Tribunal: STF
Processo: RE 1572081
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-26
Data de publicação: 2025-11-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO.  EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL FUNDADO EM ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RESPONSABILIZAÇÃO DE EX-GESTOR DA COMPANHIA RIOGRANDENSE DE ARTES GRÁFICAS - CORAG. EXAME DA LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto, com base na als. a e d do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EMBARGOS À EXECUÇÃO – CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. DIRETOR DA COMPANHIA RIOGRANDENSE DE ARTES GRÁFICAS – CORAG. RESSARCIMENTO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA – 
ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DOLO OU CULPA NÃO DEMONSTRADOS. Não ultrapassado o pressuposto da prova da culpa ou mesmo do dolo do recorrente, para fins da responsabilização pessoal nos atos de gestão formadores da CDA, notadamente com vistas à indenização – ressarcimento –, em observância ao art. 37, § 6º, da Constituição da República, em especial em favor de empresa privada. Portanto, em razão da falta de tais condições, não demonstrada a prática de ato ilícito culposo ou doloso por parte do embargante, especialmente em razão da ausência de notícia acerca de eventual aforamento de ação própria, ou mesmo por ato de improbidade administrativa. RECURSO DE APELAÇÃO PROVIDO” (fl. 19, e-doc. 31).



    Não foram opostos embargos de declaração. 



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o § 6º do art. 37 e o § 3º do art. 71 da Constituição da República. Argumenta que “o v. acórdão recorrido, ao dar provimento à apelação do Recorrido sob o fundamento de que não foi demonstrado dolo ou culpa para a responsabilização pessoal, desvirtuou a natureza e a eficácia do título executivo extrajudicial emitido pelo Tribunal de Contas do Estado” (fl. 4, e-doc. 33). 



    Ressalta que “a eficácia de título executivo conferida pela Constituição Federal às decisões dos Tribunais de Contas é plena e independe de posterior perquirição de dolo ou culpa em sede de embargos à execução, salvo vícios formais ou manifesta ilegalidade no procedimento que gerou o título” (fl. 4, e-doc. 33). 



    Assevera que “a atuação do Poder Judiciário, nesse contexto, deve se limitar ao controle de legalidade e regularidade formal do procedimento administrativo, sem adentrar no mérito da decisão técnica do TCE, sob pena de subverter a competência constitucional da Corte de Contas e transformar os embargos à execução em uma nova e completa ação de improbidade ou ressarcimento” (fl. 4, e-doc. 33).



    Assinala que “a imputação de débito pelo Tribunal de Contas decorre de um juízo técnico-administrativo sobre a regularidade das contas e a ocorrência de dano ao erário, conforme sua competência constitucional. A exigência de dolo ou culpa em sede de embargos à execução para fins de ressarcimento, como fez o acórdão recorrido, confunde a natureza da responsabilidade do agente perante o erário, decorrente de um título executivo administrativo, com a responsabilidade em uma ação de improbidade ou em uma ação regressiva” (fl. 7, e-doc. 33).



    Pede o “provimento do Recurso Extraordinário, para reformar o v. acórdão recorrido, restabelecendo a sentença de primeiro grau que julgou improcedentes os embargos à execução, mantendo-se a higidez do título executivo extrajudicial emitido pelo Tribunal de Contas do Estado e a consequente execução do débito imputado ao Recorrido” (fl. 11, e-doc. 33).



