Tribunal: STF
Processo: RE 1485357
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-20
Data de publicação: 2025-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo interpôs, com base na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDoc 11) contra acórdão (eDoc 8) do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo cuja ementa possui o seguinte teor:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE



    São Sebastião. Lei nº 2.925, de 23 de setembro de 2022, altera Lei nº 2.494 de 2017, ao dispor sobre as normas relativas ao comércio ambulante no Município. 



    Vício de iniciativa.Ocorrência.Cabe, privativamente, ao Executivo a iniciativa legislativa de projetos que interfiram na gestão administrativa. Tal é o caso de regras sobre a forma de exercício de comércio ambulante e sua ocupação do espaço público. Precedente deste Eg.Órgão Especial. Desrespeito à separação dos poderes. Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5º, 47, incisos II, XI, XIV e XIX; e 144 da Constituição Estadual). Ação procedente. 



    Assevera que o Tribunal estadual haveria transgredido os preceitos inscritos nos arts. 2º, 61, § 1º, II, e 84, II, todos da Constituição Federal, sustentando, em síntese, que:



    A lei impugnada disciplina o comércio ambulante.



    Típica norma de polícia administrativa, não se tratando de matéria sujeita à iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, pois, não consta do respectivo rol taxativo contido na Constituição, cuja interpretação é restritiva, como expõe o Tema 917 de repercussão geral.



    […]



    Tampouco suporta a matéria a reserva da Administração. Limitações à esfera de direitos e interesses particulares demandam a reserva absoluta e formal de lei, não podendo a Administração Pública agir senão com aderência à lei e nos seus limites.



    Portanto, o venerando recorrido contrasta com os arts. 2º, 61, § 1º, II e 84, II, da Constituição Federal.



    O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou Reclamação (Rcl 65.387), a qual, distribuída à minha relatoria, julguei procedente (eDoc 21) o pedido nela contido para determinar a remessa do recurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal. 



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a remessa à Procuradoria Geral da República que, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo provimento do recurso, assentando a seguinte conclusão (eDoc 32): 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VIOLAÇÃO AO TEMA 917-RG. OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE INVASÃO DE COMPETÊNCIAS PRIVATIVAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. ATENÇÃO AOS PARÂMETROS ESTABELECIDOS NO TEMA 917. PRECEDENTES. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    É o relatório. Decido.



    2. Reputo relevantes as razões recursais.



    A discussão submetida ao conhecimento do Supremo consiste na constitucionalidade, ou não, da Lei n. 2.925/2022, do Município de São Sebastião/SP, de iniciativa parlamentar, que “dispõe sobre as normas relativas ao comércio ambulante no Município”. Eis o teor do diploma legislativo impugnado:



    Art. 1º. Altera o § 2º do artigo 8º, Capítulo I, do Comércio Ambulante e sua Organização, da Lei nº 2.494 de 2017, com a seguinte redação: 



    §2º Os guarda-sóis e cadeiras poderão permanecer instalados quando não estiverem ocupados de acordo com a quantidade estabelecida na Lei. 



    Art. 2º - Altera o §1º do artigo 29, Seção III - Dos Prepostos, Ajudantes e Empregados, da Lei nº 2.494 de 2017, com a seguinte redação: 



    §1º O preposto a que se refere o inciso II poderá exercer a função, mesmo na ausência do titular da licença ou de um preposto familiar. 



    Art. 3º Altera a alínea f do artigo 39, seção V, Das Proibições, da Lei 2.494 de 2017, com a seguinte redação: 



    f) É proibida a permanência de equipamentos em locais públicos, havendo interrupção na continuidade da atividade. 



    Art. 4º - Altera o § 3º do artigo 38, seção IV - Das obrigações dos ambulantes, da Lei 2.494 de 2017, com a seguinte redação: 



    §3º - A cobertura dos carrinhos deve ser de cor branca ou azul, exceto no caso de patrocínio de empresas, de livre escolha pelos ambulantes titulares da licença, para exploração publicitária. 



    Art. 5º - Esta lei entra em vigor depois de decorridos 30 dias da data da sua publicação. 



    O acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo concluiu que a Lei municipal 2.925/2022 é inconstitucional, pois viola o princípio da separação dos poderes ao impor atribuições à Administração Municipal sem iniciativa do chefe do Executivo.



    O Plenário do Supremo, no julgamento do ARE 878.911 RG, Tema 917 da repercussão geral, fixou tese nesses termos:



    Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).



    O correspondente acordão foi assim ementado:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.



    Conforme previsto no art. 30, I, da Constituição Federal, os municípios tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local. A jurisprudência desta Suprema Corte admite a edição de leis de iniciativa parlamentar que instituam programas públicos, desde que não interfiram na estrutura administrativa ou atribuições dos órgãos executivos.



    O exame dos autos revela que a Lei municipal n. 2.925/2022 não impõe obrigação coercitiva ao Poder Executivo, mas tão somente regula a forma de exercício de comércio ambulante e sua ocupação do espaço público.



    A norma impugnada provém da legítima emanação do poder de polícia administrativa, não se tratando de matéria sujeita à iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo e, portanto, não constando do rol taxativo constante da Constituição Federal, cuja interpretação é restritiva. 



    Em casos fronteiriços, há, entre outros, os seguintes precedentes:



    Agravo regimental no recurso extraordinário. Lei de iniciativa parlamentar a instituir programa municipal denominado “rua da saúde”. Inexistência de vício de iniciativa a macular sua origem. 



    1. A criação, por lei de iniciativa parlamentar, de programa municipal a ser desenvolvido em logradouros públicos não invade esfera de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 



    2. Inviável a análise de outra norma municipal para aferição da alegada inconstitucionalidade da lei. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 290.549 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 29 de março de 2012)



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    Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 



    1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19.



    2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 



    3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 



    4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 



    5. Agravo regimental não provido.



    (RE 1.243.354 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 29 de junho de 2022)



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    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.



    II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. 



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 1.323.723 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 29 de setembro de 2022)



    3. Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar o pedido improcedente.



    4.Publique-se.



Brasília, 20 de fevereiro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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