBio alega que os decretos expropriatórios de áreas inseridas em unidades de conservação de domínio público não estão sujeitos ao prazo de caducidade previsto no Art. 3º da Lei 4.132. Essa alegação está em manifesto confronto com a jurisprudência desta Corte e do STJ. O apelante argumenta que “[a] ausência de normas no cenário ambiental, especialmente que procedimentalizem as desapropriações para implementação de unidades de conservação de domínio público, não pode ser desculpa para aplicação de outras normas que objetivam a proteção de outros valores constitucionais.” “O juiz não se exime de decidir sob a alegação de lacuna ou obscuridade do ordenamento jurídico.” CPC, Art. 140, caput. O Art. 4º da LINDB complementa esse dispositivo determinando que, “[q]uando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.” A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), não contém dispositivo específico para regular a caducidade dos decretos de expropriação para fins de criação de unidades de conservação. A Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, igualmente, não prevê prazo específico regulando a caducidade dos decretos de desapropriação.



    (...)



    D. O ICMBio alega que “[o] interesse público na proteção dos espaços se traduz, hodiernamente, na necessidade de a sociedade preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, assim como se corporifica em um dever de o Estado promover o valor ambiental.” Argumenta, ainda, o apelante, que “aquilo que seria uma garantia do particular perante o Poder Público choca-se com outra garantia de ordem constitucional das presentes e futuras gerações (CF, Art. 225, caput, III), de modo que eventual inação do Estado em indenizar a propriedade privada não pode ser idôneo a prejudicar um interesse transindividual de preservação de amostras relevantes dos ecossistemas.” No entanto, o atendimento ao interesse público na preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações (CF, Art. 225) e a observância da defesa do meio ambiente como princípio orientador da ordem econômica (CF, Art. 170) devem ser procedidos com a observância do “devido processo legal” e do princípio da “legalidade”. CF, Art. 5º, LIV, e Art. 37, caput, respectivamente. Em Direito Público vigora o princípio constitucional da legalidade (CF, Art. 37, caput), pelo qual a Administração Pública somente está autorizada a proceder de conformidade com o preceituado em lei. Nas relações de direito privado é que vigora o princípio de que “o que não está proibido, está permitido”.



    (...)



    Na realidade, “[t]odos os agentes estatais estão submetidos aos limites que a ordem jurídica lhes impõe, não havendo situação que possa isentar qualquer deles de tal subordinação”. Em suma, “[a] obediência ao princípio da legalidade é conduta que devem ter, permanentemente, os que defendem a sobrevivência do regime democrático.”



    E. O ICMBio assevera que “a caducidade da declaração expropriatória supostamente permitida pela Lei nº 4.132/62 e pelo Decreto-lei nº 3.365/41, ao invés de um instrumento dirigido à segurança jurídica e à salvaguarda do direito de propriedade, consubstanciar-se-ia em verdadeira penalização ao particular, na medida em que, a par de continuarem subsistindo limitações ainda mais severas do que as do denominado ‘período suspeito’, ao proprietário não seria facultado, sequer, o direito de pleitear a justa indenização pela desapropriação de seu imóvel.” O juízo garantiu aos autores o pleno exercício dos poderes inerentes à propriedade. Assim sendo, esse argumento é impertinente na espécie dos autos.



    F. A circunstância de o decreto expropriatório em causa prever a criação de unidade de conservação não constitui fundamento jurídico suficiente para a desobediência aos princípios do “devido processo legal” e da “legalidade”. CF, Art. 5º, LIV, e Art. 37, caput, respectivamente. Assim, “os aspectos finalístico, histórico e sociológico que devem temperar o arcabouço normativo que disciplina a situação jurídica das propriedades particulares inseridas em unidades de conservação de domínio público” não constituem um bill de indenidade para a atuação da Administração Pública fora do leito constitucional do “devido processo legal” e da “legalidade”. CF, Art. 5º, LIV, e Art. 37, caput, respectivamente.



    (...)



