Tribunal: STF
Processo: MS 40071
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-29
Data de publicação: 2025-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de medida liminar, impetrado por Daniela Lopes Mafra, em face do Presidente do Tribunal de Contas da União, nos autos da Tomada de Contas Especial nº 025.707/2024-8, instaurada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, para apurar a possível prática de ato que resulte em dano ao erário.



    Em suas razões, a impetrante sustenta, em síntese, a decadência para constituição do crédito e a ocorrência da prescrição da pretensão de cobrança.



    Relata que o TCU já deu indícios de que haverá imputação de débito, no caso, pois “mesmo após a análise prévia realizada pelo próprio Tribunal, a cobrança foi mantida, apesar da evidência de decadência da dívida. A proposta de prosseguimento da Tomada de Contas Especial, de nº 007.460/2024-4 (Doc. 1), em face do prazo decadencial já transcorrido, justifica a impetração preventiva” (eDOC 1, p. 3).



    Narra que foi beneficiária de bolsa de Pós-Doutorado no Massachusetts Institute of Technology (MIT), em Boston/EUA, concedida pelo CNPq, durante o período compreendido entre 1º.11.2012 e 31.10.2014, em relação à qual havia previsão de cumprimento do período de interstício. Afirma, ainda, que após o término do período da bolsa foi-lhe concedida autorização para permanecer no exterior por mais um ano, a partir de 19.12.2014, sem ônus para o CNPq.



    Argumenta que, à época, o retorno ao Brasil mostrou-se impraticável em razão da falta de oportunidades profissionais compatíveis com sua qualificação, diante de um cenário de desvalorização acadêmica e escassez de recursos, com instituições incapazes de absorver cientistas com seu nível de expertise. Em contrapartida, o ambiente de pesquisa no exterior oferecia perspectivas sólidas para suas contribuições científicas e para a consolidação de sua carreira, o que também geraria benefícios indiretos para o meio científico brasileiro.



    Assim, considera que o prazo prescricional/decadencial teve início no momento em que restou configurada sua obrigação de retorno ao Brasil, em 31.10.2015, por reputar inviável a adoção do prazo decadencial/prescricional a partir de 18.1.2018, isto é, a contar do término do período de interstício que sequer começou, como concluiu o CNPq.



    Destaca que apesar do não cumprimento do período de interstício, o CNPq permaneceu inerte por 7 (sete) anos, sem constituir a dívida ou iniciar o processo de cobrança, sendo que apenas em 4.5.2023 a ora impetrante foi notificada para comprovar o cumprimento do período de interstício.



    Nesse contexto, aduz que o direito do CNPq de constituir a dívida ou promover atos administrativos relacionados ao inadimplemento do interstício se encontra fulminado pela decadência/prescrição. Isso porque o descumprimento da obrigação ocorreu somente em 31.10.2015 e a notificação foi expedida em 2023, encontrando-se fora do prazo legal.



    Considera que a instauração da tomada de contas especial em 14.5.2024 configura “uma tentativa de constituição de dívida administrativa baseada em uma notificação tardia e sem respaldo legal. Tal medida é absolutamente abusiva e ilegal, uma vez que viola os prazos decadenciais e colide frontalmente com os princípios da segurança jurídica, da razoabilidade e da proporcionalidade” (eDOC 1, p. 7).



    Aduz que “a instauração da Tomada de Contas Especial, ocorrida nove anos após a conclusão da bolsa, configura um evidente caso de prescrição. No que tange à cobrança documental ocorrida somente em 2020, seis anos após a conclusão do curso e ao inadimplemento do cumprimento do interstício, configura-se um evidente caso de decadência” (eDOC 1, p. 10).



    Aponta como termo inicial do prazo decadencial “o não cumprimento do período de interstício, que se configurou em 31/10/2015, quando expirou o prazo para que a Impetrante retornasse ao Brasil e iniciasse o cumprimento do interstício, conforme previsto no regulamento do programa de bolsas do CNPq”(eDOC 1, p. 16).



    Segundo alega, mesmo que se considerasse que o fato gerador da obrigação ocorreu em 18.1.2018, como pretende o CNPq, “o prazo decadencial de 5 anos para a constituição do crédito não fiscal, conforme estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/32, já teria se esgotado em 18/01/2023, sendo que a cobrança somente se deu em 26/05/2023” (eDOC 1, p. 17).



    Requer, ao final, a concessão de liminar para suspender a tomada de contas especial impugnada e impedir a abertura de procedimento de cobrança administrativa ou negativação de seu nome no Cadin ou no Siafi. No mérito, pugna pela concessão da segurança para o fim de determinar o arquivamento da tomada de contas especial.



    O Tribunal de Contas da União apresentou informações defendendo a inexistência de ato coator praticado pela Corte de Contas, já que a tomada de contas se encontra em fase preliminar de instrução (eDOC 24).



    A Procuradoria-Geral da República opina pela denegação da segurança, nos termos do parecer assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO AUTORAL QUE VISA IMPEDIR A INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL SUPOSTAMENTE TARDIA. INVIABILIDADE DO PEDIDO. A INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, DE NATUREZA PRELIMINAR, OBJETIVA O EXERCÍCIO DAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. 



    1. Trata-se de mandado de segurança preventivo, no qual a impetrante alega ter direito líquido e certo de impedir a instauração da Tomada de Contas Especial nº 025.707/2024-8, no Tribunal de Contas da União (TCU). A impetrante argumenta que está sendo desconsiderado o prazo decadencial/prescricional, bem como a complexidade que enfrenta para se defender na presente demanda administrativa. 



    2. A Tomada de Contas Especial foi instaurada pelo CNPq em 14/5/2024, diante da ‘Ausência parcial de documentação de prestação de contas dos recursos federais repassados a Daniela Lopes Mafra’, em específico a ‘não comprovação do período de interstício’. 



    3. Esta Suprema Corte possui entendimento no sentido de que a mera instauração de tomada de contas especial, para apurar potencial dano ao erário, enquanto revestida de caráter preliminar e inserida no âmbito das atribuições constitucionais da autoridade impetrada (art. 71, II, da Magna Carta), não evidencia violação de direito líquido e certo. (MS 38234 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 31-05-2022. 



    - Parecer pela denegação da segurança.” (eDOC 29, p. 1)



    Intimada a informar se persiste o interesse no prosseguimento do feito, tendo em vista a prolação do Acórdão de Relação 895/2025, pela Segunda Turma do TCU (eDOC 34), a impetrante afirmou que “ainda se encontra em curso o prazo recursal no âmbito do processo em trâmite no Tribunal de Contas da União, com possibilidade de modificação da decisão ali proferida”, motivo pelo qual requereu o prosseguimento da ação (eDOC 37).



    É o relatório. 



    Decido.



    A questão discutida nos autos diz respeito à eventual decadência para constituição do crédito, bem como à ocorrência de prescrição da pretensão de cobrança, relativamente à Tomada de Contas Especial 025.707/2024-8.



    No caso, trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), em desfavor de Daniela Lopes Mafra, em razão da ausência de comprovação do cumprimento do período de interstício, relativamente ao período que foi beneficiária de bolsa de estudos.



    Extrai-se dos documentos juntados aos autos que, em 1º.12.2012, a impetrante foi beneficiada com a concessão de bolsa de estudos no exterior pelo período de 12 meses (eDOC 13), a qual foi renovada por um ano, findando em 31.1.2014 (eDOC 12). Consta, ainda, que foi-lhe assegurada a permanência no exterior por mais um ano após o encerramento da bolsa (eDOC 9) e que o relatório técnico foi enviado em 10.12.2014 (eDOC 17, p. 88)



    Após o término do prazo, a impetrante retornou ao Brasil, em 17.1.2016 (eDOC 15, p. 8-9), mas não cumpriu o período de interstício, tendo excedido o período limite para a correspondente prestação de contas, que findou em 17.1.2018.



    Verifica-se que, em 4.5.2023, o CNPq notificou a impetrante sobre a necessidade de coprovação do interstício (eDOC 8), contudo, diante de sua inércia, o CNPq instaurou tomada de contas especial (eDOC 10).



    Registre-se que, nos termos do Relatório da Tomada de Contas Especial, considerou-se como marco inicial da contagem do prazo prescricional a data de 18.1.2018, dia seguinte à data limite para prestação de contas (eDOC 11, p. 6).



    No âmbito do Tribunal de Contas da União, a TC 025.707/2024-8 foi autuada em 8.11.2024.



    Feita essa síntese fática, passo a analisar a alegação de prescrição.



    De início, convém rememorar que esta Corte, inicialmente, assentara que o § 5º do art. 37 da Constituição Federal conteria comando normativo no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário exercida pelo Tribunal de Contas da União. O precedente inaugural desse posicionamento consiste no MS 26.210, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada”. (MS 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008; grifo nosso)



    No mesmo sentido: RE 578.428 (Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.6.2011); AgR no RE 646.741 (de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2012); AgR no RE 608.831 (Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 25.6.2010); AgR no AI 712.435 (Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 12.4.2012).



    A matéria começou a receber tratamento diverso quando este Tribunal procedeu a redução teleológica do § 5º do art. 37 da Constituição Federal, ao pontificar que é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE 669.069/MG, repercussão geral, tema 666, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016).



    Pouco depois, o tema 897 da repercussão geral (RE 852.475) deixou mais claro que, se a expressão “ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, contida in fine no § 5º do art. 37 da Constituição não se refere a ilícito civil, seu campo de incidência deve, por isso, ficar circunscrito às ações que busquem ressarcir o erário em decorrência de atos dolosos de improbidade administrativa. Especialmente ilustrativo, nessa senda, foi o raciocínio a contrario sensu (ao tema 666) empreendido no voto do Min. Roberto Barroso (especialmente ff. 133-135 do acórdão). Firmou-se, assim, a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.



    Pela centralidade que tal aresto assume para a vertente questão, transcreve-se sua bem lançada ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.” (RE 852.475, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019; grifo nosso)



    Como o recurso extraordinário acima referenciado decorria de ação de improbidade administrativa, é bem de ver que alguns votos lançados na mesma assentada apoiaram-se também numa leitura conjugada do citado § 5º com o § 4º do art. 37 da Constituição, o qual veicula mandado de tutela da probidade administrativa. Com efeito, o raciocínio mostra-se presente não apenas no voto vencido do relator, Min. Alexandre de Moraes, mas também naquele da Ministra Cármen Lúcia, que compôs com a maioria (f. 137 do acórdão, v.g.).



    O diálogo entre os campos de incidência dos §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição, ensaiado no tema 897, conduziu este Tribunal à necessidade de gizar os limites que os separam. Era um encontro que estava marcado, e que efetivamente ocorreu quando da apreciação do tema 899 da repercussão geral. O recurso extraordinário então afetado versava sobre ação de execução extinta pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que vislumbrara, na espécie, prescrição. A União, então recorrente, suscitou, no extraordinário, ofensa ao art. 37, § 5º, da Constituição, ao fundamento de que não se declara prescrição nas execuções de título extrajudicial que espelha condenação veiculada por acórdão do Tribunal de Contas da União, porquanto imprescritível é o dever de ressarcimento ao erário.



    Este Tribunal, entretanto, reafirmou a cadeia de precedentes acima colacionada, que já firmava, com segurança, que a regra geral que orienta o direito constitucional brasileiro é aquela da prescritibilidade, e assentou a tese de que: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”. O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE.



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).



    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. (RE nº 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020).”



    Chamo a atenção para o item 3 da ementa (que fielmente espelha trecho do voto do relator, Min. Alexandre de Moraes f. 14), por me parecer fundamental para uma compreensão adequada do caso: (i) não calha articular com uma imprescritibilidade nos feitos do Tribunal de Contas da União, pelo simples fato de se buscar uma recomposição de quantias pertencentes ao erário; (ii) uma ação de improbidade nada diz com uma tomada de contas; e (iii) numa tomada de contas, realiza-se uma aferição de conformidade contábil, de todo incompatível com a prospecção de um elemento volitivo (dolo).



    Do estado da arte da jurisprudência deste Tribunal, é possível seguramente afirmar que as condenações oriundas de uma Corte de Contas não conseguem excetuar a regra geral da prescritibilidade.



    De posse dessa premissa, insta verificar se é possível cogitar que o prazo prescricional ao qual se sujeita a atividade do TCU possa ser inúmeras vezes interrompido, como defende a autoridade coatora.



    Bem se sabe que, à míngua de regulamentação legal específica, a jurisprudência desta Corte assentou entendimento de que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei 9.873/1999 (MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017).



    Em igual sentido, dentre vários: MS 37.373 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.6.2021; e MS 36.523 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 27.8.2021.



    Aparentemente se curvando ao consolidado entendimento jurisprudencial acerca do tema, o Tribunal de Contas da União, em 11.10.2022, editou a Resolução 344, que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento.” Dentre as regras previstas na Resolução 344, a Corte de Contas passou a adotar de forma objetiva e expressa o prazo prescricional quinquenal, in verbis:



    “Art. 1º A prescrição nos processos de controle externo, em curso no Tribunal de Contas da União, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, observará o disposto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, em especial a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5509, e regulamentada por esta resolução.



    Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso.”



    Nesses termos, não remanescem quaisquer dúvidas acerca da incidência de prazo prescricional quinquenal sobre as pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. O problema é que a mesma Corte de Contas, na referida Resolução 344, também passou a trazer inúmeras hipóteses de interrupção e de suspensão do lustro prescricional. E isso requer análise detida por parte do Supremo Tribunal Federal.



    Pois bem. É certo que, de início, ao reconhecer que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo, o STF, num primeiro momento, aquiesceu com a possibilidade de múltiplos marcos interruptivos. Nossa jurisprudência chega a registrar caso em que se concederam ao TCU 11 (onze) interrupções prescricionais:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União - TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III –Aplicando a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, o TCU constatou que a pretensão punitiva não teria sido fulminada pelo decurso do tempo, diante da ocorrência de 11 causas interruptivas da prescrição. IV - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. V – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 37.008 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 10.5.2022; grifo nosso)



    Confiando-se nessa linha, a Resolução 344, de 2022, do TCU, em seu art. 5º, estabelece, repetindo as disposições do art. 2º da Lei 9.873/1999, as seguintes causas interruptivas do lapso temporal:



    “Art. 5º A prescrição se interrompe:



    I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;



    II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;



    III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;



    IV - pela decisão condenatória recorrível.”



    Ainda de acordo com o normativo da Corte de Contas, a prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo (art. 5º, § 1º, da Resolução TCU 344/2022).



    Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas com a Resolução 344/2022 – muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.



    Explico.



    Prevalece o entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes, bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei 9.873/1999.



    Ora, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro.



    Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro.



    Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente”, representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas.



    A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste — na condição de limitador temporal do direito de ação — em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica.



    Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez. Referido acórdão foi assim ementado:



    “DIREITO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. EXECUÇÃO. DUPLA INTERRUPÇÃO DO PRAZO. PROTESTO DE TÍTULO. AJUIZAMENTO DE AÇÃO DE CANCELAMENTO DE PROTESTO E DE TÍTULO EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL. RECURSO PROVIDO. 1. Nos termos do art. 202, caput, do Código Civil, a prescrição pode ser interrompida somente uma única vez. 2. Logo, em razão do princípio da unicidade da interrupção prescricional, mesmo diante de uma hipótese interruptiva extrajudicial (protesto de título) e outra em decorrência de ação judicial de cancelamento de protesto e título executivo, apenas admite-se a interrupção do prazo pelo primeiro dos eventos. 3. Recurso provido para julgar procedentes os embargos à execução, declarando prescrita a pretensão executória.”



    A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça pronunciou-se em igual sentido no julgamento dos Recursos Especiais 1.504.408, 1.924.436 e 1.963.067.



    Não há justificativas plausíveis para que o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, relativamente às relações privadas, não seja de igual modo aplicado aos prazos prescricionais no âmbito do TCU.



    Assim, entendo que, observando-se a orientação jurisprudencial já consolidada nesta Suprema Corte, no sentido de que a prescrição da pretensão sancionatória do TCU deve ser regulada pela Lei 9.873/1999, deve-se, com o objetivo de se preservar a segurança jurídica, observar o princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, também no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do TCU, de forma que a interrupção da prescrição somente ocorrerá uma única vez, de modo a afastar a verificação, na prática, de inaceitável imprescritibilidade das ações de tomada de contas.



    A partir dessas considerações, insta analisar o marco inicial da contagem do prazo prescricional quinquenal.



    Rememore-se que, no julgamento da ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin, Dje 23.2.2022, o Supremo Tribunal Federal firmou tese no sentido de que “a previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra abrigo no ordenamento constitucional, nem nas leis federais de regência”.



    Assim, de acordo com o voto condutor do acórdão, o marco inicial da contagem do prazo prescricional não se confunde com a data da prática do ato e deve se dar da seguinte forma:



    “Finalmente, o termo inicial da contagem do prazo deve ser o da entrada do processo de fiscalização no âmbito do Tribunal de Contas, ou dos órgãos que, por lei, são encarregados pelo controle interno.



    A explicação, para esse último ponto, reside na aplicação conjugada da Lei 9.783, de 1999, com a Lei 8.443, de 1992 e o entendimento fixado pelo Tribunal, quando do julgamento do RE 636.553. Com efeito, nos termos do art. 1º da Lei 9.873, de 1999, o prazo prescricional para a ação punitiva conta-se da data de ciência do fato pela Administração.



    Ocorre, no entanto, que a legislação prevê, previamente a instauração da competente tomada de contas, a instauração de procedimento preliminar tendente a verificar a ocorrência do dano, sua quantificação e autoria, sendo que a atuação do Tribunal de Contas só tem lugar, caso não sejam realizadas essas providências:



    ‘Art. 8º Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte o dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.



    § 1º Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão.



    § 2º A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1º será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno.



    § 3º Se o dano for de valor inferior à quantia referida no