Tribunal: STF
Processo: ARE 1360309
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Agravos interpostos pelo Ministério Público Federal e pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) em face de decisão mediante a qual não foram admitidos os Recursos Extraordinários interpostos contra o acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (eDOC 36, p. 10):



    PROCESSO CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE TERRAS OCUPADAS POR COMUNIDADES REMANESCENTES DE QUILOMBOS. ARTIGO 68 DO ADCT. EXCLUSÃO DE IMÓVEL PARTICULAR DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. AUSÊNCIA DE OCUPAÇÃO DE TERRAS POR REMANESCENTES DE QUILOMBOS AO TEMPO DO ADVENTO DA CF/88. ACOLHIMENTO. 



    1. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi introduzido no ordenamento jurídico, por intermédio do artigo 68 do ADCT, o direito dos remanescentes das comunidades quilombolas à propriedade das terras habitadas.



    2. Conquanto evidente o propósito de preservar a identidade étnica e cultural da comunidade quilombola, o alcance da norma constitucional não é irrestrito, como se pode depreender da expressão "estejam ocupando suas terras", contida no texto.



    3. Reconhecimento da propriedade definitiva que deve ser conferido às terras tradicionalmente ocupadas pelos remanescentes dos quilombos ao tempo do advento da Constituição Federal de 1988.



    4. Imóvel dos autores que se encontra registrado desde a década de 80, não se verificando a existência de conflitos possessórios ao tempo da promulgação da Lei Maior.



    5. Matéria preliminar que se rejeita e reexame necessário e recurso de apelação aos quais se negam provimento.



    No recurso interposto pelo Ministério Público Federal, com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 2°, 5°, II, e 37 da Constituição da República, e art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), sustentando-se, em suma, que o acórdão recorrido estaria equivocado, por basear-se no precedente firmado no julgamento, por esta Corte, da Pet. 3.388 (“caso Raposa Serra do Sol”), quanto ao estabelecimento de marco temporal, violando, assim, os direitos fundamentais ora em discussão, por desconsiderar a tradicionalidade da ocupação das terras pelos remanescentes de quilombolas. 



    Afirma-se, nesse passo, não prosperar o argumento concernente à titulação das terras data anteriormente à vigência da Constituição da República de 1988, e, ainda, ofensa aos arts. 2°, 5, II, e 37 da CF/88, uma vez que “(...) a atuação do Poder Judiciário no controle do processo administrativo circunscreve-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato desenvolvido, sendo-lhe defesa qualquer incursão no mérito administrativo” (eDOC 46, p. 14). 



    A seu turno, com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, o INCRA sustenta violação aos arts. 2º, 5º, XXXVI, 37, 215, § 1º, e 216, § 5º, da Constituição Federal, aduzindo, em síntese, o malferimento aos princípios da legalidade, separação dos poderes, da igualdade e da segurança jurídica, bem como que “(...) não há como se reconhecer título de domínio originado contrariamente ao Direito”, porquanto “(...) os remanescentes dos antigos quilombos não permaneceram na área em razão de esbulhos possessórios, violências ou prática”, cenário o qual não desconfigura a tradicionalidade da ocupação (eDOC 42, p. 27).



    A Vice-Presidência do TRF da 3ª Região inadmitiu os recursos, por entender pela incidência das Súmulas 279, 283 e 284 desta Corte (eDOC 48 e 49), sendo interpostos Agravos, os quais, a princípio, tiveram seguimento negado pela Presidência deste Tribunal (eDOC 93), mediante decisão reconsiderada posteriormente (eDOC 98). 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Isso porque, da leitura do acórdão recorrido, depreende-se que a exclusão do imóvel rural denominado "Fazenda Esteio", situado no distrito de “Picadinha”, objeto das Matrículas n. 16.567 e 26.181 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Dourados, Estado do Mato Grosso do Sul, do processo administrativo instaurado pelo INCRA com o objetivo de identificar, delimitar, titular e registrar as terras ocupadas por remanescentes das comunidades quilombolas, deu-se com arrimo no fundamento segundo o qual a titulação do referido imóvel datava da década de 80, anterior, portanto, ao advento da Constituição Federal de 1988.



