Tribunal: STF
Processo: Pet 15047
Classe: Pet
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-12
Data de publicação: 2025-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



PETIÇÃO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CAUTELAR ANTECEDENTE. DELIBERAÇÃO NEGATIVA DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. REDUÇÃO TELEOLÓGICA DA NORMA DA AL. R DO INC. I DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: PRECEDENTES. PETIÇÃO NÃO CONHECIDA.



Relatório



    1. Medida cautelar antecedente, com requerimento de liminar, autuada neste Supremo Tribunal Federal como petição, ajuizada por Fábio Azenha de Toledo, em 2.12.2025, contra a seguinte decisão proferida pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ no Pedido de Providências n. 0007420-17.2022.2.00.0000, com o objetivo de se manter “titular da Serventia da Oficial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica da Comarca de Altinópolis, determinando a impossibilidade de surtimento de efeitos da declaração administrativa de vacância da referida Serventia até que seja julgado o pedido principal relativo a esta demanda” (fl. 34, doc. 1). A decisão recorrida tem a seguinte ementa:



    “RECURSO ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO (CGJSP). ESCOLHA DE SERVENTIA SUB JUDICE EM CONCURSO PÚBLICO. IRRETRATABILIDADE DA ESCOLHA. EXERCÍCIO PROVISÓRIO EM OUTRA SERVENTIA POR DECISÃO JUDICIAL PRECÁRIA NÃO CONFIRMADA. IMPOSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO DA SITUAÇÃO FÁTICA PELO DECURSO DO TEMPO. INAPLICABILIDADE DO CONCEITO DE ‘LIMBO FUNCIONAL’. TENTATIVA DE SUPERAR DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso administrativo contra decisão monocrática que julgou improcedente pedido de outorga definitiva do Ofício de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica da Comarca de Altinópolis/SP. O recorrente, aprovado em concurso público, escolheu inicialmente serventia sub judice em Pirassununga/SP. 2. Após decisão judicial que determinou o retorno do antigo titular, passou a exercer provisoriamente a titularidade da serventia de Altinópolis/SP em razão de decisão judicial precária, posteriormente não confirmada. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) verificar se o recorrente tem direito subjetivo à outorga definitiva da Serventia de Altinópolis, apesar de a posse ter sido baseada em decisão judicial precária revogada; (ii) analisar a alegação de ‘limbo funcional’ e sua aplicabilidade ao caso concreto. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Não há direito subjetivo à convalidação da titularidade em serventia extrajudicial baseada em decisão judicial precária, posteriormente revogada, conforme entendimento consolidado do STF no RE 608.482/RN, sob o regime de repercussão geral. 5. O recorrente foi informado, no momento da escolha da serventia, sobre a existência de pendências judiciais relacionadas à titularidade da Serventia de Pirassununga, o que torna sua opção irretratável, sendo feita por sua conta e risco, conforme precedentes deste Conselho. 6. A situação do recorrente não se enquadra no conceito de ‘limbo funcional’ (Consulta n. 0003413-16.2021.2.00.0000), que se refere a um problema estrutural que afetava inúmeros delegatários em diversos estados, e cujo equacionamento decorreu de determinação do Supremo Tribunal Federal. 7. A pretensão do recorrente, em essência, busca superar o entendimento jurisdicional já firmado sobre sua situação nos autos da Ação Ordinária n. 0025862-28.2011.8.26.0053, com decisão transitada em julgado. O CNJ, no exercício de sua função constitucional, não pode se sobrepor à decisão judicial transitada em julgado. IV. DISPOSITIVO 8. Recurso conhecido e não provido. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 236, caput; Lei n. 8.935/1994, art. 39. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 608.482/RN, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 07.08.2014; CNJ, RA n. 0000506-39.2019.2.00.0000, Rel. Fernando Mattos, 49ª Sessão Virtual, j. 28.06.2019; STJ, RMS n. 37.937/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 17.10.2013” (fls. 66-67).



    Contra esse acórdão ajuíza-se a presente medida cautelar, autuada neste Supremo Tribunal como petição.



    2. O requerente alega que “a presente ação cautelar é ajuizada em face da decisão do Conselho Nacional de Justiça proferida no Pedido de Providências nº 0007420-17.2022.2.00.0000 (doc. 02 – íntegra do Pedido de Providências), que negou provimento ao Recurso Administrativo interposto pelo ora Peticionário” (fl. 4, doc. 1).



    Afirma a “prevenção do Exmo. Ministro Dias Toffoli em razão do trâmite do RE 556.504/SP, que tinha como objeto controvérsias relacionadas à presente demanda” (fl. 6, doc. 1). 



    Ressalta que “a causa de pedir – e até mesmo o próprio pedido – do Pedido de Providências se difere das causas de pedir do processo judicial, inexistindo tríplice identidade. Ou seja, independentemente do entendimento exarado judicialmente, eventual decisão do CNJ com base na necessidade de consolidação da situação fática do peticionário pelo decurso do tempo ou por equacionamento administrativo do ‘limbo funcional’, conforme será argumentado adiante, de nenhuma forma poderia significar análise de questão judicializada (e tampouco violação a coisa julgada) – e não deve ser motivo para indeferir os pedidos do peticionário” (fl. 12, doc. 1).



    Sustenta “a aplicação do prazo quinquenal (aplicado por analogia ao âmbito estadual a partir do art. 54 da Lei nº 9.784/9912) ou decenal (considerada a disposição do art. 10, I da Lei Estadual nº 10.177/98 e a modulação dos efeitos da inconstitucionalidade do referido inciso nos termos da ADI 6019/SP), visto que, de qualquer modo, passaram-se mais de dez anos desde a ciência da Fazenda Pública acerca da sentença de improcedência que revogou a liminar – e inclusive, aliás, do acórdão de segundo grau que manteve a referida improcedência, proferido nos autos de nº 0025862-28.2011.8.26.0053 em 07.05.2014 e publicado no dia 14.05.2014. Sabe-se, Exa., que mesmo que o efeito suspensivo da Apelação interposta não seja capaz de restabelecer os efeitos da tutela antecipada, conforme aduzido anteriormente, os recursos interpostos posteriormente foram recebidos apenas no efeito devolutivo, o que reforça a efetiva inércia da Administração” (fl. 19, doc. 1).



    Esclarece que “a situação narrada, portanto, não deixa dúvidas que o decurso de mais de uma década desde que revogada tacitamente a decisão que concedeu a outorga de Altinópolis ao peticionário faz incidir a efetiva decadência, de modo que não pode, agora, a Administração Pública tolher os direitos de FÁBIO, inclusive em atenção à necessidade de observância da segurança jurídica e da efetiva consolidação da situação, conforme será melhor retomado nos próximos tópicos” (fl. 19, doc. 1).



    Assevera que “a Lei Estadual aplicada ao concurso através do qual o seu antecessor na Serventia de Pirassununga – Sr. Genésio, que foi responsável, após reconduzido por decisão da lavra do Exmo. Min. Dias Toffoli, pelo afastamento do peticionário – foi julgada inconstitucional por este E. STF no bojo da ADPF 209” (fl. 32, doc. 1).



    Requer “seja conhecida e processada a Tutela Cautelar Antecedente, nos termos do art. 305 do Código de Processo Civil, com distribuição por prevenção ao Exmo. Min. Dias Toffoli, para imediatamente conceder medida cautelar para manter Fábio Azenha de Toledo enquanto titular da Serventia da Oficial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica da Comarca de Altinópolis, determinando a impossibilidade de surtimento de efeitos da declaração administrativa de vacância da referida Serventia até que seja julgado o pedido principal relativo a esta demanda. Nos termos do artigo 308 do Código de Processo Civil, será apresentado no prazo legal o pedido principal da ação, com o fim de declarar consolidada a outorga de Serventia de Altinópolis que fora concedida ao peticionário, determinando-se a sua manutenção, em caráter de provimento definitivo” (fl. 34, doc. 1).



    3. Em 2.12.2025, o Ministro Dias Toffoli determinou a remessa desta petição ao Presidente do Supremo Tribunal para analisar “se não seria o caso de redistribuição do feito” (doc. 36).



    Em 4.12.2025, o Presidente deste Supremo Tribunal determinou “a redistribuição dos autos por livre sorteio” (doc. 39).



    Em 10.12.2025, os autos da presente Petição vieram-me em conclusão (doc. 40).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Põe-se em foco nesta ação se, ao negar provimento ao recurso interposto contra a decisão do relator que julgou improcedente o pedido de providências, o Conselho Nacional de Justiça – CNJ teria contrariado o art. 54 da Lei n. 9.784/1999.



