Tribunal: STF
Processo: ARE 1485333
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-10
Data de publicação: 2025-09-10

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. DECISÃO DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APLICAÇÃO DE PRECEDENTE DESTA CORTE PROFERIDO NA SISTEMÁTICA DE REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 339. ARTIGO 1.030, INCISO I, ALÍNEA A, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO NÃO INTERPOSTO. INTERPOSIÇÃO DE AGRAVO. DESCABIMENTO. AGRAVO NÃO CONHECIDO NESSA PARTE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 1º, PARÁGRAFO 2º, INCISO I, DA LEI COMPLEMENTAR 14.836/2016 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ESTADUAL. PRERROGATIVAS DE AUTOGESTÃO DOS PODERES LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO, MINISTÉRIO PÚBLICO, DEFENSORIA PÚBLICA E TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAIS. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE DECIDIU PELA EXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. RAZÕES SUFICIENTES PARA A MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE, DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão com a seguinte ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARTE DO ARTIGO 1º, § 2º, INCISO I, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ESTADUAL (LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 14.836/2016). VÍCIO DE INICIATIVA. AFRONTA À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES. VIOLAÇÃO DA AUTONOMIA FINANCEIRA, ADMINISTRATIVA E ORÇAMENTÁRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO, DEFENSORIA PÚBLICA E TRIBUNAL DE CONTAS. 



    1. Lei Complementar Estadual nº 14.836/2016, que estabelece normas de finanças públicas no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, voltadas para a responsabilidade da gestão fiscal e cria mecanismos prudenciais de controle. 



    2. Pretensão de afastamento da norma impugnada em relação ao Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunal de Contas, assim como aos Poderes Legislativo e Judiciário, restringindo seus efeitos ao Executivo Estadual, de cuja iniciativa partiu o projeto de lei. 



    3. Preliminar de incompetência do Juízo afastada. A análise de constitucionalidade não reclama competência da Corte Suprema, posto que a violação à Constituição Federal se dá de forma reflexa, em decorrência da reprodução de normas pela Constituição Estadual. A menção à dispositivos da Constituição Federal reforça o argumento de inconstitucionalidade, entretanto, o paradigma para análise abstrata de constitucionalidade é a Constituição Estadual. 



    4. Preliminar de não cabimento de ação direta de inconstitucionalidade afastada. Não se vislumbra utilização de legislação infraconstitucional como parâmetro. A comparação entre a Lei de Responsabilidade Fiscal Nacional e a Lei de Responsabilidade Fiscal Estadual é mero artifício argumentativo, sendo pertinente na medida em que há semelhança de matéria e aquela é considerada constitucional, ao passo que esta tem sua constitucionalidade questionada. 



    5. Preliminar de inépcia da petição inicial afastada. A exordial questiona a constitucionalidade de somente parte do artigo 1º, § 2º, inciso I, da Lei Complementar Estadual nº 14.836/2016. Portanto, a fundamentação jurídica pode e deve se restringir ao dispositivo atacado. 



    6. A iniciativa do Executivo Estadual ao editar a Lei Complementar nº 14.836/2016 é louvável, entretanto, profícua somente na sua aplicação quanto ao próprio Executivo. Os Poderes da República são independentes e harmônicos entre si. A reserva de iniciativa de lei é aspecto basilar da regra constitucional de Tripartição de Poderes, a qual, por seu turno, é inerente ao regime democrático. Objetiva-se garantir a autonomia e independência, para que somente o próprio Poder possa legislar sobre sua organização, administração, regime de pessoal, orçamento, e outras matérias que lhe digam respeito, dentro dos limites estabelecidos pela própria Constituição. A matéria cuja iniciativa de projeto de lei seja reservada constitucionalmente não pode ser tratada sem tal iniciativa. 



    7. O Ministério Público, a Defensoria Pública e o Tribunal de Contas são dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária. Queda evidente que a iniciativa de lei que trate de sua organização, administração ou gestão de recursos é reservada exclusivamente a cada uma destas instituições, sob pena de se agasalhar desapropriada intervenção externa. 



    8. A lei impugnada estabelece restrições e mecanismos preventivos de controle que adentram a autonomia orçamentária do Judiciário Estadual, do Legislativo Estadual, do Ministério Público Estadual, da Defensoria Pública Estadual e do Tribunal de Constas Estadual. Representa ingerência externa sobre como o ente irá administrar os montantes que lhe foram destinados e fixação unilateral de regras que afunilam as possibilidades de gerenciamento das dotações. 



