Tribunal: STF
Processo: SL 1840
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-22
Data de publicação: 2025-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Cargos em comissão e funções de confiança declaradas inconstitucionais. Prazo para cumprimento da decisão. Parcial procedência do pedido.
I.	Caso em exame
1.	Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de normas que criaram cargos em comissão e funções de confiança no âmbito da administração municipal; e (ii) fixou prazo de 180 dias, contados da publicação da decisão, para que a declaração produza efeitos.
2.	Fato relevante. O requerente formulou pedido de extensão da  contracautela às decisões proferidas em ação civil pública e em outra ação direta de inconstitucionalidade estadual.
II.	Questão em discussão
3.	Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (grave lesão à ordem pública).
III.	Razões de decidir
4.	A reestruturação das ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional pode exigir a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores e à realização de concurso público de seleção. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público. 
5.	Estendida a medida de contracautela para alcançar apenas uma das decisões indicadas pelo requerente, por ser substancialmente idêntica à que foi objeto da impugnação inicial. 
IV.	Dispositivo
6.	Pedido que se julga parcialmente procedente. Pedido de extensão deferido em parte.
_________ 
Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.437/1992, art. 4º, caput  e § 8º.
Jurisprudência relevante citada: SL 1.613 MC-Ref, SL 1.595, SL 1.649 e SL 1.658 MC-Ref (2023), Rel.ª Min.ª Rosa Weber.

    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar, com requerimento de medida cautelar, formulado pelo Município de São Caetano para impugnar acórdão que declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação municipal que instituíram cargos em comissão e funções de confiança no âmbito da administração municipal.
 
    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, questionando a constitucionalidade de inúmeros cargos em comissão e funções comissionadas criados por 56 (cinquenta e seis) leis do Município de São Caetano (autos nº 2126848-61.2024.8.26.0000). O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou parcialmente procedente o pedido, nos termos da seguinte ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE SÃO CAETANO DO SUL. CARGOS EM COMISSÃO. 
- A violação das normas constitucionais pelo disposto nos incisos I e II do art. 2º da Lei 4.289/2005 de São Caetano do Sul já foi objeto de decisão em ação direta de inconstitucionalidade neste Órgão Especial, sendo caso de reconhecer litispendência. 
- Salvo quanto aos cargos de Assessor de Assistência Hospitalar, e Diretor Clínico, criados pela Lei 4.662/2008, com redação dada pela Lei 4.837/2009, Assessor de Assistência Hospitalar, e Diretor Clínico, criados pela Lei 4.662/2008, com redação dada pela Lei 4.837/2009; Coordenador da Agência de Administração e Desenvolvimento do Bairro Prosperidade, e Assessores da Agência de Administração e Desenvolvimento do Bairro Prosperidade, criados pela Lei 4.663/2008, com redação dada pela Lei 4.835/2009; Chefe do Setor de Coordenação Municipal de Políticas Públicas da Juventude, criado pela Lei 4.664/2008, com redação dada pela Lei 4.836/2009; Assessor Técnico da Secretaria Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência, criado pela Lei 4.969/2010; e Diretor do Departamento de Parcerias e Transferências Intragovernamentais, criado pela Lei 5.545/201, todas de São Caetano do Sul, os demais cargos de provimento em comissão, versados na espécie, são todos de ordem técnica, operacional e administrativa, e distanciam-se, pois, das hipóteses excepcionadas pela Constituição federal para a dispensa de concurso público, com afronta conseguinte das normas dos arts. 111, 115, incisos II e V, e 144 da Constituição do Estado de São Paulo. 
- Parte dos cargos comissionados não possuem atribuições previstas nas leis de sua criação (falta-lhes, pois, um dos requisitos fixados pelo eg. STF no julgamento do RE 1.041.210 - tema 1.010), cingindo-se as normas locais a criá-los, fixar-lhes o padrão de vencimento, sua classificação na estrutura administrativa e seus requisitos de escolaridade. 
- Parte das funções gratificadas objeto do presente feito refere-se ao exercício de atividades de magistério, nele compreendidas as funções de docência, de direção de unidade escolar, de coordenação e de assessoramento pedagógico, nos termos do § 2º do art. 67 da Lei 9.394/1996 (de 20-12) de diretrizes e bases da educação nacional. O art. 251 da Constituição do Estado de São Paulo prevê dar-se o acesso ao magistério exclusivamente por meio de concurso público, disposição presente também na Lei 9.394/1996, cujo inciso I do art. 67 preceitua o «ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos» na carreira do magistério público.  
- Os cargos de Controlador Geral, de Assessor de Controlador Geral, e de Chefe da Auditoria Geral e Controle Interno do Município foram objeto de ação direta julgada procedente por esse Órgão Especial, declarando-se a inconstitucionalidade dos dispositivos que os criaram, extingue-se, sem resolução de mérito, a demanda quanto ao art. 2º da Lei sulsancaetanense 4.303/2005 (ADI 2043049-57.2023, Rel. Des. CAMPOS MELLO, j. 2-8-2023). 
- A Lei de diretrizes e bases da educação consubstancia o exercício da competência legislativa da União para elaborar normas gerais sobre a educação cf. inc. XXIV do art. 22 da Constituição federal, e, havendo a edição de lei nacional versando o tema do acesso ao magistério, não podem os demais entes federativos criar diplomas legais em sentido diverso da lei nacional. 
- Extinção sem resolução de mérito, em parte, por litispendência. Procedência parcial da demanda e declaração de nulidade sem redução de texto das expressões Corregedor Geral, Ouvidor Municipal da Saúde, Corregedor Setorial da Educação, e Corregedor Setorial da Saúde, de resto e com modulação e ressalva de irrepetibilidade dos valores recebidos de boa- fé.

    3. Os efeitos da decisão foram modulados, concedendo-se o prazo de 180 dias, contados da publicação da decisão, para que a declaração de inconstitucionalidade passasse a produzir efeitos. Assegurou-se, ainda, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores, diante de seu caráter alimentar. Contra esse acórdão, que constitui o objeto do pedido de suspensão de liminar, foi interposto recurso extraordinário, que teve seguimento negado na origem. Essa decisão foi impugnada por agravo, que se encontra pendente de julgamento.

    4. O Município alega que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada, sem a concessão de prazo razoável para a reestruturação da administração, causará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Argumenta que a decisão atinge centenas de posições de direção, chefia e assessoramento. Afirma que a modulação não considerou a complexidade normativa, o volume de normas a serem consolidadas e os efeitos sistêmicos. Defende que o prazo de 180 dias é insuficiente para realizar (i) a revisão legislativa ampla e sistêmica; (ii) o planejamento orçamentário financeiro (LRF); (iii) a licitação e contratação de banca para concurso público; e (iv) a nomeação e capacitação de servidores. Informa que buscou a elaboração de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) junto ao Ministério Público local, mas que não obteve sucesso. Salienta que a execução imediata do julgado causará um “apagão” na administração, com a descontinuidade de serviços públicos essenciais nas áreas da educação, saúde e segurança pública. Acrescenta que a adoção do regime celetista para os servidores, muitos dos quais em cargos comissionados há décadas, eleva o risco de passivos trabalhistas, especialmente em caso de desligamentos em massa sem transição adequada.

    5. Com base nesses argumentos, pede o seguinte:

a) A concessão de medida cautelar liminar, para suspender os efeitos da decisão do Órgão Especial do TJSP na ADI, número: 2126848- 61.2024.8.26.0000, até o trânsito em julgado, considerando a pendência de análise das questões constitucionais pelo STF, via Recurso Extraordinário; 
b) A confirmação da medida cautelar ao final, com o reconhecimento da necessidade de modulação adequada dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, em caso de manutenção destas.

    6. Em decisão de 05.09.2025, deferi em parte a medida cautelar, para suspender a eficácia da decisão impugnada, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na ação direta de inconstitucionalidade nº 2126848-61.2024.8.26.0000, pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados a partir da publicação da decisão, ou até o trânsito em julgado da ação de origem, o que ocorresse primeiro.

    7. O Ministério Público do Estado de São Paulo, autor da ação de origem, apresentou contestação. Afirma que a decisão impugnada reconheceu a desconformidade da legislação municipal com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.010 da repercussão geral. Alega que, “[a]fastada a ampliação da modulação em sede de embargo de declaração, este instrumento traduz nítido caráter de recurso, visando contornar a decisão do Tribunal de Justiça Bandeirante”. Sustenta que há “risco de dano inverso, consistente na manutenção de situação jurídica em desconformidade à ordem constitucional, inclusive com reflexos ao erário”.
 
    8. Na petição nº 126.197, o Município requereu a extensão dos efeitos da medida cautelar deferida nestes autos às decisões proferidas na seguintes ações: (i) ação direta de inconstitucionalidade estadual nº 2103636-11.2024.8.25.0000, em que se declarou a inconstitucionalidade de cargos em comissão e funções de confiança da Universidade Municipal de São Caetano do Sul (USCS); e (ii) ação civil pública nº 1005465-58.2022.8.26.0565, em que se reconheceu a nulidade de portaria que instituiu equipe para o setor de supervisão de ensino,  determinando-se ao ente municipal que se abstivesse de nomear ou designar titulares de cargo da carreira de magistério municipal para esse setor.

    9. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo  deferimento do pedido originário e pelo indeferimento do pedido de extensão, em parecer que recebeu a seguinte ementa:

Suspensão de Liminar. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Leis municipais. Cargos em comissão e função de confiança. Modulação de efeitos. Prazo de cento e oitenta dias para a reorganização da estrutura administrativa. Risco de lesão à ordem pública. Requerimento de extensão dos efeitos da decisão liminar a outras hipóteses. Ausência de identidade de objetos. Parecer por que o pedido de suspensão seja deferido e a extensão, indeferida.

    10. É o relatório. Decido.

    11. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos: 

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação do art. 37, II e V, da Constituição.

    13. Este Tribunal tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de São Caetano para apresentar o pedido de suspensão, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto legislação que dispõe sobre cargos e funções do seu quadro de pessoal.

    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.

    15. Conforme assinalado anteriormente, a decisão que se busca suspender atinge centenas de cargos em comissão e funções de confiança da administração pública local. Para cumprir a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o Município precisará reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Essa tarefa pode exigir a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores e à realização de concurso público de seleção. O prazo concedido - 180 dias a contar da publicação da decisão - é excessivamente curto para a adoção de todas essas providências, o que revela a existência de risco concreto de descontinuidade do serviço público.

    16. O Plenário do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que, em situações de grande complexidade administrativa, tal prazo não é suficiente para a implementação de decisões com conteúdo semelhante. Confiram-se os seguintes julgados, sob a relatoria da Min.ª Rosa Weber, então Presidente: SL 1.613 MC-Ref, j. em 28.03.2023;  SL 1.595, j. em 03.05.2023; SL 1.649, j. em 22.08.2023; SL 1.658 MC-Ref,  j. em 04.09.2023.

    17. Quanto ao pedido de extensão, verifico que apenas a decisão proferida na ação direta de inconstitucionalidade nº 2103636-11.2024.8.26.0000 veicula objeto e provimento substancialmente idêntico ao que foi objeto da impugnação inicial (Lei nº 8.437/1992, art. 4º, § 8º). Em tal caso, declarou-se a inconstitucionalidade de várias funções e cargos comissionados criados no âmbito da Universidade Municipal de São Caetano do Sul pela Lei municipal nº 6.097/2023. Os efeitos dessa decisão foram igualmente modulados, concedendo-se o prazo de 120 dias, contados do julgamento, para que a declaração de inconstitucionalidade passasse a produzir efeitos. 

    18. Já na ação civil pública nº 1005465-58.2022.8.26.0565, o pedido foi julgado procedente para: (i) reconhecer a nulidade de portaria municipal; (ii) compelir o ente público a, no prazo de 60 dias, “adotar as providências administrativas necessárias para que os profissionais indicados para o setor de supervisão retomem as funções próprias dos cargos dos quais são titulares”, excetuadas situações de nomeação para o exercício de função ou cargo em comissionado ou outra forma de provimento derivado, sob pena de multa diária; e (iii) condenar o Município a obrigação de não fazer, consistente “em se abster de nomear ou designar titulares de cargo da carreira de magistério municipal para compor setor de supervisão” ou outro “que seja criado para a mesma finalidade”, com as mesmas ressalvas anteriores e sob pena de multa diária. Portanto, o objeto dessa ação não se assemelha ao destes autos.

    19. Ante o exposto, julgo parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial e na petição nº 126.197, para suspender os efeitos das decisões proferidas nas ações diretas de inconstitucionalidade nº 2126848-61.2024.8.26.0000 e nº 2103636-11.2024.8.26.0000, pelo período necessário à adoção das providências demandadas para o cumprimento da ordem ora impugnada, limitado a 12 meses, contados a partir da publicação desta decisão. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito nas ações principais, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992. 

Publique-se.

Brasília, 22 de setembro de 2025.

Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente