Tribunal: STF
Processo: STP 1105
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-27
Data de publicação: 2025-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Município de Cachoeira Grande, com o intuito de reverter decisão monocrática de Desembargador do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que suspendeu os efeitos da tutela de urgência anteriormente concedida na Ação Ordinária nº 1082486-41.2025.4.01.3700.



    Na origem, o Município pleiteou a retificação da estimativa populacional divulgada pelo IBGE em 28 de agosto de 2025, sob o argumento de que os dados oficiais subestimaram a população real e, por conseguinte, o coeficiente aplicado no FPM (de 0,6), pleiteando sua elevação para 0,8. O juízo de primeiro grau deferiu liminar, reconhecendo incongruência metodológica nas projeções do IBGE, que reduziram a taxa de crescimento de 2,9% para 0,28%, impactando diretamente o coeficiente do FPM. Destacou não haver notícia de novo censo que justificasse a estagnação e ressaltou a estimativa de perda de aproximadamente seis milhões de reais para o Município.



    Posteriormente, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região deferiu a antecipação de tutela recursal requerida pela União em agravo de instrumento. O Tribunal entendeu não competir ao Judiciário examinar o mérito de atos administrativos, citando precedentes que afastam a possibilidade de invalidar estimativas do IBGE com base em divergências apontadas pelo ente municipal. É contra essa decisão que se volta o presente pedido de contracautela.



    O Município alega que a decisão do TRF1, ao acolher agravo da União, teria se limitado a invocar a presunção de legitimidade dos atos administrativos, sem enfrentar as provas técnicas apresentadas pelo Município. Argumenta que não pretende substituir a metodologia do IBGE, mas assegurar sua aplicação coerente, evitando rupturas abruptas que gerem prejuízos irreparáveis. Ressalta que a manutenção da decisão agravada implicará perda mensal aproximada de R$ 500.000,00 em repasses do FPM, valor que corresponde a cerca de 23% da receita corrente líquida municipal, afetando serviços essenciais como saúde, educação e transporte escolar. Defende a presença dos requisitos para concessão da tutela, bem como a reversibilidade dos efeitos, pois eventual revogação futura permitiria compensação dos valores pagos.



    Ao final, requer a concessão liminar para restabelecer a decisão de primeiro grau, garantindo ao Município o coeficiente 0,8 do FPM, e a confirmação da medida após julgamento de mérito.



    A União, em manifestação, requereu a intimação do IBGE para integrar a lide, por ser responsável técnico pelas estimativas questionadas. Alega a inadequação da via processual, afirmando que a suspensão de tutela não pode ser utilizada como sucedâneo recursal pelo autor da ação, mas apenas pelo ente público potencialmente onerado. Sustenta que o cálculo das quotas do FPM segue parâmetros legais, cabendo ao IBGE produzir os dados e ao TCU fixar os coeficientes, atos amparados por presunção de legalidade. Argumenta que inconsistências devem ser impugnadas administrativamente, e não judicialmente, e alertou para riscos sistêmicos caso se altere o coeficiente de um município, pois isso impacta diretamente os repasses aos demais, podendo gerar decisões conflitantes e comprometer o equilíbrio federativo.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 25):



    "Suspensão de Tutela Provisória. Ação ordinária ajuizada por Município em busca da retificação, pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, da estimativa populacional para o ano de 2026 e, por conseguinte, do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios. Requerente da contracautela é autor da ação subjacente. Não cabimento de recurso extraordinário. Precedentes. Inviabilidade da medida de suspensão. Parecer por que o pedido não seja conhecido."



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, como bem destacado pela Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, o Município de Cachoeira Grande requer contracautela contra a decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região que suspendeu a liminar por ele obtida em primeira instância. No entanto, esta Corte possui entendimento consolidado no sentido de não ser cabível a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente figura como autor da ação principal, uma vez que essa medida excepcional se justifica apenas em demandas ajuizadas contra o Poder Público, ou seja, naquelas em que este atua como réu.



    Nesse contexto, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. Seguindo essa orientação, destaco os seguintes julgados:



    "Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido." (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo. 2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal. 4. Agravo regimental não provido." (SS 5.102-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 04.12.2019)



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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