    Tal conclusão foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração na origem, verbis (eDOC 40, p. 3):



    O atesto embargado não padece de vício de omissão, sendo expresso e claro no sentido de que o alcance do artigo 68 do ADCT, ao conferir aos remanescentes das comunidades quilombolas o direito à propriedade das terras habitadas, não é irrestrito, como se pode depreender da expressão "estejam ocupando suas terras", contida no texto. Vale dizer, o reconhecimento da propriedade definitiva deve ser conferido às terras tradicionalmente ocupadas pelos remanescentes dos quilombos ao tempo do advento da Constituição Federal de 1988. Aliado a esses apontamentos, foi também ressaltado no aresto que o imóvel dos autores encontra-se registrado desde a década de 80, não se verificando a existência de conflitos possessórios ao tempo da promulgação da Lei Maior. 



    Nesse cenário, constato que o Tribunal a quo desrespeitou orientação sedimentada nesta Corte, no julgamento da ADI 3.239, redatora para o acórdão Min. Rosa Weber, DJe 1.2.2019, ocasião na qual foi declarada a constitucionalidade do Decreto 4.887/2003, que regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, nos moldes do art. 68 do ADCT, cuja redação é a seguinte:



    Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos.



    Especificamente quanto ao tema objeto deste recurso, o Plenário do STF reconheceu a constitucionalidade do art. 2º do sobredito Decreto, assim redigido:



    Art. 2º. Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida. 



    § 1º Para os fins deste Decreto, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade. 



    § 2º São terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural. 



    § 3º Para a medição e demarcação das terras, serão levados em consideração critérios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado à comunidade interessada apresentar as peças técnicas para a instrução procedimental.



    Para o autor da ação , seria inconstitucional o disposto no art. 2º, § 1º, do Decreto 4.887/2003, que prevê, para a caracterização da condição de remanescente dos quilombos, o critério de autoatribuição da própria comunidade. No seu entender, à luz do texto constitucional, seria indispensável a comprovação (1) da remanescência – e não da descendência – das comunidades dos quilombos para que fossem emitidos os títulos e (2) a posse das terras em que se localizavam os quilombos quando da promulgação da Constituição. 



    Tais alegações, contudo, foram rejeitadas por maioria, tendo prevalecido o entendimento de que o critério da autoatribuição é válido. A redatora para o acórdão destacou que o Estado brasileiro teria incorporado ao seu direito interno a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT, sobre Povos Indígenas e Tribais, aprovada pelo Decreto Legislativo 143/2002 e ratificada pelo Decreto 5.051/2004, que consagrou a “consciência da própria identidade” como critério para determinar os grupos tradicionais — indígenas ou tribais — aos quais se aplicaria esse instrumento.



    Salientou que para os fins específicos da incidência desse dispositivo constitucional transitório, além de uma dada comunidade ser qualificada como remanescente de quilombo, também se mostraria necessária a satisfação de um elemento objetivo, empírico: que a reprodução da unidade social, que se afirma originada de um quilombo, estivesse atrelada a uma ocupação continuada do espaço. 



    Ao proferir meu voto no feito, assentei que, a fim de se conferir a máxima efetividade ao direito fundamental previsto no art. 68 do ADCT, que foi erigido a essa condição apenas na Constituição de 1988, não caberia a exigência do elemento objetivo-temporal, que seria a presença da comunidade na área cuja titulação pretende na data de 05 de outubro de 1988. 



