Tribunal: STF
Processo: AO 2867
Classe: AO
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-08
Data de publicação: 2025-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DESPACHO: Trata-se de ação anulatória de ato administrativo, com pedido de tutela de urgência, proposta por Rodolfo Gil Rebouças Neto e outros, originariamente, ajuizada perante o Juízo da Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal (eDOC 2, pp. 8-12), em face da União, contra ato praticado pelo Corregedor Nacional de Justiça, no Pedido de Providência nº 0005914-60.2009.200.0000.



    Relatam os Autores que, diante de tal decisão, foi comunicada ao Oficial do Registro de Imóveis de Palmas-To, “por meio do Ofício nº. 184-E/CNJ/COR2010, a qual ordenou o reestabelecimento das matrículas canceladas em decorrência do cumprimento de sentença transitada em julgado na Ação Discriminatória nº. 335/94, deliberando, portando, sobre questão judicializada e desaguando em completa extrapolação de competência conferida no art. 103-B da CF” (eDOC 2, p. 12), pois, neste ato, conferiu-se “interpretação ao acórdão transitado em julgado proferido na Ação Discriminatória nº. 335/82”. (eDOC 2, p. 9). 



    Alegam que, à época da propositura da ação (18.04.2017), que propuseram a ação dirigida ao Juízo Federal, Seção Judiciária do Distrito Federal, tendo em vista que havia jurisprudência pacífica desta Corte, no sentido de que as ações cíveis que visavam anular os atos do CNJ na esfera patrimonial do sujeito ativo seria da Justiça Federal. 



    Assim, nos termos do art. 102, I, “r”, da CF, conforme jurisprudência desta Corte, somente as ações constitucionais mandamentais (HC, MS e HD e MI), seriam da competência do STF. 



    Narram que “foram detentores por mais de 16 anos de parte da Chácara nº 772, localizada na Gleba Ribeirão Taquarussú, 2ª Etapa, do Loteamento denominado de Área Verde, situado no Município de Palmas/TO3, tendo a sua propriedade sido regularizada no ano de 2006 por meio do registro de Matrícula nº. 92.323 do Livro 02 do Registro Geral do Cartório de Registro de Imóveis de Palmas-TO, após o devido processo administrativo junto ao Estado do Tocantins” (eDOC 2, p. 13) 



     Aduzem que a regularização fundiária somente foi possível diante da atuação do INCRA, que obteve êxito na Ação Discriminatória nº335/8, a qual tinha como objeto “extremar os limites do Município de Porto Nacional, local escolhido para a instalação da capital do Estado do Tocantins” (eDOC 2, p. 13). 



    Mencionam que a ação discriminatória foi julgada procedente e confirmada pelo TJ/TO (Apelação Cível 1.620/96, cuja decisão transitou em julgado em 22.02.1999 e que estava naquela época pendente a reanálise da AR 1527, em tramitação, no TJ/TO. 



    Assim, ressalta-se que, com o trânsito em julgada da sentença, foi possível a devolução dos imóveis ao Estado do Tocantins, possibilitando-se a regularização da situação de várias pessoas que detinham a posse da área há mais de 20, anos, como foi no caso dos Autores. 



    Enfatizam, ainda, que somente tomaram conhecimento do cancelamento da matrícula, em 13.04.2016, quando da citação para contestação na ação Reivindicatória 0030791-6.61.2015.827.2729.



    Desse modo, concluem que houve violação ao princípio do contraditório e ao ato jurídico perfeito.



    Por fim, pleiteiam, no mérito, a declaração de nulidade da decisão “proferida PP nº. 0005914-60.2009.2.00.0000 pelo Min. Gilson Dipp”(...) determinando, por consequência, a extinção do cancelamento realizado na Matrícula nº. 92.323 e também do reestabelecimento de matrícula realizada na Matrícula de nº. 17.254 e 17.255” (eDOC 2, p. 29)



    Em emenda à inicial da ação (eDOC 2, p. 515), os Autores alteraram o valor da causa, que passou a ser de R$ 45.000,00 (quarenta e cinco mil reais) e o recolhimento das custas a serem pagas integralmente no montante de 1% (um por cento). 



    A União contestou a ação na instância de origem (eDOC 2, p. 529). 



    Em preliminar, suscita a ocorrência de prescrição, nestes termos (eDOC 2, p. 529- 532 ):



    “Os autores pretendem ver anulada decisão do CNJ proferida no Pedido de Providências nº 5591-60.2009.2.00.0000, tendo sido comunicada por meio do Ofício nº 184-, E/CNJ/COR2010. 



    Ocorre que a decisão do Corregedor Nacional de Justiça que aprovou o parecer elaborado pelo juiz auxiliar da Presidência do Conselho Nacional de Justiça foi prolatada em 18/01/2010 e a presente ação ordinária foi distribuída apenas em 17/4/2017 tendo transcorrido, portanto, o prazo prescricional para o ajuizamento da mesma. 



    Faz-se necessário esclarecer que o Decreto 20.910, de 06 de janeiro de 1932, estabeleceu, em seu artigo 1º, o prazo prescricional de cinco anos para demandar contra a Fazenda Pública, in verbis:



    (...)



    Desta maneira, em tendo sido a presente ação ajuizada há mais de 5 (cinco) anos após a decisão que se pretende anular, deve ser reconhecida a prescrição com a extinção da ação com resolução de mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC.



    (..)



    O CNJ agiu em consonância com sua competência para realizar a correição das atividades registrais. Ademais, não há qualquer perigo de dano no caso em questão uma vez que a decisão do CNJ já foi cumprida há alguns anos pelo registro imobiliário do Tocantins e, caso seja desconstituída, os seus efeitos serão produzidos normalmente”. 



    No que tange ao mérito, alega a União, que o Corregedor Nacional de Justiça agiu dentro dos limites constitucionais, considerando que o art. 103-B § 4º, III, da CF c/c art. 8º, I, do RICNJ, dispõe sobre o poder de fiscalização que exerce sobre as serventias extrajudiciais, outorgando competência à Corregedoria Nacional de Justiça para a prática do ato em referência e, também, em consonância com o art. 5º, § 2º, da EC 45/04, o qual prevê: 



    “4 2º Até que entre em vigor o Estatuto da Magistratura, o Conselho Nacional de Justiço, mediante resolução, disciplinará seu funcionamento e definirá as atribuições do Ministro-Corregedor.”



    Acrescenta que (eDOC 2, p. 530):



    “O título imobiliário das partes autoras é nulo uma vez que derivou de interpretação equivocada acerca da aplicação de decisão judicial. 



    O imóvel que havia sido desmembrado para originar o imóvel em discussão pelos autores nunca deixou de ser do Estado do Tocantins, pode ter deixado de ter como origem a Matrícula nº 2760, ou outra que dela se originou, mas continuou de propriedade daquele Estado uma vez que esta foi a decisão proferida nos autos da Ação Discriminatória em comento. 



    (...)



    Não há qualquer fundamento constitucional para submeter o cancelamento de registros imobiliários nulos à cláusula de reserva jurisdição, não havendo que se falar que o CNJ não possui competência para o ato praticado nem que tenta se adiantar a eventual decisão a ser proferida em Ação Rescisória em curso.



    Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento de que o princípio da reserva de jurisdição só se extrai de cláusula expressa contida na própria Constituição Federal. 



    Confira-se trecho da ementa do acórdão exarado no MS n.º 23.452/R), Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 16/9/1999:



    (...)



    No julgamento do MS n.º 23.639/DF, a Corte Suprema delimitou as matérias em que a Lei Maior submetera à exclusiva apreciação do Poder Judiciário. Veja-se:



    (...)



    Assim, a cláusula de reserva de jurisdição, conforme a leitura do próprio STF, só incidirá nas seguintes hipóteses: a) busca domiciliar; b) interceptação telefônica; c) decretação de prisão. Não é disso que se trata o caso dos autos. Portanto, não se enquadra em nenhuma das hipóteses acima elencadas.



    Ademais, o artigo 5º, LIV, da Carta da República, ao insculpir a cláusula do devido processo legal, não alude apenas ao processo judicial, tratando-se de instituto que também se aplica ao processo administrativo. 



    Vê-se que os autores pretendem submeter o cancelamento do registro imobiliário unicamente ao Poder Judiciário, com o objetivo de pulverizar a questão, o que inevitavelmente irá ocorrer se para cada caso houver uma ação judicial, cujo desfecho pode durar décadas. 



    Assim, perpetuar-se-iam situações de ilegalidade, em detrimento da premente necessidade de regularização fundiária em nosso pais”. (grifos nossos). 



    Nas informações prestadas pelo CNJ, em 11.07.2017 (eDOC 2, p. 544), no juízo a quo, constam que (eDOC 2, pp. 544-546):



    “5. (...) Há nos autos informação da existência dos Mandados de Seguranças n. 32.086/TO, n. 32.067/TO e n. 32.968/TO em trâmite no Supremo Tribunal Federal, nos quais foram concedidas medidas liminares determinando a suspensão da decisão proferida pelo Ministro Gilson Dipp. 



    6. Fora mantida a suspensão pelo prazo de 6 (seis) meses ou até o trânsito em julgado dos referidos mandados de segurança.



    7. Após oficiar as pares dos P.P. a serventia ora requerida informou que: “foram restabelecidas imediatamente todas as matrículas que integravam o perímetro da Discriminatória 335/82 e averbado como origem a matrícula 30.770, e no tocante nos cancelamentos das sobreposições, estes estavam sendo efetivados na medida em que o interessado demonstrava com a apresentação de relatório técnico quais as áreas que sobrepõe o imóvel restabelecido”. 



    8. O Supremo Tribunal Federal enviou comunicado anunciando que foi proferida decisão nos MS 32.967/TO e 32.968/TO, por meio da qual admitiu litisconsortes nos writs e anulou ambos os processos desde o despacho inicial. 



    9. Realizada, na presente data, consulta ao sistema de acompanhamento processual do Supremo Tribunal Federal, na internet, verificou-se o seguinte: 



    a) há medida liminar no MS 32.096 (07/10/2013) determinando a suspensão da decisão proferida pelo Ministro Gilson Dipp neste procedimento (Id 02270444). O processo encontra-se concluso ao relator desde 13/04/2016, sem julgamento de mérito e com liminar válida: 



    b) foi deferida medida liminar no MS 32.967 (2706/2014) suspendendo a decisão mencionada. Houve julgamento monocrático de mérito concedendo a segurança para cassar a decisão do CNJ (05/082015), mas a decisão proferida em 04/11/2046 anulou o processo desde o despacho inicial e 



    c) foi deferida medida liminar no MS 22.968 (27/06/2014) suspendendo a decisão do CNJ. Houve julgamento monocrático de mérito concedendo a segurança para cassar definitivamente a decisão (05/082015). A decisão proferida em 04/112016 anulou o processo desde o despacho inicial;



    10. Em que pese as liminares no MS 32.067 e MS n. 32.468 terem sido anuladas, subsiste a liminar do MS 32.096 que determinou a suspensão da decisão do CNJ presente no (Id 022704).



    11. Tem-se, portanto, que o Pedido de Providências encontra-se suspenso nesta Corregedoria Nacional de Justiça. Não aguardando o desfecho das ações mandamentais que lhes irão prejudicar.



    12. Por fim. convém ressaltar que o pedido de informações chegou a conhecimento desta Corregedoria no dia 10 de julho.



    (...)



    I3. Por ora, é o que se tem a informar, ficando esta Corregedoria Nacional de Justiça à disposição para eventuais esclarecimentos” 



    O Juiz Federal postergou a análise da liminar, por ausência de “qualquer elemento concreto de urgência que importe em perecimento de direito a justificar a imediata análise da pretensão antecipatória da tutela” (eDOC 2, p. 458) e intimou a Ré para especificar provas no prazo legal. 



    Os Autores, na réplica (eDOC 2, p. 550), sustentam que não há qualquer prescrição, na hipótese, uma vez não foram parte no processo e não tomaram qualquer conhecimento da decisão até 2016, pelo fato de se tratar de processo sigiloso, além de o cartório de registro de imóveis não ter dado publicidade ao ato de cancelamento da matrícula. 



    Insiste na inexistência de competência do CNJ para dispor sobre cumprimento de decisão judicial que é objeto de ação rescisória. 



    Os autores apresentaram provas. 



    Registro que, em 20.03.2025, o Ministro Presidente, Luís Roberto Barroso, exarou despacho nestes termos (eDOC 7, pp. 1-5):



    “Trata-se de ação originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada por Rodolfo Gil Rebouças Neto e Outra, em face da União, objetivamento a declaração de nulidade, pelo Supremo Tribunal Federal, de decisão administrativa proferida pelo Corregedor Nacional de Justiça nos autos do Pedido de Providência nº 0005914-60.2009.2.00.0000. Os autores aduzem que a presente ação ordinária 



    (...)



    Argumentam que o ato do CNJ emitido pelo então Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Gilson Dipp, determinou o cancelamento das matrículas, em decisão que padece de completa ilegalidade, posto que extrapola as funções de controle interno das atribuições administrativa e financeira do poder judiciário atuando como sucedâneo de revisão jurisdicional (ação rescisória), competência não outorgada a esse órgão. Ademais, sustentam que a mencionada determinação foi cumprida no tocante à propriedade dos autores no dia 19/04/2012, por meio do registro AV02-92.323, o qual cancelou o registro de Matrícula nº. 92.323, sem a necessária notificação desses. Nesses termos, pleiteia a concessão de tutela de urgência de natureza cautelar visando a imediata suspensão da decisão proferida PP nº. 0005914- 60.2009.2.00.0000, comunicada por meio do Ofício nº. 184-E/CNJ/COR2010, consequentemente, a suspensão do cancelamento realizado na Matrícula nº. 92.323 e reestabelecimento de matrícula realizado na Matrícula de nº. 17.254 e 17.255. 



    No mérito, requer a “total procedência dos pleitos para declarar a nulidade do lançamento fiscal supramencionado para declarar nula a decisão proferida PP nº. 0005914-60.2009.2.00.0000 pelo Min. Gilson Dipp”. 



    Inicialmente a presente causa tramitou perante a 17ª Vara Federal de Brasília, ocasião em a União apresentou contestação, na qual afirmou, em síntese, que (i) a matéria encontra-se prescrita; (ii) a determinação do Corregedor Nacional de Justiça não extrapolou a competência constitucional administrativa do CNJ, na medida em que teria sido dirigida aos cartórios e não aos proprietários; e (iii) a parte autora não teria comprovado a titularidade da terra, ainda que por meio diverso do registro, eis que as terras brasileiras são originalmente públicas; 



    Posteriormente, a 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal determinou a remessa dos autos a este Supremo Tribunal Federal, “[e]m atenção ao que decido [...] no bojo da ADI 4.412/DF (...)”, ao que se seguiu despacho do Relator da mencionada ADI, Ministro Gilmar Mendes (eDoc. 1, fls. 2/3), determinando o desentranhamento das peças e encaminhamento à Presidência deste STF. 



    Na sequência, foram os autos a mim distribuídos, por prevenção, como ação originária (eDoc. 5), referindo o MS nº 32.967 



    É o relatório.



    Com relação à distribuição deste feito por prevenção, anoto que, nos autos do mencionado MS nº 32.967, em que pese em um primeiro momento tenha concedido a liminar para “determinar ao Cartório de Registro de Imóveis de Palmas que restabeleça a Matrícula nº 104.701” (DJe de 4.8.2014), em decisão posterior, datada de 24/10/2016 e publicada no DJe de 07/11/2016 (eDoc. 99 dos autos eletrônicos daquele MS), anulei o processo, a partir do despacho inicial, ante o acolhimento de preliminar arguida de litisconsórcio passivo necessário. 



    Na sequência, proferi decisão, publicada no DJe de 06/12/2017 e mantida pelos julgados colegiados que se seguiram, não conhecendo do mandamus, por carência de legitimidade ativa (eDoc. 170 dos autos do MS nº 32.967). 



    Sobre a apontada prevenção, trago à colação o que prescreve o artigo 69 do RISTF: 



    (…)



    2. À Secretaria Judiciária, para que informe sobre os critérios da distribuição.



    3. Prestadas as informações, voltem-me os autos conclusos para exame sobre a eventual redistribuição do feito”. (grifos nossos)



    Após, em 31.03.2025, entendeu o Min. Presidente que seria caso de redistribuição, nos seguintes termos (eDOC 10, p. 6):



    “5. Conforme as informações prestadas pela Secretaria do Tribunal, há vinculação, pela origem comum, entre esta ação originária e o MS 32.967, Rel. Min. Dias Toffoli. Essa circunstância justificou a distribuição deste feito a S. Exa. por prevenção, de acordo com a regra geral prevista no art. 69, caput, do RISTF.



    6. No entanto, os esclarecimentos apresentados pelo Min. Dias Toffoli evidenciam a necessidade de livre distribuição do processo. Isso porque, apesar de S. Exa. ter inicialmente deferido liminar no MS 32.967, esse ato foi posteriormente anulado, tendo prevalecido a decisão que não conheceu do pedido.



    Em tais circunstâncias, deve incidir a regra especial prevista no art. 69, § 2º, do RISTF, segundo a qual “[n]ão se caracterizará prevenção, se o Relator, sem ter apreciado liminar, nem o mérito da causa, não conhecer do pedido” (destaques acrescentados). 7. Diante do exposto, determino a livre distribuição do processo”. (grifos nossos) 



    Os autos então foram a mim distribuídos. 



    É, em síntese, o relatório. 



    Inicialmente, no tocante à competência do Supremo Tribunal Federal para o julgamento da presente ação, esta Corte, quando da decisão proferida na ADI 4.412, Rel. Ministro Gilmar Mendes, assentou ser deste Tribunal a competência para todas as ações ordinárias que impugnem atos do CNJ praticados no âmbito de suas competências constitucionais estabelecidas no art. 103-B, §4º, da Constituição Federal.



    Assim, em princípio, reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar a ação. 



    Confiram-se, a propósito, os seguinte trechos do voto condutor do acórdão proferido na ADPF 1056:



    “Passo ao exame do mérito. 



    O art. 1º da Lei 6.739/1979 estabelece que o Corregedor-Geral de Justiça poderá declarar a inexistência e cancelar a matrícula e o registro de imóvel rural. Essa atribuição será exercida a requerimento de pessoa jurídica de direito público diante de nulidade do título ou por ter sido feito em desacordo com os arts. 221 e seguintes da Lei 6.015/1973. Há a previsão de procedimento para a notificação pessoal da pessoa cujo nome constava na matrícula ou no registro, bem como do titular de direito real. Nos termos do art. 3º da Lei 6.739/1979, há previsão de que o interessado poderá ingressar com ação anulatória. 



    O art. 8º-A da Lei 6.739/1979, incluído pela Lei 10.267/2001, por sua vez, estabelece que os entes federativos poderão promover, administrativamente, a retificação da matrícula, do registro ou da averbação na hipótese de prejuízo decorrente de alteração que importe em transferência de terras públicas. 



    O art. 8º-B da Lei 6.739/1979, incluído pela Lei 10.267/2001, disciplina hipótese em que terras públicas tenham sido objeto de apropriação indevida, mesmo quando originada de decisões judiciais. Em tais casos, o ente federativo prejudicado poderá promover, administrativamente, as providências constantes do art. 8º-A ou requerer o cancelamento a Juiz Federal ou Corregedor-Geral de Justiça, nos temos do art. 1º da Lei. 



    A controvérsia constitucional centra-se na atribuição conferida a determinados agentes públicos que, embora sejam da estrutura do Poder Judiciário (Corregedor-Geral de Justiça e Juiz Federal), possam realizar o cancelamento de matrícula e de registro de imóvel rural no exercício de atividade extrajudicial. O art. 236 da Constituição Federal estabelece que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, e a fiscalização de seus atos dar-se-á pelo Poder Judiciário. Os serviços notariais e de registro detêm natureza de atividades estatais Nesse sentido, o eminente Ministro AYRES BRITTO, em voto proferido na ADI 3.643, bem sintetizou esse específico múnus público, nos seguintes termos: “Numa frase, então, serviços notariais e de registro são típicas atividades estatais, mas não são serviços públicos, propriamente. Inscrevem-se, isto sim, entre as atividades tidas como função pública lato sensu, a exemplo das funções de legislação, diplomacia, defesa nacional, segurança pública, trânsito, controle externo e tantos outros cometimentos que, nem por ser de exclusivo domínio estatal, passam a se confundir com serviço público.” (ADI 3.643, DJ de 16/2/2007). Tais atividades não detêm natureza jurisdicional, tampouco legislativa. Enquadram-se como atividade administrativa exercida, necessariamente, por delegação do Poder Público. Conforme Marcelo Rodrigues, “(...) a Constituição reconhece os serviços notariais e de registro como funções da soberania política, porque os compreende como serviços públicos, resultantes de histórica delegação da soberania política. E qualificada é tal soberania, por sua natureza, pela contribuição vital que empresta à segurança jurídica.” (Tratado de Registros Públicos e Direito Notarial – 3. ed. - Salvador: Editora JusPodium, 2021, p. 35) .



    O art. 103-B, §4º, III da Constituição Federal estabelece que compete ao Conselho Nacional de Justiça o controle da atuação administrativa do Poder Judiciário cabendo-lhe “receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados (...)”. 



    A estatura constitucional conferida à atividade estatal notarial e de registro tem como norte precípuo a segurança jurídica direcionada àquelas relações sociais dependentes de tais serviços. Esse aspecto resta ainda mais evidenciado quando os correspectivos acontecimentos jurídicos envolvem registros imobiliários e, em especial, de imóveis rurais e de terras públicas. A fidedignidade e a confiabilidade nos registros imobiliários é essencial para a segurança nas relações jurídicas, merecendo uma tutela especial por parte dos agentes estatais. O legislador, ciente dessa realidade, ao regulamentar o art. 236 da Constituição Federal, previu no art. 1º da Lei 8.935/1994 que “Serviços notariais e de registro são os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos”. 



    Cumpre registrar que a Lei 6.739/1979 foi objeto de controle abstrato sob a égide da ordem constitucional pretérita, quando do julgamento da Representação de Inconstitucionalidade 1.070, com julgamento realizado em março de 1983. Naquela oportunidade, a CORTE reconheceu a constitucionalidade do art. 1º da Lei 6.739/1979, ora impugnado. O eminente Ministro Relator MOREIRA ALVES esgrimiu todos os argumentos pela invalidade da norma, os quais foram, em grande medida, reiterados na presente Ação. Um aspecto que não passou despercebido pela CORTE refere-se à preocupação com o combate à irregular ocupação das terras públicas e alienações indevidas. 



    (…)



    Conforme visto, os dispositivos impugnados conferem ao Corregedor-Geral de Justiça poderes para declarar a inexistência e cancelar a matrícula e o registro de imóvel rural, no exercício de atividade extrajudicial, contidos no comando constitucional que atribui ao Poder Judiciário a fiscalização de tais atos”. 



    Desse modo, declaro o aproveitamento dos atos instrutórios praticados pelo juízo a quo por considerá-lo regularmente praticados e não haver prejuízo a nenhuma das partes, à luz do princípio da razoável duração dos processos. 



    Assim, a partir do aproveitamento das peças processuais (contestação e replica), da apreciação de tutela de urgência pelo Juízo a quo e, estando os autos suficientemente instruídos, solicito ao CNJ informações atualizadas sobre o Processo Administrativo (Pedido de Providência nº 0005914-60.2009.200.0000).



    Após, vista ao Ministério Público Federal para emissão de parecer. 



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de abril de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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