Tribunal: STF
Processo: RE 1501100
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-25
Data de publicação: 2025-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. CENTRO DE DETENÇÃO PROVISÓRIA PINHEIROS III. TRANSFERÊNCIA DE DETENTOS POR SUPERLOTAÇÃO. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU NÃO HAVER IRREGULARIDADE OU OMISSÃO NA ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. OFENSA NÃO CONFIGURADA. CONTROVÉRSIA QUANTO À OCORRÊNCIA OU NÃO DE OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Superlotação do Centro de Detenção Provisória Pinheiros III, do Município de São Paulo. Pretensão de transferência de detentos para outros estabelecimentos prisionais, proibindo-se o recolhimento de novas pessoas. Necessidade de contextualização dos fatos e dos obstáculos, assim como das dificuldades reais da Administração Pública para a implantação da política pública. Artigos 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (LINDB). Demonstração de que o Estado de São Paulo tem adotado medidas para a redução da população carcerária, além da implementação de novas vagas e transferência de presos a unidades adequadas. Manual para Gestão da Lotação Prisional formulado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que trata a transferência entre estabelecimentos penais como medida excepcional. Medidas pontuais que não são soluções e podem agravar o problema. Ausência de omissão estatal. Dificuldades e obstáculos reais do gestor que não são salvo-conduto para não implantar a política pública, mas que devem ser observados na forma da lei. Precedentes. Sentença mantida. Apelação desprovida.” (Doc. 92, p. 2, destaquei)



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado de São Paulo apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º, inciso III, e 2° da Constituição da República, à Súmula Vinculante 56 e ao que decidido no julgamento do Tema 220 da Repercussão Geral. Narra que ajuizou a presente ação civil pública para que “o Estado de São Paulo fosse condenado a elaborar um cronograma de encaminhamento das pessoas cumprindo medida de segurança e pena (regime fechado ou semiaberto) no Centro de Detenção Provisória Pinheiros III a estabelecimentos próprios” (Doc. 99, p . 3). Sustenta ser “inaceitável situação na qual presos condenados (regime fechado e semiaberto) convivem com presos provisórios e pessoas em cumprimento de medida de segurança, em um centro de detenção provisória com superlotação muito acima da média estadual, fato que certamente contribui para esse problema, inflando injustificadamente a população carcerária daquele estabelecimento prisional” (Doc. 99, p . 8-9). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para reformar o acórdão ora recorrido, “a fim de ser deferido o pedido de encaminhamento das pessoas cumprindo medida de segurança e pena privativa de liberdade (regime fechado ou semiaberto) no CDP Pinheiros III a estabelecimentos próprios e adequados” (Doc. 99, p . 14).



    O Estado de São Paulo apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 106).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo admitiu o recurso extraordinário (Doc. 110).



    Determinei a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Tema 220 (Doc. 143).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal de origem proferiu juízo negativo de retratação e determinou o reenvio dos autos a esta Corte (Doc. 147, p. 1-3). 



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA.. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.” (ARE 1.389.864-AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 07/11/2022, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013, destaquei)



    Nada obstante, in casu, o acórdão ora recorrido assentou que não houve omissão da Administração Estadual, in litteris:



    “No caso dos autos, não se vislumbra justificativa concreta para as medidas pontuais pretendidas pelo Ministério Público. Analisando as consequências práticas da decisão, as medidas pretendidas podem agravar significativamente o sistema carcerário e outros estabelecimentos prisionais, não apenas mantendo os problemas relatados, como tendo o potencial de agravá-los. 



    A ingerência do Poder Judiciário não se justifica quando as consequências práticas da decisão revelam o potencial agravamento da situação descrita na exordial, assim como não se justifica quando consideradas as reais dificuldades da gestão pública do sistema carcerário. A implementação de políticas públicas no caso tem sido realizada de acordo com as possibilidades materiais do ente federativo, com a construção de novas unidades prisionais e milhares de vagas, mas que, por problemas sociais sistêmicos, conseguem atender apenas em parte o crescimento exponencial e incessante da demanda. 



    O Estado ainda demonstrou a celebração de Termos de Convênio visando a prestação de diferentes formas de assistência aos presos a fim de assegurar seus direitos fundamentais, assim como a transferência significativa de 742 presos em 2017 para unidades prisionais adequadas. Em réplica sustentou o parquet que não restou esclarecido como esta medida auxiliaria no enfrentamento dos problemas apontados (fls. 506). Contudo, paradoxalmente, o encaminhamento de detentos a unidades adequadas é uma das medidas pleiteadas nesta Ação Civil Pública, pedidos ‘c’ e ‘d’ - transferência de pessoas cumprindo medidas de segurança a estabelecimentos adequados; transferência de presos cumprindo pena a estabelecimentos próprios dos regimes fixados (fls. 26 e 27). E quanto às evidências, não foi produzida prova capaz de infirmar aquela trazida pelo Estado, que atendeu ao ônus do artigo 373, II, do Código de Processo Civil e apresentou ofício detalhado e com referência à lista de presos. 



    Destarte, ponderando as dificuldades reais do gestor, os obstáculos materiais, a demonstração da participação ativa do Estado para sua solução, as exigências das políticas públicas, bem como a impossibilidade de decidir exclusivamente com base em valores jurídicos abstratos, à revelia das consequências práticas da decisão, não há que se falar em ingerência do Poder Judiciário na hipótese em análise, não sendo o caso de invocar o Tema nº 220 do C. Supremo Tribunal Federal, uma vez que a intervenção possui riscos concretos de agravar as mazelas sociais apontadas e relacionadas à superlotação carcerária, apenas deslocando o problema para unidade prisional diversa, sem avanço na sua solução.” (Doc. 92, p. 9-10, destaquei)



    Destarte, no presente caso, constata-se que o acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que apenas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço.



    A ausência de omissão da Administração Estadual, consoante consignado pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar, ou não, a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Sobre o tema, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, LIV E LV. OFENSA CONSTITUCIONAL MERAMENTE REFLEXA. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. ADEQUAÇÃO ÀS ESPECIFICIDADES DA CULTURA INDÍGENA. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF.



    1. O Juízo de origem não analisou a questão veiculada em relação ao art. 5º, XXV, da Constituição Federal, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal.



    2. O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    3. Na origem, cuida-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO e da FUNAI, com o escopo de condená-las a realizar o completo levantamento sobre o impacto do Programa Bolsa Família nas comunidades indígenas da Grande Florianópolis, bem como adotar as medidas necessárias à adequação do programa às especificidades da cultura indígena.



    4. O Juízo a quo concluiu que, no caso, não houve omissão ou atuação desarrazoada do Poder Público a autorizar a intervenção judicial pleiteada, pois (a) a FUNAI e a UNIÃO estão atentas às peculiaridades das comunidades indígenas e à necessidade de promover adequações no que diz respeito ao seu acesso ao programa; (b) a análise dos ajustes a serem realizados demanda a realização de estudos, dada a multiplicidade de realidades envolvidas; e (c) os procedimentos a serem adotados, embora devam considerar as especificidades dos diversos povos indígenas, necessitam guardar certa uniformidade, a fim de viabilizar a operacionalização do programa juntamente a tais comunidades.



    5. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.



    6. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1.359.108-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 11/05/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRÚDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1.459.089-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 14/11/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. MEIO AMBIENTE. DETERMINAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE OMISSÃO OU INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE REEEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA. 



    I - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF. 



    II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa.” (ARE 1.458.475-AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe de 15/02/2024, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 25 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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