Tribunal: STF
Processo: ARE 1541709
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-31
Data de publicação: 2025-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa:  Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Ação coletiva. Controle difuso de constitucionalidade. Pedido principal de declaração de inconstitucionalidade de dispositivos do Decreto nº 9.991, de 2019. Impossibilidade. 



    I. Caso em exame



    1. Ação coletiva proposta pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF) contra a União, visando à declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade dos arts. 20 e 27 do Decreto nº 9.991, de 2019, pelos quais se estabelecem restrições ao direito à licença capacitação de servidores públicos federais. Houve requerimento para que a União analisasse os pedidos de licença sem as limitações impostas pelo ato regulamentar e reavaliasse os pedidos anteriormente rejeitados com base nesses dispositivos.



    2. O Juízo de 1º Grau extinguiu o processo sem resolução do mérito, sob o fundamento de que a ação coletiva não é via processual adequada para a impugnação do decreto e que a análise da constitucionalidade do ato normativo cabe exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal.



    3. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região manteve a sentença, destacando que o controle difuso de constitucionalidade só é possível quando a questão constitucional for incidental, o que não se verificou no caso.



    4. No recurso extraordinário interposto com base na alínea "a" do art. 102, inc. III, da Constituição, a ADPF sustentou que a decisão violou os arts. 97, 102, inc. III, als. "a" e "d", 105, inc. II, als. "a" e "b", 84, inc. IV, e 5º, incs. II e XXXVI, da Constituição, ao impedir o controle difuso de constitucionalidade e desconsiderar a hierarquia das normas jurídicas.



    5. O recurso não foi admitido sob o fundamento de que a decisão recorrida está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que veda o controle difuso de constitucionalidade quando a inconstitucionalidade do ato normativo constitui o próprio pedido principal da ação.



    II. Questão em discussão



    6. A questão em discussão consiste em definir se a ação coletiva pode ser utilizada para impugnar, como pedido principal, a constitucionalidade de norma infralegal, mediante controle difuso de constitucionalidade.



    III. Razões de decidir



    7. O controle difuso de constitucionalidade é admitido apenas quando a análise da inconstitucionalidade da norma ocorre de forma incidental, como questão prejudicial, e não como objeto principal da ação.



    8. A utilização da ação coletiva para afastar norma supostamente inconstitucional produz efeitos análogos aos de uma ação direta de inconstitucionalidade, o que usurpa a competência privativa do Supremo Tribunal Federal para o controle abstrato de constitucionalidade.



    9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não se admite o controle difuso de constitucionalidade quando a alegação de inconstitucionalidade se confunde com o pedido principal da causa, conforme precedentes citados.



    10. O acórdão recorrido está em consonância com a orientação consolidada do STF, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário.



    IV. Dispositivo



    11. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se, na origem, de ação coletiva proposta pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF) contra a União, objetivando que “sejam declaradas ilegais e inconstitucionais as restrições ao direito à licença capacitação contidas nos arts. 20 e 27 do Decreto n. 9.991/2019, determinando-se à União que processe e analise os pedidos de licença-capacitação formulados pelos filiados à Autora sem as limitações antijurídicas previstas no ato regulamentar” e; que “consequentemente, seja a Ré condenada a reanalisar todos os pedidos de licença para capacitação dos filiados à Autora que tenham sido rejeitados com fundamento nas restrições previstas nos dispositivos impugnados” (e-doc. 3, p. 9).



    2. O Juízo de 1º Grau compreendeu que “o Supremo Tribunal Federal detém competência exclusiva para o julgamento da constitucionalidade do Decreto n° 9.991/2019” (e-doc. 6, p. 2) e julgou “extinto o processo sem resolução do mérito” (e-doc. 6, p. 3). 



    3. A apelação foi improvida. Eis a ementa do acórdão Tribunal Regional Federal da 1ª Região: 



    “PROCESSO CIVIL E SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. DECRETO 9.991/19. OBJETO PRINCIPAL DA AÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO IMPROVIDA. 



1. Trata-se de recurso de apelação, interposto pela ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DELEGADOS DE POLÍCIA FEDERAL (ADPF), contra a sentença que julgou o processo extinto sem resolução do mérito, sob o fundamento de que a ação coletiva não seria via processual adequada para impugnar o Decreto n. 9.991/2019. 



2. Cuidam-se os autos de ação ordinária que pretende a declaração da ilegalidade e inconstitucionalidade do art. 27, caput e parágrafo único, e do art. 20, caput, do Decreto nº 9.991/2019, que estabeleceram restrições ao direito à licença capacitação aos servidores públicos da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional. 



