Tribunal: STF
Processo: RE 1533613
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-27
Data de publicação: 2025-01-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela 2ª Turma Turma Cível e Criminal do Colégio Recursal de Jahu/SP, assim fundamentado:



    “Trata-se de recurso inominado interposto contra sentença que julgou parcialmente procedente ação de pagamento de ‘aluguel social’ contra o Município de Jahu /SP. 



    Preservado o entendimento da douta juíza sentenciante, estou em que o recurso deva ser provido, porquanto razão assiste ao recorrente. 



    Ora, na verdade, entendo que o caso deve ser tratado como matéria discricionária do Município/Poder Executivo. 



    Com efeito, imprescindível consignar que a concessão ou não do ‘aluguel social’ ou de qualquer outro benefício está circunscrita na discricionariedade da Administração, de modo que cabe a ela analisar as circunstâncias concretas que permitam vislumbrar não apenas a necessidade, mas também a possibilidade de implantação, não podendo o Judiciário interferir nesta análise. 



    Também, não se pode concluir que a Administração, ao não conceder o 'aluguel social', está ferindo direito constitucional de acesso à moradia ou desamparando os munícipes, pois, nesta ação, o que se busca é o atendimento de uma pessoa determinada. A meu ver, não se pode conceder privilégio a esta pequena parcela de pessoas em detrimento do resto da população carente e desprovida de moradia digna.



    De outro lado, não se olvida que o problema posto em debate deve ser resolvido como um todo e não isoladamente, de modo que o planejamento habitacional deve ser administrado de forma global. Significa dizer que a pretensão inicial de se compelir judicialmente o Poder Público Municipal a adotar as medidas pleiteadas fere a autonomia do Município de Jaú. 



    Inquestionável que esta é uma atividade que compete à Administração por meio de sua atividade discricionária e está pautada na política de planejamento urbano e, caso o Judiciário se colocar à frente nestes programas, seria, sem dúvida, promover ingerência indevida na Administração Pública. Anota-se a jurisprudência do E. Tribunal de Justiça em precedente assemelhado à espécie: 



    ‘AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Direito urbanístico e política pública habitacional. Pretender ditar à Administração a forma pela qual desenvolverá determinada política social, no concernente à guarida de famílias que sofreram reintegração de posse, envolve inadmissível intromissão na discricionariedade da Administração, com consequente violação do art. 2º da CR. Notadamente quando se pretende condicionar execução de sentença passada em julgado. Ação julgada improcedente. Sentença confirmada. Recurso não provido. (0252542-65.2010.8.26.0000) Apelação Relator: Coimbra Schmidt Comarca: São Paulo Órgão julgador: 7ª Câmara de Direito Publico Data de julgamento: 07.02.11). 



    Sabe-se que ao Estado compete a inserção de metas sociais, mas não pode ser compelido a subverter a ordem cronológica de programas sociais ou mesmo de colocação habitacional. Repita-se, pois, que a pretensão inicial de se compelir o réu a adotar as medidas pleiteadas, fere a autonomia do Município, eis que não pode o Judiciário obrigar o ente Público a realizar obras sociais e subsidiar - ainda que parcialmente - moradias para uma determinada pessoa em detrimento de outras pessoas igualmente necessitadas. 



    Diante do exposto, pelo meu voto, DOU PROVIMENTO ao recurso para JULGAR IMPROCEDENTE a ação.”



    Sustenta a recorrente violação dos artigos 1º, inciso III, 6º, 23, incisos IX e X, e 182 da Constituição Federal.



    Aduz que “a concessão do auxílio aluguel, no caso concreto, traz a efetivação do próprio princípio da Justiça Social e do Estado Democrático de Direito, referente às pessoas necessitadas de justiça e desprovidas de cidadania, sendo esta a interpretação decorrente da dignidade da pessoal humana, que traduz o efetivo acesso da população aos serviços e bens do Estado, inclusive através do Poder Judiciário, se necessário for”.



    Defende que é “plenamente possível a ingerência do Poder Judiciário na chamada discricionariedade administrativa, num verdadeiro exercício da jurisdição constitucional”.



    Alega que, “na OMISSÃO dos poderes EXECUTIVOS e/ou LEGISLATIVOS, o Poder JUDICIÁRIO tem o poder dever de concretizar direitos fundamentais, sejam individuais, sejam sociais, já que ambos têm a característica peculiar da INDIVISIBILIDADE, com já dito”.



    Ressalta que, “no caso de concretização de direitos fundamentais (individuais ou sociais) pelo Judiciário no caso concreto quando há omissão do Executivo ou Legislativo, não há que se falar em violação da regra da separação dos poderes ou em ingerência indevida no orçamento público, pois, diante das realidades sociais e históricas, se passou a permitir uma maior interpretação entre os poderes, atenuando a teoria que pregava uma separação pura e absoluta dos mesmos”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido para “o fim de restabelecer a r. sentença de fls. 93/103, que condenou o Município de Jaú-SP, ora recorrido, a paga os aluguéis do imóvel em que a autora reside, no valor de R$ 430,00, até o término do contrato, 10/06/2017, a título de aluguel social”.



    Inadmitido o apelo extremo, foi interposto o competente agravo.



    Em 25/04/2018, dei provimento ao agravo, a fim de admitir o recurso extraordinário e, nos termos do art. 328 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, determinei a devolução dos autos ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral (Tema nº 698).



    Em novo julgamento do feito para a análise de eventual juízo de retratação, a Turma julgadora do Tribunal de origem deixou de fazê-lo mantendo inalterado o acórdão anteriormente proferido, nos termos da seguinte ementa:



    “Aluguel social - separação dos poderes, acórdão que julgou o pedido improcedente - manutenção.”



    Diante da recusa de retratação, os autos foram remetidos a esta Corte.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Em matéria de execução de políticas públicas, é pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Destarte, não é dado ao Poder Judiciário, quando provocado, negar aos jurisdicionados a concretização de direitos fundamentais individuais e coletivos cuja fruição esteja obstaculizada pela inércia ou morosidade do formuladores e executores de políticas públicas, sob pena de comprometer a eficácia da Constituição. 



    Nesse sentido, vejamos os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Poder Judiciário. Determinação para implementação de políticas públicas. Segurança pública. Destacamento de policiais para garantia de segurança em estabelecimento de custódia de menores infratores. Violação do princípio da separação dos Poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. Agravo regimental não provido” (AI nº 810.410 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, julgado em 28/5/2013, DJe de 8/8/2013).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. DIREITO À EDUCAÇÃO. ENSINO SUPERIOR. CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO. COBRANÇA DE MENSALIDADE. ALUNOS HIPOSSUFICIENTES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 535 DE REPERCUSSÃO GERAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 862.137 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 10/10/2020, DJe de 16/10/2020).



    Ressalvado o aludido contexto de omissão inconstitucional por parte do Estado, é de se reforçar a excepcionalidade da intervenção judicial em matérias essencialmente administrativas, considerando não apenas a possível invasão na esfera da competência precípua de outro poder, mas também a inaptidão do julgador para, a partir de um único caso concreto, gerir as múltiplas prioridades sociais diante de recursos públicos limitados. 



    Assim, reside no âmbito do mérito administrativo a estipulação das políticas públicas cabíveis para cada esfera da vida social, sendo inconstitucional, por ofensa à separação dos poderes, qualquer ingerência do Poder Judiciário na capacidade de decisão - conveniência e oportunidade - do administrador em seu mister.



    É o que tem decidido este Supremo Tribunal:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O acórdão recorrido revela-se em dissonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, no âmbito da execução das políticas públicas, cabe ao administrador público a avaliação de sua conveniência e oportunidade. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.357.910 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 2/3/2022, DJe de 8/3/2022).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 636.686 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 25/6/2013, DJe de 16/8/2013).



    Confirmando esse entendimento, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 684.612/RJ, feito paradigma do Tema nº 698 da sistemática da repercussão geral, no qual se discutia a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas urgentes com a finalidade de assegurar o direito à saúde, em substituição ao juízo de oportunidade e conveniência do Poder Executivo para a prática do ato administrativo, bem como sem indicar as receitas orçamentárias necessárias ao cumprimento da obrigação imposta, fixou as seguintes teses:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’.”



    Conforme consignado pelo relator, Ministro Roberto Barroso, decisão judiciais casuísticas podem afetar ainda mais a eficiência administrativa, notadamente porque, sem uma ampla visão sistêmica de toda a complexidade da situação em que se encontra o ente público, incorre-se no risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas.



    Nesse aspecto, transcrevo os seguintes excertos de seu voto:



    “34. Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo ‘fraco’ de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.



    35. No exemplo dos autos, constatado o déficit de profissionais de saúde, caberia ao Judiciário determinar que a irregularidade seja sanada. No entanto, cabe ao Poder Executivo Municipal decidir se suprirá tal deficiência, por exemplo, mediante a realização de concurso público, por meio do remanejamento de recursos humanos ou a partir da celebração de contratos de gestão e termos de parceria com organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Anoto que, na ADI 1.923 (red. p/ acórdão Min. Luiz Fux, j. em 16.04.2015), este Tribunal respaldou o modelo de colaboração público-privada para a prestação de serviços públicos de saúde, educação, cultura, dentre outros. Portanto, não pode o Poder Judiciário substituir a vontade do administrador público e privilegiar determinada forma de contratação de pessoal ou de gestão dos serviços públicos de saúde.



    36. Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o ‘estado de coisas ideal’– o resultado a ser alcançado –, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis.”



    Nesse contexto, verifica-se que as instâncias de origem decidiram a lide em desconformidade com o mencionado Tema nº 698, no qual restou assentada a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, porém, com a ressalva de que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    Ademais, rever o entendimento do Tribunal de origem de que não restou comprovada excepcionalidade apta a ensejar a intervenção do Poder Judiciário seria imprescindível o reexame dos fatos e provas dos autos, o que não é cabível no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE REALIZAR MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES DE ESCOLA PÚBLICA ESTADUAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO ESTATAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.450.380/MA-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 05/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. MEIO AMBIENTE. DETERMINAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE OMISSÃO OU INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE REEEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (ARE nº 1.458.475/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE CEMITÉRIOS. OMISSÃO ESTATAL ASSEVERADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes disposto no art. 2º da Constituição da República. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos elementos probatórios que fundamentam o acórdão recorrido. Incidente o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 3. No caso, o Tribunal de origem, com base nos pressupostos fáticos constantes dos autos, asseverou configurada omissão do Estado do Rio Grande do Norte no tocante ao licenciamento ambiental dos Cemitérios Públicos Novo Tempo e São Sebastião. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.434.423/RN-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro André Mendonça, DJe de 23/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 11.07.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NORMAS DE SEGURANÇA CONTRA INCÊNDIO. OBRAS DE ADEQUAÇÃO. AUTO DE VISTORIA. ESCOLA PÚBLICA. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO NÃO CONFIGURADA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem que, ao concluir que não houve omissão do Poder Público, no caso concreto, reformou a sentença e afastou a necessidade de intervenção judicial, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF), o que impede o trânsito do recurso extraordinário. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE nº 1.439.924/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 26/10/2023).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de janeiro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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