    3. A Subprocuradora-geral da República opinou pelo provimento do recurso, nos termos da seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL FUNDADO EM ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. IMPOSIÇÃO DE DÉBITO A EX-GESTOR DA COMPANHIA RIOGRANDENSE DE ARTES GRÁFICAS (CORAG). EMBARGOS À EXECUÇÃO JULGADOS IMPROCEDENTES EM PRIMEIRO GRAU. RECURSO DE APELAÇÃO PROVIDO PELO TJ/RS (ENTENDEU COMO NÃO DEMONSTRADA A PRÁTICA DE ATO ILÍCITO CULPOSO OU DOLOSO POR PARTE DO RECORRIDO PARA FINS DA RESPONSABILIZAÇÃO PESSOAL NOS ATOS DE GESTÃO FORMADORES DA CDA). ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 37, § 6º, E 71, § 3º, DA CF/88. PROCEDÊNCIA. ‘A ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NO CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO SÓ É PERMITIDA QUANTO TAL ATO FOR ILEGAL OU ABUSIVO, SENDO-LHE DEFESO PROMOVER INCURSÃO NO MÉRITO ADMINISTRATIVO PROPRIAMENTE DITO’ (RE Nº 1.392.060-AGR-SEGUNDO/RS). RESTABELECIMENTO DA EXECUÇÃO. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO” (fl. 1, e-doc. 45).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. Sobre o controle de legalidade do mérito administrativo, o Desembargador relator assinalou no voto condutor do acórdão recorrido:



    “Trata-se de execução de título extrajudicial movida por parte do CORAG, posteriormente sucedido por parte do Estado do Rio Grande do Sul, em desfavor do apelante, em razão da imputação de débito por parte do Tribunal de Contas, na qualidade de Gestor da companhia, relativo aos ‘prejuízos em virtude da terceirização de serviços’, ‘pagamentos indevidos em rescisões de contrato de trabalho’, ‘pagamentos a maior a título de participação nos resultados’, ‘despesas indevidas’, e ‘recolhimento a maior e menor do IRPJ e CSLL’, consoante a Certidão nº 0319/2017, oriunda do processo nº 003829-0200/11-0, no valor atualizado de R$ 347.756,55 - evento 3, PROCJUDIC1 (fls. 23-25): (...).



    Assim, com respeitosa licença à posição diversa, cabível o controle jurisdicional das decisões proferidas no âmbito da Corte de Contas, tendo em vista Órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo no desempenho de atividades de natureza fiscalizatória, sob pena de violação ao princípio da inafastabilidade da Jurisdição, previsto no art. 5º, XXXV, da Constituição da República. 



    De outra parte, cabe frisar a natureza jurídica de direito privado da demandada - sociedade de economia mista -, portanto, distinta da administração direta, em especial a natureza particular dos sócios, beneficiários do ressarcimento pretendido na presente ação, a reclamar a incidência dos art. 170 e seguintes da Constituição da República. 



    Neste sentido o pressuposto constitucional para a responsabilização civil do agente público, no exercício de cargo ou função, previsto no §6º do art. 37 da Carta, sem mácula da presunção constante do §3º do art. 71 da Constituição da República: (...).



    Não obstante a distinção da sede - tomada de contas especial -, bem como do gestor, depreende-se o pressuposto da responsabilização pessoal, e, portanto, s.m.j., da presença inequívoca do elemento subjetivo, para fins da imputação do débito.



    (...)



    Especificamente sobre a formação dos créditos ora em execução, em que pese não trazido aos autos, da consulta ao processo administrativo no sítio eletrônico da Corte de Contas , extrai-se trecho do voto do Conselheiro Relator Marco Peixoto: (...).



    Neste sentido, não ultrapassado o pressuposto da prova da culpa ou mesmo do dolo do recorrente, para fins da responsabilização pessoal nos atos de gestão formadores da CDA, notadamente com vistas à indenização -ressarcimento -, em observância ao art. 37, §6º, da Constituição da República, em especial em favor de empresa privada. 



    Portanto, em razão da falta de tais condições, não demonstrada a prática de ato ilícito culposo ou doloso por parte do embargante, especialmente em razão da ausência de notícia acerca de eventual aforamento de ação própria, ou mesmo por ato de improbidade administrativa. 



    Ante o exposto, voto por dar provimento ao recurso, para fins da procedência dos embargos do devedor, e extinção da execução. Condeno o Estado do Rio Grande do Sul no reembolso das custas e despesas processuais adiantadas pelo autor, com base no art. 5º, parágrafo único, da Lei Estadual nº 14.634/14; bem como nos honorários advocatícios de sucumbência, no percentual de 10% sobre o valor da causa, com base no art. 85, §§2º e 3º, do Código de Processo Civil” (fls. 2-18, e-doc. 31).



