Tribunal: STF
Processo: RE 1504793
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-26
Data de publicação: 2025-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    A Associação Brasileira de Shopping Centers (ABRASCE) interpõe recurso extraordinário em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado (eDoc 9 - fl. 2):



    Ação direta de inconstitucionalidade - Impugnação ao art. 2º da Lei 8.016, de 3 de junho de 2022, do Município de Guarulhos/SP, que incluiu o art. 138-A da Lei 6.046/2024 (Código de Edificações e Licenciamento Urbano do Município de Guarulhos - CELUMG) - Alteração de critérios para a concessão de licença de funcionamento de vagas em estacionamentos particulares no Município - Legitimidade ativa reconhecida - Entidade de âmbito nacional com representatividade de classe - Objeto da ação guarda pertinência temática com a atividade dos representados da autora - Matéria urbanística - Alegação de ausência de planejamento técnico e de participação popular, com ofensa aos arts. 180, II, e 191, ambos da CESP - Para justificar a participação da comunidade, o dispositivo deve apresentar disciplina de caráter estruturante com potencial reflexo negativo na população ou no meio ambiente urbano - Precedente - Norma aqui impugnada que se apresenta mais benéfica à população local - Interesse, no caso, que se mostra excessivamente privado (não público) dos empreendedores associados da autora (lojistas em ‘shopping center’) - Inconstitucionalidade não configurada - Ação improcedente.



    Em suas razões (eDoc 15), a Associação-autora alega, em síntese, que as normas mais gravosas haveriam sido introduzidas no ordenamento sem a observância de requisitos formais, previstos na Constituição Federal, atinentes à participação popular (art. 29, XII), ao planejamento de uso do solo urbano (art. 30, inciso VIII) e às funções sociais da cidade (art. 182, caput).



    Em contrarrazões, o Município de Guarulhos/SP (eDoc 17) e o Presidente da Câmara Municipal (eDoc 19) pugnaram pela manutenção do acórdão recorrido.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento parcial do recurso e, nessa extensão, por seu não provimento. O correspondente parecer fora resumido nesses termos (eDoc 27):



    Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Art. 138-A da Lei n. 6.046/2004, incluído pelo art. 2º da Lei n. 8.016/2022, do Município de Guarulhos/SP. Requisitos para a concessão de licença de funcionamento a empreendimentos privados. Estipulação da distância máxima entre o estabelecimento e o estacionamento que lhe sirva, com limitação do número de vagas. Alegações de ausência de participação popular e de estudos técnicos na elaboração e aprovação da norma. Recurso fundamentado em norma que não é de reprodução obrigatória e que demanda a análise de legislação infraconstitucional. Não conhecimento parcial. Mérito. Norma municipal de acessibilidade, para garantia da segurança e do bem-estar da coletividade. Afronta à livre iniciativa e aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não configurada. Parecer por que o recurso extraordinário seja parcialmente conhecido e, nessa extensão, negado provimento.



    É o relatório. Decido.



    Manifesta a inadmissibilidade do recurso extraordinário.



    A ABRASCE lançou a pecha de inconstitucional ao art. 138-A da Lei 6.046/2004, o qual fora inserido no Código de Edificações e Licenciamento Urbano do Município de Guarulhos/SP pelo art. 2º da Lei 8.016, de 3 de junho de 2022. Eis o inteiro teor daquele dispositivo:



    Art. 138-A. Para a definição de vagas de estacionamento, quando da solicitação da Licença de Funcionamento, o empreendimento instalado em imóvel anteriormente ocupado com outra destinação ou atividade, ou ampliação de edificação existente, será analisado em função dos parâmetros definidos em decreto e, em caso necessário, adaptados às condições técnicas, conforme parecer e anuência do órgão municipal responsável pela gestão de transportes e mobilidade urbana.



    § 1º. O atendimento às exigências de vagas previstas no caput deste artigo para estada de veículos, poderá ser efetuado mediante apresentação de documentação que comprove a disponibilização das vagas em uma das seguintes situações:



    I - terreno contíguo de propriedade própria ou de terceiros, mediante comprovação de contrato de locação ou cessão de direito de uso;



    II - lotes lindeiros, com acessibilidade direta e travessia em nível, confrontando, pelo sistema viário, com ao menos uma das testadas do empreendimento, mediante comprovação de contrato de locação ou cessão de direito de uso;



    III - estacionamentos externos privativos ou comerciais localizados em distância de até 200 (duzentos) metros, devidamente inscritos no Cadastro Fiscal Mobiliário do Município, devendo constar em contrato a reserva mínima do número de vagas necessárias ao atendimento do empreendimento, e com uso dedicado exclusivamente ao mesmo;



    § 2°. Para as vagas previstas no inciso III do § 1º deste artigo, o total não poderá ser superior a 100 (cem) vagas, independentemente da quantidade de estacionamentos agregados.



    § 3º. Para as vagas alocadas nos incisos I e II do § 1º, não se aplicará o limite de quantidade de vagas de estacionamento.



    Afastando os argumentos articulados na inicial, o Órgão Especial do tribunal estadual julgou o pedido improcedente, ao fundamento central de que havia comprovação da existência e da suficiência do planejamento técnico e da desnecessidade da participação popular para fins de legitimar a aludida modificação legislativa.



    Declino a seguir os óbices que reputo insuperáveis à abertura da instância extraordinária.



    Tópico de repercussão geral insuficiente.



    A ABRASCE não se desincumbiu do ônus de preencher o requisito contido no art. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil, c/c o art. 102, § 3º, da Constituição Federal, dada a carência de fundamentação apta a demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais suscitadas. Eis o fragmento da peça recursal por meio do qual a recorrente pretendeu satisfazer a aludida condição de admissibilidade (eDoc 25, fls. 20/21):



    De fato, sob o enfoque jurídico da repercussão geral, convém analisar que a fundamentação do v. acórdão recorrido tem por consequência uma indevida flexibilização da interpretação constitucional acerca do dever de cooperação e planejamento adequado das normas que versem sobre a ocupação do solo urbano do Poder Público Municipal.



    Já do ponto de vista econômico, também estaria presente o requisito da repercussão geral, porquanto as alterações empreendidas pelo art. 2º da Lei 8.016/2022 implicam condições mais gravosas ao empreendedor privado para a obtenção de licença de funcionamento, quais sejam, as que limitam a possibilidade de disponibilização de vagas externas a terrenos situados a apenas duzentos metros e com limitação a apenas cem vagas. Alteram, portanto, toda a dinâmica de trânsito das regiões submetidas àquela novel legislação, além da mobilidade e transporte urbano, bem como modificam substancialmente o uso de diversos imóveis, afetando toda a população de Guarulhos.



    (...).



    Portanto, sob qualquer ângulo que se examine a matéria, não há dúvidas quanto à existência de repercussão geral, pelo que deve ser admitido o presente recurso extraordinário.



    O atendimento de tal exigência se faz necessário até mesmo naquelas hipóteses de suposta repercussão geral presumida — do que sequer se pode cogitar na espécie —, conforme indicam os trechos de ementa a seguir transcritos: 



    [...]



    1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe ao recorrente demonstrar de maneira formal e fundamentada a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, o que não ocorreu no caso em exame. Mesmo em caso de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro recurso, é ônus do recorrente a demonstração da existência desse requisito. 



    [...]



    (ARE 1.102.846 AgR, ministro Edson Fachin)



    .......................................................................................................



    [...]



    1. Deficiência na fundamentação, em recurso extraordinário interposto sob a égide do CPC/2015, da existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC/2015. O preenchimento desse requisito demanda a demonstração, no caso concreto, da existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo. A afirmação genérica da existência de repercussão geral ou a simples indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte são insuficientes para o atendimento do pressuposto.



    (ARE 1.341.486 AgR, ministra Rosa Weber) 



    .......................................................................................................



    [...]



    I – Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe ao recorrente demonstrar de maneira formal e fundamentada a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, ainda que se trate de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro recurso. 



    (RE 1.339.918 AgR, ministro Ricardo Lewandowski)  



    Ademais, a mera afirmação de que o julgado recorrido viola determinados dispositivos constitucionais – arts. 29, 30 e 182 – não satisfaz o requisito em análise. Nesse sentido, o precedente a seguir:  



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. DEFICIÊNCIA. RECURSO QUE NÃO SE VOLTA CONTRA O ATO AGRAVADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – Preliminar de repercussão geral das questões constitucionais, que não restou demonstrada nas razões do recurso extraordinário. Não conhecimento.



    II - É ônus da parte recorrente a demonstração formal e fundamentada de repercussão geral da matéria constitucional versada no recurso extraordinário, com indicação específica das circunstâncias reais que evidenciem, no caso concreto, a relevância econômica, política, social ou jurídica.



    III - Não bastam, portanto, para que seja atendido o requisito previsto no art. 102, § 3º, da CF e no art. 543-A, § 2º, do CPC, alegações genéricas a respeito do instituto, como a mera afirmação de que: (a) a matéria controvertida tem repercussão geral; (b) o tema goza de importância econômica, política, social ou jurídica; (c) a questão ultrapassa os interesses subjetivos da parte ou tem manifesto potencial de repetitividade; (d) a repercussão geral é consequência inevitável de suposta violação de dispositivo constitucional; ou, ainda, (e) a jurisprudência desta Corte é pacífica quanto ao tema discutido, estaria pacificada. Precedentes: ARE 691.595-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma.



    (RE 640.385 AgR, ministro Ricardo Lewandowski)



    Demais óbices.



    O controle de constitucionalidade exercido pelo Tribunal de Justiça se limitou a analisar os parâmetros de compatibilidade formal da norma municipal com a Constituição estadual, bem como a aferir os elementos fáticos que depunham em favor dos benefícios que a norma superveniente oferecia ao interesse público. O excerto a seguir transcrito reflete essa fundamentação (eDoc 9, fls. 8/22):



    Primeiramente, convém destacar que a aferição da constitucionalidade da norma impugnada será feita em estrito cotejo com as previsões preconizadas na Constituição do Estado de São Paulo, inviabilizada a sua análise em relação a normas de natureza infraconstitucional.



    (...).



    A Constituição do Estado de São Paulo institui, em seu art. 180, inciso II, a participação da coletividade na elaboração de normas e diretrizes concernentes ao desenvolvimento urbano.



    (...).



    A seu turno, o art. 191 do mesmo diploma constitucional, impõe aos Estados e Municípios, com a participação popular, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho.



    (...).



    Da análise conjugada desses dois dispositivos constitucionais, extrai-se a necessidade de participação popular na elaboração de normas urbanísticas e ambientais para projetos legislativos que efetivamente sejam relativos ao uso e ocupação do solo.



    (...).



    No caso, com o devido respeito aos entendimentos dissonantes, não se verifica a alegada ofensa constitucional porque a participação comunitária no processo legislativo não está justificada.



    (...).



    Não se trata de plebiscito.



    No caso, as Comissões Permanentes (...) exararam os respectivos pareceres favoráveis à aprovação do Projeto de Lei 3.028/2021.



    A novel legislação, na parte impugnada pela autora, claramente é mais benéfica à própria população porque, segundo os critérios nela estabelecidos, reduz a distância entre os estacionamentos e os estabelecimentos dos associados da autora (lojistas), que, antes, era de um raio de até 300 metros, para os atuais 200 metros.



    Essa medida favorece ao público em geral, notadamente pessoas idosas, pessoas com mobilidade reduzida, e pessoas que de alguma forma possuam alguma limitação para acessar os ‘shopping centers’, conferindo-lhes maior acessibilidade e conforto.



    Mais favoráveis aos representados da autora foram os critérios estabelecidos (...) e que delibera sobre a metragem mínima (largura e comprimento) das vagas de estacionamento para autos em edificações (...).



    A própria autora, em sua inaugural, reconhece que o normativo relativamente ao tamanho mínimo das vagas é mais benéfico a ela quando em comparação com as vagas já existentes (...).



    (...).



    Denota-se, claramente, que a matéria contida pela norma impugnada não é inconstitucional, como considerado pela autora, embora em tese possa lhe ser mais gravosa, senão apenas diz com o interesse exclusivamente privado dos empreendedores, aqui representados por aquela.



    Tampouco a mim me parece cabível o pleiteado acionamento da via excepcional para se reavaliar os critérios segundo os quais o Órgão Especial, na origem, concluiu pela proporcionalidade e razoabilidade da estipulação da distância mínima a ser observada na construção do estacionamento, bem como da fixação do número máximo de vagas.



    Para além disso — como bem consignado no parecer da Procuradoria-Geral da República —, a matéria impugnada acarreta a violação meramente reflexa dos dispositivos constitucionais tidos por violados, conforme já decidido em caso análogo (RE 1.192.039, Ministro Ricardo Lewandowski, DJ de 6.5.2019).



    Ainda que assim não fosse, melhor sorte não socorreria a irresignação.



    A controvérsia acerca da exigibilidade da participação popular como condição à legitimidade de leis de âmbito municipal, prevista em constituições estaduais, não se constitui em matéria de reprodução obrigatória na Constituição Federal, daí não sendo cabível a abertura da instância extraordinária também quanto a esse ponto. Nesse sentido, entre outras, decisão monocrática proferida pelo Ministro Luís Roberto Barroso, em caso fronteiriço, na qual assim anotou:



    A norma da Constituição estadual utilizada como parâmetro para o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade não é de reprodução obrigatória da Constituição Federal, uma vez que não há correlação com qualquer norma nela prevista, motivo pelo qual se mostra incabível o presente recurso extraordinário.



    (ARE 1.298.672/SP, DJ de 5.2.2021)



    Tal o contexto, ressai inviável a abertura da instância extraordinária.



    Advirto que o manejo de agravo interno manifestamente improcedente causa embaraço incompatível com o dever de boa-fé, norma fundamental do processo civil (art. 4º); e autoriza a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. Nesse sentido, entre muitos outros, os seguintes acórdãos: RE 1.338.356 AgR, minha relatoria, DJ de 17.5.2022; ARE 1.321.696-ED-AgR, Ministro André Mendonça, DJ de 29.56.2022; e ARE 1.387.540 AgR, Ministro Flávio Dino, DJ de 23.4.2024.



    Em face do exposto, não conheço do recurso extraordinário.



    Inviável a majoração da verba honorária prevista no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, dada a ausência de sua prévia fixação na origem.



    Intimem-se. Publique-se.



Brasília, 26 de junho de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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