Tribunal: STF
Processo: RE 1560053
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-15
Data de publicação: 2025-08-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DIREITOS SOCIAL. DIREITO À EDUCAÇÃO. ARTIGO 208, III DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DIRETRIZES BÁSICAS PARA A EDUCAÇÃO DE PORTADORES DE DEFICIÊNCIA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. 1. O Brasil, através do Decreto Legislativo n. 226, de 12 de dezembro de 1991, promulgado pelo Decreto n. 591, de 06 de dezembro de 1992 (D.O.U. 07.07.92), ratificou o Pacto sobre direitos econômicos, sociais e culturais; adotado em 16 de dezembro de 1966 e em vigor desde 03 de janeiro de 1976. Não se tratam de simples normas de recomendação. São regras que vinculam o administrador público, na medida das suas possibilidades, a serem averiguadas em cada caso concreto. 2. O Poder Judiciário pode, atendidos alguns pressupostos, intervir na esfera da Administração Pública, para tornar eficazes os direitos econômicos e sociais. 3. Ninguém pode exigir de outrem o impossível, mas a experiência ensina que em nosso país os recursos públicos são destinados, com certa frequência, a empreendimentos de pouca ou nenhuma importância social, enquanto algumas necessidades básicas da população permanecem desatendidas. 4. Defende o Ministério Público que o atendimento educacional especializado de que necessitam certas pessoas com deficiência, deve ser oferecido como acréscimo, complemento, apoio e não como substituição ao seu direito inalienável de ter acesso ao mesmo ambiente educacional que todos os demais educandos. 5. À União compete orientar as escolas sobre quais medidas devem adotar para promover a conscientização sobre a adequação física e pedagógica de portadores de deficiência. 6. É insofismável a aplicabilidade de multa ao Poder Público, em caso de descumprimento de decisão judicial, nos termos do art. 461 e parágrafos do CPC. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. 7.Apelação e remessa oficial que se nega provimento” (eDOC 22 – ID: 23feea6e, p. 11-12)  



    Na origem, trata-se de ação civil pública movida com o objetivo de suprir omissão no documento intitulado "Subsídios para Credenciamento e Funcionamento de Instituições de Educação Infantil", sob a alegação de que tal documento não disciplinou satisfatoriamente as medidas que as escolas públicas devam adotar para promover a conscientização sobre a adequação física e pedagógica de portadores de deficiência.



    Os pedidos foram julgados procedentes para determinar que a União Federal corrija o documento, a fim de fazer conter menção expressa ao Referencial Curricular Nacional para Educação Infantil - Estratégias e Orientações para a Educação de Crianças com Necessidades Educacionais Especiais.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 22, XXIV; 23, II e V; 24, IX; 30, I, II e VI; 206, I; 208, III, IV e V; 211, caput e § 1°; e 227, II, §§ 1º e 2º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a ilegitimidade da União para figurar no polo passiva da demanda.



    Alega-se que compete aos Estados e Municípios, no âmbito de suas competências constitucionais legislativas e materiais, e por meio de suas Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, implementar e assegurar essa política de inclusão na área educacional, haja vista as especificidades regionais e culturais que caracterizam o complexo contexto educacional brasileiro, bem como o conjunto de necessidades educacionais especiais presentes em cada unidade escolar (eDOC 29 – ID: add22060, p. 17).



    Aduz-se, ainda, o acórdão impugnado incorreu em ofensa ao princípio da separação dos poderes, na medida em que cabe ao Poder Executivo formular e executar as políticas públicas a serem desenvolvidas nos vários e amplos setores em que o Estado age e a adoção de políticas públicas é matéria que se insere na competência interna e exclusiva do Poder Executivo (eDOC 29 – ID: add22060, p. 24).



    Argumenta-se existirem outras normas que regulamentam a educação de crianças com necessidades especiais. Afirma-se que, [a]lém da publicação contendo os "Subsídios para Credenciamento e Funcionamento de Instituições de Educação Infantil", o Ministério da Educação, por meio de sua Secretaria de Educação Fundamental e Secretaria de Educação Especial, publicou o "Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil, que traça estratégias e orientações ESPECÍFICAS para a educação de crianças com necessidades educacionais especiais (eDOC 29 – ID: add22060, p. 24).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, no que se refere à competência da União para figurar no polo passivo do feito, registro que a competência privativa da União para legislar sobre Diretrizes e Bases da Educação atrai para este ente federal a responsabilidade para definir o paradigma que orientará a implantação das políticas públicas de ensino nos âmbitos federal, estadual e municipal, a fim de assegurar a uniformidade de tal política pública em âmbito nacional e o devido alinhamento aos preceitos constitucionais.



    Anoto ainda que o entendimento desta Corte constitucional caminha no sentido de reconhecer a competência comum para implantar políticas públicas de educação, assim como a competência suplementar estadual e municipal para regulamentar aspectos da educação já disciplinados por norma federal, a fim de adequá-los às peculiaridades locais. Confira-se, a respeito, o seguinte precedente:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI Nº 13.945/2021, DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO/SP. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DE ESCOLAS PÚBLICAS E PRIVADAS DISPONIBILIZAREM CADEIRAS EM LOCAIS DETERMINADOS NAS SALAS DE AULA AOS PORTADORES DE TRANSTORNO DE DÉFICIT DE ATENÇÃO E HIPERATIVIDADE TDAH. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS JÁ CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do Tema 917 da repercussão geral, fixou a tese de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. 2. Os artigos 23, II, e 30, I, da Constituição da República asseguram aos Municípios competência para suplementar a legislação federal e estadual, de modo a aprimorar a acessibilidade, a proteção e a garantia das pessoas com deficiência. Assim, a existência de normativa nacional sobre a matéria não impede o Município de suplementar a lei federal sobre normas gerais. Precedentes. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE 1390533 AgR, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 21.03.2024 – grifo nosso)  



    Na espécie, a controvérsia remonta à insuficiência da regulamentação federal relacionada aos direitos de crianças e adolescentes com necessidades especiais de aprendizagem. Sendo assim, o fato de subsistir competência legislativa e material para os demais entes federativos atuarem sobre a questão, tal não afasta a competência da União, cuja omissão não implica em autorização para que os Estados e os Municípios assumam a competência plena para legislar sobre educação, mas sim no limbo quanto às diretrizes básicas que guiarão os demais entes na suplementação da matéria.



    Logo, o reconhecimento da legitimidade passiva da União não merece reparo.



    Passando ao mérito, o Tribunal de origem consignou que compete à União orientar as escolas sobre quais medidas devem adotar para promover a conscientização sobre a adequação física e pedagógica de portadores de deficiência. Com base nisso, condenou o ente federal à obrigação de corrigir o documento " Subsídios para o Credenciamento e Funcionamento de Instituições de Educação Infantil", para fazer constar a menção expressa ao “Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil - Estratégias e Orientações para a Educação de Crianças com Necessidades Educacionais Especiais”. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “A União não discorda das conclusões do Ministério Público Federal, mas tece considerações acerca de sua competência para a implementação das políticas de inclusão na área educacional que entende ser atribuição dos Estados e Municípios. 



    Sustenta que já atendeu ao mandamento constitucional porquanto vários dispositivos legais cuidam da educação das pessoas com necessidades educacionais especiais, entre os quais cita a Lei n° 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional); 10.172/01 (Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências); 7.853/89 (dispõe sobre o apoio às pessoas com deficiência, sua integração social); Lei 8.069/90 (Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente); Decreto n° 99.710/90 (Promulga 1 Convenção sobre os Direitos da Criança); Lei 00 9.394/96 (Estabelece Diretrizes e Bases da Educação Nacional) e outros, como o documento 'Subsídios para Credenciamento e Funcionamento de Instituições de Educação Infantil". 



    Nesta senda, não se pode olvidar que a própria União reconhece que a ela compete fixar as diretrizes básicas para a educação no País, pelo que também dela deve ser a atribuição de orientar as escolas sobre quais medidas devem adotar para promover a conscientização sobre a adequação física e pedagógica de portadores de deficiência. 



    Não se debate nos autos nenhuma ação de efeito concreto ou mesmo a implementação de tais políticas de inclusão, mas apenas a fixação dos parâmetros a serem seguidos pelos educadores, em nível nacional, a qual, como já demonstrado, é atribuição constitucionalmente conferida à União.



    Cabe registrar que, após a prolação da sentença, a União juntou aos autos outro documento, denominado "Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil, no qual sanou todos os vícios apontados pelo Ministério Público Federal, que em sua manifestação de fis. 693 reconheceu ter atingido o objetivo da presente ação civil pública. 



    No entanto, tal situação não conduz à conclusão de que esta ação civil pública perdeu seu objeto. 



    É que como bem observou o Ilustre Representante do Ministério Público Federal em sua manifestação de fis. 702/704, "apesar do aparente reconhecimento da União quanto à omissão do seu dever jurídico, ainda assim, na oportunidade, interpôs apelo em face da r. sentença, no qual reitera sua ilegitimidade passiva, a impossibilidade jurídica do pedido. E, ainda, interpôs agravo de Instrumento contra r. decisão que recebeu referido apelo apenas no efeito devolutivo." 



    De maneira que há resistência da União em cumprir o quanto decidido pela Sentença prolatada nos autos. Tanto que só apresentou o novo documento depois de novamente intimado pelo Juízo, após provocação do Ministério Público Federal, pelo que a ação deve mesmo ser julgada pelo mérito” (eDOC 22 – ID: 23feea6e)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando subsistente ofensa a garantias fundamentais dos jurisdicionados.



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narradas e provados na inicial, notadamente quanto à insuficiências das disposições do documento "Subsídios para o Credenciamento e Funcionamento de Instituições de Educação Infantil” para a adequada proteção às crianças com necessidades especiais de aprendizagem.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)  



    Nesse ponto, anoto que, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, assentou-se a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, com a ressalva de que a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:  



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023)  



    Na espécie, há que se destacar que a intervenção do Poder Judiciário na implementação da política pública ocorreu de maneira limitada, de modo a não interferir na discricionariedade do Poder Executivo na gestão daquela. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de agosto de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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