    No acórdão recorrido, o Tribunal de origem não divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que “a atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quando tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso promover incursão no mérito administrativo propriamente dito” (RE n. 1.269.736-ED-AgR Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 29.8.2022) e de ser “vedado ao Poder Judiciário obstar o procedimento exercido nos limites da competência constitucional do TCU” (MS n. 38.498-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 27.10.2022). 



    Pelos fundamentos do acórdão recorrido, o Tribunal de origem assentou prova de ilegalidade na prática do ato administrativo que, sem analisar a culpa ou dolo do recorrente, nos termos do § 6º do art. 37 da Constituição da República, reconheceu a sua responsabilização pessoal nos atos de gestão formadores da Certidão de Dívida Ativa, para fins de ressarcimento. 



    O entendimento adotado pelo Tribunal de origem não caracteriza indevida intervenção do Poder Judiciário no mérito administrativo, mas análise da legalidade do ato do Tribunal de Contas Estadual que ensejou a formação da Certidão de Dívida Ativa, aspecto sujeito à revisão judicial. 



    6. Rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem de que “não [foi] ultrapassado o pressuposto da prova da culpa ou mesmo do dolo do recorrente, para fins da responsabilização pessoal nos atos de gestão formadores da CDA, notadamente com vistas à indenização -ressarcimento -, em observância ao art. 37, §6º, da Constituição da República, em especial em favor de empresa privada” (fl. 18, e-doc. 31), demandaria reexame de fatos e 
provas, inadmissível em sede de recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE JUDICIAL DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM OS TEMAS 157, 835 E 1287 DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO E ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280. NEGADO PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL. HONORÁRIOS MAJORADOS. I. CASO EM EXAME 1. Na origem, foi ajuizada ação contra do Estado de Santa Catarina objetivando a anulação de acórdão do Tribunal de Contas Estadual, que imputou débito ao autor pelo pagamento do subsídio previsto na Lei 1.442/98, ao Prefeito e VicePrefeito, haja vista a ausência de previsão orçamentária. 2. Sentença que julgou procedente o pedido foi mantida pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina, sob o fundamento de que é indevida a responsabilização do gestor em decorrência do cumprimento de lei. 3. Negado seguimento ao recurso extraordinário. No agravo regimental alega-se que não se aplica ao caso as Súmulas 279 e 280 do STF e que deve ser reconhecida a impossibilidade de revisão judicial das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. Verificar se as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas se submetem ao controle judicial e se a solução do caso concreto demanda revolvimento do acervo probatório e análise da legislação infraconstitucional. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. A jurisprudência desta Corte se firmou no sentido de que os julgados dos Tribunais de Contas estão sujeitos à revisão judicial, especialmente no que concerne a decisões impositivas de sanção. 6. O Tribunal de origem, em momento algum, assentou a impossibilidade de fiscalização, pela Corte de Contas, da aplicação de dinheiro público. O que restou consignado foi que, no caso dos autos, não se identificou a responsabilidade pessoal do agente público, que agiu estritamente no cumprimento da legislação em vigor. Sendo assim, diante da boa-fé do recorrido é indevida a aplicação da penalidade. Desse modo, a decisão proferida pelo Tribunal de origem não destoa o entendimento firmado nos temas 157, 835 e 1287 da repercussão geral. 7. Divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, demandaria o prévio revolvimento do acervo fático probatório, bem como a análise da legislação local (Lei Municipal 1.442/98), providências vedadas no âmbito do recurso extraordinário, tendo em vista o disposto nas Súmulas 279 e 280 do STF. IV. DISPOSITIVO 8. Negado provimento ao agravo regimental. Honorários majorados em 10%” (RE n. 701.932-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 5.3.2025).



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Processo administrativo disciplinar. Penalidade de demissão. Controle judicial da legalidade do ato administrativo. Súmulas 279 e 280 do STF. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário, ao fundamento de que a penalidade de demissão imposta à servidora foi indevida, pois a legislação municipal não previa tal sanção para as infrações imputadas, razão pela qual reconheceu a nulidade do ato administrativo e determinou sua reintegração ao cargo. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se saber se o Poder Judiciário pode revisar ato administrativo disciplinar que impõe penalidade a servidor público, especialmente quando constatada a inobservância da legislação municipal aplicável; e (ii) saber se a decisão recorrida viola a autonomia municipal, ao anular a sanção imposta no âmbito do processo administrativo disciplinar. III. Razões de decidir 3. O Tribunal de origem, ao examinar a legislação municipal e o conjunto probatório dos autos, concluiu que os ilícitos disciplinares imputados à servidora não ensejavam a pena de demissão, o que resultou na nulidade da sanção e na consequente determinação de sua reintegração. O controle exercido pelo Poder Judiciário não incidiu sobre o mérito administrativo, mas sobre a legalidade do ato, aspecto que está sujeito à revisão judicial, especialmente quando há violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental desprovido” (ARE n. 1.521.430-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 30.4.2025).



    “Direito constitucional e administrativo. Agravo Interno em Recurso Extraordinário com Agravo. Concurso público. Nomeação. Mérito administrativo. Necessidade de reexame fático-probatório. Súmula nº 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve a obrigação do ente em nomear candidato aprovado em concurso público. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula nº 279/STF). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25, Lei nº 12.016/2009 e Súmula nº 512/STF) 4. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.441.354-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 7.12.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 25.11.2022. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ART. 71, § 3º, DA CF. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. EFICÁCIA DO TÍTULO EXECUTIVO. IRREGULARIDADE NAS CONTAS APRESENTADAS PELA EX-GESTORA DA FUNDAÇÃO AGRAVADA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE NO CASO. AUSÊNCIA DE FLAGRANTE ILEGALIDADE OU ABUSIVIDADE NO ATO PRATICADO PELO TCE. 1. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso promover incursão no mérito administrativo propriamente dito. Precedentes. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC” (RE n. 1.392.060-AgR-segundo, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10.5.2023).



    7. Este Supremo Tribunal Federal assentou que o cabimento do recurso extraordinário com base na al. d do inc. III do art. 102 da Constituição da República depende da comprovação de conflito de competência legislativa entre os entes federados, o que não ocorreu na espécie vertente, limitada à interpretação de legislação infraconstitucional. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO COM BASE NAS ALÍNEAS C E D DO INCISO III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA DE CONFLITO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. AGRAVO IMPROVIDO. I – O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição. Incabível, portanto, o recurso pela alínea c do art. 102, III, da Constituição. II – A admissão do recurso extraordinário pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal pressupõe a ocorrência de conflito de competência legislativa entre os entes da Federação. Dessa forma, é incabível o apelo extremo, fundado no aludido dispositivo, cuja pretensão seja provocar o reexame da interpretação de norma infraconstitucional conferida pelo Juízo de origem. III – Agravo regimental improvido” (AI n. 769.919-AgR-segundo, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 27.9.2011).



    No julgamento da Questão de Ordem no Agravo de Instrumento n. 132.755, Redator para o acórdão o Ministro Dias Toffoli, o Ministro Marco Aurélio assentou:



    “Na alínea d, Presidente, não está essa explicitação e, então, em visão primeira, admitir-se-ia recurso extraordinário desde que contestada lei local em face de lei federal, inclusive quanto ao mérito em si. Foi quando imaginamos que o alcance desse preceito não é outro senão submeter ao Supremo a competência legiferante, ou seja, apenas quando em discussão - na Corte de origem e formalizado o acórdão impugnado mediante o extraordinário -, em termos de competência, se cabe ao Poder Legislativo local ou federal disciplinar a matéria, é que se abre a porta para chegar ao Supremo. Fora isso, o Supremo ficará inviabilizado se admitirmos todo e qualquer conflito entre a lei local e a federal” (DJe 25.2.2010). 



    Nada há a prover quanto à alegação do recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora