Tribunal: STF
Processo: RE 1544697
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-22
Data de publicação: 2025-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro – TJRJ, cuja ementa segue transcrita:  



    APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MUNICÍPIO DE ITABORAÍ. TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE ESTAÇÃO RÁDIOO BASE. ALEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DOS EMBARGOS. SEM RAZÃO A APELANTE. COMO É CEDIÇO, O ARTIGO 373, I E II DO CPC DISPÕE QUE O ÔNUS DA PROVA INCUMBE AO AUTOR EM RELAÇÃO AOS FATOS CONSTITUTIVOS DE SEU DIREITO, CABENDO AO RÉU APRESENTAR PROVAS DE FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO DO DIREITO DAQUELE. ENCARGO QUE SE IMPUTA ÀS PARTES DE DEMONSTRAR A OCORRÊNCIA DOS FATOS DE SEU PRÓPRIO INTERESSE, VEZ QUE A PARTE TEM O ÔNUS DE PROVAR AS PRÓPRIAS ALEGAÇÕES. NO CASO DOS AUTOS, CONSTATA-SE QUE A PARTE AUTORA NÃO LOGROU DEMONSTRAR MINIMAMENTE OS FATOS CONSTITUTIVOS DE SEU DIREITO, ÔNUS QUE LHE INCUMBIA, NOS TERMOS DO ARTIGO 373, I DO CPC. COMPULSANDO-SE OS AUTOS ORIGINÁRIOS, NÃO RESTARAM DEMONSTRADAS AS ALEGAÇÕES QUANTO A ALEGADA INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA PROCEDER À COBRANÇA DO TRIBUTO EM QUESTÃO, NO CASO, TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. DE FATO, COMO BEM SALIENTADO PELO JUÍZO A QUO, A REFERIDA TAXA DECORRE DO EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, QUANTO À ORDENAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DA OCUPAÇÃO E DO USO DO SOLO URBANO, TEMA QUE SE ENCONTRA DENTRO DA COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO ENTE MUNICIPAL, NOS TERMOS DO ART. 30, INCISO VIII DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SENTENÇA CORRETA. PRECEDENTES DO STJ E DO NOSSO TRIBUNAL. RECURSO DESPROVIDO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA (doc. 15, pp. 1-2).



    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (doc. 21).



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, ofensa aos arts. 21, XI; 22, IV; 24, § 4°; 145, II, e § 2°; 150, IV; e 225 da mesma Constituição (doc. 23). Para tanto, sustenta-se que:



    [...] o acórdão recorrido afronta aos artigos 21, inciso XI, 22, inciso IV, 24, §4º e 225 ° da Constituição Federal, na medida em que considerou válida a exigência de Taxa e Procedimentos Administrativos que findam por usurpar competência exclusiva da União, a exemplo do Licenciamento Ambiental com a cobrança da sua respectiva taxa, voltada a fiscalização do Funcionamento ligados a itens inerentes a essencial verificação da Atividade – Estações de Rádio Base - ERBs (doc. 23, p. 51).



    Antes da remessa dos autos a esta Suprema Corte, a Terceira Vice-Presidência do TJRJ, com base no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.370.232 RG/SP (Tema 1.235 da Repercussão Geral) pelo Supremo Tribunal Federal, devolveu o processo ao órgão prolator do acórdão impugnado para o juízo de adequação, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil (doc. 29).



    Na sequência, a 4ª Câmara de Direito Público do TJRJ manteve o seu entendimento em acórdão assim ementado:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. ACÓRDÃO QUE MANTEVE A SENTENÇA. DECISÃO DA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA, EM CUMPRIMENTO AO ART. 1030, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, EM QUE SE DETERMINA O EXAME DO EXERCÍCIO DE RETRATAÇÃO OU SE MANTÉM O PRONUNCIAMENTO APARENTEMENTE DIVERGENTE, COM RELAÇÃO AO TEMA Nº 1.235 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, QUE FIRMOU TESE NO SENTIDO DE QUE “É INCONSTITUCIONAL A LEI 13.756/2004 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, POR CONFIGURAR INVASÃO À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES E RADIODIFUSÃO (ARTIGO 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL).” LEGISLAÇÃO MUNICIPAL INSTITUIDORA DA TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL VERSA SOBRE EDIFICAÇÃO EM SOLO URBANO, SEM LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA REFERENTE AOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES E RADIODIFUSÃO. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL QUE CONSIGNOU NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 776.594/SP, SOB A RELATORIA DO MINISTRO DIAS TOFFOLI, EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL, A POSSIBILIDADE DOS MUNICÍPIOS EM LEGISLAR SOBRE A OCUPAÇÃO DE SOLO URBANO. DIVERGÊNCIA DO JULGADO COM DO TEMA 1.235 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL QUE NÃO SE CONFIGURA. ACORDÃO MANTIDO (doc. 32, pp. 1-2).



    Posteriormente, o recurso extraordinário foi admitido e remetido ao Supremo Tribunal Federal (doc. 36).



    É o relatório necessário. Decido.



    A pretensão recursal merece acolhida.



    O Tribunal de origem manteve sentença que assim dirimiu a controvérsia dos autos:



    No mérito, discute-se a possibilidade de incidência da taxa ora cobrada, disciplinada pela Lei 2003, de 18/01/2007, vigente à época, a qual previa a taxa de licenciamento anual em razão das antenas instaladas no Município, sucedida pela LC 183/2013. 



    Quanto ao ponto, e ao revés do sugerido pela Embargante, trata-se, em verdade, de taxa instituída com base no regular poder de polícia do Município, voltado a ordenar seu solo urbano e fiscalizar as atividades nele ocorridas, sem nenhuma pretensão de legislar sobre o tema telecomunicação.



    Aliás, nem mesmo no tocante ao poder fiscalizatório da ANATEL se confunde a taxa em questão, o que pode ser facilmente observado pelo teor dos artigos 45 a 48 da mencionada LC 183. 



    De fato, quanto aos denominados 'CEM' - campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, compete mesmo à ANATEL a regência e fiscalização, sendo do Município a fiscalização supletiva (artigo 46, LC 183).



    Tal, nada obstante, não se confunde com o poder regulatório e ordenatório das cidades, em suas nuances de ordenação/organização física, urbanística e territorial, o qual, em essência, compete de todo ao Município, residindo no ponto a natureza constitucional e legítima da taxa ora exigida (artigo 48, LC 183). (Doc. 6, pp. 2-3).



    No acórdão recorrido, o Juízo a quo asseverou que:



    [...] não restaram demonstradas as alegações quanto a alegada incompetência do município para proceder à cobrança do tributo em questão, no caso, Taxa de Licenciamento Ambiental.



    De fato, como bem salientado pelo Juízo a quo, a referida taxa decorre do exercício regular do Poder de Polícia da Administração Municipal, quanto à ordenação e fiscalização da ocupação e do uso do solo urbano, tema que se encontra dentro da competência constitucional do ente municipal, nos termos do art. 30, inciso VIII da Constituição Federal. No caso em tela, constata-se que o débito originou-se de regular processo administrativo, no qual a embargante teve oportunidade de exercer o contraditório e a ampla defesa. Assim, inexiste qualquer irregularidade na exação municipal (doc. 15, pp. 5-6).



    Nesse contexto, verifico que a orientação adotada no acórdão impugnado diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. 



    Isso porque o Plenário desta Corte Suprema, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110/SP, da relatoria do Ministro Edson Fachin, DJe 10/6/2020, assentou a inconstitucionalidade de lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal. Por oportuno, colaciono a ementa do mencionado julgado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.



    Essa orientação foi reafirmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.370.232 RG/SP (Tema 1.235 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Luiz Fux (Presidente), DJe 13/9/2022, ocasião em que foi fixada a seguinte tese:  



    É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).  



    Confira-se, a propósito, a ementa do citado processo paradigma:  



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.  



    Com esse mesmo entendimento, cito as seguintes decisões: RE 1.487.340/SP, da minha relatoria, DJe 16/4/2024; RE 1.457.376/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 9/10/2023; ARE 1.403.772/SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 10/10/2022; RE 1.457.360/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10/10/2023; RE 1.449.019/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 9/8/2023; RE 1.447.622/SP, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 30/8/2023; e RE 1.468.841 AgR/SP, da minha relatoria, DJe 9/4/2024, cuja ementa segue transcrita:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB. LEI LOCAL. REGULAMENTAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES E RADIODIFUSÃO. ART. 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INVASÃO DE COMPETÊNCIA CONFIGURADA. COBRANÇA INDEVIDA DA TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO PELO MUNICÍPIO. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I – É ilegítima a cobrança da Taxa de Licença para Fiscalização e Funcionamento de Estação Rádio Base pelos Municípios por configurar invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (art. 22, IV, da Constituição da República). II – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites legais. III – Agravo ao qual se nega provimento (grifei).



    Outrossim, quanto à exigência municipal de licenciamento ambiental para instalação de Estação Rádio Base, saliento que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1.063/SP, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, DJe 2/2/2024, consignou que: 



    [s]ão inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações.



    Na mesma linha, destaco o julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.157.787 AgR/GO, da relatoria do Ministro Edson Fachin, DJe 8/1/2025, cuja ementa transcrevo a seguir:



    AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. TEMAS 919 E 1.235 DA REPERCUSSÃO GERAL. IMPROCEDÊNCIA DO AGRAVO. 1. Nos termos dos Temas 919 e 1.235 da sistemática da repercussão geral, o Município não detém a competência para regulamentar a atividade de instalação de estações de rádio-base, não se incluindo no rol de suas competências instituir e cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia. 2. Especificamente acerca da competência municipal em sede de licenciamento ambiental, esta Corte, no julgamento da ADPF 1.063, consignou, em síntese, que “São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações.” 3. In casu, o Colegiado de origem, ao manter a validade da cobrança da taxa de licença para localização e funcionamento com base no poder de polícia e na competência concorrente do município, decidiu em desacordo com a jurisprudência do Supremo sobre o tema. 4. Agravo regimental a que se nega provimento (grifei).



    Desse modo, observo que o Tribunal de origem, ao considerar legítima a competência do ente municipal para a cobrança da Taxa de Licenciamento Anual (Taxa de Licenciamento Ambiental) sobre a instalação de Estação de Rádio Base – a título do regular exercício do poder de polícia quanto à ordenação e fiscalização da ocupação e uso do solo –, divergiu da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal.



    Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade ao art. 22, IV, da Constituição Federal e, como corolário, cassar o acórdão recorrido a fim de afastar a cobrança de taxa em razão da instalação de Estação de Rádio Base, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Inverto os ônus sucumbenciais.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de abril de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator