Tribunal: STF
Processo: ARE 1574474
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, assim ementado (Doc. 8, fl. 1):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DO CÓDIGO DE POSTURAS E DE ATIVIDADES URBANAS NO MUNICÍPIO DE VILA VELHA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. EFEITOS EX TUNC. 1. O art. 63, § único, incisos I e III, da Constituição Estadual dispõe que é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo leis que versem sobre a organização administrativa. 2. Nesse sentido, é possível compreender o Código de Controle de Posturas e de Atividades Urbanas do Município de Vila Velha como dispositivo que determina os parâmetros para o exercício do Poder de Polícia, atividade típica do Poder Executivo. 3. Assim, a Câmara Municipal usurpou a competência exclusiva do Poder Executivo, posto que a norma atacada dispõe sobre atos de administração, em especial o prazo de vigência da concessão pública, seus limites, bem como a sua forma de renovação, imiscuindo-se nas atribuições da secretaria municipal e, consequentemente, na organização administrativa do Poder Executivo, em afronta aos dispositivos da constituição estadual acima mencionados. 4. Destaca-se, ainda, que este sodalício já sumulou que lei municipal não pode alterar a forma de funcionamento das entidades criadas pelo executivo, a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, indireta ou funcional, bem como regime jurídico de seus servidores. 5. Dessa forma, existente vício nomodinâmico, ou seja, inconstitucionalidade formal, vez que a referida lei fere competência privativa do Poder Executivo. 6. Pedido procedente para declarar a Inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6.471, de 31 de agosto de 2021, com efeitos ex tunc.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 10), foram desprovidos (Doc. 12).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 14), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a CÂMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA aponta violação aos arts. 2º e 61, caput e § 1º, II, “a” e “e”, da CF/1988.



    Para tanto, alega que “a questão referente à existência, ou não, de iniciativa legislativa privativa do Prefeito para tratar da matéria versada pela Lei Municipal nº 6.472/2021, bem como a possível ingerência desta norma sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública municipal, constituem o cerne da discussão verificada no presente feito, sendo objeto de amplo debate em todos os atos processuais praticados desde a propositura da ação até o momento da conclusão do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo pela inconstitucionalidade da Lei impugnada.” (Doc. 14, fl. 5).



    Aduz que “ao contrário do que houve por entender o referido acórdão, é inequívoco que a edição da Lei nº 6.472/2021, fruto de iniciativa parlamentar, não representou invasão da esfera de competência privativa do Exmo. Prefeito Municipal, justamente por não criar ou estruturar órgãos da Administração, não dispor sobre a organização administrativa municipal e não criar atribuições para nenhuma entidade do Poder Executivo.” (Doc. 14, fl. 9).



    Frisa que “a norma impugnada se limitou a tratar do regime de concessão para instalação de bancas de jornais, revistas e flores em áreas públicas deste município. Não houve inovação legislativa no âmbito da Administração, apenas foi ampliado o período de vigência da concessão e seus requisitos de renovação automática, bem como incluída a possibilidade de exploração de até 03 (três) unidades de bancas por concessionário.” (Doc. 14, fl. 9).



    Alega que “[p]onto fundamental para o deslinde da controvérsia reside na expressão “com fundamento na lei”, destacada no excerto anterior, a qual traduz a noção que o exercício do poder de polícia exige, antes de tudo, a adoção de medidas legislativas que servirão de fundamento para a futura e eventual atuação concreta da Administração Pública ao restringir e/ou condicionar direitos individuais, o que somente pode ocorrer segundo o que a lei dispõe” (Doc. 14, fl. 10).



    Sustenta que “houve indevida interpretação extensiva pelo v. acórdão ao reputar como de iniciativa privativa do Prefeito Municipal norma que passa longe de criar ou extinguir órgão administrativos, de estabelecer condutas a serem cumpridas pela Administração Pública e de gerar atribuições novas a qualquer Secretaria do governo municipal.” (Doc. 14, fl. 11).



    Em exame de admissibilidade, o Juízo de origem inadmitiu o apelo extremo assentando que o acórdão encontra-se em conformidade com a jurisprudência e aplicando a Súmula 286 desta CORTE (Doc. 21).



    No Agravo (Doc. 23), a parte recorrente sustenta a inaplicabilidade da súmula e reforça os argumentos de mérito do RE.



    É o relatório. Decido.



    Discute-se na presente Representação de Inconstitucionalidade a alteração de duas normas do Código de Controle de Posturas e de Atividades Urbanas no Município de Vila Velha (Lei 5406/2013), por meio de lei de iniciativa parlamentar.



    Os dispositivos modificados se situam no Título II - Atividades Econômicas em Logradouros Públicos, mais especificamente na Seção IV - Das Bancas de Jornais, Revistas e Flores.



    Antes da alteração efetuada pela Lei 6.472/2021, cuja constitucionalidade ora se examina, assim dispunha o art. 95:



    “Art. 95.  A instalação de bancas de jornal e revistas, de flores e de uso para outros tipos de pequeno comércio e/ou prestação de serviços, será feita preferencialmente em regime de concessão, através de licitação pública, de acordo com as disposições desta Lei e legislação pertinente.



    A Lei 6.472/2021 acrescentou o seguinte parágrafo único ao dispositivo: 



    Parágrafo único. A concessão terá vigência de 5 (cinco) anos e será renovada automaticamente por igual período, caso o concessionário não possua débitos junto ao município.



    Por outro lado, o art. 99 assim estava redigido, antes da mudança:



    Art. 99. O concessionário não poderá explorar mais de uma banca, sob qualquer título.



    A Lei 6.472/2021 deu a seguinte redação ao dispositivo:  



    Art. 99 O concessionário poderá explorar mais de uma banca, até o limite de três (03) unidades.



    Confiram-se os fundamentos adotados pelo acórdão recorrido para dirimir a controvérsia (Doc. 8, fls. 4-7):



    “Primeiramente, a lei impugnada na presente representação de inconstitucionalidade tem por escopo inicial a alteração da Lei nº 5.406/2013 (Código de Controle de Posturas e de Atividades Urbanas do Município de Vila Velha), no que dispõe sobre bancas de jornal, revistas e flores. Veja-se:



    (...)



    O referido diploma normativo adveio de projeto de lei de iniciativa parlamentar, contudo, fora integralmente vetado pelo Chefe do Poder Executivo local. Uma vez devolvido à Câmara Municipal, os vereadores derrubaram o veto do Prefeito e a lei impugnada foi promulgada pelo Chefe do Executivo local. 



    (...)



    Nesse sentido, como brilhantemente apontado pelo Des. Pedro Valls Feu Rosa em seu voto vista (ID 4794737), é possível compreender o Código de Controle de Posturas e de Atividades Urbanas do Município de Vila Velha como dispositivo que determina os parâmetros para o exercício do Poder de Polícia, atividade típica do Poder Executivo1 . 



    Assim, entendo que da Câmara Municipal usurpou a competência exclusiva do Poder Executivo, posto que a norma atacada dispõe sobre atos de administração, em especial o prazo de vigência da concessão pública, seus limites, bem como a sua forma de renovação, imiscuindo-se nas atribuições da secretaria municipal e, consequentemente, na organização administrativa do Poder Executivo, em afronta aos dispositivos da constituição estadual acima mencionados.



    (...)



    Dessa forma, entendo pela existência de vício nomodinâmico, ou seja, inconstitucionalidade formal, vez que a referida lei fere competência privativa do Poder Executivo. 



    Ante o exposto, julgo PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei Municipal de Vila Velha nº 6.472, de 31 de agosto de 2021.



    Conforme ficou evidenciado no julgamento da ADI nº 5.696/MG, de minha relatoria: “A definição dos melhores critérios para o exercício do poder de polícia administrativa, como a verificação da observância de normas de construção e manutenção de edificações destinadas à frequência aberta ao público, constitui mérito reservado à atuação do administrador, que não poderia ter sido transigido pelo legislador”. Confira-se a ementa:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. EMENDA 44/2000 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. DISPENSA DE EXIGÊNCIA DE ALVARÁ OU LICENCIAMENTO PARA O FUNCIONAMENTOS DE TEMPLOS RELIGIOSOS. PROIBIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE CARÁTER GEOGRÁFICO À INSTALAÇÃO DE TEMPLOS. COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE POLÍTICA URBANA, ORDENAMENTO E OCUPAÇÃO DO SOLO. LEI FEDERAL 10.257/2001 E DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA. ATRIBUIÇÃO DOS PODERES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AUTONOMIA MUNICIPAL. PODER DE POLÍCIA E RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 



    1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 



    2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 



    3. A Constituição, em matéria de Direito Urbanístico, embora prevista a competência material da União para a edição de diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX, da CF) e regras gerais sobre direito urbanístico (art. 24, I, c/c § 1º, da CF), conferiu protagonismo aos Municípios na concepção e execução dessas políticas públicas (art. 30, I e VIII, c/c art. 182, da CF), como previsto na Lei Federal 10.257/2001, ao atribuir aos Poderes Públicos municipais a edição dos planos diretores, como instrumentos de política urbana. 



    4. A norma impugnada, constante da Constituição Estadual, pretendeu restringir o alcance de instrumentos de ordenamento urbano a cargo dos Municípios, desequilibrando a divisão de competências estabelecida no texto constitucional em prejuízo da autonomia municipal e em contrariedade ao regramento geral editado pela União 



    5. O verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo e, portanto, submetida à reserva de administração (art. 2º, c/c art. 61, § 1º, II, e art. 84, II e VI, ‘a’, da CF). 



    6. Ação Direta julgada procedente.” (ADI nº 5.696/MG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 11/11/2019).



    O acórdão dos embargos de declaração (Doc. 12) esclarece que nem toda alteração legislativa no Código de Posturas Municipais estará vinculada à iniciativa do Chefe do Poder executivo, mas sim aquelas que se adequarem à sua função típica de poder de polícia e possuírem o poder de interferir e impactar na organização da Administração Pública, nos termos do art. 63, § único, incisos III e VI, da CF, salientando ser o caso da lei em análise.



    De fato, no presente caso a Câmara Municipal usurpou a competência exclusiva do chefe do Executivo, pois interfere no exercício do poder de polícia e na organização administrativa do Executivo local. 



    Quanto ao tema, observe-se o seguinte julgado:



    “EMENTA AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 15.855, DE 2013, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. EFICÁCIA TRANSCENDENTAL DOS MOTIVOS DETERMINANTES. DESCABIMENTO. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DE ALVARÁS E LICENCIAMENTOS. PODER DE POLÍCIA. ADI Nº 5.696/MG. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI INCONSTITUCIONAL. 1. Lei de iniciativa da Câmara Municipal que dispensa uma série de procedimentos para ocupação do uso do solo urbano se insere em matéria de competência do Poder Executivo, porquanto atinente a atribuições deste. 2. Ausência de ofensa ao Tema RG nº 917, porque a dispensa de “habite-se”, alvará de conservação, auto de conclusão, certificado de conclusão e auto de regularização para imóveis com áreas de até 1.500 m2. ADI nº 5.696/MG. 3. Chancela da Corte de origem quanto à ofensa ao princípio da razoabilidade não infirmada. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 1006176 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, DJe 30-07-2024)



    Por outro lado, ao estabelecer prazo de vigência para a concessão, bem como hipótese de renovação automática, a lei interfere nos contratos administrativos em vigor, sendo inviável a iniciativa parlamentar nesses domínios. Nesse sentido:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. JULGAMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. LEIS QUE INTERFEREM NA GESTÃO DE CONTRATOS. INICIATIVA. PODER EXECUTIVO. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental contra decisão que não provido recurso extraordinário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a decisão agravada, que reconhece a inconstitucionalidade formal da Lei Estadual nº 8.297/2019 por vício de iniciativa, está em consonância com a jurisprudência do STF. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O STF firmou orientação de que é possível o julgamento monocrático de recurso extraordinário em ações de controle concentrado de constitucionalidade estadual quando a decisão impugnada reflete jurisprudência pacífica desta Corte. 4. A jurisprudência do STF é pacífica no sentido de que compete ao Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 5. A decisão do Tribunal de origem está alinhada com a jurisprudência do STF, não havendo argumentos suficientes para modificá-la. IV. DISPOSITIVO 6. Agravo regimental não provido.



    (ARE 1526237 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 06-08-2025)



    Por fim, em caso bastante similar, o Eminente Ministro GILMAR MENDES recentemente manteve acórdão que reputou inconstitucional lei do Distrito Federal, de iniciativa parlamentar, que tratava sobre bancas de jornal (RE 1546067, DJ de 14/10/2025).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



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