    5. Este Supremo Tribunal assentou ser medida excepcional o cabimento de ação cautelar antecedente, somente justificável se houver cumulativamente: a) plausibilidade da argumentação da ação a ser proposta; b) demonstração de que a manutenção dos efeitos da decisão recorrida causará danos irreparáveis ou de difícil reparação ao requerente; e c) evidente prejuízo à efetividade da decisão a ser proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ação a ser ajuizada. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “A medida cautelar tem sempre por pressuposto a probabilidade do advento do provimento principal – no caso a admissibilidade e a procedência do recurso extraordinário pendente –, cujos efeitos vise a resguardar do periculum in mora; e a verificação do fumus boni juris começa pelo acertamento da viabilidade em tese da pretensão principal e, afirmada essa, termina na delibação em concreto do seu mérito” (Pet. n. 1.256, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJe 4.5.2021).



    “A concessão de efeito suspensivo a recurso pela via judicial (ope judicis) é medida excepcional, que só pode ser deferida se presentes os requisitos de existência de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso (art. 995, parágrafo único do CPC/2015). 2. In casu, a ausência da probabilidade de provimento do recurso ao qual se refere o presente pleito impõe a manutenção da decisão agravada. 3. Agravo interno DESPROVIDO” (Pet n. 7.219-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25.10.2017).



    “A concessão de medida cautelar, pelo Supremo Tribunal Federal, quando requerida na perspectiva de recurso extraordinário interposto pela parte interessada, supõe, para legitimar-se, a conjugação necessária dos seguintes requisitos: (a) que tenha sido instaurada a jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal (existência de juízo positivo de admissibilidade do recurso extraordinário, consubstanciado em decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de origem ou resultante do provimento do recurso de agravo), (b) que o recurso extraordinário interposto possua viabilidade processual, caracterizada, dentre outras, pelas notas da tempestividade, do prequestionamento explícito da matéria constitucional e da ocorrência de ofensa direta e imediata ao texto da Constituição, (c) que a postulação de direito material deduzida pela parte recorrente tenha plausibilidade jurídica e (d) que se demonstre, objetivamente, a ocorrência de situação configuradora do ‘periculum in mora’. Precedentes” (AC n. 2.798-ED, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 13.4.2011).



    6. Na espécie vertente, o Conselho Nacional de Justiça – CNJ assentou:



    “Ao apreciar a demanda, o então Conselheiro Richard Pae Kim julgou improcedente o pedido por entender não haver direito subjetivo à convalidação da situação fática pelo decurso do tempo, sobretudo quando a posse na titularidade da serventia deveu-se a decisão judicial de caráter precário posteriormente revogada. Além disso, destacou que o requerente tinha conhecimento da existência de processo judicial em torno da serventia de Pirassununga no momento da escolha, conforme constava expressamente na Ata da Sessão Solene de Escolha das Delegações, bem como que a escolha da serventia pelo requerente foi feita por sua conta e risco, sendo irretratável, conforme entendimento consolidado deste Conselho. (...)



    Este Conselho, no exercício de sua função constitucional, não pode se sobrepor à decisão judicial transitada em julgado.



      Cabe também reforçar que a situação do recorrente não se confunde com o ‘limbo funcional’ tratado na Consulta n. 0003413-16.2021.2.00.0000. No caso do limbo funcional, houve determinação do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a situação dos delegatários deveria ser equacionada, situação bem diversa da do requerente, cuja ação judicial, como se viu, já transitou em julgado com decisão desfavorável à sua pretensão.



    Além disso, o ‘limbo funcional’ tratava de uma situação que afetava centenas de delegatários em diversos estados, caracterizando um problema estrutural na administração das serventias extrajudiciais. Já o caso do recorrente é individual, decorrente de uma escolha pessoal em um concurso específico, no qual optou, ciente dos riscos envolvidos, por uma serventia sub judice.



    Diante do exposto, nego provimento ao recurso administrativo e mantenho, com os acréscimos feitos neste voto, a decisão monocrática que julgou improcedente o pedido” (fl. 77, doc. 21).



    O ato apontado é a decisão negativa do Conselho Nacional de Justiça, excetuada da competência originária deste Supremo Tribunal, que não atua como órgão revisor daquela instância administrativa ou do Conselho Nacional do Ministério Público, na esteira dos precedentes deste Supremo Tribunal: 



    “(...) o pronunciamento do Conselho Nacional de Justiça que consubstancie recusa de intervir em determinado procedimento, ou, então, que envolva mero reconhecimento de sua incompetência, ou, ainda, que nada determine, que nada imponha, que nada avoque, que nada aplique, que nada ordene, que nada invalide, que nada desconstitua, não faz instaurar, para efeito de controle jurisdicional, a competência originária do Supremo Tribunal Federal. – O Conselho Nacional de Justiça, ao não determinar a adoção de qualquer medida ou a execução de qualquer providência no caso concreto, não pratica, em tal contexto, ato qualificável como lesivo ao direito vindicado pela parte interessada. – O Conselho Nacional de Justiça, em tais hipóteses, considerado o próprio conteúdo negativo de suas resoluções, não revê, não supre nem substitui, por qualquer deliberação sua, atos ou omissões eventualmente imputáveis a órgãos judiciários em geral, inviabilizando-se, desse modo, o acesso ao Supremo Tribunal Federal, que não pode converter-se em instância revisional ordinária dos atos e pronunciamentos administrativos emanados desse órgão de controle do Poder Judiciário. Precedentes. (MS 31769 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 01/09/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 11-02-2016 PUBLIC 12-02-2016)” (MS n. 34.213-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 16.9.2016, grifos nossos). 



    Nesse mesmo sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO IMPETRANTE. DELIBERAÇÃO NEGATIVA. INVIABILIDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Agravante não dispõe de legitimidade para pleitear, em mandado de segurança, direito alheio em nome próprio. O mandado de segurança pressupõe a titularidade do direito pretensamente lesado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade pública. 2. A competência originária do Supremo Tribunal para processar e julgar ações contra o Conselho Nacional de Justiça não o torna instância revisora de qualquer decisão desse órgão administrativo. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MS n. 32.058-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 25.10.2013).



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. DELIBERAÇÃO NEGATIVA. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO OU SUBSTITUIÇÃO DO ATO ORIGINÁRIO. SITUAÇÃO QUE NÃO SE AMOLDA AO PERMISSIVO DO ART. 102, I, ‘R’, DA CARTA DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a previsão constitucional estabelecida no art. 102, I, ‘r’, da Constituição Federal exclui os casos em que a deliberação proferida pelo CNJ ou CNMP, dentro das competências de tais órgãos, resulta na manutenção dos provimentos administrativos oriundos das instâncias fiscalizadas pelos Conselhos. Precedentes. 2. Agravo regimental conhecido e não provido” (MS 
n. 37.162-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 21.2.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CORREGEDOR NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RECLAMAÇÃO DISCIPLINAR ARQUIVADA. DELIBERAÇÃO NEGATIVA. INVIABILIDADE DA AÇÃO MANDAMENTAL. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. I – O agravante não trouxe argumentos capazes de afastar as razões lançadas no decisum atacado, devendo este, portanto, ser mantido por seus próprios fundamentos. II – A impetração volta-se contra decisão do Conselho Nacional do Ministério Público que arquivou reclamação disciplinar proposta para apurar a remessa da comunicação anônima ao CRM e a negativa em informar a identidade do comunicante, possuindo tal deliberação, portanto, nítido caráter negativo. III – A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que as deliberações negativas do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, haja vista não substituírem o ato originalmente questionado, não estão sujeitas à apreciação por mandado de segurança impetrado diretamente no Supremo Tribunal Federal. Precedentes. IV – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MS n. 35.252-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 6.6.2018).



    Não compete a este Supremo Tribunal a revisão judicial de decisão administrativa negativa proferida pelo Conselho Nacional de Justiça sobre os seus provimentos, conforme interpretação teleológica redutora adotada quanto à al. r do inc. I do art. 102 da Constituição da República.



    7. A pretensão de apreciar-se a demanda antes de seu ajuizamento apenas evidencia o descabimento da pretensão do requerente de obter deste Supremo Tribunal, de forma prematura, a manifestação conclusiva e definitiva sobre a questão posta à apreciação.



    8. Pelo exposto, não conheço da presente petição (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de medida liminar.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



     



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de dezembro de 2025.



     



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora