Tribunal: STF
Processo: Rcl 86765
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ENUNCIADO Nº 10 DA SÚMULA VINCULANTE: OCORRÊNCIA. PROCEDÊNCIA.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada por Ana Karina Lima Linhares Loiola, em face da Resolução nº 16, de 25 de novembro de 2024, emanada do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará pela qual, em sessão administrativa, teria sido declarada a inconstitucionalidade do art. 29, inc. I, da Lei nº 8.935, de 1994, violando o enunciado nº 10 da Súmula Vinculante.

    2. A reclamante relata que é registradora e tabeliã titular do 3º Tabelionato de Notas e Protestos de Títulos, Ofício de Registro de Títulos e Documentos Civis das Pessoas Jurídicas e Tabelionato Ofício de Registro de Contratos Marítimos de Caucaia-CE, tendo sido investida  em 1997, desempenhando, de forma exclusiva, as atribuições de Registro de Títulos e Documentos (RTD) e Registro Civil de Pessoas Jurídicas (RCPJ), no Município de Caucaia/CE.

    3. Informa que o Estado do Ceará promulgou a Lei nº 18.785, 2024, pela qual se criaram três serventias extrajudiciais antes inexistentes: o 5º Ofício de Caucaia, o 3º Ofício de Eusébio e o 2º Ofício de Itaitinga. A referida lei determinou que o TJCE editasse resolução para normatizar a legislação local, o que resultou na aprovação do ato administrativo ora atacado relativo à Resolução nº 16, de 25 de novembro de 2024.

    4. Afirma que o art. 29, inc. I, da Lei federal 8.935, de 1994, assegura-lhe o direito de escolha da serventia extrajudicial resultante do desmembramento da serventia que a reclamada ocupava. No entanto, na sessão administrativa que resultou a aprovação da Resolução nº 16, de 2024, que justificou a edição da Portaria nº 68, de 2025, da Corregedoria Permanente da Comarca de Caucaia/CE, foi declarada a inconstitucionalidade do art. 29, inc. I, da Lei nº 8.935, de 1994, por suposta violação ao art. 236 da Constituição da República, que prevê a necessidade de concurso público para ingresso na atividade notarial e de registro.

    5. Sustenta que “a declaração de inconstitucionalidade em sessão administrativa de um tribunal é impossível, pois o controle de constitucionalidade, especialmente em abstrato, é competência exclusiva do Poder Judiciário, exigindo a maioria absoluta do Plenário ou do Órgão Especial do tribunal para que seja feita, conforme determina o artigo 97 da Constituição Federal (cláusula de reserva de plenário)”.

    6. Requer a concessão de medida liminar para que seja determinada a imediata suspensão, da Resolução do Tribunal Pleno TJCE nº 16, de 2024, bem como da portaria nº 68, de 2025, da Corregedoria Permanente da Comarca de Caucaia/CE.

    7. Pede, no mérito, que seja julgada “procedente a presente Reclamação Constitucional a fim de anular a Resolução do Tribunal Pleno TJ/CE n. 16/2024 determinando que outra seja exarado, dessa vez respeitando-se o direito de opção previsto no art. 29, inciso I da Lei 8.935/94” (e-doc. 1, p. 19).

É o relatório.

Decido.

    8. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), bem como a observância a enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).

    9. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

    10. Observo que, nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, o que se apresenta na espécie.

    11. No caso em tela, consoante o relatado, a reclamante ajuizou a presente reclamação em face de ato administrativo do Tribunal de Justiça do Ceará, consubstanciado na Resolução nº 16, de 2024, apontado como ato violador ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante, mostrando-se cabível a reclamação, nesse ponto.

    12. O referido enunciado sumular possui a seguinte redação: 

“Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”

    13. A reclamante aponta como ato reclamado a Resolução nº 16, de 2024, do Tribunal de Justiça do Ceará, cujos termos, segundo alega, teria violado a Súmula Vinculante nº 10 ao, supostamente, negar aplicação ao art. 29, inc. I, da Lei Federal nº 8.935, de 1994. 

    14. Compulsando os autos, observa-se que o ato reclamado tem como pano de fundo a edição da Lei Estadual nº 18.785, de 2024, cujo texto promoveu uma reestruturação dos serviços notariais e de registro no âmbito do Estado do Ceará, criando novas serventias. Na Comarca de Caucaia, as atribuições de Registro de Títulos e Documentos (RTD) e Registro Civil de Pessoas Jurídicas (RCPJ), até então exercidas com exclusividade pela serventia da parte ora reclamante, foram desdobradas, passando a ser acumuladas por duas novas serventias com atribuição principal de Registro de Imóveis.

    15. Nesse contexto, a reclamante sustenta que a referida reestruturação configura um "desdobramento" de sua serventia, o que lhe conferiria o direito de opção previsto no art. 29, inciso I, da Lei Federal nº 8.935/1994 (Lei dos Notários e Registradores), permitindo-lhe escolher entre permanecer na sua unidade original ou assumir uma das novas serventias criadas com as atribuições desdobradas.

    16. Pela resolução ora impugnada, o TJCE, em vias de regulamentar a referida lei estadual, negou o direito de opção aos titulares das serventias afetadas, entre eles a parte ora reclamante. Do voto que conduziu o entendimento posteriormente plasmado no ato administrativo, colhe-se os seguintes fundamentos (e-doc. 6; destaques acrescidos): 

“O direito de opção de que cuida o projeto de Resolução encontra-se previsto no art. 29, I, da Lei 8.935/1994: Art. 29. São direitos do notário e do registrador: 
I - exercer opção, nos casos de desmembramento ou desdobramento de sua serventia; 
(...)
Dessarte, com as devidas vênias a quem compreende de maneira diversa, não se há conferir direito de opção dos atuais delegatários de serventias desmembradas, desdobradas e desacumuladas, para ocuparem as novas delegações, malgrado a previsão contida no art. 29, 1, da Lei 8.935/1994, a qual não se compatibilizaria a Constituição Federal.
 O STF, no julgamento da ADI 1.183/DF, embora tenha apreciado unicamente a constitucionalidade dos arts. 20, 39, II, e 48 da Lei 8.935/1994, proclamou no acórdão a necessidade de se compatibilizar os dispositivos dessa lei ao postulado do concurso público.  
(...)
Uma vez inexistente qualquer apreciação sobre o art. 29,1, da Lei 8.935/1994 na ação constitucional acima referida, sua aplicabilidade pode ser rechaçada nesta sede administrativa sem majores percalços ou violação a Súmula Vinculante 10, haja vista a ratio decidendi esposada na ADI 4.745/PE e, principalmente, em obséquio à tese vinculante nela erigida, conforme a qual, repita-se: É constitucional lei estadual, de iniciativa do Tribunal de Justiça, que reorganiza as delegações notariais e de registro, desde que haja interesse publico nas modificações e seja observada a regra do concurso público. (GN) 
(...)
Em outra oportunidade (ADI 7.655/SP), nada obstante a redação do art. 29, I, da Lei 8.935/1994, o STF revisitou o tema em tablado, reafirmando a imprescindibilidade do concurso público para a ocupação de nova serventia proveniente de desmembramento, desdobramento e desacumulação, excetuando desse requisito constitucional tão somente a serventia acumulada preexistente e ocupada por delegatário aprovado em certame público para uma das especialidades acumuladas (hipótese não contemplada pelo projeto de Resolução ora apreciado). 
(...)
A uma primeira vista, alguns trechos do voto acima transcrito, em que faz menção ao art. 29, I, da Lei 8.935/1994, poderiam causar a apressada impressão de que o provimento de serventias desmembradas, desdobradas e desacumuladas poderiam ocorrer mediante simples opção, porquanto o serventuário pretendente a esse suposto direito teria sido aprovado em anterior certame publico. 
No entanto, a aprovação em anterior concurso serviu unicamente para conferir ao candidato o direito de escolher determinada serventia extrajudicial, por ele ocupada atualmente, conforme sua ordem de classificação no certame. 
Não constitui garantia de que o delegatário investido em determinada serventia possua direito adquirido às atribuições exercidas e aos limites territoriais de sua atuação, conforme já declinado nos fundamentos acima esposados, com guarida em julgamento da Suprema Corte, muito menos confere licença para o delegatário ser investido em outra serventia.
 É dizer, a investidura em qualquer serventia diversa da que se deu a delegação inicial (após aprovação em concurso), requer, inexoravelmente, a submissão a um concurso de remoção ou a aprovação em um novo concurso público, evitando-se, com isso, qualquer tipo de provimento derivado nos serviços notariais e registrais, em descompasso com o art. 236, §3°, da CF/1988.
Dito de uma maneira simplificada e objetiva: o concurso a que se refere a tese vinculante estabelecida na ADI 4.745/PE é evento futuro e não passado, já que é premissa inafastável que os delegatários que foram submetidos a processo de reorganização cartorária em suas diversas modalidades (desmembramento, desacumulação e desdobramento) tiveram provimento inicial na delegação por concurso público anterior.(...)  
Afora o acima esposado, a parte do voto da ADI 7.655/SP, que fez referência ao art. 29, I, da Lei dos Cartorários, além de se me afigurar obter dictum e, portanto, não constituir parte integrante da ratio decidendi da decisão proferida, tem-se que, em ambas as ADIs 4.745/PE e 7.655/SP proclamou-se, induvidosamente, a indeclinável exigência de concurso público de provas e títulos para o provimento de serventias decorrentes de desmembramento, desdobramento e desacumulação, conforme expressamente elencado nas teses vinculantes sufragadas, excetuando-se a ocupação de serventia preexistente objeto de acumulação de outras especialidades, caso o delegatário tenha sido habilitado, em concurso público, para uma dessas atividades, na hipótese excepcional prevista no art. 26, parágrafo único, da Lei 8.935/1994 (...).“

    17. Conforme se extrai do voto que conduziu a conclusão adotada na sessão administrativa, o fundamento para a negativa foi a suposta inconstitucionalidade do art. 29, inc. I, da Lei nº 8.935, de 1994, por alegada violação à regra do concurso público, insculpida no art. 236, § 3º, da Constituição Federal.

    18. A controvérsia central posta a exame, portanto, reside em definir se o Tribunal de Justiça do Ceará, ao afastar a aplicação de um dispositivo de lei federal (art. 29, inc. I, da Lei nº 8.935, de 1994) com base em fundamento de índole constitucional, durante uma sessão de natureza administrativa e sem a instauração do devido processo de controle de constitucionalidade, violou o enunciado da Súmula Vinculante nº 10.

    19.  Nesse contexto, bem analisados os fundamentos do ato impugnado, observa-se que o TJCE não se limitou a interpretar o art. 29, I, da Lei nº 8.935/94, mas efetivamente negou vigência e aplicabilidade  ao dispositivo, fundamentando sua compreensão em uma suposta incompatibilidade material da norma com o art. 236, § 3º, da Constituição. Esta é exatamente a conduta que a Súmula Vinculante nº 10 visa coibir: o afastamento da incidência da lei, no todo ou em parte, com base em sua inconstitucionalidade.

    20. Observo, inclusive, que ao realizar o referido juízo de inconstitucionalidade em sede de sessão administrativa, o TJCE acabou por contornar o rito previsto no art. 97 da CRFB.  A ratio decidendi do art. 97 da CRFB e da Súmula Vinculante é garantir que o controle de constitucionalidade seja exercido em seu foro próprio (o processo judicial) e com o quórum qualificado. Se nem mesmo um órgão fracionário, no exercício da jurisdição, pode afastar uma lei sem submeter a questão ao Plenário, com muito mais razão o próprio Plenário, atuando em função meramente administrativa, não pode fazê-lo. 

    21. Ora, permitir tal proceder seria criar uma anomalia: o tribunal, em sua função administrativa, teria um poder que seus órgãos jurisdicionais não possuem, subvertendo a lógica do sistema e o princípio da reserva de jurisdição para o controle de constitucionalidade. A jurisprudência do STF é pacífica ao admitir reclamação contra atos administrativos que contrariem súmulas vinculantes.

    22.  Não custa rememorar que a declaração de inconstitucionalidade de uma lei é o resultado de um processo judicial específico (o incidente de arguição de inconstitucionalidade) que deve ser julgado pelo Plenário ou Órgão Especial. Ao negar aplicação à lei em uma sessão administrativa, o tribunal reclamado praticou materialmente o efeito de uma declaração de inconstitucionalidade sem, contudo, observar o procedimento e as garantias constitucionais devidas. 

    23. Destaco que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive, veda ao próprio Conselho Nacional de Justiça (CNJ), órgão administrativo do Poder Judiciário, o exercício de controle de constitucionalidade, o que reforça a impossibilidade de um tribunal de justiça fazê-lo em sua esfera administrativa. A corroborar essa afirmação, o seguinte precedente:

“Mandado de segurança. Ato do Conselho Nacional de Justiça. Rol de atribuições do art. 103, § 4º, da CF. Impossibilidade de o CNJ realizar controle de constitucionalidade de ato normativo ou de lei, a menos que se trate de matéria já pacificada na Suprema Corte. Determinação de apresentação de documentos em procedimento já encerrado. Abuso de poder. Segurança concedida. 
1. O Conselho Nacional de Justiça, com base no princípio da isonomia entre os magistrados, entendeu inconstitucionais as Resoluções nº 257/2005 e 296/2007, editadas pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, com vistas a regulamentar a reclassificação de entrâncias promovida pelas Leis Complementares Estaduais nº 980/2005 e 991/2006. 
2. Não compete ao Conselho Nacional de Justiça, mesmo em pretenso controle de legalidade dos atos do Poder Judiciário, emitir juízo acerca da constitucionalidade de norma em face de dispositivo ou princípio constitucional. Exorbitância do rol de atribuições do art. 103, § 4º, da CF. Precedentes. Exceção apenas admitida quando se trate de matéria já pacificada no STF, o que não ocorre no caso.
 3. Determinação de apresentação de documentos após encerrado o procedimento administrativo de controle. Impossibilidade de se vislumbrar de que modo tal providência poderia alterar o resultado do aludido PCA, visto que já encerrado. Abuso de poder configurado. 
4. Segurança concedida.”
(MS nº 29.077/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 07/08/2018, p. 24/07/2020, Segunda Turma; destaques acrescidos)

    24. Reputo, portanto, que o Tribunal de Justiça do Ceará, ao fundamentar a Resolução nº 16/2024, ora impugnada, na inconstitucionalidade de uma lei federal, sem a devida instauração de um processo judicial para tal fim e sem observar o rito do art. 97 da Constituição, praticou ato que nega vigência à norma legal por via transversa. Tal conduta malfere diretamente a autoridade da Súmula Vinculante nº 10, cuja finalidade é precisamente impedir que a presunção de constitucionalidade das leis seja afastada sem o devido processo legal constitucional.

    25. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para cassar o ato administrativo do Tribunal de Justiça do Ceará, consubstanciado na Resolução nº 16, 2024, e determinar que outro seja proferido em harmonia ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalecente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.  

Publique-se.

Brasília, 16 de dezembro de 2025.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator