Tribunal: STF
Processo: ARE 1530224
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-15
Data de publicação: 2025-07-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ementado nos seguintes termos: 



    “RECURSO INOMINADO. TERCEIRA TURMA RECURSAL DA FAZENDA PÚBLICA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE BENTO GONÇALVES. TÉCNICO EM RADIOLOGIA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. LEI FEDERAL Nº 7.394/85. INAPLICABILIDADE. § 3º DO ART. 39 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PREVISÃO NO REGIME JURÍDICO - LM Nº 75/2004 EM GRAU MÉDIO, PERCENTUAL QUE RECEBIA ATÉ A OPÇÃO PELO ADICIONAL DE PERICULOSIDADE PREVISTO NA LC 207/2019. IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DOS ADICIONAIS DE INSALUBRIDADE COM PERICULOSIDADE. PLEITO DE PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS DIANTE DO CUMPRIMENTO DE JORNADA DE TRABALHO DE 30 HORAS QUANDO A LEI FEDERAL Nº 7.394/85 INSTITUIU 24 HORAS SEMANAIS DE TRABALHO. CABIMENTO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ART. 22, XVI, DA CF. PRECEDENTES DO STF. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. DIREITO EVIDENCIADO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA PARCIALMENTE REFORMADA. RECURSO DO RÉU PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO DA AUTORA DESPROVIDO” (eDOC 204 – ID: 4927ded4, p. 5)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 18; 30, I; 61, §1º, II; 37, X; e 169, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que a Lei Complementar Municipal nº 76/2004 prevê a carga horária do cargo de técnico em radiologia de 30 horas semanais e que esta deve prevalecer em detrimento da carga horária prevista na legislação federal, que prevê carga reduzida de 24 horas semanais.



    Argumenta-se que a competência legislativa para dispor sobre a organização da administração no âmbito do Município, - o que compreende elaborar o regime jurídico de seus servidores, estabelecendo a jornada de trabalho, as atribuições dos cargos, o vencimento, entre outros aspectos -, será de iniciativa privativa do Prefeito (eDOC 221 – ID: f36bed37, p. 6).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou que a legislação federal prevê jornada de 24 horas semanais e que esta deve prevalecer sobre a carga prevista na legislação local, que estabelece a carga de 30 horas semanais. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Deste contexto, deflui conclusão que no que concerne ao adicional de insalubridade não tem aplicação a Lei Federal nº 7.394/85, porquanto, com a Emenda Constitucional nº 19/1998, autorizado aos municípios legislar acerca dos requisitos diferenciados quanto à natureza do cargo. 



    (...)



    Assim, havendo lei local na qual definido o grau adicional de insalubridade para o cargo de técnico de radiologia, desnecessária a realização de laudo pericial, seja na esfera administrativa ou judicial. 



    No caso sob análise, a autora percebia o adicional de insalubridade de 20% desde o ingresso no cargo público até julho/2019, passando a perceber a contar de agosto/2019 o adicional de periculosidade de 30%, segundo informado pelo demandado na petição do evento 2, PET115 e termo de opção acostado no evento 2, OUT116, restando tal fato incontroverso nos autos. 



    Assim, tendo a parte autora recebido o adicional de insalubridade em grau médio (20%) na vigência da LC nº 75/2004 não faz ela jus a diferenças de adicional de insalubridade, porque percebia o adicional de conformidade com o grau previsto na referida lei. Além disso, após a entrada em vigor da Lei Complementar nº 207/2019, optou a parte pelo adicional de periculosidade, o que constitui óbice à percepção do adicional de insalubridade a contar da data da opção pela periculosidade, diante da previsão expressa do art. 93, § 9º da LC nº 75/2004 de impossibilidade de cumulação dos adicionais de insalubridade e periculosidade. 



    No tocante à redução da carga horária, de se dizer que a organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões é de competência privativa da União, conforme o capitulado no inciso XVI do art. 22 da CF/88 (...)



    De se registrar que a posição firmada pelo STF quanto à matéria posta é de que compete privativamente à União legislar sobre trabalho e condições para o exercício profissional (...)



    Ou seja, a competência do ente Municipal, quanto ao tema, é residual/complementar, não podendo ir de encontro à legislação federal, que é de observância obrigatória para todos os Entes Federados. 



    No caso sob análise, pretende a parte autora a redução da jornada de trabalho para 24 horas semanais nos termos do art. 14 da Lei nº 7.394/85 que regula o Exercício da Profissão de Técnico em Radiologia.



    (...)



    Deste contexto, havendo previsão expressa de jornada de trabalho de 24 (vinte quatro) horas semanais na Lei Federal que regula o cargo de técnico de radiologia, faz jus a parte autora à redução da jornada de trabalho, bem assim, às horas trabalhadas extraordinariamente (06 horas semanais extraordinárias). 



    Destarte, merece desprovimento o recurso da parte autora e parcial provimento o recurso do Município para reformar parcialmente a sentença de procedência para afastar da condenação a parte que cominou "a obrigação de incluir na folha de pagamento da parte autora o adicional de insalubridade em grau máximo, de 40%, sobre o valor do seu salário básico; e condenar o demandado a pagar à parte autora a diferença devida pelo adicional de insalubridade ".” (eDOC 204 – ID: 4927ded4)



    Assim, verifica-se que o acórdão recorrido diverge da jurisprudência desta Corte ao consignar a prevalência da competência federal para dispor sobre regime jurídico de seus próprios servidores. 



    No caso, a discussão refere-se à preservação de dois importantes valores constitucionais: a autonomia municipal (arts. 18; 30, I; 34, VII, “c”; e 39, caput e § 1º, CF/88) e a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho e organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões (art. 22, XVI, CF/88). 



    O art. 18 da Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao incluir os Municípios dentre os integrantes do sistema federativo (art. 1º). Esta Corte, no julgamento da ADI 1.842, de minha relatoria, DJe 16.9.2013, assentou que a essência da autonomia municipal contém primordialmente os seguintes elementos: “(i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes do Legislativo”. 



    Nessa esteira, reconhecendo a autonomia política, legislativa e administrativa dos Municípios, o art. 29, caput, da Constituição, determinou que esses entes reger-se-ão por Lei Orgânica, aprovada pela Câmara Municipal. Essa autonomia foi, inclusive, alçada a princípio constitucional protegido por ação interventiva, nos termos do art. 34, VII, “c”, da Constituição. 



    Ao reconhecer a autonomia dos Municípios, a Constituição Federal não delimitou, de forma específica, as competências legislativas desse ente, referindo-se, de forma genérica, à competência para legislar sobre assuntos locais (art. 30, I). Desse modo, os Municípios, na qualidade de pessoa jurídica de direito público interno, qualificadas como entidades dotadas de capacidade política, caracterizam-se como fontes de emanação de ordens jurídicas autônomas, relacionadas aos interesses e peculiaridades locais.



    Nesse contexto, impõe-se que, no exercício de sua competência normativa, os Municípios sejam dotados da prerrogativa de editar leis próprias que disciplinem a organização e o funcionamento da Administração Pública, incluída a instituição de regime jurídico único, planos de carreira e padrões remuneratórios de seus servidores. 



    Essa prerrogativa decorre da vocação organizatória dos cargos e empregos públicos da administração direta e autárquica, a qual se insere no âmbito dessa autonomia política, nos termos do art. 39, caput, § 1º, da Constituição, que possui a seguinte redação 



    “Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. 



    § 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório, observará: 



    I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; 



    II – os requisitos para a investidura; 



    III – as peculiaridades dos cargos.”



    Nesse passo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido da observância obrigatória, também pelos Municípios, do art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição, o qual confere iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização administrativa relacionada a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento da remuneração dos servidores públicos. Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. REGIME JURÍDICO. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. 



    1. A norma municipal foi declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do TJ/SP, por violação aos arts. 24 (§ 2º, 4) e 144 da Constituição do Estado de São Paulo. 



    2. A disposição sobre regime jurídico dos servidores municipais é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição Federal, de observância obrigatória pelos Municípios. 



    3. É inadmissível emendas parlamentares em projeto de lei de iniciativa privativa do Prefeito Municipal visando ampliar vantagens dos servidores que impliquem aumento de despesas. Precedentes. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 370.563-AgR/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 27.6.2011)



    Extrai-se do julgado acima colacionado e das normas constitucionais mencionadas competir aos Municípios, por meio de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, legislar sobre o regime jurídico e o plano de carreira de seus servidores, bem como dispor sobre a remuneração a eles atribuída, não havendo preceito constitucional que obrigue o Chefe do Poder Executivo à observância de lei ordinária federal sobre determinada categoria profissional. 



    Isso porque a autonomia constitucional reconhecida aos Municípios para dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos não se relaciona com a competência legislativa conferida pela Constituição à União para legislar sobre Direito do Trabalho e sobre condições para o exercício de profissões, prevista no art. 22, I e XVI, da CF/88, conforme passo a explicar. 



    A legislação federal que dispõe sobre o sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões se destina a restringir a regra geral da liberdade de atuação, prevista no art. 5º, XIII, da Constituição, que assegura “ser livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”. 



    Tal restrição se justifica quando determinada atividade exige conhecimentos técnicos ou científicos avançados e oferece potencial lesivo à coletividade pelo seu mal exercício, requerendo, para tanto, uniformização de tratamento e submissão à fiscalização do Poder Público por meio dos Conselhos de Fiscalização Profissional. Nesse sentido: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. EXERCÍCIO PROFISSIONAL E LIBERDADE DE EXPRESSÃO. EXIGÊNCIA DE INSCRIÇÃO EM CONSELHO PROFISSIONAL. EXCEPCIONALIDADE. ARTS. 5º, IX e XIII, DA CONSTITUIÇÃO. 



    Nem todos os ofícios ou profissões podem ser condicionadas ao cumprimento de condições legais para o seu exercício. A regra é a liberdade. Apenas quando houver potencial lesivo na atividade é que pode ser exigida inscrição em conselho de fiscalização profissional. A atividade de músico prescinde de controle. Constitui, ademais, manifestação artística protegida pela garantia da liberdade de expressão.” (RE 414.426/SC, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 10.10.2011)



    Dessa forma, as restrições impostas pela legislação federal à liberdade de atuação profissional prevista no art. 5º, XIII, da Constituição, são destinadas a regular e a restringir a atividade dos trabalhadores empregados ou profissionais submetidos ao regime jurídico de direito privado. Tais restrições não são incidentes, de forma obrigatória, aos servidores públicos regidos por estatuto próprio de direito público, estatuto esse que deve ser observado pelo servidor, sob pena de responsabilização administrativa, civil e penal. 



    Esse é o motivo pelo qual esta Corte, em diversas oportunidades, assentou a diferenciação e a incomunicabilidade entre o regime jurídico de direito público e de direito privado (com exceção da incidência das normas constitucionalmente previstas no art. 39, § 3º, CF/88), consignando que a acepção do piso salarial, da data base de reajuste salarial estabelecidos para as categorias que exercem profissão regulamentada ou, ainda, acordados mediante Convenções ou Acordos Coletivos de Trabalho, não se aplicam as servidores públicos estatutários. Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados: 



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Inciso XII do art. 55 da Constituição do Estado de Alagoas. Vinculação de vencimentos de servidores estaduais a piso salarial profissional. Artigo 37, XIII, CF/88. Autonomia dos estados. Liminar deferida pelo pleno desta Corte. Procedência. 



    1. Enquanto a Lei Maior, no inciso XIII do art. 37, veda a vinculação de ‘quaisquer espécie remuneratórias para efeitos de remuneração de pessoal do serviço público’, a Constituição do Estado de Alagoas, diversamente, assegura aos servidores públicos estaduais ‘piso salarial profissional para as categorias com habilitação profissional específica’, o que resulta em vinculação dos vencimentos de determinadas categorias de servidores públicos às variações do piso salarial profissional, importando em sistemática de aumento automático daqueles vencimentos, sem qualquer interferência do chefe do Poder Executivo do Estado, ferindo-se, ainda, o próprio princípio federativo e a autonomia dos estados para fixar os vencimentos de seus servidores (arts. 2º e 25 da Constituição Federal). 



    2. A jurisprudência da Corte é pacífica no que tange ao não cabimento de qualquer espécie de vinculação da remuneração de servidores públicos, repelindo, assim, a vinculação da remuneração de servidores do Estado a fatores alheios à sua vontade e ao seu controle; seja às variações de índices de correção editados pela União; seja aos pisos salariais profissionais. Precedentes. 



    3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 668/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, Dje 28.3.2014). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO DO TRABALHO. CELEBRAÇÃO DE ACORDOS E CONVENÇÕES COLETIVAS. SERVIDORES PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS INCISOS XXXV, LIV E LV DO ART. 5º, BEM COMO AO INCISO IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INSUBSISTÊNCIA. 



    1. Conforme a jurisprudência desta nossa Casa de Justiça, ‘a celebração de convenções e acordos coletivos de trabalho consubstancia direito reservado exclusivamente aos trabalhadores da iniciativa privada. A negociação coletiva demanda a existência de partes formalmente detentoras de ampla autonomia negocial, o que não se realiza no plano da relação estatutária’ (ADI 554, da relatoria do ministro Eros Grau). 



    2. Se a jurisdição foi prestada de forma completa, em acórdão devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte.” (ARE 647.436-AgR/PA, Rel. Min. Ares Britto, Segunda Turma, Dje 26.4.2012)



    Assim, tendo em vista a autonomia municipal para dispor sobre o regime jurídico aplicado a seus servidores e a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização administrativa e aumento de remuneração dos servidores, não se pode admitir, nos casos em que adotado o regime estatutário, a incidência de legislação federal, de inciativa parlamentar, sobre a regulação da jornada de trabalho de servidor público municipal, sob pena de ofensa à reserva de iniciativa de lei sobre a matéria prevista na Constituição Federal (art. 61, § 1º, II, alíneas “a” e “c”), e ao princípio federativo. 



    Isso porque admitir a observância obrigatória da norma federal reguladora de profissões liberais pelo Município configuraria ingerência indevida da Administração Pública Federal na gestão dos interesses locais pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, em clara violação à autonomia desse ente federativo. 



    Não por outro motivo este Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade formal de diversas leis estaduais de iniciativa parlamentar que tratavam da jornada de trabalho, remuneração, lotação e condições de trabalho dos servidores públicos, conforme se verifica do seguinte julgado: 



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ARTS. 9º E 10 DA LEI N. 13.667/2002 DO ESTADO DO PARANÁ: AFASTAMENTO DO LIMITADOR SALARIAL DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES DO INSTITUTO AGRONÔMICO DO PARANÁ – IAPAR E CRIAÇÃO DE CARREIRA DIFERENCIADA. DISPOSITIVOS ACRESCENTADOS POR EMENDA PARLAMENTAR. PROJETO DE LEI DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Os dispositivos questionados excluíram os servidores do Instituto Agronômico do Paraná – Iapar do limitador salarial vigente no Estado do Paraná e deram tratamento privilegiado a servidores ocupantes de cargos na Secretaria de Transportes e no Departamento de Estadas de Rodagem do Estado do Paraná. 



    2. Ofende o art. 61, § 1º, inc. II, alínea c, da Constituição da República a inserção por emenda parlamentar de dispositivos sem pertinência com o projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo. 



    3. Inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10 da Lei n. 13.667/2002 do Estado do Paraná. 



    4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 2.944/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 19.9.2011) 



    Por fim, cito o seguinte precedente julgado, recentemente, pela Segunda Turma desta Corte, em hipótese análoga ao caso dos autos:



    “Direito tributário. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Jornada de trabalho de assistente social. Lei Federal 12.317/2010. Aplicabilidade a servidores estatutários. Autonomia dos entes federativos. Competência legislativa e organização administrativa. Inexistência de violação direta à Constituição. Agravo regimental desprovido. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, no qual se questionava a jornada de trabalho de assistente social, servidora pública estatutária, antes da vigência da Lei Complementar Municipal 122/2018, que fixou a carga horária semanal em 30 horas, conforme a Lei Federal 12.317/2010. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a Lei Federal 12.317/2010 impõe, de forma compulsória, a jornada de 30 horas semanais a todos os assistentes sociais, inclusive aos servidores públicos estatutários; e (ii) se a norma federal prevalece sobre legislação municipal que fixa jornada diversa no âmbito da Administração Pública local, em face da competência da União para legislar sobre o exercício profissional. III. Razões de decidir 3. A Lei Federal 12.317/2010 não se aplica, de forma obrigatória, aos servidores públicos estatutários, pois trata de jornada de trabalho sob regime celetista, não havendo previsão constitucional que autorize sua extensão automática ao regime jurídico estatutário. 4. A fixação da jornada de trabalho no âmbito da Administração Pública insere-se no campo da organização administrativa e da gestão do funcionalismo público, matéria de competência dos entes federativos. A imposição de norma federal de iniciativa parlamentar à administração municipal, sem observância da reserva de iniciativa do Chefe do Executivo local, viola a autonomia dos entes federados e a separação dos poderes. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental desprovido. _________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 18, 29 e 39, 61, § 1º, II, “a” e “c”; Lei Federal 12.317/2010; Lei Complementar Municipal 122/2018. Jurisprudência relevante citada: ADI 1.842, RE 370.563-AgR/SP, RE 208.684 EDv-AgR-segundo”. (ARE 1470753 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 29.5.2025; grifo nosso)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão impugnado e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.



    Invertam-se os ônus da sucumbência (eDOC 204 - ID: 4927ded4, p. 4).



    Publique-se.



    Brasília, 15 de julho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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