Tribunal: STF
Processo: RE 1546067
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-10
Data de publicação: 2025-10-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal em face de acórdão do Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, que julgou procedente a inconstitucionalidade, na íntegra, da Lei Distrital nº 7.421/2024, com efeito ex tunc e eficácia erga omnes, vide ementa:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RITO SUMÁRIO. LEI DISTRITAL Nº 7.421/2024. INICIATIVA PARLAMENTAR. ALTERAÇÃO DAS LEIS DISTRITAIS Nº 324/1992, Nº 4.257/2008 E Nº 4.748/2012 (REVOGADA). TRANSFERÊNCIA DIRETA DA PERMISSÃO/CONCESSÃO DE USO. ÁREAS PÚBLICAS. BANCAS DE JORNAIS. QUIOSQUES E TRAILERS. ADMINISTRAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. USO E OCUPAÇÃO DO SOLO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA. CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E INTERESSE PÚBLICO. VIOLAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PEDIDO PROCEDENTE. 1. Em razão do especial significado do tema para a ordem social bem como para a segurança jurídica, adota-se o rito especial sumário previsto nos arts. 12 da Lei nº 9.868/1999 e 146 do RIJDFT. 2. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa de leis que disponham sobre a administração de áreas públicas e uso e ocupação do solo no Distrito Federal. 3. Ao disciplinar a transferência da permissão/concessão de uso para serviços de bancas de jornal, feiras, quiosques e trailers, a Lei nº 7.421/2024, de autoria parlamentar, efetivamente tratou da administração de imóveis públicos e do uso e ocupação do solo urbano para fins de exploração da atividade econômica, cuja iniciativa é de competência privativa do Governador do Distrito Federal (LODF, art. 71, §1º, VI e VII). Precedentes. 4. A lei impugnada afronta os princípios da impessoalidade e do interesse público, pois permite a livre transferência da permissão/concessão de uso a terceiros, sem licitação/concorrência pública (exigida pelas leis alteradas: Lei Distrital nº 324/1992, art. 1º; Lei Distrital nº 4.257/2008, art. 10), o que cria uma situação de privilégio em detrimento de outros interessados que participaram do amplo e igualitário processo de concorrência e do interesse público. 5. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade, na íntegra, da Lei Distrital nº 7.421/2024, com efeito ex tunc e eficácia erga omnes. (eDOC 14)



    Na origem, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Distrito Federal em face da Lei Distrital nº 7.421/2024, que “Altera a Lei nº 324, de 30 de setembro de 1992, que "institui o serviço de bancas de jornais e revistas e áreas anexas no Distrito Federal e dá outras providências"; a Lei nº 4.257, de 2 de dezembro de 2008, que "estabelece critérios de utilização de áreas públicas do Distrito Federal por mobiliários urbanos do tipo quiosque e trailer para o exercício de atividades econômicas e dá outras providências"; e a Lei nº 4.748, de 2 de fevereiro de 2012, que "dispõe sobre a regularização, a organização e o funcionamento das feiras livres e permanentes no Distrito Federal; e dá outras providências”, por violação aos arts. 19, caput, 52, 53, caput, 71, § 1º, VI e VII, e 100, VI; todos da Lei Orgânica do Distrito Federal.



    Na inicial, a Requerente aduz que a lei, de origem parlamentar, invadiu a competência privativa do Governador para propor leis que tratem do uso e ocupação do solo urbano (art. 71, § 1º, VI, da LODF) e da cessão de bens imóveis (art. 71, § 1º, VII, da LODF), matérias reservadas à gestão exclusiva do Poder Executivo. Assim, incorreria em inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. Este vício formal acarretaria também a inconstitucionalidade material por violação ao princípio da separação de poderes e à reserva da administração (arts. 52, 53, caput, e 100, VI, da LODF). (eDOC 7)



    Alega, ainda, que a lei padece de inconstitucionalidade material por afronta aos princípios da impessoalidade e do interesse público (art. 19, caput, da LODF). A petição sustenta que a permissão de uso de bem público é um ato personalíssimo e discricionário da Administração, concedido com base na conveniência pública. Ao autorizar a transferência livre dessa permissão (inter vivos ou causa mortis) para terceiros ou familiares, a lei desvirtua a natureza precária do ato, criando um privilégio de acesso facilitado à exploração econômica do solo público, em detrimento do interesse público e da indisponibilidade dos bens públicos, o que configuraria um desvio de finalidade. (eDOC 7)



    O Tribunal de origem, por unanimidade, julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Distrito Federal, declarando a inconstitucionalidade integral da Lei Distrital nº 7.421/2024, com efeitos ex tunc e erga omnes. A norma, de iniciativa parlamentar, alterava legislações que regulavam o uso de áreas públicas por bancas de jornal, quiosques, trailers e feiras, permitindo a transferência direta da permissão de uso a terceiros. Assim, identificou-se vício formal de iniciativa, pois o tema – administração de bens públicos e uso do solo – seria de competência privativa do Governador (arts. 52 e 71, §1º, VI e VII, da LODF). (eDOC 7)



    Além disso, concluiu que as norma impugnada padecia de inconstitucionalidade material, por violação aos princípios da impessoalidade e do interesse público, já que possibilitava a transferência de permissões ou concessões de de uso sem licitação, criando situações de privilégio. (eDOC 7)



    No recurso extraordinário, a Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal sustenta que o acórdão viola os arts. 2º, 37, caput, 61, §1º, e 84, II e III, da Constituição Federal, por interpretação ampliativa da reserva de iniciativa. Argumenta que a norma não trata de uso e ocupação do solo nem de administração de bens públicos no sentido material, mas apenas aprimora procedimentos já existentes. (eDOC 16) 



    Alega ainda que a Lei Orgânica do DF ampliou indevidamente o rol de matérias de iniciativa reservada em relação ao modelo federal. Afirma que a Lei nº 7.421/2024 é compatível com a Lei Federal nº 13.311/2016, que autoriza transferência de permissões semelhantes. Por fim, sustenta que não há ofensa aos princípios da separação de poderes, moralidade ou impessoalidade, requerendo a reforma do acórdão e o reconhecimento da constitucionalidade da lei distrital. (eDOC 16)



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não provimento do recurso:



    Recurso extraordinário. Controle abstrato de constitucionalidade. Ausência de impugnação específica das fundamentações do acórdão recorrido. Súmula n. 284/STF. Mérito. Lei distrital, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre a transferência direta, entre terceiros, da permissão/concessão do uso do solo com vistas à exploração de atividade econômica. Previsão de dispensa de licitação pública por norma distrital. Invasão de competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação. Art. 22, XXVII, da Constituição. Ofensa aos princípios da impessoalidade e da indisponibilidade do interesse público. Parecer por que o recurso não seja provido. (eDOC 30)



    É o relatório. Passo a decidir.



    O Tribunal de origem consignou que a lei, de origem parlamentar, teria violado a competência privativa do Governador do Distrito Federal (LODF, art. 71, §1º, VI e VII) para tratar da administração de imóveis públicos e do uso e ocupação do solo urbano para fins de exploração da atividade econômica. Ademais, quanto ao mérito, argumentou que afronta aos princípios da impessoalidade e do interesse público, pois permite a livre transferência da permissão/concessão de uso a terceiros, sem licitação/ concorrência pública (exigida pelas leis alteradas: Lei Distrital nº 324/1992, art. 1º; Lei Distrital nº 4.257/2008, art. 10).



    Inicialmente, verifico a existência de fundamento infraconstitucional autônomo e suficiente para manter o acórdão recorrido, referente à violação do art. 71 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Assim, subsistindo o fundamento suficiente de natureza infraconstitucional, incide no caso concreto o óbice da Súmula 283 desta Suprema Corte. Confira-se:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO E RECURSO ESPECIAL - MODALIDADES DE RECURSOS EXCEPCIONAIS QUE POSSUEM DOMÍNIOS TEMÁTICOS PRÓPRIOS - ACÓRDÃO EMANADO DE TRIBUNAL DE JURISDIÇÃO INFERIOR QUE SE APÓIA EM DUPLO FUNDAMENTO (UM, DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL E OUTRO, DE CARÁTER INFRACONSTITUCIONAL) - PRECLUSÃO QUE SE OPEROU, NA ESPÉCIE, EM RELAÇÃO AO FUNDAMENTO DE ÍNDOLE MERAMENTE LEGAL - SÚMULA 283/STF - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O recurso extraordinário e o recurso especial são institutos de direito processual constitucional. Trata-se de modalidades excepcionais de impugnação recursal, com domínios temáticos próprios que lhes foram constitucionalmente reservados. Assentando-se, o acórdão emanado de Tribunal inferior, em duplo fundamento, e tendo em vista a plena autonomia e a inteira suficiência daquele de caráter infraconstitucional, mostra-se inadmissível o recurso extraordinário em tal contexto (Súmula 283/STF), eis que a decisão contra a qual se insurge o apelo extremo revela-se impregnada de condições suficientes para subsistir autonomamente, considerada, de um lado, a preclusão que se operou em relação ao fundamento de índole meramente legal e, de outro, a irreversibilidade que resulta dessa específica situação processual. Precedentes (ARE-AgR 661.669, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 27.2.2012).



    Ainda que assim não fosse, não assistiria razão às alegações recursais. 



    Nos termos do art. 37 da Constituição Federal, a Administração Pública deve ser pautada a partir dos imperativos da impessoalidade, moralidade, publicidade, economia e eficiência. A licitação é meio racional de seleção de beneficiário. In casa, o art. 2º, IV, da Lei n. 14.133/2021, o art. 1º da Lei distrital n. 324/1992 e o art. 10 da Lei distrital n. 4.257/2008 exigem licitação na modalidade concorrência para a utilização de área pública por bancas de jornais e revista, quiosques e trailers. Nesse sentido, esse foi o meio escolhido para dar guisa a referidos princípios constitucionais. Portanto, a Lei Distrital nº 7.421/2024 subverte essa lógica, ao permitir a transmissão inter vivos ou causa mortis da concessão/permissão de uso de bem público.  



    Noto que esta Corte já concluiu serem inconstitucionais dispositivos da Lei de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012) que permitiam a livre comercialização de autorizações de serviço de táxi e a sua transferência aos sucessores legítimos do taxista, em caso de falecimento, pelo tempo remanescente do prazo de outorga. O Tribunal concluiu que os dispositivos violavam os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, vide ementa:



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 12-A, §§ 1º, 2º E 3º, DA LEI 12.587/2012. POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE TÁXI. POSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA DA OUTORGA A TERCEIROS E AOS SUCESSORES DO AUTORIZATÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA, DA PROPORCIONALIDADE E DA LIVRE INICIATIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A União ostenta competência privativa para legislar sobre diretrizes da política nacional de trânsito e transporte e sobre condições para o exercício de profissões (art. 22, IX, XI e XVI, da CF). Precedente: ADI 3.136, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, julgado em 1º/8/2006, DJ de 10/11/2006. 2. A isonomia e a impessoalidade recomendam que a hereditariedade, numa República, deva ser a franca exceção, sob pena de se abrirem indevidos espaços de patrimonialismo. 3. In casu, a transferência do direito à exploração do serviço de táxi aos sucessores do titular da outorga implica tratamento preferencial, não extensível a outros setores econômicos e sociais, que vai de encontro ao princípio da proporcionalidade, porquanto: (i) não é adequada ao fim almejado, pois não gera diminuição dos custos sociais gerados pelo controle de entrada do mercado de táxis, contribuindo para a concentração de outorgas de táxi nas mãos de poucas famílias; (ii) tampouco é necessária, na medida em que ao Estado é possível a tutela dos taxistas e das respectivas famílias sem a restrição ainda mais intensa da liberdade de iniciativa de terceiros (e.g. a concessão de benefícios fiscais, regulação das condições de trabalho, etc.); e (iii) não passa, em especial, pelo filtro da proporcionalidade em sentido estrito, por impor restrição séria sobre a liberdade de profissão e a livre iniciativa de terceiros sem qualquer indicação de que existiria, in concreto, uma especial vulnerabilidade a ser suprida pelo Estado, comparativamente a outros segmentos econômicos e sociais. 4. A livre alienabilidade das outorgas de serviço de táxi, por sua vez, oportuniza aos seus detentores auferir proveitos desproporcionais na venda da outorga a terceiros, contribuindo para a concentração naquele mercado e gerando incentivos perversos para a obtenção de outorgas – não com a finalidade precípua de prestação de um serviço de qualidade, mas sim para a mera especulação econômica. 5. O sobrepreço na comercialização da outorga dificulta o acesso à exploração do serviço por interessados com menor poder aquisitivo, o que contribui para que motoristas não autorizatários sejam submetidos a condições mais precárias de trabalho, alugando veículos e operando como auxiliares dos detentores das outorgas. 6. A possibilidade de alienação da outorga a terceiros é fator incentivador de comportamento oportunista (rent-seeking), tanto pelo taxista individualmente, que busca auferir o maior preço possível na revenda da outorga, quanto para a própria categoria profissional, que passa a se mobilizar em prol da manutenção da escassez na oferta de transporte individual, como forma de preservar os lucros extraordinários auferidos com a transferência da outorga. 7. In casu, são inconstitucionais os dispositivos impugnados, que permitem a transferência inter vivos ou causa mortis da outorga do serviço de táxi, na medida em que não passam pelo crivo da proporcionalidade, da isonomia, da impessoalidade e da eficiência administrativa, gerando, adicionalmente, potenciais efeitos econômicos e sociais perversos que não resistem a uma análise custo-benefício. 8. Ação direta conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar inconstitucionais os §§ 1º, 2º e 3º do artigo 12-A da Lei 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, com a redação dada pela Lei 12.865/2013. (ADI 5337, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 25.03.2021



    Nesse sentido, verifico que o acórdão do Tribunal de origem amolda-se à jurisprudência desta Corte quanto ao mérito da legislação em comento.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Brasília, 10 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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