Tribunal: STF
Processo: ARE 1553889
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-04
Data de publicação: 2025-06-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.



    O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    DIREITO AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BAÍA DE BABITONGA. ÁGUAS INTERIORES. ATIVIDADE DE DRAGAGEM. COMPETÊNCIA PARA LICENCIAMENTO DO ÓRGÃO ESTADUAL. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS.



    1. Na origem, cuida-se de ação civil pública proposta pelo MPF, objetivando, em suma, o reconhecimento de que a atividade de dragagem pretendida pelas apeladas particulares requer a promoção de licenciamento perante o IBAMA, pois localizada na Baía de Babitonga, a qual estaria inserta em mar territorial, com a declaração de nulidade dos atos promovidos perante o IMA. Subsidiariamente, caso negado o pleito principal, requereu seja a União condenada a se abster de cobrar pela cessão onerosa do espaço aquático e a devolver os pagamentos já efetuados a esse título.



    2. A Lei n. 8.617/1993, em seu artigo 1º, dispõe que o mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas marítimas de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, todavia, nos locais em que a costa seja profundamente recortada, com reentrâncias ou na qual exista uma franja de ilhas ao longo da costa na sua proximidade imediata, como é o caso da Baía de Babitonga, as doze milhas são medidas pelo método das linhas de base reta. O Decreto n. 8.400/2015 estabeleceu os pontos apropriados para o traçado da linha de base, definindo-os de modo expresso.



    3. A Baía de Babitonga não se insere dentro do conceito normativo de mar territorial, razão pela qual a competência para licenciamento não pode ser atribuída ao órgão ambiental federal com fulcro unicamente no previsto no art. 7º, inc. XIV, alínea 'b', da LC n. 140/2011.



    4. Não demonstrada a deficiência/insuficiência de atuação do órgão estadual e inexistindo indicação de que o licenciamento deveria ocorrer perante o órgão ambiental federal por qualquer outra razão, não se vislumbra risco e/ou prejuízo ao meio ambiente que justifique o deslocamento de competência do IMA ao IBAMA a promover o licenciamento da atividade.



    5. O fato de a Baía de Babitonga não se caracterizar como parte do mar territorial não leva à conclusão de que, por isso, não poderia a União titularizar referido espaço por fundamento diverso (art. 20, inc. III, da CF), bem como cobrar pela cessão de seu uso.



    6. Apelação e remessa necessária desprovidas.



    Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 20, inciso III, da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    Reconhecimento da área da Baía da Babitonga como mar territorial e competência do órgão ambiental federal para o licenciamento do empreendimento



    Na Constituição Federal, o licenciamento está inserido dentre as competências comuns dos entes federados:



    Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.



      (...) 



    VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; 



    (...) 



    Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.



    A Lei Complementar nº 140/2011 cuidou de fixar as normas a que alude o parágrafo único acima transcrito. Referida lei estabeleceu a competência dos estados para “promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e 9º" (inciso XIV do art. 8º).



      Em regra, portanto, incumbe aos órgãos ambientais dos estados a competência para licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais. Excetuam-se da competência licenciatória estadual as atividades que causem impactos meramente locais (em que a competência será dos órgãos municipais) e aquelas que possuam determinadas características especiais, seja em razão da sua localização, seja pelo caráter da atividade licenciada, situação em que será competência do órgão federal.



    Os casos que atraem a competência da União estão expressamente previstos no art. 7º (inciso XIV) da LC nº 140/2011. No que interessa ao caso, dispõe:



    Art. 7º São ações administrativas da União: 



    (...) 



    XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União;



    XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: 



    (...) b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;



      h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento; 



    (...)



    Em razão da previsão do item "b", a discussão nesta ação preponderou quanto ao enquadramento da Baía da Babitonga, onde localizado o empreendimento, como mar territorial.



    O conceito de mar territorial, em consonância com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, está estabelecido no art. 1º da Lei nº 8.617/93:



    Art. 1º O mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil.



    Parágrafo único. Nos locais em que a costa apresente recortes profundos e reentrâncias ou em que exista uma franja de ilhas ao longo da costa na sua proximidade imediata, será adotado o método das linhas de base retas, ligando pontos apropriados, para o traçado da linha de base, a partir da qual será medida a extensão do mar territorial.



    O conceito de águas interiores, por sua vez, está estabelecido no art. 2º da Lei nº 11.959/2009, assim como o conceito de mar territorial, dispondo:



    XIII – águas interiores: as baías, lagunas, braços de mar, canais, estuários, portos, angras, enseadas, ecossistemas de manguezais, ainda que a comunicação com o mar seja sazonal, e as águas compreendidas entre a costa e a linha de base reta, ressalvado o disposto em acordos e tratados de que o Brasil seja parte;



    (...) 



    XVI – mar territorial: faixa de 12 (doze) milhas marítimas de largura, medida a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro, tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente pelo Brasil; (grifado)



    O traçado da Linha de Base do Brasil ao longo da costa brasileira continental foi definido mais recentemente pelo Decreto nº 8.400/2015. Levando em conta o referido decreto, dos documentos juntados, verifica-se parecer técnico do Ibama (nº 109/2018) quanto ao local do empreendimento, concluindo que se trata de águas interiores (103, p. 5-8):



    (...)



    9. A partir do mapa representado, e conforme as definições comentadas, verifica-se que a Baía de Babitonga não se enquadra como mar territorial, uma vez que localiza-se entre a linha da costa e as linhas de base reta 86-87 (da Ilha da Figueira à Ilha da Paz) e 87- 88 (da Ilha da Paz à Ponta do Varrido). O mar territorial somente inicia-se a partir de tais linhas. Nesses termos, a Baía de Babitonga será considerada como pertencente a classe de águas interiores. (...)



    Por outro lado, o parecer técnico utilizado para embasar a presente ação levou em consideração o Decreto nº 4.983/2004, que foi revogado pelo Decreto nº 8.400/2015 (1:5, p. 16).



    Observa-se, portanto, que as águas interiores não estão compreendidas no mar territorial, mas sim situam-se "entre a costa e a linha-de-base reta, a partir de onde se mede o mar territorial" .



    Considerando que o empreendimento cujo licenciamento é questionado nos autos situa-se em área denominada de águas interiores e não no mar territorial, a hipótese prevista no art. 7º, inciso XIV, "b" da LC nº 140/2011 não é aplicável ao caso concreto, sendo a competência para o licenciamento ambiental da área legalmente atribuída ao órgão ambiental estadual (IMA), e não ao IBAMA.



    Poder-se-ia, assim, sustentar a competência do órgão federal em razão do disposto no item "h" do art. 7º, XIV, da Lei Complementar nº 140/2011 (que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento).



    Nesse sentido, a fim de regulamentar esse dispositivo da Lei Complementar nº 140/2011, o Decreto nº 8.437/2015 dispôs:



    Art. 1º Este Decreto estabelece, em cumprimento ao disposto no art. 7º, caput, inciso XIV, "h", e parágrafo único, da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, a tipologia de empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental será de competência da União.



    Com a edição do Decreto nº 8.437/2015, foram totalmente revistos pelo legislador os critérios de regionalidade/nacionalidade dos impactos causados pela atividade licenciada, para atrair a competência do IBAMA. Não há, no entanto, previsão no referido Decreto (art. 3º) de que o licenciamento para a atividade de dragagem seja realizado pelo órgão federal.



    Por esta razão, o parecer do IBAMA foi no sentido da inexistência de competência para o licenciamento ambiental. No mesmo sentido também é a informação disponibilizada pelo IMA (36:2). 



    Note-se que a questão não diz respeito ao fato de as águas interiores pertencerem ou não à União, tratando-se apenas de critério de atribuição de competência. A finalidade da Lei Complementar nº 140/2011 e respectiva regulamentação foi estabelecer critérios objetivos para identificação do órgão ambiental competente para o licenciamento ambiental e não definir a quem pertencem os bens em questão.



    Assim, o fato de a atividade licenciada atingir ou se localizar em bem da União não caracteriza a competência da autarquia federal para efetuar o licenciamento ambiental, pois este se dá em razão da abrangência do impacto ao meio ambiente e dos critérios legais, e não em virtude da titularidade do bem atingido. 



    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Sobre o tema:



    “ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli, DJe de 24/04/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 05/07/2021)



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/04/2005).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/08/2021)



    No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/2019; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/05/2019 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/05/2019.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de junho de 2025.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



Documento assinado digitalmente