    9. A autonomia orçamentária garantida aos Poderes da República e às instituições em comento vai além da elaboração de proposta orçamentária a ser consolidada pelo Executivo. Também lhes assiste o direito de administrar as dotações respectivas, de acordo com a conveniência de cada ente. 



    10. O fato de o Legislativo Estadual ter aprovado o diploma legal não sana o vício de iniciativa apontado quanto a este Poder. 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. UNÂNIME.” (Doc. 9, p. 3-5, destaquei)



    Os embargos de declaração opostos pelo Procurador-Geral do Estado do Rio Grande do Sul (Doc. 26) foram desprovidos (Doc. 26).



    Nas razões do apelo extremo, o Procurador-Geral do Estado do Rio Grande do Sul apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 24, 93, inciso IX, 125, § 2º, e 163 da Constituição da República. Discorre que se insurge contra acórdão que entendeu que a norma do artigo 1º, § 2º, inciso I, da Lei Complementar 14.836/2016 do Estado do Rio Grande do Sul, em relação à Lei Complementar 101/2000, extrapolaria seus limites e desrespeitaria a competência dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunal de Contas estaduais. Alega que a Corte Estadual incorreu em erro, uma vez que a norma impugnada apenas complementaria a Lei de Responsabilidade Fiscal, sem violar a autonomia dos Poderes e dos órgãos em questão. Defende que o Estado do Rio Grande do Sul teria competência concorrente para legislar sobre finanças públicas e que a Lei Complementar 14.836/2016 teria sido editada dentro dos limites permitidos pela Constituição da República e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, respeitadas as peculiaridades regionais e a necessidade de controle do déficit fiscal e equilíbrio financeiro, sem usurpar competências da União. Afirma que a norma estadual impugnada não fere a autonomia dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública ou do Tribunal de Contas estaduais, pelo contrário, visa a incluir esses órgãos no esforço de contenção de gastos públicos, garantindo a responsabilidade fiscal de todos os entes estaduais. Sustenta, também, que houve omissões e contradições no acórdão ora recorrido, que não teria examinado adequadamente as questões levantadas nos embargos de declaração opostos. Requer, ao final, que o reconhecimento da constitucionalidade do artigo 1º, § 2º, inciso I, da Lei Complementar Estadual 14.836/2016 (Docs. 32 e 33).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul negou seguimento ao recurso extraordinário em relação ao Tema 339 da Repercussão Geral e inadmitiu-o quanto às demais matérias por entender que encontrariam óbice nas Súmulas 283 e 284 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 36). Inconformado, o Procurador-Geral do Estado do Rio Grande do Sul interpôs o presente agravo (Doc. 44).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Ab initio, ressalte-se que o recurso de agravo é inadmissível contra decisão que aplica a sistemática da repercussão geral. Nesse sentido:



    “Questão de Ordem. Repercussão Geral. Inadmissibilidade de agravo de instrumento ou reclamação da decisão que aplica entendimento desta Corte aos processos múltiplos. Competência do Tribunal de origem. Conversão do agravo de instrumento em agravo regimental.



    1. Não é cabível agravo de instrumento da decisão do tribunal de origem que, em cumprimento do disposto no § 3º do art. 543-B, do CPC, aplica decisão de mérito do STF em questão de repercussão geral.



    2. Ao decretar o prejuízo de recurso ou exercer o juízo de retratação no processo em que interposto o recurso extraordinário, o tribunal de origem não está exercendo competência do STF, mas atribuição própria, de forma que a remessa dos autos individualmente ao STF apenas se justificará, nos termos da lei, na hipótese em que houver expressa negativa de retratação.



    3. A maior ou menor aplicabilidade aos processos múltiplos do quanto assentado pela Suprema Corte ao julgar o mérito das matérias com repercussão geral dependerá da abrangência da questão constitucional decidida.



    4. Agravo de instrumento que se converte em agravo regimental, a ser decidido pelo tribunal de origem.” (AI 760.358-QO, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 19/02/2010)



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DECISÃO DO TRIBUNAL A QUO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (ART. 543-B DO CPC). DESCABIMENTO DO AGRAVO PREVISTO NO ART. 544 DO CPC. CABIMENTO DE AGRAVO REGIMENTAL (OU INTERNO) PARA A ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO APÓS 19.11.2009.



    É pacífico o entendimento desta Corte de que, por não se cuidar de juízo negativo de admissibilidade de recurso extraordinário, não é cabível o agravo previsto no art. 544 do Código de Processo Civil, para atacar decisão de Presidente de Tribunal ou Turma Recursal de origem que aplique a sistemática da repercussão geral.



    A parte que queira impugnar decisão monocrática de Presidente de Tribunal ou de Turma Recursal de origem, proferida nos termos do art. 543-B do CPC, deve fazê-lo por meio de agravo regimental (ou interno).



    Inaplicável a conversão do presente recurso em agravo regimental a ser apreciado pela origem, já que a jurisprudência desta Corte já fixou entendimento de que após 19.11.2009, data em que julgado o AI 760.358-QO, a interposição do agravo previsto no art. 544 do CPC configura erro grosseiro.



    Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 761.661-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe de 28/04/2014)



    Saliente-se que, em casos como este, somente é cabível a interposição de agravo interno no Tribunal a quo, nos termos do artigo 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil, que não foi interposto pela parte ora agravante. Nesse sentido, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL NO TEMA 451. (CPC/2015, ART. 1.030, I). ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA VIOLAÇÃO À SÚMULA 727. INOCORRÊNCIA. INADEQUAÇÃO DO MEIO RECURSAL UTILIZADO, POR ADMISSÍVEL, NA ESPÉCIE, UNICAMENTE O RECURSO DE AGRAVO INTERNO (CPC/2015, ART. 1.030, § 2º). PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (Rcl 29.491-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 17/09/2018, destaquei)



    “Agravo regimental na reclamação. Negativa de seguimento a recurso extraordinário com fundamento no Tema nº 660 de repercussão geral (ARE nº 748371/MT-RG). Recurso extraordinário com agravo. Não conhecimento pelo Tribunal a quo. Ausência de usurpação de competência do STF. Artigo 1.042, caput, parte final, do CPC/15. Agravo regimental não provido. 



    1. Não cabe recurso de agravo contra decisão com que o órgão de origem, fundado em entendimento firmado em regime de repercussão geral, não admite recurso extraordinário (CPC/15, art. 1.042, caput, parte final).



    2. Compete ao órgão colegiado ao qual pertence o juízo prolator do despacho de inadmissibilidade de recurso extraordinário na origem (CPC-2015, art. 1.021, caput) proceder, em sede de agravo interno, à análise de adequação entre o teor do provimento concedido pelo órgão de origem acerca do tema constitucional destacado no recurso extraordinário e a tese de repercussão geral firmada pela Suprema Corte (CPC/2015, art. 1.029, § 1º c/c o art. 1.030, § 2º). 



    3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 25.078-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/02/2017, destaquei)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Processual Civil. Aplicação da sistemática da repercussão geral pelo juízo de origem. Recurso cabível. Agravo interno (art. 1.030, § 2º, do CPC). Agravo ao tribunal superior (art. 1.042 do CPC). Recurso manifestamente incabível. Precedentes.



    1. Segundo a firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não cabe recurso ou outro instrumento processual na Corte contra decisão do juízo de origem em que se aplique a sistemática da repercussão geral. 



    2. Essa orientação está consolidada no Código de Processo Civil de 2015, que prevê, como instrumento processual adequado contra a aplicação do instituto da repercussão geral, a interposição de agravo interno perante o próprio tribunal de origem (art. 1.030, § 2º, do CPC). 



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 1.278.628-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17/09/2020, destaquei)



    Conclui-se, dessa forma, que, após o exame da existência de repercussão geral da matéria versada em recurso extraordinário, pelo Supremo Tribunal Federal, compete às Cortes de origem a aplicação da decisão aos demais casos, motivo pelo qual não conheço do agravo nesse ponto específico - Tema 339 da Repercussão Geral.



    Quanto às questões remanescentes, trata-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, com o objetivo de obter a declaração de inconstitucionalidade parcial do artigo 1º, § 2º, inciso I, da Lei Complementar Estadual 14.836/2016, conhecida como “Lei de Responsabilidade Fiscal do Estado do Rio Grande do Sul”. Eis o teor do dispositivo impugnado:



    “Art. 1° Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas no âmbito do Estado voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal com a adoção de mecanismos prudenciais de controle e manutenção do equilíbrio das contas públicas, com base no Capítulo II do Título VI, combinado com o disposto no art. 24 e parágrafos, todos da Constituição Federal, no Capítulo II do Título V da Constituição do Estado e na Lei Complementar Federal n.° 101, de 4 de maio de 2000.  



    [...] 



    § 2° Nas referências feitas nesta Lei Complementar estão compreendidos: 



    I - o Poder Executivo, o Ministério Público e a Defensoria Pública, o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas e o Poder Judiciário;” (Doc. 3, p. 4, destaquei)



    A controvérsia envolve a aplicação dessa norma aos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunal de Contas estaduais.



    Na espécie, da leitura do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, extrai-se que a matéria foi devidamente enfrentada. Entendeu-se que, embora o Poder Executivo estadual possa legislar sobre normas de controle das finanças públicas além do que prevê a Lei Complementar 101/2000 (“Lei de Responsabilidade Fiscal”), as normas estaduais que extrapolem as regras nacionais não podem ser aplicadas aos órgãos mencionados no inciso I do § 2º do artigo 1º da Lei Complementar gaúcha 14.836/2016, pois violam o princípio da separação dos poderes e a autonomia administrativa, financeira e orçamentária desses órgãos.



    O voto condutor do acórdão ora recorrido assentou:



    “A Lei Complementar Federal n° 101/2000 apresenta objetivos, critérios e metas genéricas a serem observadas pela Administração Pública na gestão de seus recursos, contudo, deixa a cargo de cada órgão a decisão acerca dos mecanismos a serem utilizados para alcançar tais desígnios. De modo distinto, a Lei Complementar Estadual n° 14.836/2016 vai além, e estabelece restrições e mecanismos preventivos de controle que adentram a autonomia orçamentária do Judiciário Estadual, do Legislativo Estadual, do Ministério Público Estadual, da Defensoria Pública Estadual e do Tribunal de Constas Estadual.” (Doc. 9, p. 25, destaquei)



    A parte recorrente, contudo, nas razões de seu recurso extraordinário, limitou-se a argumentar no sentido de que a norma impugnada “constitui reprodução quase literal do quanto disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal nacional, a LC 101/2000, de modo que a legislação local não traz nenhuma novidade no que diz respeito ao específico objeto da arguição de inconstitucionalidade, qual seja, o espectro de aplicação da lei de responsabilidade fiscal a todos os órgãos e Poderes” (Doc. 33, p. 2) e, ao assim proceder, deixou de atacar as razões que, por si só, são suficientes para a manutenção do acórdão ora recorrido.



    Incide, na espécie, portanto, o enunciado da Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal: 



    “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” 



    Nesse sentido, à guisa de exemplo, foi o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INVIABILIDADE DO AGRAVO. SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.



    Inviável o agravo de instrumento que não ataca todos os fundamentos autônomos da decisão recorrida (Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal). 



    Agravo não provido.” (AI 489.247-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJ de 16/02/2007, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal:



    “Pontes de Miranda sustentava opinião favorável à admissão do recurso extraordinário com fulcro num dos fundamentos quando a decisão assenta em vários (Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., t. XII/278). Opiniões contrárias são sustentadas por Lopes da Costa (Direito Processual Civil Brasileiro, 2ª ed., v. III/418) e José Afonso da Silva (Do Recurso Extraordinário, p. 201), que inadmitem o recurso nessas condições.



    A Súmula 283 expressa que é inadmissível o recurso extraordinário quando a decisão recorrida tem mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles (RE 65.072, Rel. Min. Amaral Santos, RTJ 53/371; RE 66.768, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 52/606; RE 60.854, Rel. Min. Barros Monteiro, RTJ 45/855; RE 63.174, Rel. Min. Evandro Lins, RTJ 45/419; RE 79.083, Rel. Min. Rodrigues de Alckmin, RTJ 75/844; RE 79.623, RTJ 75/849; RE 84.077, RTJ 80/906).



    Aplicável o disposto nesta Súmula (decisão assentada em mais de um fundamento) às decisões do STJ (REsp 16.076; REsp 21.064; REsp 23.026; REsp 29.682).



    V. Luiz Guilherme Marinoni, Manual do Processo de Conhecimento, Ed. RT, 2001, p. 561.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 140)



    Demais disso, a Corte local afirmou que seria necessária a edição de leis específicas, de iniciativa dos próprios entes mencionados, para que as regras que excedam as disposições da lei nacional possam vinculá-los, concluindo pela inconstitucionalidade formal do dispositivo impugnado na presente ação direta de inconstitucionalidade. 



    Nada obstante, nas razões do recurso extraordinário, a parte recorrente centra a discussão em torno do fato do “cenário de escassez de recursos públicos para fazer frente a gastos que se avolumam ano após ano”, defendendo que “medidas de reestruturação das finanças públicas estaduais sejam adotadas com abrangência globalizante, abrangendo a todos os órgãos e Poderes” (Doc. 32, p. 7).



    Destarte, verifica-se que as razões do apelo extremo estão dissociadas dos fundamentos do acórdão impugnado, o que caracteriza a deficiência na sua fundamentação. Essa deficiência faz incidir o óbice da Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: 



    “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.”



    Ex positis, CONHEÇO parcialmente do AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso III, do Código de Processo Civil de 2015, e, nessa parte, DESPROVEJO-O, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de setembro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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