    I. O caráter propter rem das obrigações ambientais nada tem a ver com a omissão do Poder Público na implementação do parque nacional em causa. Não pode a Administração criar parques nacionais a seu bel prazer sem respeitar a Constituição e as leis aplicáveis nesse particular. Sem a efetiva desapropriação do imóvel de propriedade dos autores, a Administração não pode exigir que eles procedam como se o parque tivesse sido efetivamente implementado. Nesse contexto fático, a Constituição proíbe o confisco. Como anteriormente exposto, a proibição de exploração constante da convenção ambiental invocada pelo apelante somente é aplicável aos parques efetivamente implementados, e, não, àqueles “criados apenas no papel”. Nesse contexto, a data em que o imóvel foi adquirido pelos autores constitui dado irrelevante na decisão da causa.



    J. A conclusão do juízo não implica redução, alteração ou supressão dos limites de unidade de conservação por decisão judicial. CF, Art. 225, § 1º, III; Lei 9.985, Art. 22, § 7º. 



    A conclusão do juízo, que está em consonância com a jurisprudência desta Corte e do STJ, apenas estabelece que, sem a expropriação do imóvel, a implementação da unidade de conservação não se encontra completa. A alegação de que a exigência de implementação do parque nacional criado pelo Poder Executivo Federal implica ofensa ao princípio que proíbe o retrocesso em matéria ambiental também é improcedente. O entendimento defendido pelo apelante importa em ofensa à Constituição Federal, que assegura o direito de propriedade e o direito à indenização pela expropriação ou pelo uso público da propriedade privada (CF, Art. 5º, XXII, XXIV e XXV) e que prevê a observância, pela Administração Pública, do “devido processo legal” e da “legalidade” (CF, Art. 5º, LIV, e Art. 37, caput) para a expropriação da propriedade privada. CF, Art. 5º, XXIV. 



    (...)



    L. O apelante argumenta “que o ato de criação do parque, por si, não é hábil a retirar o domínio do particular sobre a área afetada, mas tão-somente a impor-lhe as restrições adequadas à preservação ambiental”. No entanto, a imposição dessas restrições deve obediência ao “devido processo legal” e à “legalidade”. CF, Art. 5º, LIV, e Art. 37, caput.



    M. Diante da garantia prevista no Art. 5º, XXIV, da CF, é improcedente a pretensão à imposição ao proprietário de conservação integral da propriedade sem a correspondente indenização. Assim sendo, o argumento de que a criação de unidade de conservação independe de desapropriação carece de fundamento jurídico para impor restrição integral ao direito de propriedade. Como acima destacado, enquanto não houver a imissão na posse, o proprietário pode usar, gozar e dispor do imóvel objeto de decreto expropriatório. Código Civil, Art. 1.228, caput. “A simples declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação, não retira do proprietário do imóvel o direito de usar, gozar e dispor do seu bem, podendo até aliená-lo.” (STJ, REsp 239.687/SP, supra; REsp 1111364/SP, supra) (grifei).  



    Nesse cenário, o Tribunal de origem não observou a jurisprudência assentada nesta Suprema Corte, segundo a qual, por força de comando expressamente insculpido no art. 225, § 1º, III, da Constituição da República, as unidades de conservação somente poderão ser extintas ou alteradas a menor mediante lei stricto sensu, sendo irrelevantes aspectos fáticos adjacentes a sua criação, razão por que não há se falar na perda da qualidade de espaço territorialmente protegido em função da mera caducidade de decreto expropriatório.



    Espelhando tal compreensão:  



    EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 22, caput e §§ 5º e 6º, da Lei nº 9.985/2000. Criação e modificação de unidades de conservação por meio de ato normativo diverso de lei. Ofensa ao art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal. Não ocorrência. Improcedência da ação. 1. A proteção do meio ambiente e a preservação dos biomas é obrigação constitucional comum a todos os entes da Federação (art. 23, VI e VII, CF/88). Para tanto, a Lei Fundamental dota o Poder Público dos meios necessários à consecução de tais fins, incumbindo-o, inclusive, da atribuição de definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, conforme estabelece o art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição. 2. Constitucionalidade do art. 22, caput, da Lei nº 9.985/2000. A dicção do texto constitucional não provoca maiores problemas quanto à definição de ato normativo apto à instituição/criação de espaços territorialmente protegidos, dentre os quais se pode destacar as unidades de conservação regulamentadas pela Lei nº 9.985/2000. Tendo a Carta se referido à reserva de legislação somente como requisito de modificação ou supressão de unidade de conservação, abriu margem para que outros atos do Poder Público, além de lei em sentido estrito, pudessem ser utilizados como mecanismos de instituição de espaços ambientais protegidos. Precedentes. 3. A teor do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, a alteração e a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos somente são permitidas por intermédio de lei. A finalidade da Carta Magna, ao fixar a reserva de legalidade, deve ser compreendida dentro do espírito de proteção ao meio ambiente nela insculpido. Somente a partir da teleologia do dispositivo constitucional é que se pode apreender seu conteúdo normativo. Nesse sentido, a exigência de lei faz-se presente quando referida modificação implicar prejudicialidade ou retrocesso ao status de proteção já constituído naquela unidade de conservação, com o fito de coibir a prática de atos restritivos que não tenham a aquiescência do Poder Legislativo. Se, para inovar no campo concreto e efetuar limitação ao direito à propriedade, a Constituição não requisitou do Poder Público a edição de lei, tanto mais não o faria para simples ampliação territorial ou modificação do regime de uso aplicável à unidade de conservação, a fim de conferir a ela superior salvaguarda (de proteção parcial para proteção integral). Por essa razão, não incidem em inconstitucionalidade as hipóteses mencionadas nos §§ 5º e 6º do art. 22 da Lei nº 9.985/2000, as quais dispensam a observância da reserva legal para os casos de alteração das unidades de conservação, seja mediante transformação da unidade de conservação do grupo de Uso Sustentável para o grupo de Proteção Integral, seja mediante a ampliação dos limites territoriais da unidade, desde que sem modificação de seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto. 4. Ação direta julgada improcedente.



    (ADI 3646, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 20-09-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-262 DIVULG 29-11-2019 PUBLIC 02-12-2019; grifei).  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012. CONVERSÃO NA LEI N. 12.678/2012. INÉPCIA DA INICIAL E PREJUÍZO DA AÇÃO QUANTO AOS ARTS. 6º E 11 DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012 E AO ART. 20 DA LEI N. 12.678/2012. POSSIBILIDADE DE EXAME DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA NORMATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. ALTERAÇÃO DA ÁREA DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. CONFIGURADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADA PROCEDENTE, SEM PRONÚNCIA DE NULIDADE. 1. (...) 3. As medidas provisórias não podem veicular norma que altere espaços territoriais especialmente protegidos, sob pena de ofensa ao art. 225, inc. III, da Constituição da República. 4. As alterações promovidas pela Lei n. 12.678/2012 importaram diminuição da proteção dos ecossistemas abrangidos pelas unidades de conservação por ela atingidas, acarretando ofensa ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental, pois atingiram o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 225 da Constituição da República. 5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada procedente, sem pronúncia de nulidade.



    (ADI 4717, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 05-04-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-031 DIVULG 14-02-2019 PUBLIC 15-02-2019).  



    Na mesma linha, as seguintes decisões monocráticas: RE nº 519.778, Rel. Min. LUÍS ROBERTO BARROSO, j. 27.02.2014, DJe 06.03.2014; e RE nº 1.523.176 AgR, Rel. Min. DIAS TOFOLLI, j. 29.04.2025, DJe 05.05.2025.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 932, V, do Código de Processo Civil, conheço dos Agravos para dar provimento aos Recursos Extraordinários, julgando improcedente o pedido declaratório formulado pelos Recorridos na origem (eDOC 3).



    Invertidos, por conseguinte, os ônus sucumbenciais.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 12 de junho de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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