    Para tanto, pontuei as seguintes circunstâncias: i) a ausência de qualquer regulamentação da matéria antes da Constituição de 1988 transforma a prova dessa presença contínua e sem turbação na área na data da promulgação da Constituição bastante difícil, senão impossível a essas comunidades; ii) o referido dispositivo constitucional não afasta, apenas pela redação textual no tempo presente, a concessão do direito ao reconhecimento enquanto comunidade quilombola a essas realidades ainda desconhecidas, ainda invisíveis ao conhecimento do Estado; iii) nem a topologia da norma tem o condão de restringir o direito dessas comunidades, por meio do estabelecimento de um marco temporal objetivo que limita a aquisição e o exercício do direito ali proclamado; iv) a leitura do artigo 68 do ADCT não pode ser feita descurando-se da previsão dos artigos 215 e 216 do texto constitucional, que elevam as manifestações afro-brasileiras e seu modo de criar, fazer e viver como patrimônio cultural imaterial brasileiro. 



    Nessa mesma linha de entendimento, o Ministro Roberto Barroso registrou que o art. 68 do ADCT deveria ser aplicado às comunidades que ocupavam suas áreas quando da promulgação da Constituição, bem como àquelas que foram delas desapossadas à força e cujo comportamento, à luz da sua cultura, indica intenção de retomar a permanência do vínculo cultural e tradicional com o território, dispensada a comprovação de conflito possessório atual de fato. 



    Concluindo o julgamento, a Ministra Rosa Weber, redatora do voto condutor do acórdão, reajustou seu voto de modo a suprimir qualquer referência, feita anteriormente em obter dictum, à ideia de marco temporal, sendo o julgado assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 4.887/2003. PROCEDIMENTO PARA IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DAS TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DOS QUILOMBOS. ATO NORMATIVO AUTÔNOMO. ART. 68 DO ADCT. DIREITO FUNDAMENTAL. EFICÁCIA PLENA E IMEDIATA. INVASÃO DA ESFERA RESERVADA A LEI. ART. 84, IV E VI, "A", DA CF. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INOCORRÊNCIA. CRITÉRIO DE IDENTIFICAÇÃO. AUTOATRIBUIÇÃO. TERRAS OCUPADAS. DESAPROPRIAÇÃO. ART. 2º, CAPUT E §§ 1º, 2º E 3º, E ART. 13, CAPUT E § 2º, DO DECRETO Nº 4.887/2003. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INOCORRÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Ato normativo autônomo, a retirar diretamente da Constituição da República o seu fundamento de validade, o Decreto nº 4.887/2003 apresenta densidade normativa suficiente a credenciá-lo ao controle abstrato de constitucionalidade. 2. Inocorrente a invocada ausência de cotejo analítico na petição inicial entre o ato normativo atacado e os preceitos da Constituição tidos como malferidos, uma vez expressamente indicados e esgrimidas as razões da insurgência. 3. Não obsta a cognição da ação direta a falta de impugnação de ato jurídico revogado pela norma tida como inconstitucional, supostamente padecente do mesmo vício, que se teria por repristinada. Cabe à Corte, ao delimitar a eficácia da sua decisão, se o caso, excluir dos efeitos da decisão declaratória eventual efeito repristinatório quando constatada incompatibilidade com a ordem constitucional. 4. O art. 68 do ADCT assegura o direito dos remanescentes das comunidades dos quilombos de ver reconhecida pelo Estado a propriedade sobre as terras que histórica e tradicionalmente ocupam – direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário dotado de eficácia plena e aplicação imediata. Nele definidos o titular (remanescentes das comunidades dos quilombos), o objeto (terras por eles ocupadas), o conteúdo (direito de propriedade), a condição (ocupação tradicional), o sujeito passivo (Estado) e a obrigação específica (emissão de títulos), mostra-se apto o art. 68 do ADCT a produzir todos os seus efeitos, independentemente de integração legislativa. 5. Disponíveis à atuação integradora tão-somente os aspectos do art. 68 do ADCT que dizem com a regulamentação do comportamento do Estado na implementação do comando constitucional, não se identifica, na edição do Decreto 4.887/2003 pelo Poder Executivo, mácula aos postulados da legalidade e da reserva de lei. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade formal por ofensa ao art. 84, IV e VI, da Constituição da República. 6. O compromisso do Constituinte com a construção de uma sociedade livre, justa e solidária e com a redução das desigualdades sociais (art. 3º, I e III, da CF) conduz, no tocante ao reconhecimento da propriedade das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, à convergência das dimensões da luta pelo reconhecimento – expressa no fator de determinação da identidade distintiva de grupo étnico-cultural – e da demanda por justiça socioeconômica, de caráter redistributivo – compreendida no fator de medição e demarcação das terras. 7. Incorporada ao direito interno brasileiro, a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, consagra a "consciência da própria identidade" como critério para determinar os grupos tradicionais aos quais aplicável, enunciando que Estado algum tem o direito de negar a identidade de um povo que se reconheça como tal. 8. Constitucionalmente legítima, a adoção da autoatribuição como critério de determinação da identidade quilombola, além de consistir em método autorizado pela antropologia contemporânea, cumpre adequadamente a tarefa de trazer à luz os destinatários do art. 68 do ADCT, em absoluto se prestando a inventar novos destinatários ou ampliar indevidamente o universo daqueles a quem a norma é dirigida. O conceito vertido no art. 68 do ADCT não se aparta do fenômeno objetivo nele referido, a alcançar todas as comunidades historicamente vinculadas ao uso linguístico do vocábulo quilombo. Adequação do emprego do termo “quilombo” realizado pela Administração Pública às balizas linguísticas e hermenêuticas impostas pelo texto-norma do art. 68 do ADCT. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 2°, § 1°, do Decreto 4.887/2003. 9. Nos casos Moiwana v. Suriname (2005) e Saramaka v. Suriname (2007), a Corte Interamericana de Direitos Humanos reconheceu o direito de propriedade de comunidades formadas por descendentes de escravos fugitivos sobre as terras tradicionais com as quais mantêm relações territoriais, ressaltando o compromisso dos Estados partes (Pacto de San José da Costa Rica, art. 21) de adotar medidas para garantir o seu pleno exercício. 10. O comando para que sejam levados em consideração, na medição e demarcação das terras, os critérios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades quilombolas, longe de submeter o procedimento demarcatório ao arbítrio dos próprios interessados, positiva o devido processo legal na garantia de que as comunidades tenham voz e sejam ouvidas. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 2º, §§ 2º e 3º, do Decreto 4.887/2003. 11. Diverso do que ocorre no tocante às terras tradicionalmente ocupadas pelos índios – art. 231, § 6º – a Constituição não reputa nulos ou extintos os títulos de terceiros eventualmente incidentes sobre as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, de modo que a regularização do registro exige o necessário o procedimento expropriatório. A exegese sistemática dos arts. 5º, XXIV, 215 e 216 da Carta Política e art. 68 do ADCT impõe, quando incidente título de propriedade particular legítimo sobre as terras ocupadas por quilombolas, seja o processo de transferência da propriedade mediado por regular procedimento de desapropriação. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade material do art. 13 do Decreto 4.887/2003. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.



    (ADI 3239, Relator(a): CEZAR PELUSO, Relator(a) p/ Acórdão: ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 08/02/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2019 PUBLIC 01-02-2019)



    Dessa feita, esta Corte não acolheu a proposta de fixação de marco temporal para o reconhecimento do direito às terras dos remanescentes das comunidades quilombolas, de modo que o entendimento esposado pelo acórdão ora recorrido, no sentido de restringir o direito fundamental assegurado pelo art. 68 do ADCT àqueles que efetivamente ocupavam as terras na data da promulgação da Constituição Federal de 1988, não se coaduna com a interpretação que confere máxima efetividade àquela norma constitucional.



    Ante o exposto, dou provimento aos Recursos Extraordinários para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedente a ação ajuizada pela parte ora recorrida, nos termos do art. 932, V, a, do CPC e art. 21, § 2º, do RISTF.



    Invertidos os ônus sucumbenciais.



    Publique-se. Intimem-se.



    Brasília, 20 de março de 2025.



Ministro Edson Fachin



Relator



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