Tribunal: STF
Processo: RE 1518712
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-28
Data de publicação: 2025-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro – TJRJ, cuja ementa segue transcrita:  



    APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE TRÊS RIOS. TAXA DE LICENCIAMENTO, FUNCIONAMENTO E RENOVAÇÃO PARA A INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE (ERB). PRETENSÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO TRIBUTO CUMULADA COM PEDIDO DE ANULAÇÃO DE LANÇAMENTO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INCONFORMISMO MANIFESTADO PELA PARTE AUTORA. 1- A existência ou não de competência Municipal para cobrança da Taxa ora impugnada teve a sua repercussão geral reconhecida pelo E. Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 776594, Rel. Luiz Fux, ainda pendente de decisão de mérito por aquela Corte. Todavia, não havendo, igualmente, determinação de sobrestamento dos processos que tratem do aludido tema, deve-se prosseguir com o seu julgamento; 2- Inexistência de bitributação na presente hipótese. A instalação de Estações de Rádio Base é matéria complexa, que envolve tanto temas inerentes ao serviço de telecomunicações (atividade-fim), cuja competência para legislação é da União Federal (art. 22, IV, CRFB/88) quanto de Poder de Polícia Municipal, no tocante à fiscalização de uso e ocupação do solo urbano, sendo competente a edilidade para a edição de normas que versem sobre o interesse local bem como sobre o adequado ordenamento territorial (art. 30, I e VIII, CRFB/88), na esteira de entendimento clássico do STF sobre o tema. Afasta-se, assim, a arguição de inconstitucionalidade na implantação do aludido tributo. Precedentes; 3- O apelante não apresenta nenhum elemento concreto de prova no sentido de que o valor da Taxa em questão seria desproporcional, notadamente em se considerando o impacto da instalação da ERB para a coletividade e o retorno financeiro da operação, afastando-se aqui, igualmente, a arguição de inconstitucionalidade trazida pelo ora recorrente; 4- Não se vislumbra, igualmente, qualquer desproporcionalidade de plano no estabelecimento de valores diferenciados para a aludida Taxa de acordo com a altura das torres de telefonia. Ao revés do apontado pela parte autora, é perfeitamente presumível o incremento na complexidade de fiscalização de Estação em razão de sua altura. Precedente desta Corte; 5- Sentença mantida, com majoração da condenação ao pagamento de honorários advocatícios para o total de 12% (doze por cento) sobre o valor da causa, na forma do art. 85, §11, do CPC/15; 6- Recurso não provido (doc. 5, pp. 1-2).



    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (doc. 9).



    A recorrente, fundada no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, violação dos arts. 21, XI; 22, IV; 145, II; e 150, IV da Constituição da República (doc. 13). Para tanto, sustenta que:



    [...] outorgada pela Municipalidade a licença para a construção da Estação de Rádio Base, para cuja concessão é cobrada a respectiva taxa, se esgota a competência municipal no que diz respeito à ERB. Desse momento em diante toda a matéria relativa ao funcionamento da Estação de Rádio Base, é competência exclusiva da União, por meio da ANATEL, razão pela qual, se mostra inconstitucional a cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento pelo ente municipal. Ocorre que, não obstante a clara competência atribuída ao ente municipal, a recorrida entendeu por bem editar lei, na qual foi estabelecida taxa de fiscalização de funcionamento destinadas às antenas de telefonia. Porém, não há dúvidas de que o ente Municipal se arvorou em competência fiscalizatória que não lhe foi conferida, nem mesmo de forma de supletiva, já que inexiste vácuo legislativo a amparar tal pretensão. Em decorrência, não possui poder de polícia a amparar a instituição de taxa de fiscalização que não pode exercer, sendo a cobrança guerreada, indubitavelmente inconstitucional. Dessa forma, demonstrado que a lei municipal em tela afronta cabalmente nossa Constituição Federal, especialmente a divisão constitucional de competência, imperioso seja reformada a decisão recorrida, pois a mesma claramente afrontou disposição constitucional ao entender pela constitucionalidade de lei local que evidentemente contraria ao estabelecido nos artigos 21, XI e 22, IV de Nossa Carta Magna. Assim, imperiosa a modificação do julgado que, ao considerar constitucional e legal a cobrança de “contrapartida financeira” instituída e cobrada sobre Estação de Rádio Base de telefonia, afrontou a divisão constitucional de competência e toda legislação federal correlata as Telecomunicações (doc. 13, pp. 8-9).



    Antes da remessa dos autos a esta Suprema Corte, a Terceira Vice-Presidência do TJRJ, com base no julgamento do Recurso Extraordinário 776.594 RG/SP (Tema 919 da Repercussão Geral) pelo Supremo Tribunal Federal, devolveu o processo ao órgão prolator do acórdão impugnado para o juízo de adequação, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil (doc. 17).



    Na sequência, a 5ª Câmara de Direito Público do TJRJ manteve o seu entendimento em acórdão assim ementado:



    MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 919-STF. DIREITO TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE TRÊS RIOS. TAXA DE LICENCIAMENTO, FUNCIONAMENTO E RENOVAÇÃO PARA A INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE (ERB). PRETENSÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO TRIBUTO CUMULADA COM PEDIDO DE ANULAÇÃO DE LANÇAMENTO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA CONFIRMADA EM GRAU RECURSAL. RETORNO DOS AUTOS PARA ANÁLISE DE JUÍZO DE RETRATAÇÃO À LUZ DO ART. 1.030, II, DO CPC/15. 1- Com a conclusão do julgamento do Tema 919-STF (RE 776594, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 05/12/2022) fixou-se a seguinte tese a respeito da cobrança de Taxa de Licenciamento de ERB pelos Municípios: a) é vedada a criação de Taxa de Licenciamento visando o custeio de fiscalização técnica referente ao serviço de telecomunicação, e; b) é autorizada a criação de Taxa de Licenciamento para o custeio da atividade de fiscalização de natureza urbanística (uso e ocupação do solo); 2- A legislação instituída pelo município-réu (Lei Municipal 3.347/09), em uma interpretação sistemática, instituiu a Taxa ora impugnada para custear a atividade de fiscalização de uso e ocupação do solo, de sua responsabilidade, sendo que a renovação da autorização decorre de sua natureza precária, o que seria lícito segundo o entendimento de nosso Pretório Excelso; 3- Desta feita, sendo claro o distinguishing entre a cobrança vedada pelo STF e o tributo municipal, não se vislumbra qualquer ilegalidade na sua instituição, de modo que os acórdãos prolatados por este Órgão Fracionário devem ser mantidos como proferidos; 4- Juízo de retratação não exercido (doc. 19, p. 1).



    Posteriormente, o recurso extraordinário foi admitido e remetido ao Supremo Tribunal Federal (doc. 26).



    É o relatório necessário. Decido.



    A pretensão recursal merece acolhida.  



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110/SP, da relatoria do Ministro Edson Fachin, DJe 10/6/2020, assentou a inconstitucionalidade de lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal. Por oportuno, colaciono a ementa do mencionado julgado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.



    Essa orientação foi reafirmada pelo Plenário desta Suprema Corte no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.370.232 RG/SP (Tema 1.235 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Luiz Fux (Presidente), DJe 13/9/2022, ocasião em que foi fixada a seguinte tese:  



    É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).  



    Confira-se, a propósito, a ementa do citado processo paradigma:  



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.  



    Com esse mesmo entendimento, cito as seguintes decisões: RE 1.487.340/SP, da minha relatoria, DJe 16/4/2024; RE 1.457.376/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 9/10/2023; ARE 1.403.772/SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 10/10/2022; RE 1.457.360/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10/10/2023; RE 1.449.019/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 9/8/2023; RE 1.447.622/SP, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 30/8/2023; e RE 1.468.841 AgR/SP, da minha relatoria, DJe 9/4/2024, cuja ementa segue transcrita:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB. LEI LOCAL. REGULAMENTAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES E RADIODIFUSÃO. ART. 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INVASÃO DE COMPETÊNCIA CONFIGURADA. COBRANÇA INDEVIDA DA TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO PELO MUNICÍPIO. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I – É ilegítima a cobrança da Taxa de Licença para Fiscalização e Funcionamento de Estação Rádio Base pelos Municípios por configurar invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (art. 22, IV, da Constituição da República). II – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites legais. III – Agravo ao qual se nega provimento (grifei).



    Desse modo, observo que o Tribunal de origem, ao considerar legítima a competência do Município de Três Rios/RJ para regulamentar a instalação de Estação de Rádio Base – ERB, bem como a cobrança de taxa (contrapartida financeira) sobre essa atividade a título do regular exercício do poder de polícia, divergiu da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal.



    Por fim, saliento que a modulação de efeitos realizada no Recurso Extraordinário 776.594 RG/SP (Tema 919 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Dias Toffoli, DJe 9/2/2023, não se aplica ao presente caso, uma vez que a referida modulação abrange exclusivamente a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 2.344/2006 do Município de Estrela D’Oeste/SP, não alcançando as demais leis municipais que tratam da matéria, como a lei do Município de Três Rios/RJ objeto deste recurso.



    Outrossim, destaco que o Supremo Tribunal Federal, ao analisar questão constitucional análoga, não realizou a modulação de efeitos da decisão proferida no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110/SP, bem como no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.370.232 RG/SP (Tema 1.235 da Repercussão Geral).  



    Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade ao art. 22, IV, da Constituição Federal e, como corolário, cassar o acórdão recorrido a fim de afastar a cobrança de taxa de licença para funcionamento e fiscalização de instalação de Estação de Rádio Base – ERB, nos termos da jurisprudência desta Corte Suprema. Inverto os ônus sucumbenciais.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin    



Relator