3. Em suas razões de apelação, alega a parte apelante a possibilidade de exercício do controle difuso. Aduz adequação da via processual eleita (ação coletiva) para declarar a inconstitucionalidade incidental dos arts. 20 e 27 do Decreto n. 9.991/2019. 



4. A jurisprudência do STJ é no sentido de que o controle difuso de constitucionalidade pode ser exercido no âmbito do primeiro grau do Poder Judiciário, desde que a constitucionalidade do ato normativo não seja objeto principal da ação. Precedente. 



5. Intenção de afastar norma supostamente incompatível com a Constituição Federal, por meio da ação coletiva, acabaria por produzir efeitos idênticos aos das ações diretas de inconstitucionalidades, usurpando a competência privativa do Supremo Tribunal Federal. 



6. Apelação improvida.” (e-doc. 18, p. 1-2; grifos no original).



    4. Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 25). 



    5. No presente recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a recorrente aponta que o acórdão recorrido, “além de ter violado o disposto nos arts. 97, 102, III, ‘a’ e ‘d’, 105, II, ‘a’ e ‘b’, da CF, que expressamente autorizam o controle difuso de constitucionalidade outorgados a juízos singulares e aos tribunais como forma de afastar a aplicação de legislação inconstitucional in concreto, violou o art. 84, IV, da CF, que versa sobre o poder regulamentar do Presidente da República, contrariou diretamente o” princípio constitucional da hierarquia das normas jurídicas, corolário do princípio da legalidade (art. 5°, inciso II, da CF) e o princípio da segurança jurídica (art. 5°, inciso XXXVI, da CF), bem como desconsiderou as subsequentes interpretações dadas pelo STF acerca do tema” (e-doc. 30, p. 5-6; grifos no original). 



    5.1. Aduz que “somente seria possível usurpar a competência do Supremo Tribunal Federal se a ação versasse, única e exclusivamente, acerca da adequação, ou não, dos artigos do Decreto n. 9.991/2019 diante do texto constitucional” (e-doc. 30, p. 11). 



    5.2. Narra que “a própria petição inicial esclarece, exaustivamente, que a pretensão e os efeitos concretos da norma inconstitucional prejudicam, diretamente, os filiados da categoria representada pela ADPF (ID n. 165018947, p. 9), razão pela qual a declaração de inconstitucionalidade incidental é necessária para assegurar e garantir à adequada fruição do direito de licença capacitação aos filiados da ora Recorrente” (e-doc. 30, p. 11; grifos no original). 



    5.3. Argumenta que, “ao disciplinar sobre a concessão da licença-capacitação, o legislador não previu quaisquer limitações objetivas à fruição desse direito, de modo que, ao assim fazer, o Decreto n. 9.991/2019 incorreu em flagrante violação ao princípio da hierarquia das normas e da segurança jurídica, corolários do princípio da legalidade, assegurados no art. 5º, II e XXXVI, da CF; bem como extrapolou limites do poder regulamentar descrito no art. 84, IV, da CF” (e-doc. 30, p. 13-14; grifos no original). 



    5.4. Aponta que “os atos normativos regulamentares, editados com fundamento no art. 84, IV, da CF, dada sua natureza infralegal, não podem transgredir as normas superiores regulamentadas” (e-doc. 30, p. 15; grifos no original). 



    5.5. Pede: “(i) a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade incidental de dispositivos do Decreto n. 9.991/2019, via controle difuso de constitucionalidade; e (ii) o reconhecimento da ação coletiva como a via processual adequada para esse fim;o reconhecimento das inconstitucionalidade” (e-doc. 30, p. 17). Também, “como consequência do acolhimento do pedido anterior, seja a Recorrida condenada a reanalisar todos os pedidos de licença para capacitação dos filiados à ADPF que tenham sido rejeitados com fundamento nas restrições previstas nos dispositivos impugnados” (e-doc. 30, p. 17-18). Ainda, “subsidiariamente, caso não se entenda pela possibilidade de julgamento da matéria de fundo, seja anulado o acórdão recorrido e determinado o retorno dos autos ao Tribunal a quo, para apreciação do mérito” (e-doc. 30, p. 18).



    6. O recurso não foi admitido, “porque o acórdão recorrido encontra-se de acordo com a orientação consolidada no Supremo Tribunal Federal, no sentido da impossibilidade de se afastar norma supostamente incompatível com a Constituição Federal, por meio da ação coletiva” (e-doc. 44, p. 1). 



    É o relatório.  



    Decido.



    7. No caso sob exame, discute-se a constitucionalidade de acórdão do TRF 1ª Região, que não reconheceu o direito de afastar norma supostamente incompatível com a Constituição, por meio da ação coletiva que pretendia a declaração da ilegalidade e inconstitucionalidade do art. 27, caput e parágrafo único, e do art. 20, caput, do Decreto nº 9.991, de 2019, que estabeleceram restrições ao direito à licença capacitação aos servidores públicos da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo o voto condutor do acórdão impugnado:



    “O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MORAIS DA ROCHA (RELATOR):



    Cuidam-se os autos de ação ordinária que pretende a declaração da ilegalidade e inconstitucionalidade do art. 27, caput e parágrafo único, e do art. 20, caput, do Decreto nº 9.991/2019, que estabeleceram restrições ao direito à licença capacitação aos servidores públicos da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional. 



    A jurisprudência do STJ é no sentido de que o controle difuso de constitucionalidade pode ser exercido no âmbito do primeiro grau do Poder Judiciário, desde que a constitucionalidade do ato normativo não seja objeto principal da ação. Vejamos: 



    PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 3º DA RESOLUÇÃO 10/2008 DO TJ/SC. ATO NORMATIVO QUE SE ASSEMELHA À LEI EM TESE. COMPETÊNCIA DO STF. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. 



1. O INSS ajuizou ação ordinária com o objetivo de obstar o modo de pagamento de precatórios judiciais realizado pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina de forma inconstitucional, uma vez que, por meio da Resolução TJ/SC n° 10/2008, haveria incidência de juros de mora em data posterior à conta de liquidação do julgado. 



2. Da leitura do acórdão recorrido, denota-se que o objetivo da presente ação ordinária não se relaciona a atos específicos, mas contra a resolução de tribunal. Sendo a Resolução 10/2008 do TJ/SC ato normativo de caráter genérico e abstrato, assimila-se à conceituação de ‘lei em tese’. 



3. Como sabido, o controle difuso de constitucionalidade pode ser exercido por qualquer órgão de jurisdição em qualquer processo instaurado, desde que a constitucionalidade da lei ou ato normativo não se constitua objeto do processo, mas questão prejudicial, não verificada no caso sub examine. 



4. Forçoso concluir que a presente ação ordinária equivale à declaração de inconstitucionalidade de lei em tese, em flagrante invasão da competência do Pretório Excelso para efetuar o controle em abstrato da constitucionalidade das leis. 



Agravo regimental improvido. 



(AgRg no REsp n. 1.455.101/SC, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 14/10/2014, DJe de 24/10/2014.)



    Assim, intenção de afastar norma supostamente incompatível com a Constituição Federal, por meio da ação coletiva, acabaria por produzir efeitos idênticos aos das ações diretas de inconstitucionalidades, usurpando a competência privativa do Supremo Tribunal Federal.



     Em face do exposto, nego provimento a apelação." (e-doc. 18, p. 2-3; grifos no original).



    8. Entendo que a pretensão recursal não merece ser acolhida, porquanto o Tribunal de origem bem assentou que “o controle difuso de constitucionalidade pode ser exercido no âmbito do primeiro grau do Poder Judiciário, desde que a constitucionalidade do ato normativo não seja objeto principal da ação”. 



    9. A jurisprudência da Corte é pacífica o sentido de não se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública quando a alegação de inconstitucionalidade se confundir com o pedido principal da causa. Destaco, entre muitos precedentes, os seguintes julgados: 



    “Agravo regimental e segundo agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Controle difuso de constitucionalidade. Confusão com o pedido principal da causa. Inadequação da via eleita. Precedentes.



    1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal, não se admite o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública quando a alegação de inconstitucionalidade se confunda com o pedido principal da causa.



    2. Agravos regimentais não providos.



    3. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.”



    (ARE nº 1.528.612-Segundo-AgR/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 21/02/2025, p. 26/02/2025). 



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO INCIDENTAL. POSSIBILIDADE. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. É possível o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegada inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.388.609-AgR/SC, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 28/02/2023, p. 10/03/2023). 



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (ARE nº 1.293.322/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 23/02/2021, p. 26/02/2021). 



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.” 



    (RE nº 595.213-AgR/PR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 30/11/2021, p. 18/12/2017). 



    10. Constata-se que o entendimento adotado pela Corte de origem está em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte.



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    12. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    13. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, na forma do art. 21, § 1º do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 31 de março de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator