Tribunal: STF
Processo: RE 1566993
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-12
Data de publicação: 2025-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Recurso Extraordinário. Ação Civil Pública. Construção/reforma de cadeia pública. Intervenção judicial em políticas públicas. Omissão administrativa. Reexame de provas. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário contra acórdão pelo qual o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública, que visava à determinação ao Estado para reforma ou construção de cadeia pública no Município de Maracaju.



    2. O MPMS aponta violados os arts. 2º, 5º, caput e § 1º, e 144, caput, da Constituição da República, sustentando que a demanda foi ajuizada no interesse de garantir segurança aos cidadãos do Município de Maracaju/MS, no qual inexiste cadeia pública.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se a decisão do Tribunal de origem violou os dispositivos constitucionais indicados e contrariou o teor do Tema RG nº 220.



    III. Razões de decidir



    4. A jurisprudência do STF admite a intervenção judicial em políticas públicas, em casos excepcionais, quando houver inércia ou deficiência grave do serviço público que afete direitos fundamentais, o que não ficou assentado no acórdão recorrido.



    5. Para eventualmente decidir em sentido contrário ao Tribunal de origem, seria necessária a análise do conjunto fático-probatório dos autos, procedimento inviável em sede extraordinária, ante o teor do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    IV. Dispositivo



    6. Recurso extraordinário a que se nega seguimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, cuja ementa é a seguinte:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA – APELAÇÃO CÍVEL – CONSTRUÇÃO DE PRESÍDIO EM MARACAJÚ – PEDIDOS PRELIMINARES DE RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO OU DETERMINAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO COM A AGEPEN – REJEITADOS – MÉRITO – CONSTRUÇÃO DE PRESÍDIO – ATO ADMINISTRATIVO – NECESSIDADE DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PRÉVIA – CONTROLE JUDICIAL – LEGALIDADE E LEGITIMIDADE – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. A realização de atos concretos pela Administração Pública, como a construção de estabelecimentos penais, depende de dotações orçamentárias prévias e do programa de prioridades determinado pelos governantes. 2. O Poder Judiciário exerce o controle judicial sobre os atos administrativos do Poder Executivo, porém a sua competência restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade, sem adentrar no mérito administrativo, ou seja, na conveniência, oportunidade ou eficiência do ato, constatação esta que somente cabe ao Poder Executivo. 3. Recurso conhecido e provido, reformando-se a sentença para julgar improcedente a pretensão inaugural.” (e-doc. 67).



    2. Instado a manifestar-se novamente, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, mediante fundamentos assim sintetizados:



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONSTRUÇÃO DE PRESÍDIO EM MARACAJÚ - JUÍZO DE CONFORMIDADE. RE 592.581/RS (TEMA 220/STF) - IMPOSIÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - CONSTRUÇÃO DE PRESÍDIO - RETORNO DA VICE-PRESIDÊNCIA PARA REANÁLISE – JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO - AUSÊNCIA DE OFENSA À ORIENTAÇÃO - MANUTENÇÃO DO DECISUM. 



    I - O acórdão recorrido não está em desacordo com o fixado pelo Supremo Tribunal de Justiça (TEMA 220/STF), RE nº 592.581/RS. A interferência do Poder Judiciário somente deve se dar em casos excepcionais, em que há flagrante inércia do Poder Executivo e/ou grave prejuízo às garantias constitucionais. 



    II - Juízo de retratação não exercido.” (e-doc. 81).



    3. No presente recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul aponta violados os arts. 2º, 5º, caput e §1º, e 144, caput, da Constituição da República. 



    3.1. Assevera que a ação civil pública foi ajuizada no interesse de garantir segurança aos cidadãos do Município de Maracaju/MS, no qual inexiste cadeia pública.



    3.2. Alega que “a cadeia pública de Maracaju funciona no prédio da Polícia Militar, que está interditada, pois foi incendiada pelos detentos, inexistindo, por ora, estabelecimento prisional que atenda às necessidades locais. Imperioso ressaltar, que o local referido já era precário antes mesmo do incêndio, conforme laudo de vistoria apresentado pelo corpo de bombeiros“.



    3.3. Entende que “a remoção dos presos para cadeias públicas de cidades próximas, como Rio Brilhante, Dois Irmãos do Buriti ou Dourados, contribui com a superlotação carcerária desses locais, além de certamente, não respeitar a determinação contida no art. 103 da LEP”, sendo necessária, portanto, a construção da cadeia pública de Maracaju.



    3.4. Alude ao decidido pelo STF no RE nº 592.581-RG/RS.



    3.5. Por fim, requer o provimento do apelo extremo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados procedentes os pedidos iniciais (e-doc. 144).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, decidindo a partir dos seguintes meandros:



    “É sabido que a autonomia do gestor público vem sendo relativizada nos casos de clara ofensa aos direitos fundamentais insculpidos na Carta Magna, como é o caso do direito à vida, à saúde e à educação, que são constantemente debatidos na esfera jurisdicional, perante a qual têm-se buscado, a título de exemplo, a entrega de medicamentos pelo Estado e a matrícula em estabelecimentos públicos de ensino. Tais casos não só podem como devem ser tutelados pelo Poder Judiciário.



     Entretanto, o controle jurisdicional dos atos administrativos, que nas palavras de Diógenes Gasparini, "[...] é uma decorrência do Estado de Direito" (Direito administrativo. 16 ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 170), encontra limites, porquanto adstrito ao exame da legalidade do ato, excluindo-se do exame, os motivos de conveniência e oportunidade que dão escopo a prática dos chamados atos discricionários, como é o caso da realização de obras públicas e da gestão de determinado estabelecimento prisional. 



    O controle exercido pelo Judiciário é sobre o atuar do Executivo, fazendo com que ele obedeça, no exercício de tal ação, os princípios impostos pelo ordenamento jurídico: legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade e, em determinadas situações, o controle do mérito. 



    A matéria trazida aos autos já foi objeto de julgamento perante este esta 1ª Câmara Cível, bem como pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, restando consolidado que não cabe ao Poder Judiciário impor ao Poder Executivo obrigação de construir ou reformar presídio, cadeia pública ou unidade de internação para menores infratores (UNEI), sob pena de incorrer em infringência ao princípio da independência e harmonia entre os poderes (CF, art. 2º). 



    A título de exemplo, são os seguintes precedentes do Supremo Tribunal Federal: RE 650085, Rel.ª Min.ª CÁRMEN LÚCIA, julgado em 1.9.2011, publicado em DJe 15.9.2011; RE 279455, Rel.ª Min.ª ELLEN GRACIE, julgado em 5.3.2010, publicado em DJe16.3.2010; RE 422298, Rel. Min. EROS GRAU, julgado em 28.6.2006, publicado em DJ 7.8.2006; RE 403806, Rel. Min. CEZAR PELUSO, julgado em 30.7.2007, publicado em DJ 22.8.2007; RE 365299, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, julgado em 16.11.2005, publicado em DJ 9.12.2005.



    Do inteiro teor da decisão proferida pelo Min. Carlos Velloso, no recurso acima referido, colhe-se o seguinte excerto, que bem se aplica ao presente caso:



    (...)



    Conforme visto, a questão de construção de unidades prisionais encontra-se na seara de políticas públicas cuja formulação é de exclusividade do Poder Executivo, sendo clarividente que a imposição trazida na sentença deixa de observar o impacto existente quanto a realidade orçamentária do ente estadual frente a complexas políticas públicas de âmbito estadual e, muitas vezes, até mesmo de abrangência nacional. Ou seja, a construção do presídio diz respeito à conveniência e oportunidade administrativas, não cabendo a intervenção do Judiciário para impor, na lei orçamentária, verba específica para tal obra porquanto há clara ofensa ao princípio da separação dos poderes. O Judiciário não pode formular políticas públicas, que constituam matéria sob "reserva de governo" ou que consubstanciem atos funcionalmente políticos.



