Tribunal: STF
Processo: RE 1200243
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-13
Data de publicação: 2025-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo e o Prefeito do Município de São José dos Campos/SP interpuseram recurso extraordinário (eDoc 59, fls. 96/128) contra acórdão (eDoc 59, fls. 50/93) do Tribunal de Justiça do Estado São Paulo assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.



    – Lei nº 3.939, de 21 de março de 1991, com redação dada pelas Leis 9.495, de 14 de fevereiro de 2017 e 9.560, de 13 de julho de 2017, do Município de São José dos Campos – Criação de cargos de provimento em comissão (...).



    – É necessário que a legislação demonstre, de forma efetiva, que as atribuições dos cargos a serem criados se harmonizam com o princípio da livre nomeação e exoneração.



    – Cargos de provimento em comissão cujas atribuições descritas em lei não revelam natureza exigente da confiança senão plexo de competências comuns, técnicas profissionais.



    – Atribuições não inerentes à natureza das funções de e direção, chefia e assessoramento. 



    (...)



    – Artigos 1º, inciso III, '5', 13, caput e parágrafo único e 15, caput, da Lei nº 3.939, de 21 de março de 1991, com redação dada pelas Leis 9.495, de 14 de fevereiro de 2017 e 9.560, de 13 de julho de 2017, do Município de São José dos Campos.



    – Advocacia Pública Municipal – Secretaria de Apoio Jurídico



    - A Advocacia Pública somente se vincula ao órgão jurídico que ela integra, sendo inconstitucional qualquer outro tipo de subordinação.



    – Aplicação da teoria da interpretação conforme a Constituição, de forma a reconhecer a inconstitucionalidade de qualquer ato de subordinação intelectual.



    – Violação aos artigos 111, 115, incisos II, V e 144, da Constituição do Estado de São Paulo Modulação dos efeitos.



    Pedido parcialmente procedente, com interpretação 
conforme e modulação.



    O Procurador-Geral de Justiça do Estado alegou que o Tribunal estadual haveria transgredido os preceitos inscritos nos arts. 29, 37, II, 131 e 132, da Constituição Federal, pois a Procuradoria-Geral somente poderia estar subordinada hierarquicamente ao chefe do Poder Executivo, sendo inconstitucional, ademais, transferir as suas atribuições à Secretaria de Apoio Jurídico, bem como conferir a outros órgãos a legitimidade para execução da dívida ativa do Município.



    Por sua vez - por decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo -, se encontra sobrestado na origem o recurso extraordinário interposto pelo Prefeito municipal em sede do qual está sendo impugnado exclusivamente o capítulo do acórdão que acolheu em parte a inconstitucionalidade dos cargos em comissão.



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a remessa à Procuradoria-Geral da República que opinou pelo conhecimento e parcial provimento do recurso extraordinário, assentando a seguinte conclusão (eDoc 66): 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARTS. 131 E 132. PODER DE AUTOORGANIZAÇÃO MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE SECRETARIA DE APOIO JURÍDICO. PROCURADORIA DO MUNICÍPIO SUBORDINADA À SECRETARIA MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. FUNÇÕES DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL, CONSULTORIA E ASSESSORIA JURÍDICA DOS MUNICÍPIOS. ATRIBUIÇÃO PRIVATIVA DOS PROCURADORES MUNICIPAIS. REANÁLISE DAS ATIVIDADE EXERCIDA PELOS PROCURADORES MUNICIPAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REEXAME DE PROVAS. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO. PRECEDENTES. 



    1. Controvérsia acerca dos limites a serem observados pelo Município ao criar estrutura de advocacia pública, com respaldo em seu autogoverno e autoadministração, ante o perfil constitucional das advocacias federal e estadual e o princípio da simetria, notadamente os arts. 131 e 132 da Constituição da República de 1988. 



    2. A ausência de previsão no texto constitucional federal da carreira de advogado público municipal não desnatura a advocacia pública municipal como instituição. 



    3. Inexiste inconstitucionalidade em normas que subordinam hierarquicamente a Procuradoria do Município à Secretaria, e não diretamente ao Chefe do Poder Executivo, uma vez que a criação dessa estrutura faz parte da auto-organização municipal, dentro das possibilidades de formação da estrutura de assessoramento da Administração Municipal, desde que respeitadas a autonomia técnica e as funções ínsitas à advocacia pública. 



    4. São inconstitucionais quaisquer normas que atribuam a cargos em comissão, que não aos Procuradores do Município, as funções de representação judicial, consultoria e assessoria jurídica do Municípios, consoante a jurisprudência do STF. 



    - Parecer pelo conhecimento e provimento parcial do recurso extraordinário, assentando-se a inconstitucionalidade da atribuição a cargos em comissão das funções de representação judicial dos Municípios. 



    É o relatório. Decido.



    2. Reputo relevantes, em parte, as razões recursais.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente, em parte, o pedido, deduzido em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face de Lei Municipal 3.939/91, do Município de São José dos Campos/SP, a qual dispõe sobre a estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de São José dos Campos.



    A Lei n. 3.939, de 21 de março de 1991, com redação dada pelas Leis 9.495, de 14 de fevereiro de 2017 e 9.560, de 13 de julho de 2017, assim estabelece na parte que aqui interessa: 



    Art. 13 À Secretaria de Apoio Jurídico compete coordenar, planejar e executar a orientação jurídica das ações do Município, a fim de propiciar eficiência, efetividade e legalidade da gestão municipal; representar judicial e extrajudicial na defesa dos interesses do Município, bem como assistir o Chefe do Executivo na elaboração de minutas de decretos, projetos de leis e vetos. 



    Parágrafo único. O Secretário de Apoio Jurídico poderá, justificadamente, autorizar o reconhecimento jurídico do pedido e a não interposição de recurso, sempre que a jurisprudência majoritária ou as situações fáticas assim o aconselhem, atendendo ao interesse público, podendo delegar essas funções aos procuradores-chefes. (Redação dada pela Lei nº 9560/2017).



    (...)



    Art. 15 À Secretaria Adjunta compete assessorar o Secretário de Apoio Jurídico, os Departamentos da Secretaria e as Procuradorias, na programação, organização e controle de suas atividades; monitorar e controlar a execução de planos, programas e projetos da Secretaria, e outras funções jurídicas atribuídas pelo Secretário, substituindo-o em seus impedimentos e ausências. (Redação dada pela Lei nº 9560/2017).



    Eis, em síntese, as conclusões consignadas no acórdão recorrido:



    (I) inconstitucionalidade da criação dos cargos públicos em comissão;



    (II) constitucionalidade de subordinação hierárquica da Procuradoria Municipal à Secretaria de Apoio Jurídico e não diretamente ao Chefe do Poder Executivo; e



    (III) interpretação conforme à Constituição para considerar inconstitucional qualquer ato de subordinação intelectual.



    O recorrente insurge-se contra os itens I e II, os quais passo a analisar.



    1. Da possibilidade de subordinação hierárquica da Procuradoria Municipal à Secretaria de Apoio Jurídico e não diretamente ao Chefe do Poder Executivo.



    A Constituição Federal, em seu art. 29, assim dispõe:



    Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: 



    […]



    O Município é entidade estatal integrante do Estado federado como entidade político-administrativo, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, tendo a capacidade de autogoverno, auto-organização e autoadministração, que são prerrogativas que caracterizam a autonomia federativa. A propósito, José Afonso da Silva anotou:



    A característica básica de qualquer Federação está em que o poder governamental se distribui por unidades regionais. Na maioria delas essa distribuição é dual, formando-se duas órbitas de governo: a central e as regionais (União e estados federados) sobre o mesmo território e o mesmo povo. Mas no Brasil o sistema constitucional eleva os municípios à categoria de entidades autônomas, isto é, entidades dotadas de organização e governo próprios e competências exclusivas. Com isso, a Federação Brasileira adquire peculiaridades, configurando-se nela, realmente, três esferas governamentais: a da União (governo federal), a dos estados federados (governos estaduais) e a dos Municípios (governos municipais), além do Distrito Federal, a que a Constituição atual conferiu autonomia.



    (SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 7ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2010, p. 304)



    O Supremo Tribunal Federal teve ocasião de se manifestar no sentido de que a criação de procuradorias municipais depende de escolha de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização. Nesse sentido, a ADI 6331, Relator Ministro Luiz Fux, assim ementada (com meus grifos):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO DA APRECIAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR EM JULGAMENTO DEFINITIVO DE MÉRITO. ART. 81-A DA CARTA ESTADUAL PERNAMBUCANA. INTERPRETAÇÃO QUE PERMITE OBRIGATORIEDADE DE INSTITUIÇÃO DE PROCURADORIA NOS MUNICÍPIOS. OFENSA À AUTONOMIA MUNICIPAL.INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. NORMA QUE PERMITE A CONTRATAÇÃO DE ADVOGADOS PARTICULARES PARA A EXECUÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DO ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA. EXCEPCIONALIDADE. VIOLAÇÃO À REGRA CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO. ARTS. 37, CAPUT E INCISO II, 131 E 132 DA CRFB/88. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PROCEDENTE. 



    1. A instituição de Procuradorias municipais depende da escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização.



    2. É inconstitucional a interpretação de norma estadual que conduza à obrigatoriedade de implementação de Procuradorias municipais, eis que inexiste norma constitucional de reprodução obrigatória que vincule o poder legislativo municipal à criação de órgãos próprios de advocacia pública. Precedentes 



    3. É materialmente inconstitucional dispositivo de Constituição Estadual que estabeleça a possibilidade de contratação direta e genérica de serviços de representação judicial e extrajudicial, por ferir a regra constitucional de concurso publico. 



    4. Realizada a opção política municipal de instituição de órgão próprio de procuradoria, a composição de seu corpo técnico está vinculada à incidência das regras constitucionais, dentre as quais o inafastável dever de promoção de concurso público (artigo 37, inciso II, da Constituição Federal). 



    5. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente procedente para: (i) conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 81-A, caput, da Constituição do Estado de Pernambuco, no sentido de que a instituição de Procuradorias municipais depende de escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização, sem que essa obrigatoriedade derive automaticamente da previsão de normas estaduais; (ii) declarar a inconstitucionalidade do § 1º e do § 3º art. 81-A da Constituição do Estado de Pernambuco, tendo em vista que, feita a opção municipal pela criação de um corpo próprio de procuradores, a realização de concurso público é a única forma constitucionalmente possível de provimento desses cargos (art. 37, II, da CRFB/88), ressalvadas as situações excepcionais situações em que também à União, aos Estados e ao Distrito Federal pode ser possível a contratação de advogados externos, conforme os parâmetros reconhecidos pela jurisprudência desta Corte. 



    Nos moldes do modelo federativo constitucional brasileiro, o Município, dotado de auto-organização, não está obrigado a seguir a estrutura administrativa delineada para a advocacia pública federal e estadual. 



    Diante do pacto federativo e da autonomia municipal, não existe inconstitucionalidade em normas que subordinam, hierarquicamente, a Procuradoria do Município à Secretaria de Apoio Jurídico e não diretamente ao Chefe do Poder Executivo, uma vez que cabe ao Município o estabelecimento ou não de sua Procuradoria, como também lhe cabe determinar sua estrutura e organização.



    Nesse capítulo, portanto, o acórdão recorrido não destoou da direção jurisprudencial vinculante emanada do Plenário do Supremo.



    2. Da impossibilidade de atribuição de funções típicas e exclusivas da Advocacia Pública à Secretaria de Apoio Jurídico.



    A Constituição Federal, em seus arts. 131 e 132, assim dispõe:



    Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.



    § 1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.



    § 2º O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.



    § 3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.



    Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.



    Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias.



    A Constituição Federal consagra o princípio da unicidade da representação judicial dos Estados e do Distrito Federal, pelo qual as entidades federativas devem ser representadas judicialmente por um único órgão, sem divisão de atribuições entre diferentes procuradorias ou entidades.



    Consequência direta do aludido princípio, cabe exclusivamente à Procuradoria-Geral do Estado (ou do DF) representar judicialmente a respectiva entidade federativa, não cabendo aos demais órgãos da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas) a assunção dessa função. 



    Nessa toada, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal já decidiu ser “inconstitucional norma que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo (RE 1.064.618-ED-AgR, Relator Ministro Roberto Barroso). 



    Na ADI 4843-MC-ED-Ref, Relator Ministro Celso de Mello, ainda que referente à advocacia pública estadual, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou o seguinte entendimento: 



    É inconstitucional o diploma normativo editado pelo Estado-membro, ainda que se trate de emenda à Constituição estadual, que outorgue a exercente de cargo em comissão ou de função de confiança, estranho aos quadros da Advocacia de Estado, o exercício, no âmbito do Poder Executivo local, de atribuições inerentes à representação judicial e ao desempenho da atividade de consultoria e de assessoramento jurídicos, pois tais encargos traduzem prerrogativa institucional outorgada, em caráter de exclusividade, aos Procuradores do Estado pela própria Constituição da República. 



    No caso em análise, o art. 13 da Lei Municipal 3.939/91, do Município de São José dos Campos/SP, atribuiu à Secretaria de Apoio Jurídico a representação judicial e extrajudicial na defesa dos interesses do Município.



    Embora o Tribunal a quo tenha reconhecido que o desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo Municipal traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada aos Procuradores do Município, não declarou a inconstitucionalidade da norma em questão, o que contraria o entendimento firmado em sede de controle concentrado e, portanto, de obrigatória observância por todos os juízes e tribunais (inciso I do art. 927 do Código de Processo Civil).



    3. Em face do exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral do Estado de São Paulo para, reformando o acórdão recorrido, julgar inconstitucional a atribuição, à Secretaria de Apoio Jurídico, da representação judicial e extrajudicial na defesa dos interesses do Município. 



    Por se tratar de recurso interposto em processo de controle concentrado de constitucionalidade na origem, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil. 



    4. Publique-se.



Brasília, 13 de março de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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