Tribunal: STF
Processo: RE 1484408
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-19
Data de publicação: 2025-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 103, pp. 9-10): 

“AMBIENTAL. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ORLAS FLUVIAIS DO RIO SÃO FRANCISCO. ÁREA URBANA DE PETROLINA. OBRAS DE BAIXO IMPACTO AMBIENTAL. EVENTUAIS DANOS DE NATUREZA LOCAL. LEGALIDADE DO LICENCIAMENTO CONFERIDO PELOS ÓRGÃOS MUNICIPAIS. DESNECESSIDADE DE AUSCULTA DO IBAMA. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO FLORESTAL ÀS ÁREAS URBANAS, FORTEMENTE ANTROPIZADAS, ABRANGIDAS PELO PLANO DIRETOR DA CIDADE, MÁXIME PARA A IMPLANTAÇÃO DE OBRA DE ALCANCE SOCIAL E DE INTERESSE DA COMUNIDADE COMO A URBANIZAÇÃO DA ORLA. PROVIMENTO DO APELO DO MUNICÍPIO E DA AMMA. IMPROVIMENTO DOS APELOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO IBAMA. 
- É da competência da Justiça Federal o julgamento de Ação Civil Pública manejada pelo Ministério Público Federal, com a participação do IBAMA, como litisconsorte ativo, objetivando a paralisação das obras de urbanização de orlas de rio Nacional, como ocorre com o São Francisco; 
- Tratando-se de obras de baixo impacto ambiental e onde eventuais danos são de natureza local, tudo conforme perícias realizadas nos autos, a competência para o licenciamento ambiental é dos órgãos municipais de controle, desnecessária a participação do IBAMA. Assim, deve ser rejeitada a pretensão de anulação das licenças conferidas; 
- Cuidando-se de área urbana, plenamente antropizada antes da vigência do atual Código Florestal, e contando a cidade com plano diretor regularmente aprovado, prescrita a extensão de 100 metros, contados das margens do rio, para a Área de Preservação Permanente - APP, destoa do razoável querer fazer a cidade retroceder para preservar os 500 metros a que alude a nova lei; 
- Apelações do IBAMA e do Ministério Público Federal, que desejavam a demolição do quanto já realizado, improvidas. Apelações do Município e da AMMA providas, para julgar improcedentes os pedidos.”

Opostos Embargos de Declaração, foram acolhidos, sem a concessão de efeitos infringentes  (eDOC 111, p. 7).
Com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 97 da Constituição da República e à Súmula Vinculante nº 10, alegando-se, em síntese, que “somente com o atual Código Florestal (Lei 12.651/2012) foi adotado o conceito de área de proteção Florestal, em substituição à proteção da vegetação”, desconsiderando a Corte local que o Código Florestal anterior (Lei 4.771/1965) também qualificava, como Área de Preservação Permanente, a faixa marginal de 500 metros para cursos d’água com largura a partir de 600 metros (eDOC 117, p. 10).
Aduz-se, nesse contexto, que ao afastar a aplicação do art. 4º, I, “e”, da Lei 12.651/12, o Tribunal a quo acaba por violar o disposto no artigo 97 da Constituição Federal (eDOC 117, p. 11).
Subsidiariamente, postula-se a reforma dos “acórdãos recorridos, com o fim de declarar a constitucionalidade do art. 4º, da Lei 12.651/23, com o retorno dos autos à instância regional para continuidade do julgamento, observada a incidência do referido dispositivo” (eDOC 117, p. 13).  
O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário (eDOC 123).
É o relatório. Decido. 
A irresignação não merece prosperar. 
Inicialmente, oportuno reproduzir os seguintes excertos constantes do acórdão prolatado pelo Tribunal de origem, ora impugnado (eDOC 103, p. 3-7):

“Petrolina, às margens do rio São Francisco, tem sido palco constante destas disputas. Uma cidade construída a menos de 500 metros do grande rio brasileiro, alguma prosperidade a justificar a expansão do pólo urbano e a caminhada inexorável do desenvolvimento, convivendo com um Ministério Público aguerrido, quase belicoso, formam um cadindo propício ao litígio. Este relator já teve ensejo de mediar vários litígios entre o Ministério Público local e a Administração, em torno de licenciamentos ambientais, ações demolitórias, pretensões reparadoras etc... 
No caso dos autos o Ministério Público Federal pretendeu, e quase tudo obteve na decisão de primeiro grau, interditar uma obra importante encetada pela Administração municipal, qual seja, a revitalização e urbanização da orla fluvial de Petrolina, subdividida em três fases de execução concomitantes: Orla I, Orla II e Orla III. 
A sentença entendeu basicamente, em favor do Ministério Público, que os licenciamentos dados, salvo o da Orla II, estavam nulos, à míngua de autorização do IBAMA, necessária em face da natureza federal da proteção da vegetação marginal do São Francisco, rio que transita por múltiplos Estados, tudo nos termos do atual Código Florestal. Entendeu, também, que seria de rigor o respeito ao recuo de 500 metros da margem do rio, o que não se observara nos projetos em execução. Mas definiu que a competência para licenciar as obras era mesmo do Município, que o impacto ambiental das obras era baixo e que inexistia, na espécie, ameaça de dano regional ou federal. Decidiu, também, que regularizadas as licenças, ouvido o IBAMA, e feitas as adaptações necessárias, as obras poderiam prosseguir. Daí os recursos do Ministério Público Federal e do IBAMA postulando a demolição de tudo quanto indevidamente construído. 
(...)
Dúvidas sérias não restam de que a competência para licenciar as obras de que cuidam os presentes autos é do Município réu e de seu órgão ambiental, a Agência Municipal de Meio Ambiente - AMMA. Trata-se de obras em área urbana, de baixo impacto ambiental e sujeita quando muito a eventual dano local, se é que dano algum produziria. Neste particular, o próprio laudo pericial produzido pelo assistente técnico do Ministério Público Federal, às fls. 388, o reconhece. É verdade que o laudo produzido pelo perito do juízo, às fls. 702, diz diferente, classificando os eventuais danos como regionais.
Ocorre que a sentença corretamente demonstrou o acerto do assistente técnico. É que os danos regionais a que se refere o perito seriam provocados pelos eflúvios deixados pelas orlas. Contudo, os ditos eflúvios não seriam originários das obras, mas já existiam antes delas. 
De outra parte, a área urbana onde se situam é indiscutível. Logo, para a sua realização não seria exigível autorização do IBAMA. 
Outro ponto decisivo para o desate da contenda diz respeito à extensão da APP, mercê dos 600 metros de largura do rio São Francisco e do atual Código Florestal a exigir recuo de 500 metros. 
Quanto a este aspecto já tive ensejo de decidir, através de precedente que a sentença tomou como premissa:
(...)
Continuo a pensar que em áreas urbanas, fortemente antropizadas, como necessariamente é, não guarda sentido o restabelecimento de recuos somente compatível com a formação organizada da urbe. Civilizações nascem às margens de rios. Sem água não há vida. Não há cidades (salvo as artificiais como Brasília) que se formem longe das águas, quase sempre de rios. No voto do processo que gerou a ementa supra transcrita, referi-me ao Recife. Acaso imposto o limite de 500 metros contados das margens dos rios que o atravessam, a cidade simplesmente desapareceria. 
O Código Florestal, inaugurando a proteção das áreas onde as florestas estão, e não apenas da vegetação como ocorria na legislação anterior, deve ser compatibilizado com a realidade física e paisagística vigorante antes de sua edição. Não é possível operar o passado. 
E não se pense que estes argumentos levariam a uma liberação total e ao total descontrole das expansões dos centros urbanos. Não se cuida disso. As expansões, de baixo impacto ambiental, continuam a depender do licenciamento ambiental a ser deferido pelo Município, respeitado o menor sacrifício possível do meio ambiente e obedecido o Plano Diretor da cidade que, no caso, e de acordo com a legislação de regência ao tempo de sua aprovação, aludia ao recuo de cem metros (e não ao dos 500 desejados pelo Ministério Público autor). 
Outro aspecto importante que se extrai da sentença: duas das três áreas (Orla I e III) não estão sendo submetidas à expansão, as obras se realizam sem extração de qualquer vegetal, até porque se cuida de espaço plenamente antropizado, onde já existem rodovia e urbanização. O que se está a construir é nova paginação das orlas, com a organização de ciclovias, do porto fluvial e das áreas de praia. Sequer de dano ambiental se falou. 
Quanto a terceira orla, única que se deseja implantar, trata-se da união entre duas faixas de orlas já urbanizadas, sendo certo que as três somadas não ultrapassam a marca de 4 quilômetros, distância absolutamente compatível com uma cidade do porte de Petrolina. 
A pretensão manifestada nos recursos do Ministério Público Federal e do IBAMA, no sentido de demolir o que restou feito, malgrado a sentença tenha resolvido, sem recursos dos mencionados entes quanto a tais pontos, que a urbanização das áreas poderia ser feita, inclusive licenciada pelo Município, revela uma combatividade excessiva e desarrazoada. 
De outra banda, acolhendo-sé como regular a observância da APA com 100 metros, ao invés dos 500 consagrados na sentença, caem os únicos pedidos acolhidos pelo juízo de primeiro grau.
Em face do exposto NEGO PROVIMENTO aos Apelos do Ministério Público e do IBAMA e DOU PROVIMENTO às Apelações do Município de Petrolina e da Agência Municipal do Meio Ambiente - AMMA, para julgar inteiramente improcedentes os pedidos que frequentaram a inicial.”

Destaco, ainda, a ementa dos embargos de declaração, os quais foram colhidos sem efeitos infringentes, nestes termos   (eDOC 111, p. 7).

“TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. PROVIMENTO, SEM EFEITOS INFRINGENTES.  
    1. Os embargos de declaração têm sua abrangência limitada aos casos de omissão, obscuridade, contradição e erro material. 
    2. Constatada omissão no caso em apreço dado que  o acórdão fora proferido sem apreciar petição acostada aos autos em data anterior ao julgamento, deve-se sanar o vício, para suprir a omissão, sem,  no entanto, emprestar-lhe efeitos infringentes. 
    3. Isso porque, a petição acostada, ademais de informar a realização de termo de ajustamento de conduta entre as partes, acordo extrajudicial plenamente válido que não interfere no julgamento do feito, dado que possui, por si só, eficácia de título executivo extrajudicial, pretende rediscutir matéria já apreciada pelo acórdão em vergaste, não sendo os aclaratórios a via adequada para tanto.
    4. Embargos de declaração providos tão somente para sanar a omissão apontada, sem efeitos modificativos”.   (grifos nossos)
Diante desse panorama, não vislumbro ofensa à cláusula de reserva de plenário, porquanto, no caso, o Tribunal apenas interpretou a legislação infraconstitucional.
Com efeito, a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que, para efeito de caracterização do malferimento à cláusula de reserva de plenário, a decisão proferida pelo órgão fracionário deve ter por fundamento a incompatibilidade entre a norma legal e o texto constitucional, circunstância não verificada na espécie.
Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AMBIENTAL. LEI 12.615/2012. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. I - Para ocorrer violação da cláusula de reserva de plenário, prevista no art. 97 da Constituição e na Súmula Vinculante 10 do STF, por órgão fracionário de Tribunal, é preciso que haja declaração explícita de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, ou implícita, no caso de afastamento da norma com base em fundamento constitucional. Precedentes. II -É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise demanda a interpretação de normas infraconstitucionais. III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1397909 -AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 09.12.2022).

“RECLAMAÇÃO. LEI 8.906/1994. SÚMULA VINCULANTE 10. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme acerca da não exigência de reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação de normas jurídicas que emerge do próprio exercício da jurisdição, sendo necessário para caracterizar violação à tal cláusula que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal indicada e a Carta da República, o que não se verificou no caso concreto. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (Rcl 62001-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 06.12.2023).

“Direito processual civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Execução individual de sentença coletiva. Ação civil pública. Legitimidade. Legislação infraconstitucional. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que deu parcial provimento ao recurso. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Não há que se falar em inobservância da cláusula de reserva de plenário, pois o Tribunal de origem não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição Federal, mas apenas interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria. Precedentes. 5. Para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Precedentes. IV. Dispositivo 5. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE 1.517.665-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 27.11.2024). .

Além disso, no julgamento dos embargos de declaração opostos na origem, o Tribunal a quo consignou que houve “a realização de termo de ajustamento de conduta entre as partes, acordo extrajudicial”, afastando, ademais, a suscitada ofensa ao art. 97 da Constituição da República, nos seguintes termos (eDOC111, pp. 3-5):

“(...) procedendo-se com uma simples leitura do julgado, observo que o equívoco se operou quando a petição municipal não foi juntada aos autos antes do julgamento, logo não fora apreciada. Doravante passo a análise.
Às fls. 1.299-1.308 o Município de Petrolina carreou aos autos Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público Federal requerendo a suspensão do feito e respectivo julgamento do recurso de apelação por 120 (cento e vinte) dias, a fim de identificar as matérias que foram prejudicadas em razão da celebração do mencionado acordo. 
(...) 
Dessarte, o termo de ajustamento de conduta não implica na suspensão ou nulidade do feito, sendo desinfluente ao julgamento, dado que possui eficácia própria de título executivo, sobretudo para análise dos embargos de declaração, que se restringe a esclarecer os termos constantes do processo, posicionando, nos seguintes termos:
(...)
Mas também é certo que quanto a esse enunciado o próprio STF, em decisões mais recentes, vem alinhando o seu posicionamento no sentido de que a afronta à cláusula de reserva do plenário ocorre tão somente quando a norma aplicável à espécie for efetivamente afastada por alegada incompatibilidade com a Constituição da República, o que, frise-se, não correra no acórdão vergastado.” (grifos dos originais)

Não merecem, portanto, prosperar os pedidos principal e subsidiário formulados nesta sede recursal. 
Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.
Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude da ausência de fixação de honorários pelo Tribunal de origem.
Publique-se. 
Brasília, 19 de fevereiro de 2025.  

Ministro EDSON FACHIN
Relator
Documento assinado digitalmente