    Ademais, a forma pela qual o Estado deve garantir o direito à segurança pública está condicionada a políticas sociais e econômicas, o que permite a conclusão de que qualquer atuação nesse sentido deve ser realizada de forma global e atender aos planos orçamentários traçados na legislação, não sendo razoável que o Judiciário exija do Executivo o direcionamento das verbas para atender de forma privilegiada, ou específica, uma comunidade. 



    Diante de todo o exposto, resta evidente que não pode o Juiz tanto quanto o próprio Tribunal avocar para si a deliberação de atos da Administração Pública, que resultam sempre e necessariamente de exame de conveniência, oportunidade e conteúdo dos atos de exercício dos outros Poderes do Estado.” (e-doc. 67).



    5. Ao negar o juízo de retratação, o Colegiado de origem assim consignou:



    “Conforme narrado, ao analisar os Recursos Especial e Extraordinário interpostos pelo Ministério Público Estadual em desfavor do Estado de Mato Grosso do Sul, a Vice-Presidência deste Egrégio Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul determinou o encaminhamento dos autos à esta Câmara Cível, para nova análise da questão referente à licitude de imposição pelo Judiciário à Administração Pública de obrigação de fazer (medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais), em observância ao julgamento do Tema 220, do Supremo Tribunal Federal:



    (...)



    Entretanto, o julgamento em análise seguiu a orientação jurisprudencial desta Corte de Justiça no sentido da impossibilidade do Judiciário interferir na gestão de recursos públicos. Isto porque não compete ao Poder Judiciário ditar estratégias para utilização do dinheiro público, sem conhecimento do orçamento e arrecadação.



    Ademais, como asseverado pelo acórdão em comento, a problemática das cadeias públicas não se concentra somente na cidade de Maracaju, considerando a extensão territorial do Estado de Mato Grosso do Sul. O acórdão assim consignou:



    (...)



    Bem assim, a construção da Cadeia Pública do Município de Maracaju exige razoável valor orçamentário dotado para tal finalidade, o que limitaria indevidamente as opções de políticas públicas prioritárias que podem ser feitas pelo Executivo. 



    A legislação orçamentária é consideravelmente rígida e a vinculação de utilização de um determinado montante em uma obra específica necessariamente retira a disponibilidade de caixa que poderia ser utilizada para prestação de outras utilidades públicas. 



    Logo, não pode o Judiciário definir se a opção a ser tomada é a construção de uma Penitenciária. 



    A aplicação dos recursos públicos é tarefa do Executivo, tem legitimidade para definir as matérias que estão abrangidas pela discricionariedade administrativa, conforme determina o princípio republicano: as decisões administrativas a cargo dos chefes do Executivo podem ser legitimamente vistas como manifestação do interesse da maioria, que deve prevalecer diante dos casos individualizados que são trazidos ao Judiciário. 



    A característica de uma República relativa à separação e independência dos Poderes estatais entre si, estabelecida no art. 2º da Constituição Federal, acarreta a impossibilidade do Poder Judiciário definir questões afetas à competência e discricionariedade do Poder Executivo com exceção dos casos excepcionais. O adequado funcionamento de todo o Estado está baseado nessa distribuição estrutural de funções, que pode ser mitigada apenas em casos peculiares. 



    Sublinho que não se nega a necessidade da construção de cadeia pública, tampouco a questão da segurança pública e muito menos os direitos fundamentais envolvidos. 



    Entretanto, não negligenciando todas estas questões, não se pode olvidar que dinheiro é um recurso finito e deve ser usado com parcimônia e quando se trata de dinheiro público referida responsabilidade pertence ao administrador público, conforme determinação constitucional. 



    Com relação ao Tema 220, em 13 de agosto de 2015, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 592.581/RS:



    “O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, apreciando o tema 220 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido, a fim de que se mantenha a decisão proferida pelo juízo de primeiro grau. Ainda por unanimidade, o Tribunal assentou a seguinte tese: “É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes”.



    (...)



    Constata-se, assim, que a decisão desta Corte, ao indeferir a construção de uma nova cadeia, não conflita com a decisão da repercussão geral. 



    Entendo que a atuação do Poder Judiciário está dentro dos limites delineados no leading case, pois a orientação é clara ao dispor que a interferência do Poder Judiciário somente deve se dar em casos excepcionais, em que há flagrante inércia do Poder Executivo e/ou grave prejuízo às garantias constitucionais. 



    Ou seja, não é qualquer omissão estatal que garante ao Poder Judiciário substituir o Administrador e, por meio de comandos judiciais, determinar que sejam realizadas políticas públicas. 



    Conclui-se que a discussão envolve uma tensão entre direitos constitucionais. De um lado, o direito à segurança pública e, de outro, o princípio da separação dos poderes, de modo que a solução deve buscar à ponderação desses princípios, com razoabilidade e proporcionalidade. 



    Desta forma, qualquer decisão administrativa ou judicial deve considerar a realidade do ente público, não podendo, sob a justificativa irrestrita da concretização de direito fundamental, impor medidas que exigem dotação orçamentária, contratação via processo de licitação e demais requisitos pelos quais não pode a Administração Pública se eximir. 



    Neste passo, o Estado deve assegurar aos detentos respeito à integridade física e moral, e, para tanto, compete à Administração Pública decidir, após exame discricionário de conveniência e oportunidade, em qual unidade prisional deve fazer a aplicação dos recursos disponíveis para reforma ou construção. 



    Assim, concluo que o entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 592.581 (Tema 220/STF) não se aplica ao caso, por não existir absoluta omissão do Poder Público. 



    Ante o exposto, deixo de exercer o juízo de retratação previsto no artigo 1.030, inciso II, Código de Processo Civil, por estar o acórdão prolatado em harmonia com os moldes estabelecidos no julgado paradigma. 



    Com efeito, mantém-se a negativa de provimento ao recurso, conforme já decidido às fls. 518-525.” (e-doc. 81).



    6. Da análise dos fundamentos do voto transcrito, verifica-se que, para concluir pela inércia do Estado, na forma ampla e autorizadora da excepcional intervenção do Poder Judiciário na esfera de atuação discricionária da Administração Pública, e decidir em sentido contrário ao Tribunal de origem, seria necessária a análise do conjunto fático-probatório dos autos, procedimento inviável em sede extraordinária, ante o teor do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    7. Nesse sentido, os seguintes julgados:



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Segundo agravo regimental no recurso extraordinário. Agravo regimental. Políticas públicas. Limites da intervenção judicial. Súmula 279/STF. Reexame de provas. Impossibilidade. Nega-se provimento. 



    I. Caso em exame 



    1. Agravo regimental contra decisão que manteve acórdão que reformou sentença, por não haver determinações específicas ao município para implementação de abrigo para crianças e adolescentes, conforme o tema 698 da repercussão geral. 



    2. A ação civil pública objetivava impor ao município obrigação de fazer consistente na implantação e manutenção de abrigo. 



    3. A sentença julgada procedente não apontou finalidades a serem alcançadas nem determinou à Administração Pública a apresentação de plano ou meios adequados para alcançar o resultado pretendido. 



    4. O acórdão recorrido manteve a reforma da sentença com base no tema 698 da repercussão geral (RE 684.612/RJ). 



    II. Questão em discussão 



    5. A questão em discussão consiste em saber se o recurso extraordinário comporta o reexame do acervo fático-probatório para modificar o entendimento firmado pelo Tribunal de origem, considerando a jurisprudência do STF sobre a intervenção judicial em políticas públicas (tema 698) e a Súmula 279/STF. 



    III. Razões de decidir 



    6. O agravante não demonstrou o desacerto da decisão agravada, apresentando alegações impertinentes e mera discordância da decisão. 



    7. A jurisprudência pacífica do STF, reafirmada no RE 684.612/RJ (tema 698), define os limites da intervenção judicial em políticas públicas, especialmente na área da saúde. 



    8. A decisão recorrida está em consonância com o tema 698, pois a sentença não atendeu aos parâmetros estabelecidos para a intervenção judicial, determinando obrigação de fazer específica sem apontar finalidades e meios adequados. 



    9. O reexame do acervo fático-probatório é inviável no âmbito do recurso extraordinário, conforme Súmula 279/STF. 10. Precedentes citados reforçam a impossibilidade de reexame de provas e a necessidade de observar os limites da intervenção judicial em políticas públicas.



     IV. Dispositivo e tese 



    11. Nega-se provimento ao agravo regimental. 



    Tese de julgamento: A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas requer demonstração de ausência ou deficiência grave do serviço, com determinação de finalidades e meios adequados pela Administração Pública para alcançar o resultado; o reexame de fatos e provas é inviável em recurso extraordinário quando contrariar a jurisprudência firmada no tema 698 e Súmula 279 do STF.”



    (RE nº 959.535-AgR-Segundo/GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 03/03/2025, p. 17/03/2025).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO INDÍGENA. LIMITES DA INTERVENÇÃO JUDICIAL. RECURSO PROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo regimental interposto pelo Estado do Rio Grande do Sul contra decisão monocrática que deu provimento ao recurso extraordinário do Ministério Público Federal, restabelecendo sentença proferida em ação civil pública que reconheceu grave violação ao direito à educação da Comunidade Indígena Vyi Kupri e determinou ao ente estadual a construção de escola indígena, além de condenação por danos morais coletivos. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se o Estado do Rio Grande do Sul incorreu em omissão inconstitucional ao não implementar escola indígena em área ocupada provisoriamente; (ii) estabelecer se a imposição judicial de obrigação de fazer, com fixação de multa e condenação em danos morais coletivos, observou os limites definidos pelo STF para a intervenção judicial em políticas públicas. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. A jurisprudência do STF admite a intervenção judicial em políticas públicas apenas em casos de ausência ou deficiência grave na prestação de direitos fundamentais, desde que respeitados os parâmetros definidos no Tema 698 da Repercussão Geral. 



    4. O Tribunal de origem, com base no conjunto probatório, concluiu que não houve omissão ou inércia do ente estadual, dado o caráter provisório da ocupação indígena e os esforços administrativos em curso para a solução definitiva da questão fundiária e educacional. 



    5. A imposição judicial de construção imediata de escola e multa diária por descumprimento contraria a diretriz fixada no Tema 698, que exige da decisão judicial apenas a indicação dos fins a serem atingidos, cabendo à Administração formular os meios adequados. 



    6. A reversão do acórdão recorrido e o restabelecimento da sentença implicariam reexame de provas, o que encontra óbice na Súmula 279 do STF. 



    7. Não restou configurada a conduta estatal grave e injusta a ensejar danos morais coletivos, diante da ausência de dolo ou negligência comprovada e da inclusão parcial das crianças indígenas no sistema educacional público. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    8. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A intervenção judicial em políticas públicas exige a comprovação de omissão ou deficiência grave na prestação do serviço, com respeito ao princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial deve indicar os fins a serem alcançados e permitir que a Administração formule os meios adequados, sendo vedada a imposição de medidas pontuais e coercitivas que comprometam a discricionariedade administrativa.”



    (RE nº 1.481.890-AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Red. do Ac. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 25/06/2025, p. 11/07/2025).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRÚDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 . AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.”



    (ARE nº 1.459.089-AgR/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 08/11/2023, p. 14/11/2023).



    8. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo condenação em honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de setembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator