Tribunal: STF
Processo: Rcl 79735
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-22
Data de publicação: 2025-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Taubaté, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região, nos autos do Processo 0010807-22.2023.5.15.0102.



    Na petição inicial, a reclamante alega, em síntese, que a autoridade reclamada, ao imputar responsabilidade subsidiária à Administração Pública, independentemente de comprovação de culpa, teria ofendido a autoridade de decisão proferida por esta Corte nos julgamentos da ADC 16 e dos Temas 246 e 1.118 da repercussão geral.



    Nesses termos, argumenta que “houve, sem dúvida alguma, a aplicação da responsabilidade automática, com base na culpa presumida do Reclamante, e ainda, com suporte apenas na alegação de que o ente público teria se beneficiado do labor da empregada de sua contratada e que a fiscalização não foi eficaz”. (eDOC 1, p. 6) 



    Desse modo, requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos da decisão reclamada e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar o ato reclamado.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Superada a questão, rememoro que a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Quanto ao mérito, convém registrar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais.



    Em data posterior a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.



    Nesses termos, constato que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral dessa matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber. 



    Por ocasião do julgamento de mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.



    À vista disso, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.



    Nesse sentido, cito os seguintes julgados:



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público encontra-se embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. De modo que foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux. 4. Inaplicável, na espécie, a exigência de esgotamento das instâncias ordinárias, prevista art. 988, §5º, II, do CPC/2015, por se tratar de reclamação ajuizada por afronta à ADC 16 e anterior à conclusão do julgamento do tema 246 da repercussão geral. Precedentes. 5. Agravo interno desprovido.” (Rcl 26.819 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020; grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. AFRONTA AO QUE DECIDIDO NO JULGAMENTO DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PELO INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS POR PARTE DA EMPRESA CONTRATADA. ARTIGO 71, PARÁGRAFO 1º, DA LEI 8.666/1993. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. No julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, Tema 246 da Repercussão Geral, que interpretou o julgamento desta Corte na ADC 16, o STF assentou tese segundo a qual ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. 2. Consequentemente, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, embora possível, é excepcional e condicionada à respectiva culpa, devidamente comprovada nos autos. 3. In casu, a decisão reclamada atribuiu à União a responsabilidade subsidiária omissiva pelos encargos trabalhistas decorrentes da contratação de serviços por intermédio de empresa terceirizada, conquanto inexistente prova taxativa de culpa in vigilando. 4. Neste contexto, é insuficiente a mera afirmação genérica de culpa in vigilando ou a presunção de culpa embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. Precedentes. 5. Agravo a que se dá provimento a fim de cassar a decisão reclamada, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária ao ente administrativo.” (Rcl 16.777 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, redator do acórdão Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.6.2020; grifos nossos)



    Cumpre assinalar ainda que, diante dos posicionamentos divergentes, o Plenário desta Corte, nos autos do RE 1.298.647 (Rel. Min. Nunes Marques), reputou constitucional e reconheceu a repercussão geral (Tema 1.118) da discussão quanto ao “Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246)”.



    Em outros termos, colocou-se em pauta a questão acerca da legitimidade da transferência ao ente público tomador de serviço do ônus de comprovar a ausência de culpa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas devidas aos trabalhadores terceirizados pela empresa contratada, para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público.



    Recentemente, em Sessão Plenária realizada em 13.2.2025, essa Corte Suprema finalizou o julgamento do mérito do referido paradigma, fixando a seguinte tese de repercussão geral:



    “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior”. (Grifos nossos)



    Com efeito, assentou-se entendimento no sentido que é imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la, vedada a condenação fundamentada unicamente no pressuposto da inversão do ônus da prova.



    De outra banda, permanecendo ente público inerte após notificação formal do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa prestadora de serviços contratada, restará configurado o comportamento negligente da Administração.



    Pois bem.



    Na hipótese versada, verifico que o Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região manteve a decisão de primeiro grau que reconheceu a responsabilidade subsidiária do ente público, em virtude de suposta deficiência na fiscalização, imputando-lhe, ainda, o ônus probatório. Confira-se trecho do acórdão:



    “Assevera o segundo réu ser incabível a responsabilização automática do ente público em função do mero inadimplemento da contratada e aduz que a origem deixou de considerar as peculiaridades do contrato de gestão ou contrato de metas, firmado nos termos do art. 37, §8º da Constituição Federal e Leis Federais nº 8080/90 e 8.666/93, Lei Orgânica do Município de Taubaté e a Lei Municipal nº 2.050/83. 



    Aponta não haver que se falar em intermediação de mão de obra, vez que o contrato de gestão não se confunde com a terceirização de serviços e pondera que a contratada, ao assinar o contrato de gestão com o Município, assumiu o compromisso pelas obrigações contratuais da reclamante. 



    Defende, ainda, não ser o caso de se responsabilizar o Município recorrente, haja vista que a rescisão contratual da recorrida ocorreu após o encerramento do contrato administrativo mantido entre os reclamados, além de ausentes as culpas in eligendo e in vigilando.



    Analiso.



    O INCS, primeira reclamada, firmou com a Prefeitura Municipal de Taubaté contrato de gestão, vigente entre 01/05/2022 e 10/04/2023, para a operacionalização, gerenciamento e execução de atividades de saúde na Unidade de Pronto Atendimento - UPA SAN MARINO (fls. 1959 e seguintes). 



    Incontroverso nos autos que a reclamante foi admitida aos serviços da 1ª reclamada, para exercer a função de técnica de enfermagem, em benefício do 2º reclamado. Portanto, resta claro que o segundo réu se beneficiou da força de trabalho da autora. 



    Dessa forma, ainda que o vínculo de emprego da autora tenha se formado com a primeira reclamada, fica evidenciada a prestação de serviços ao ente público, devendo este responder subsidiariamente pelas verbas sonegadas no curso do contrato de trabalho, por força do que dispõe a Súmula 331, IV, V, VI, do TST. 



    A reforma trabalhista de 2017, adotou a tese da responsabilidade subsidiária da tomadora dos serviços pelas parcelas inadimplidas pela empresa prestadora de serviços no contexto da relação trilateral de terceirização, conforme regra do artigo 5º-A, §5º, da Lei 6.019/1974, com redação que lhe foi dada pela Lei 13.429/2017. 



    O E. Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, entendeu pela constitucionalidade do art. 71, §1º, da Lei nº 8.666/93, e estabeleceu novos limites de aplicação da Súmula 331. 



    Regra geral, a Administração Pública não responde pelas obrigações trabalhistas da empresa contratada. Contudo, será responsabilizada quando confirmada sua negligência na fiscalização das obrigações perante os trabalhadores que lhe prestaram serviços. 



    Com relação ao ônus probatório, seguindo a diretriz do art. 373 do CPC e do art. 818 da CLT (princípio da aptidão da prova), não há como exigir do trabalhador a comprovação de que o tomador de serviços foi negligente na fiscalização, pois os documentos não estão ao seu alcance. Ademais, o E. STF deixou claro que não fixou tese quanto à definição do ônus da prova referente à efetiva fiscalização do cumprimento das obrigações decorrentes do contrato de trabalho, por se tratar de matéria infraconstitucional. 



    Nesse passo, cabe ao ente público demonstrar que procedeu uma regular e ampla fiscalização contratual, consoante decisão da E. SDI-1 do C. TST no processo nº E-RR 925-07.2016.5.05.0281 (Relator Ministro Cláudio Brandão). 



    No caso em análise, a fiscalização do contrato celebrado entre os reclamados não restou minimamente comprovada. Embora o 2º reclamado tenha apresentado alguns documentos (fls. 792 e seguintes), como notificação para regularização à 1ª reclamada, rescisão contratual, recibos de pagamento de salário e guias da Previdência Social, essa documentação não comprova a efetiva fiscalização do contrato de prestação de serviços, não sendo apta a elidir sua culpa. 



    Note-se que a primeira reclamada foi condenada nestes autos ao pagamento das seguintes verbas: saldo da remuneração de abril de 2023, aviso prévio indenizado, férias proporcionais acrescidas de 1/3, gratificação natalina proporcional de 2023, multa de 40% sobre o FGTS, FGTS acrescido da multa de 40% sobre a remuneração de abril de 2023, multa dos artigos 467 e 477, §8º da CLT, multa fixada no item 1 da cláusula 59, vale-alimentação de abril de 2023 e horas excedentes da quadragésima quarta hora semanal, com acréscimo de 50%. 



    Convém registrar que é possível a responsabilização do ente público em contratos de gestão, ante sua obrigação legal de fiscalizar o efetivo cumprimento das obrigações trabalhistas. Nesse sentido, cabe destacar a Súmula 128 deste Tribunal:



    (...)



    Na hipótese, não se trata de transferência automática da responsabilidade, decorrente do mero inadimplemento da contratada, mas, sim, de efetiva omissão de seu poder-dever de fiscalizar o cumprimento das obrigações contratuais trabalhistas, pelo que patente a culpa in vigilando, não havendo falar em ofensa aos artigos 37, caput e II, da CF; 71, §1º, da Lei nº 8.666/93, 8º da CLT e 4º da LINDB. 



    Dessa forma, tendo em vista que se beneficiou dos serviços da parte autora e que não houve a efetiva fiscalização do contrato de trabalho, o tomador deve responder de forma subsidiária pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas da real empregadora, referentes ao período da prestação laboral, em razão da culpa in vigilando. Inteligência do art. 5ºA, §5º, da Lei 13.429 de 31/3/2017. 



    Registre-se, por fim, que o contrato firmado entre a primeira e segundo reclamados apenas produz efeitos entre as partes signatárias e não atinge direito de terceiros, como o da reclamante, que merece receber a contraprestação pelo esforço e labor despendidos. 



    Por todo o exposto, comprovada a culpa do segundo reclamado pela ocorrência dos prejuízos causados à trabalhadora, fica mantida sua responsabilidade subsidiária ao pagamento das verbas deferidas em juízo.”(eDOC. 3, pp. 2-5).



    Por oportuno, transcrevo, ainda, os seguintes trechos da sentença referentes à responsabilidade subsidiária do ente público:



    “Ficou incontroverso nos autos que a reclamante foi contratada pela primeira reclamada e que a segunda mantinha com esta um contrato de cooperação na área da sáude e que era, portanto, a destinatária do trabalho. 



    Pouco importa o nome do contrato que uniu as rés, fato é que a segunda ré tem a obrigação constitucional de oferecer serviços voltados para a saúde da população e para cumprir esta nobre missão firmou contrato com a primeira ré, de forma que houve terceirização de atividade que deveria ter sido realizada diretamente por si. 



    Ressalto que para a aplicação da súmula 331, IV do C. TST[13] não é necessária a existência de fraude. Basta que exista a prestação de serviços para empresa diversa do empregador para que se responsabilize subsidiariamente pelas obrigações trabalhistas. Não há que se falar em ilegalidade da súmula 331 do TST, eis que está baseada na culpa “ ” e “ in vigilando in eligendo” e na aplicação analógica do disposto no artigo 455 da CLT . [14] 



    A licitação afasta a culpa “ ” e, de forma alguma a “ in eligendo in vigilando”. 



    Uma vez que foram deferidas verbas à trabalhadora que, por sua vez, não recebeu as verbas rescisórias e que sequer a norma coletiva aplicável à categoria foi observada durante todo o contrato, conforme explicado no tópico em que analisei a jornada, fica evidente que a segunda ré não foi diligente ao fiscalizar o cumprimento da legislação trabalhista, apesar da vasta documentação apresentada com a sua resposta. 



    A fiscalização meramente documental realizada pela segunda ré não foi suficiente para que as leis trabalhistas fossem observadas durante a vinculação e por ocasião da rescisão, conforme apurado em tópicos anteriores. 



    A Justiça Especializada desta localidade recebeu dezenas de processos contra a primeira ré contendo pedidos de verbas rescisórias, dentre outras, semelhantes ao presente feito, fato que reforça a ausência de fiscalização eficiente da segunda ré que, se tivesse ocorrido, sequer existiriam processos trabalhistas. 



    Saliento, por oportuno, que a responsabilidade subsidiária envolve todos os créditos e as contribuições previdenciárias e fiscais, bem como toda e qualquer despesa processual, inclusive multas por descumprimento de obrigações de fazer (todos acessórios do principal) na hipótese de execução da segunda reclamada.



    Ressalto, por fim, que a condenação subsidiária da segunda ré está amparada no artigo 5º - A, §5º da lei 6.019/1974[ ]. [15] 



    Em razão dos motivos expostos acima, declaro que a segunda reclamada é responsável subsidiária pelo adimplemento de todos os valores devidos à trabalhadora, contribuições previdenciárias e fiscais incidentes sobre o crédito, bem como toda e qualquer despesa processual, inclusive multas (todo e qualquer valor apurado no feito), na hipótese de sua execução.”(eDOC 2, pp. 9-10



    Entendo que, ao assim decidir, a Justiça trabalhista reconheceu a figura da responsabilização automática, combatida por esta Corte Suprema nos julgamentos citados, uma vez que o mero argumento de falha na fiscalização não comprova a inércia do ente público e não é suficiente para amparar sua condenação subsidiária, sendo necessária a apresentação de prova inequívoca de sua conduta sistematicamente negligente. Além disso, a autoridade reclamada também imputou o ônus probatório à Administração Pública, violando o entendimento do STF sobre a matéria.



    Corroborando a tese, cito, ainda, julgados de ambas as Turmas do STF:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931, REL. MIN. ROSA WEBER. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. O reconhecimento da responsabilidade subsidiária, sem que haja a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação à terceirizada, tampouco prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade do Ente Público, não foi admitido por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 63.784 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.3.2024; grifos nossos);



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ADC Nº 16/DF. RE Nº 760.931-RG/DF; TEMA RG Nº 246. INOBSERVÂNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. 1. A Justiça do Trabalho imputou responsabilidade subsidiária automática à Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, sob o fundamento de falha na fiscalização do contrato (culpa in vigilando), revelando inobservância ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e, mais recentemente, no Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral. 2. Não há apontamento claro e objetivo sobre reiterada e sistemática negligência, podendo a motivação apresentada, genérica, servir para qualquer processo judicial em que tenha ocorrido inadimplemento de obrigações trabalhistas. 3. Agravo regimental provido para, dando procedência à reclamação, cassar o acórdão reclamado, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária à parte agravante.” (Rcl 62.148 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Redator do acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 16.2.2024).



    Assim, entendo que o Tribunal de origem reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar o ato reclamado e desde logo afastar a responsabilidade subsidiária da parte reclamante, nos termos da jurisprudência desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Comunique-se. Publique-se.



    Brasília, 22 de maio de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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