Tribunal: STF
Processo: ARE 1568651
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-22
Data de publicação: 2025-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário com Agravo interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (Doc. 198).



    Na origem (Doc. 49), a FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO - FUNAI ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face de servidores e ex-servidores da FUNAI, imputando-lhes a prática das condutas insertas nos arts. 10, VIII e XI; e 11, I, da LIA, consistente na realização de despesas com combustível sem prévio procedimento licitatório, cobertura contratual e prévio empenho, por meio de diversas dispensas irregulares de licitação durante o ano de 2006 (Doc. 49).



    O juízo singular reconheceu a prescrição em relação a parte dos requeridos e, quanto aos demais, julgou improcedentes os pedidos, sob o fundamento de que não houve má-fé apta a caracterizar improbidade, nem demonstração de que as irregularidades praticadas causaram dano ao erário ou enriquecimento ilícito (Doc. 147).



    Por sua vez, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região manteve a sentença de improcedência do pedido em acórdão assim ementado (Doc. 198):



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. MANUTENÇÃO. AQUISIÇÃO DE COMBUSTÍVEL DE FORMA DIRETA. EMISSÃO DE EMPENHOS. CONDUTA DESONESTA E DOLOSA. NÃO CONFIGURAÇÃO. MERAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. ABSOLVIÇÃO. MANUTENÇÃO. 



    1. a 3. omissis. 



    4. É pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a análise do elemento subjetivo, qual seja, dolo nas condutas tipificadas nos arts. 9º e 11, ou ao menos culpa, quanto às condutas do art. 10 da Lei n. 8.429/92. 



    5. No caso concreto, não foi apontada qualquer irregularidade além da acima referida, tais como o desvio de verba para si ou outrem, apropriação de valores, prática de conduta em conluio com os fornecedores de combustível, aquisição em valores acima do mercado, não entrega dos produtos ou que tenham fraudado documentos para tais aquisições. 



    6. Analisando o quadro das supostas irregularidades praticadas pelos réus, contido na inicial da ação, verifica-se que o montante apontado como dano sofrido pelo ente público, a ser ressarcido na ação, corresponde, em verdade, à soma de todos os valores destinados, no ano de 2006, ao pagamento de combustível sem a realização de licitação. Ou seja, são valores pagos pela FUNAI por produto que ela recebera. 



    7. Havendo a Administração pago - ainda que sem licitação - por algo que lhe foi entregue, sem que tenha havido qualquer alegação de sobrepreço, não há dano. Ausente o dano, ausente a obrigação de ressarcir. 



    8. A Lei de Improbidade Administrativa não visa punir aquele gestor ou servidor tido como inábil ou negligente, mas aquele desonesto, corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 



    9. Tem-se que atentar para os princípios da razoabilidade e proporcionalidade para a configuração de ato de improbidade administrativa contido na norma, levando-se em conta o próprio conceito do termo "improbidade", bem como a severidade das penas impostas a esse ato, nos termos do art. 37, parágrafo 4º, da Carta Política de 1988. 



    10. O fato de ter agido no exercício de suas atividades com negligência ou imprudência, não configura, por si só, ato de improbidade, mas de conduta funcional, cuja apuração através de procedimento administrativo disciplinar - PAD, concluiu por aplicar apenas a sanção de suspensão para os servidores de carreira e destituição do cargo em comissão para outros dois sem vínculo. 11. Apelação e remessa improvidas.”



    Opostos Embargos de Declaração pela FUNAI e pelo MPF (Doc. 206 e 213), foram ambos rejeitados (Doc. 239).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 248), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL aponta violação aos arts. 1º; 5º, LV; 37, XXI; 93, IX; e 97 da CF/1988.



    Alega, inicialmente, que o acórdão recorrido deixou de apreciar todos os argumentos das partes, razão pela qual deve ser declarada sua nulidade. 



    No mais, sustenta que “a exigência constitucional de prévia licitação como requisito para as contratações públicas têm por objetivo proteger a igualdade dos particulares que atendem aos requisitos para licitar e ser contratado, bem como para que se obtenha o pacto mais vantajoso possível” (Doc. 248, fl. 6), de modo que “esse prejuízo financeiro, presumível pelo bom senso, tem como consequência a ineficácia do contrato, inclusive, dependendo do caso, sem a obrigação de remunerar o que tiver sido prestado do objeto, consoante se extrai do art. 59 da Lei de Licitações, pois em casos como a ausência de licitação, deve ser declarada a nulidade do contrato, inclusive com perda da remuneração daquilo que houver sido cumprido do objeto, exceto se o contratado não houver dado causa ao procedimento ilícito” (Doc. 248, fl. 6).



    No que concerne ao “elemento subjetivo – o dolo –”, ressalta que “nos termos do caput do art. 10 da Lei nº 8.429/92, o ato ímprobo causador de dano ao erário é punível ainda que praticado na forma culposa. É dizer, não se faz necessário o dolo para que incidam na espécie as sanções previstas na LIA. Dessa forma, mesmo que, ad argumentandum, se chegasse à conclusão de que os Réus não agiram com o intuito deliberado de causar dano ao erário, estando evidenciado que não tinham como desconhecer o caráter ilícito da conduta de que participaram, não há como afastar a incidência, na espécie, da norma sancionadora acima reproduzida” (Doc. 248, fl. 8). 



    No ponto, assevera que “foi comprovada a presença do dolo na conduta de todos os Réus, pois resta claro que tinham pleno conhecimento acerca da conduta que praticaram e do resultado que dela adviria. Os argumentos dos Réus no sentido de que agiram motivados pela concretização dos fins institucionais da FUNAI não afastam o dolo, mas, em sentido contrário, ainda que às avessas, o confirmam na medida em que evidencia o conhecimento da ilicitude das condutas praticadas. Portanto, para consciência da ilicitude, em um sistema jurídico que não admite o erro de direito, basta a potencialidade para obtê-la, cabendo aos Réus demonstrarem seu não atingimento em razão do erro de proibição” (Doc. 248, fl. 9).



    Em exame de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE quanto à matéria objeto dos Temas 339 e 660 do STF; e, o inadmitiu em relação à alegada ofensa aos arts. 1º; 37, XXI; e 97 da CF1988 ao fundamento de que o acórdão recorrido decidiu a questão à luz da legislação infraconstitucional, razão pela qual a alegada ofensa ao dispositivo Constitucional seria meramente reflexa (Doc. 266).



    No agravo, a parte agravante confronta os fundamentos da decisão de inadmissibilidade (Doc. 274).



    O recorrente também interpôs, na origem, Agravo Interno quanto à parte da decisão que negou seguimento ao RE com base nos Temas 339 e 660 do STF (Doc. 275), cujo provimento foi negado (Doc. 296).



    No STJ, determinou-se o retorno dos autos à origem para observância do Tema 1096/STJ (Doc. 379), oportunidade em que o Juízo local, em consulta ao sistema eletrônico daquele Tribunal superior, verificou que o referido precedente paradigma foi cancela. Ato contínuo, em novo exame de admissibilidade à luz do Tema 1199/STF, negou seguimento, no ponto, ao RESP da FUNAI e o RESP e RE do MPF (Doc. 388).



    Interposto agravo interno pelo MPF (Doc. 390), foi desprovido (Doc. 394).



    É o relatório. Decido.



    Quanto à suposta violação ao art. 97 da CF/1988, o RE não esclarece de que modo o acórdão recorrido ofendeu a cláusula de reserva de Plenário. Além do mais, tal matéria não foi prequestionada. Incidem no ponto os óbices das Súmulas 282 e 284/STF.



    Adite-se que o Tribunal de origem afastou expressamente a existência de dolo na conduta dos requeridos, bem como não constatou a ocorrência de dano ao erário ou enriquecimento ilícito.



    Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 198, fls. 3-5):



    “É fato incontroverso nos autos que os recorridos praticaram os atos de dispensa de procedimento licitatório para aquisição de combustível fora das hipóteses legais autorizadoras, bem como a realização de despesa sem prévio empenho, em afronta ao artigo 14 da Lei nº 8.666/1993 e ao artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/1964. 



    Segundo afirma o recorrente as mencionadas irregularidades teriam causado dano ao erário no montante originário de R$ 68.998,65 (sessenta e oito mil, novecentos e noventa e oito reais e sessenta e cinco centavos), cujo valor atualizado, até 17/07/2014, resulta no montante de R$ 171.153,16 (cento e setenta e um mil, cento e cinquenta e três reais e dezesseis centavos). A não realização do processo licitatório, tem-se, como consequência, uma presunção lógica e legal de prejuízo financeiro, além da ofensa à moralidade administrativa, à impessoalidade, à transparência.



    Destaco que, na via administrativa, os réus JANATIEL CORREIA MARQUES e ESTELA PARNES, pela prática de tais atos, tiveram contra si a aplicação da penalidade de suspensão de 05 (cinco) dias. Enquanto os recorridos MANOEL BARROS SOBRINHO e GLÁUCIO ALVES DOS SANTOS, a penalidade de 10 (dez) dias de suspensão, convertidas em destituição do cargo de comissão que ocupavam. 



    (...)



    Destaco que não foi apontada qualquer irregularidade além da acima referida, tais como o desvio de verba para si ou outrem, apropriação de valores, pratica de conduta em conluio com os fornecedores de combustível, aquisição em valores acima do mercado, ausência da entrega dos produtos, ou que tenham fraudado documentos para tais aquisições. 



    Conforme depoimentos colhidos na via administrativa (PAD), em alguns casos, a compra foi justificada diante dos problemas orçamentários e dos conflitos com indígenas, requerendo imediata solução dos que servidores da instituição. 



    Ademais, analisando o quadro das supostas irregularidades praticadas pelos réus, contido na inicial da ação, verifica-se que o montante apontado como dano sofrido pelo ente público, a ser ressarcido na ação, corresponde, em verdade, à soma de todos os valores destinados, no ano de 2006, ao pagamento de combustível sem a realização de licitação. 



    Ou seja, são valores pagos pela FUNAI por produto que ela recebera. A meu ver, portanto, não há que se falar em prejuízo ao erário. Se a Administração pagou - ainda que sem licitação - por algo que lhe foi entregue, sem que tenha havido qualquer alegação de sobrepreço, não há dano. Ausente o dano, ausente a obrigação de ressarcir. 



    É de curial sabença que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir aquele gestor ou servidor tido como inábil, mas aquele desonesto, corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 



    Tem-se que atentar para os princípios da razoabilidade e proporcionalidade para a configuração de ato de improbidade administrativa contido na norma, levando-se em conta o próprio conceito do termo "improbidade", bem como a severidade das penas impostas a esse ato, nos termos do art. 37, parágrafo 4º, da Carta Política de 1988.



    O fato de ter agido no exercício de suas atividades com negligência ou imprudência, não configura, por si só, ato de improbidade, mas de conduta funcional, cuja apuração através de procedimento administrativo disciplinar - PAD, concluiu por aplicar apenas a sanção de suspensão para os servidores de carreira e destituição do cargo em comissão para outros dois sem vínculo. 



    Sendo assim, não havendo prova de que tenham os recorridos agido com má-fé, desonestidade ou dolo, ou que tenham praticado forma direta ou indireta com desvios de valores, deve ser mantido o julgamento de improcedência da ação, conforme concluiu o douto juízo de primeiro grau.”



    No tocante ao dolo, conforme consignei no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199-RG), de minha Relatoria, a Lei 14.230/2021 reiterou a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11. A partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.



    Como se observa, o Tribunal de origem decidiu em conformidade com a tese fixada por esta CORTE no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral. 



    Além disso, para divergir do acórdão recorrido em relação à existência de dolo ou de lesão ao erário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de setembro de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente