Tribunal: STF
Processo: Rcl 85860
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-19
Data de publicação: 2025-11-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
RECLAMAÇÃO.  ALEGAÇÃO DE OFENSA AO TEMA Nº 1.284 DA REPERCUSSÃO GERAL (ARE Nº 1.460.254/GO): OCORRÊNCIA. PROCEDÊNCIA.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada por Stillus Móveis e Decorações Ltda. contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, que, em julgamento de representação de inconstitucionalidade nº 5323777-24.2023.8.09.0000, teria contrariado o julgamento proferido no ARE nº 1.460.254-RG/GO (Tema RG nº 1.284). 

    2. A reclamante afirma que “ao julgar o Tema 1.284 da repercussão geral (ARE 1.460.254), esta Suprema Corte reconheceu a inconstitucionalidade incidental do Decreto Autônomo nº 9.104/2017 do Estado de Goiás, por violação ao princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da CF/88), com eficácia vinculante e efeito erga omnes”. 

    3. Nada obstante, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ao proferir o acórdão reclamado: “manteve em trâmite Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual em face do mesmo Decreto já julgado inconstitucional pelo STF; modulou os efeitos da ADI estadual, afastando a aplicação do julgado do STF (Tema 1.284) para os fatos posteriores a 09/05/2024, negando direito à repetição de indébito, o que não foi feito por esta corte; e, por fim, negou seguimento aos recursos extraordinários interpostos pelas partes, sob o fundamento de que são incabíveis em sede de controle concentrado estadual — impossibilitando o controle difuso da aplicação da decisão vinculante do STF“ (e-doc. 1, p. 2).

    4. Sustenta ser parte legítima para a propositura da presente reclamação porque “ajuizou em 02/08/2024, o Mandado de segurança cível sob o nº 5747707-13.2024.8.09.0051, objetivando o reconhecimento do direito à restituição dos valores recolhidos a título de ICMS-DIFAL sem base em lei estadual específica, mas apenas no Decreto Estadual nº 9.104/2017, já declarado inconstitucional por esta Corte no julgamento do Tema 1.284 de repercussão geral” (e-doc. 1, p. 4).

    5. Requer a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão proferida na ADI Estadual nº 5323777-24.2023.8.09.0000, até o julgamento final desta reclamação. No mérito, postula a cassação da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás nos autos da representação de inconstitucionalidade, restabelecendo-se a autoridade do julgado proferido por esta Suprema Corte no Tema 1.284 de repercussão geral (ARE 1.460.254)

É o relatório. 

Decido.

6. Nos termos do “caput” art. 988 do Código de Processo Civil, dispõe de legitimidade para ajuizar a reclamação constitucional a parte interessada ou o Ministério Público, com a finalidade preservar a competência do Supremo Tribunal Federal ou garantir a autoridade das suas decisões que possuem efeito vinculante e eficácia “erga omnes.”

7. Na espécie, consoante o relatado, a reclamante, Stillus Móveis e Decorações Ltda., ajuizou a presente reclamação em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Goiás, em sede de representação de inconstitucionalidade ajuizada pela Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de Goiás (Fecomércio), na qual impugnado o Decreto Estadual nº 9.104, de 05/12/2017, que instituiu o pagamento do ICMS relativo ao DIFAL – Diferencial de Alíquota Interna e a Interestadual, imposta aos contribuintes goianos optantes do Simples Nacional, nas aquisições de mercadorias destinadas à comercialização ou produção rural.

8. Nesse contexto, muito embora a reclamante não seja parte na representação de inconstitucionalidade em que proferido o ato reclamado, inclusive pois sequer teria legitimidade para tanto, considero demonstrado o interesse processual apto à legitima-la como autora da presente reclamação, na medida em que a conclusão adotada no processo originário (ADI estadual) repercute direta e concretamente em seu núcleo de direitos, enquanto contribuinte. Nesse sentido, em caso análogo: Rcl nº 76.427/GO, Rel. Min. Edson Fachin, p. 11/06/2025. 

9. Superado esse ponto e reconhecida a legitimidade ativa da reclamante, destaco que a controvérsia jurídica de fundo reside na exigibilidade do Diferencial de Alíquota do ICMS (ICMS-DIFAL) de empresas optantes pelo Simples Nacional no Estado de Goiás, com base no Decreto Estadual nº 9.104/2017.

10.  O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE nº 1.460.254/GO, sob o rito da repercussão geral (Tema RG nº 1.284), pacificou a matéria, fixando tese de seguinte teor: 
"A cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional deve ter fundamento em lei estadual em sentido estrito”.

11. A ementa do julgado proferido na ocasião ostenta a seguinte redação:

“Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ICMS-DIFAL. SIMPLES NACIONAL. EXIGÊNCIA DE LEI EM SENTIDO ESTRITO. 
1. Recurso extraordinário com agravo contra acórdão que afastou a exigibilidade de diferencial de alíquota de ICMS (ICMS-DIFAL) de empresa optante pelo Simples Nacional, em razão da ausência de lei estadual em sentido estrito, que autorizasse a cobrança. 
2. É certo que o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do RE 970.821, fixou tese no regime da repercussão geral, afirmando ser “constitucional a imposição tributária de diferencial de alíquota do ICMS pelo Estado de destino na entrada de mercadoria em seu território devido por sociedade empresária aderente ao Simples Nacional, independentemente da posição desta na cadeia produtiva ou da possibilidade de compensação dos créditos” (Tema 517/RG). 
3. No caso, no entanto, discute-se a possibilidade de se exigir o ICMS-DIFAL de empresa optante pelo Simples Nacional, nas hipóteses em que o Estado-membro não editou lei em sentido estrito para a cobrança do tributo. 
4. A jurisprudência do STF afirma que a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes pelo Simples Nacional deve ter fundamento em lei estadual em sentido estrito. 
5. Afirmação da seguinte tese: “A cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional deve ter fundamento em lei estadual em sentido estrito”. 
6. Agravo conhecido para negar provimento ao recurso extraordinário.”
(ARE nº 1.460.254/GO, Rel. Min. Luíz Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, j. 20/11/2023, p. 27/11/2023)

12. Nota-se que, no âmbito do referenciado paradigma, o Plenário desta Corte assentou que a cobrança do ICMS-DIFAL de optantes do Simples Nacional exige lei estadual em sentido estrito. Consequentemente, o Decreto nº 9.104/2017, objeto do recurso extraordinário no caso concreto, revelou-se inconstitucional, por violar o princípio da legalidade tributária (art. 150, inc. I, CRFB).

13. A decisão paradigma, publicada em 27/11/2023, foi proferida sem qualquer modulação de efeitos. 

14. Posteriormente, em 09/05/2024, o Tribunal de Justiça de Goiás, julgou procedente o pedido formulado na ADI Estadual nº 5323777-24.2023.8.09.0000, declarando a inconstitucionalidade da mesma norma - Decreto nº 9.104/2017 -, alinhando-se ao mérito do Tema RG nº 1.284. Contudo, por maioria, o TJGO decidiu modular os efeitos de sua própria decisão. O acórdão reclamado, proferido em sede de embargos de declaração, estabeleceu uma espécie de "regime jurídico transitório", limitando os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para assegurar o direito à restituição apenas para: i) ações com decisão transitada em julgado; ii) ações que já estavam em curso na data do julgamento da ADI Estadual (09/05/2024). Confira-se os seguintes trechos do decisum:

“EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ICMS-DIFAL. SIMPLES NACIONAL. DECRETO ESTADUAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
I. CASO EM EXAME - 1. Trata-se de Embargos de Declaração opostos contra acórdão que julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarando a inconstitucionalidade de decreto estadual que regulava a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional. O embargante argumenta omissões e contradições no acórdão, requerendo o afastamento das ressalvas à modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.  II. QUESTÃO EM DEBATE - 2. As questões em apreciação são: (i) se há omissões e contradições no acórdão que justifiquem o acolhimento dos embargos de declaração; e (ii) se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve ser alterada, considerando os aspectos econômico-financeiros e a segurança jurídica. III. RAZÕES DE DECIDIR - 3. Os embargos de declaração são parcialmente providos. 4. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve ser revista para preservar a coisa julgada e as ações em curso até a data da publicação da ata da primeira sessão de julgamento. Quanto à coisa julgada deverão ser observadas as particularidades de cada caso, podendo, se for o caso, ocorrer o manejo da via processual adequada.  IV. DISPOSITIVO E TESE - 5. Embargos de declaração parcialmente providos. "1. O Decreto Estadual que regulava a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional é inconstitucional. 2. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve preservar a coisa julgada e as ações em curso até 9/5/2024." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 150, I. Jurisprudências relevantes citadas: STF, RE 1.460.254 (Tema 1284). 
(...)
Ora, no caso, afigura-se evidente a inconstitucionalidade do Decreto nº 9.104/2017, do Estado de Goiás, porquanto este instrumento fora editado em violação ao princípio da legalidade tributária, previsto na Constituição da República e na Constituição do Estado de Goiás, e, nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1284 de sua repercussão geral, no ARE 1460254, asseverou, em definitivo, que “a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional deve ter fundamento em lei estadual em sentido estrito”.
Desse modo, como afirmado, os embargos de declaração devem ser parcialmente acolhidos, para apenas serem alterados os marcos temporais.
Na confluência do exposto, acolho parcialmente os aclaratórios opostos, a fim de que o termo de incidência ou regra de transição assegure a coisa julgada produzida até a data da publicação da ata da 1ª sessão de julgamento (9/5/2024 – mov. 67), bem como as ações aforadas também até essa mesma data”, com a ressalva, quanto à coisa julgada, do exposto na fundamentação.”

15. Nesse cenário, reputo teratológica ao que fixado no Tema RG nº 1.284, a posição adotada pelo TJGO. Isso porque, enquanto o STF, órgão de cúpula e detentor da competência para fixar a interpretação constitucional e modular os efeitos de suas próprias decisões, optou por não fazê-lo, o TJGO avocou para si essa prerrogativa e criou um regime de transição próprio, com marco temporal restritivo que não consta do julgado paradigma.

16. Caberia ao Órgão reclamado, ao proceder com o controle concentrado de constitucionalidade da aventada norma, modular a declaração formal de inconstitucionalidade do Decreto nº 9.104/2017, de modo a harmonizá-la não apenas materialmente, mas também do ponto de vista cronológico, com a definição desta Corte no Tema RG nº 1.284.

17. Com efeito, o sistema de precedentes qualificados, inaugurado pela Emenda Constitucional nº 45/2004 e consolidado pelo Código de Processo Civil de 2015 (art. 927), visa garantir a isonomia, a segurança jurídica e a unidade do direito nacional. As decisões proferidas em repercussão geral têm eficácia erga omnes e efeito vinculante sobre os demais órgãos do Judiciário. Essa vinculação não se limita à tese, mas abrange todo o comando decisório, incluindo a sua dimensão temporal.

18. De mais a mais, a competência para modular os efeitos de uma decisão em controle de constitucionalidade, especialmente quando dotada de eficácia geral como a repercussão geral, é do próprio tribunal que a profere. O art. 27 da Lei nº 9.868/1999, aplicado por analogia aos julgamentos de repercussão geral, confere ao STF, e somente a ele, a prerrogativa de restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade. O silêncio do STF sobre a modulação não é um vácuo a ser preenchido pelos tribunais inferiores, mas uma escolha racional e deliberada da Corte. Ao criar sua própria modulação, o TJGO usurpou uma competência que, no caso, pertencia exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal.

19. Por fim, valho-me do voto divergente proferido pelo Des. Jeronymo Pedro Villas Boas no processo originário, cujos fundamentos expõem, de maneira lúcida e condizente com a estrutura orgânica de vinculação do Poder Judiciário, a compreensão ora perfilhada (e-doc. 9, p. 471 e 424; destaques acrescidos):


“(...) 48. Como se pode constatar, havia, e ainda há, dúvida razoável, sobre o momento em que o assento jurisprudencial tonificou a inconstitucionalidade do ato normativo que regulamento normas do CTE-GO - Decreto 9.104/2017, motivo pelo qual, considerando que o vício veio se densificando a partir da construção hermenêutica do respeitável Supremo Tribunal Federal, no que importa para o presente julgamento, a aferição da inconstitucionalidade somente se tornou clara com a fixação do Tema 1.284. 
49. O julgamento do Tema, como visto, formou um divisor de águas quanto a inconstitucionalidade do Decreto, não cuidando o Supremo Tribunal Federal quando enfrentou a questão, de dizer objetivamente tal inconstitucionalidade.
(...)
51. Sabe-se que as decisões do Supremo Tribunal Federal, mesmo quando não vinculantes (§2º do art. 103 da CR/88) colmatam o entendimento sobre a constitucionalidade ou não de determinada norma – resultado da supremacia da tutela da Corte de precedentes, o que pode levar ao entendimento de que a norma, antes tida como constitucional por um tribunal, na égide da mesma constituição, possa vir a ser considerada “circunstancialmente” inconstitucional por força de decisões não vinculantes, em franca antecipação do entendimento da Corte suprema sobre tal vício da norma. 52. Como visto no caso concreto, a decisão proferida em sede de recurso com repercussão geral, não declarou a inconstitucionalidade direta ou incidental do disposto no CTEGO ou nem do Decreto, todavia expressou o entendimento tardio da insuficiência da legislação local.
(...)
90. Note-se que a questão da eficácia normativa da declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº 9.104/2017, que aparentemente deveria retroagir à data de sua publicação, revelou-se, tão somente a partir da fixação do Tema 1.284, ou seja, devido a hipótese de que com a fixação do tema o decreto não mais poderia regular a forma de cálculo da diferença de alíquotas, devendo ser objeto de lei específica. 
(...)
93. Sendo assim, com os acréscimos do voto proferido oralmente durante a sessão de julgamento do dia 8 de maio do corrente ano, acompanho quanto a inconstitucionalidade o voto da douta Relatora, com efeitos normativos prospectivos (ex nunc). 
94. Modulo os efeitos executivos da declaração, na forma do voto do Desembargador Reinaldo Alves Ferreira, porém, considerando que a inconstitucionalidade somente se tornou efetiva com a fixação do Tema 1.284 do STF, ressalvando a validade de todos os atos de cobrança da diferença de alíquotas, anteriores a 24 de novembro de 2023 (data da publicação).”

20.  Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para cassar o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Goiás, na Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 5323777-24.2023.8.09.0000, no tocante à modulação de efeitos fixada, e determinar que outro seja proferido em harmonia ao Tema RG nº 1.284 (ARE nº 1.460.254/GO), cuja tese é imperativa desde a publicação do julgamento (27/11/2023). Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalecente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.  

Publique-se.
Brasília, 19 de novembro de 2025.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator