Tribunal: STF
Processo: RE 1543843
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-28
Data de publicação: 2025-05-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Minas Gerais contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, julgou parcialmente procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Complementar nº 08/2008 do Município de Igarapé, mas manteve a constitucionalidade do inciso VII do art. 51 e do Anexo VII da referida lei.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado (e-doc. 47):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE IGARAPÉ – LEI COMPLEMENTAR N. 08/2008 ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR N. 41/2011 – PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E VENCIMENTOS DO SERVIDOR – CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA – AUSÊNCIA DE EXCEPCIONALIDADE E TEMPORARIEDADE – IMPOSSIBILIDADE – REPRESENTAÇÃO ACOLHIDA – MODULAÇÃO DOS EFEITOS – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.



    - O Supremo Tribunal Federal (STF) fixou os critérios para análise de validade de normas que regulamentam a contratação temporária no serviço público, firmando precedente de observância obrigatória (RE 658.026/MG) no qual considera válidas as leis que contemplam hipóteses excepcionais, imprevisíveis ou eminentemente temporárias e inválidas aquelas que preveem situações corriqueiras.



    - A vacância de cargo público, as licenças, as férias ou outras hipóteses comuns de afastamento de servidores públicos não ensejam a contratação temporária, por não se amoldarem ao conceito de condição excepcional, enquanto as situações temporárias para execução de programas e convênios firmados com outros entes públicos justifica o vínculo transitório. V.v.: Ao decidir o RE n. 658.026/MG, interposto contra decisão colegiada deste TJMG, proferida em ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto consistia em Lei análoga,, o Supremo Tribunal Federal examinou a questão relativa às contratações temporárias para atendimento de excepcional interesse público frente ao art. 37, caput e inciso II, da CF, fixando os parâmetros para o reconhecimento da (in) constitucionalidade de normas envolvendo a matéria.



    - A Suprema Corte estabeleceu, em repercussão geral, que as contratações temporárias poderão ocorrer desde que observadas situações de: a) casos excepcionais previstos em lei; b) prazo de contratação pré-determinado; c) necessidade temporária; d) interesse público excepcional; e) necessidade de contratação indispensável, vedada a contratação para os serviços ordinários permanentes do Estado, e que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração.



    - Os incisos IV, V, VI, VII dos §§ 1º e 3º, do art. 51, e o Anexo VII da Lei Complementar n. 08/2008 alterada pela Lei Complementar n. 41/2011 do Município de Igarapé, que dispõe sobre plano de cargos, carreira e vencimento do servidor, é inconstitucional, tendo em vista a ausência dos pressupostos estabelecidos pelo STF para a validade da contratação temporária decorrente de excepcional interesse público.



    - Em atenção à segurança jurídica, considerando as contratações de pessoal para a prestação de serviços à Administração Pública Municipal com fundamento na Lei impugnada, as quais contavam com a presunção de constitucionalidade, devem ser respeitados os contratos firmados até a data deste julgamento, cujo prazo de duração não poderá ultrapassar 12 (doze) meses.”



    (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.22.246893-6/000, Órgão Especial, Rel. Des. Valdez Leite Machado, j. 24.1.2024)



    O dispositivo questionado permite a contratação temporária para atendimento a convênios, verbis (e-doc. 2, p. 11):



    Art. 51. Consideram-se de necessidade de excepcional interesse público as contratações que visem a:



    [...]



    VII - atender convênios.



    O Anexo VII da norma informa os programas e convênios sujeitos a “CONTRATO ADMINISTRATIVO POR PRAZO DETERMINADO (CORRESPONDENTE À DURAÇÃO DO PROGRAMA/CONVÊNIO)” e os respectivos profissionais a serem contratados, a saber: (i) Programa Saúde da Família – e Convênios; (ii) Programa Centro de Referência da Assistência Social – CRAS Casa da Família; (iii) Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI; (iv) Programa de Amparo à Pessoa Idosa - PAPI; (v) Programa CREAS; e (vi) Programa PROJOVEM (e-doc. 2, págs. 111-113).



    Em síntese, o recorrente alega que essa previsão afronta o art. 37, II e IX, da Constituição Federal, bem como os artigos 21, § 1º, e 22, caput, da Constituição Estadual, por entender que a contratação para atender programas como PSF e CRAS, embora vinculados a convênios, possui caráter permanente, descaracterizando a excepcionalidade e a temporariedade exigidas pela Lei Maior. Nesse sentido, o Ministério Público recorrente invoca, em seu favor, a tese fixada no Tema 612 da repercussão geral (RE 658.026/MG), que estabelece os requisitos para a validade da contratação temporária. Adicionalmente, argumenta que o Tema 698 da repercussão geral (RE 684.612/RJ) oferece alternativas ao concurso público e que o precedente ARE 895.766/MG não se aplica por ausência de julgamento de mérito (e-doc. 81).



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    A controvérsia central reside na constitucionalidade da previsão legal municipal de contratação temporária para atendimento a convênios, à luz do art. 37, IX, da Constituição Federal, que exige que tais contratações ocorram para atender a “necessidade temporária de excepcional interesse público”.



    Em face do que decidido por esta Casa, notadamente no Tema 612 da repercussão geral (RE 658.026/MG), e em se tratando de controle de constitucionalidade abstrato da norma, não diviso, no inciso VII do art. 51 e no Anexo VII da Lei Complementar nº 8/2008, do Município de Igarapé, qualquer inconstitucionalidade em tese.



    Em primeiro lugar, observo que o legislador municipal, ao fixar os casos autorizadores da contratação temporária, atendeu à exigência constitucional de reserva qualificada de lei formal para tais avenças a serem firmadas pela administração pública local. Conforme já assentado por esta Corte no julgamento do RE 658.026 (Tema 612), a que se refere o próprio recorrente, a “lei” a que alude o art. 37, IX, da Constituição Federal é a lei da própria entidade contratante, assegurando a autonomia federativa dos Municípios para estabelecerem, em suas respectivas leis, os casos de contratação temporária.



    Acerca dos demais pressupostos à contratação temporária – quais sejam, prazo certo, necessidade temporária, excepcionalidade do interesse público e indispensabilidade da contratação –, entendo que os convênios, especialmente no contexto da Administração Pública municipal, possuem características intrínsecas que os qualificam como circunstâncias de necessidade excepcional e transitória.



    Conforme bem salientado pelo acórdão recorrido, em voto que prevaleceu no Órgão Especial do TJMG, proferido pelo Desembargador Renato Dresch, a questão dos convênios e programas temporários requer uma análise diferenciada: “O que se deve aferir sempre é se as contratações, em cada caso, observaram o caráter temporário para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público e se estão vinculadas a programa temporário”.



    De fato, programas como o PSF e o CRAS são, sim, políticas públicas de caráter permanente e essenciais para a concretização de direitos fundamentais. Contudo, é fundamental distinguir a permanência da atividade-fim (saúde, assistência social) da transitoriedade e excepcionalidade da necessidade de contratação de pessoal pelo Município para a execução desses programas por meio de convênios. Como bem ponderado pela Corte de origem: “ainda que se cuide de atuação em saúde ou assistência social (...) temas que, por si, têm caráter permanente, o mesmo não se pode dizer dos programas e convênios. Por conseguinte, estamos diante de hipótese típica de contratação temporária, uma vez que a demanda do município nesses casos é transitória e de excepcional interesse público, que, repita-se, pode encerrar-se a qualquer tempo”.



    A contratação de pessoal pelo Município para a execução desses programas, quando realizada por meio de convênios com outros entes federativos (União ou Estado), reveste-se de uma peculiaridade fundamental: sua continuidade depende integralmente de repasses de recursos e da manutenção das políticas pelos entes conveniados. 



    Não se pode exigir de um Município a criação de cargos de provimento efetivo, com a consequente incorporação de servidores permanentes aos seus quadros, para atender a programas que, embora essenciais em si, são criados e financiados (total ou parcialmente) por outros entes. A ausência de autonomia plena do Município sobre a perpetuação de tais programas, dada a dependência de repasses e de decisões de terceiros, confere à demanda por pessoal uma característica de temporariedade e excepcionalidade sob a ótica municipal. O vínculo entre o Município e os profissionais, nessas condições, está sujeito à vigência e às condições do convênio, que, por sua natureza, não é intrinsecamente permanente para o ente municipal, podendo ser encerrado a qualquer tempo a critério dos entes conveniados. A própria noção de “contingência fática” que justifica a excepcionalidade, conforme discutido no Tema 612, é encontrada na natureza condicional dos convênios para o ente municipal.



    Caso se adotasse a interpretação oposta, significaria impor aos Municípios um ônus fiscal incompatível com a autonomia financeira, forçando a criação de estruturas permanentes para atender a demandas que, na sua essência, são contingentes para a esfera municipal. Como destacado no voto divergente do TJMG, “Defender a necessidade de criação de cargo público e nomeação de servidores para o atendimento a programas temporários, vinculados ao Governo Federal ou Estadual, cuja remuneração dependa de repasses dos entes conveniados, constitui medida com reflexos futuros irreversíveis no orçamento do município”. Os riscos de comprometimento da prestação dos mais diversos serviços públicos, em caso de interrupção dos repasses ou do próprio programa por parte dos entes conveniados, justificam a modalidade de contratação temporária.



    É nesse sentido que os convênios, por sua natureza e finalidade de colaboração mútua e por serem, muitas vezes, instrumentos para a concretização de políticas públicas em nível local com apoio externo, amoldam-se aos requisitos de excepcionalidade e temporariedade da necessidade pública, conforme exigido pelo art. 37, IX, da Constituição Federal, e os parâmetros fixados por esta Corte no Tema 612 da repercussão geral (RE 658.026/MG). O dispositivo municipal, ao prever contratação temporária para o atendimento a convênios, aponta para uma necessidade que, embora relacionada a serviços públicos permanentes, possui uma natureza de transitoriedade e excepcionalidade sob a perspectiva da gestão municipal do convênio.



    Ademais, a alegação do recorrente de que não haveria a necessária determinabilidade temporal nos contratos temporários para programas de duração indeterminada não se sustenta. O próprio acórdão recorrido, e as contrarrazões do Município, indicam que a lei municipal prevê que os contratos administrativos celebrados para a execução desses convênios possuem limitação de 12 (doze) meses, prorrogáveis por igual período, o que mantém seu caráter temporário e atende ao requisito de prazo certo para a contratação temporária. A demonstração de que, na prática, os contratos estão sendo prorrogados de forma indefinida, desvirtuando o caráter temporário, é uma questão de aplicação da lei ao caso concreto e de eventual análise de fatos e provas, e não de inconstitucionalidade da norma em um controle abstrato. Nesse aspecto, o voto do Desembargador Renato Dresch aponta para a necessidade de “análise casuística, no exercício do poder/dever de fiscalização dos demais órgãos públicos (Poder Legislativo, Ministério Público, Defensoria Pública, etc.), para evitarem-se excessos e – aí sim – violação à regra constitucional”. A propósito, sublinho a imprescindibilidade de tal fiscalização caso a caso, para evitar abusos.



    Finalmente, no que concerne ao argumento de que o Município poderia se valer de outras formas de contratação, como a contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), em conformidade com o Tema 698 da repercussão geral (RE 684.612/RJ), cumpre registrar que a jurisprudência desta Corte, embora admita a intervenção judicial em políticas públicas quando há inércia ou grave deficiência do serviço que comprometa direitos fundamentais, tem reiteradamente ressalvado que essa atuação deve respeitar a discricionariedade do administrador público quanto ao modo de implementar as políticas. Como bem salientou o Ministro Luís Roberto Barroso em seu voto-vista, a intervenção judicial deve determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada, preservando o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. O Ministro exemplifica que, diante de um déficit de profissionais, “cabe ao Poder Executivo Municipal decidir se suprirá tal deficiência, por exemplo, mediante a realização de concurso público, por meio do remanejamento de recursos humanos ou a partir da celebração de contratos de gestão e termos de parceria com organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”.



    Nesse mesmo sentido, o Ministro Alexandre de Moraes, em seu voto, divergiu da imposição judicial de concurso público, argumentando que “não é tão firme a posição desta CORTE quando, além de determinar o fornecimento de bens ou a realização de serviços de preservação de próprios públicos, o Judiciário chega ao ponto de atuar na disposição de servidores públicos, ora impondo seu recrutamento, ora sua realocação”. A tese fixada por Sua Excelência para o Tema 698 da repercussão geral foi no sentido de que “não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes e das regras orçamentárias legais e constitucionais, atuar em substituição ao juízo de oportunidade e conveniência do Poder Executivo para a prática de ato administrativo discricionário, determinando a realização de concurso público para a contratação de servidores públicos para atuação em hospitais, bem como determinando outras medidas de cunho administrativo”. As preocupações com a desorganização financeira e administrativa, a complexidade dos concursos e as limitações orçamentárias foram destacadas.



    Portanto, a liberdade de escolha do gestor, preconizada pelo Tema 698 e corroborada pelos votos convergentes, autoriza o administrador a optar pela solução que melhor se adeque à realidade e às peculiaridades de cada situação, desde que constitucionalmente válida. No presente caso, dada a natureza da demanda, que se origina de convênios com outros entes federativos, com sua inerente dependência de recursos e condicionalidade de continuidade, a contratação temporária se apresenta como uma opção razoável e em consonância com a autonomia gerencial do Executivo municipal. 



    No que se refere ao ARE 895.766/MG, de fato, o mérito não foi apreciado naquela ocasião. A decisão que negou seguimento não constitui precedente de mérito para o presente caso, seja pró ou contra a constitucionalidade do dispositivo em tela. O que se observa é que a controvérsia ali debatida, similar à presente, envolvia a necessidade de exame aprofundado da legislação infraconstitucional e das circunstâncias fáticas, afastando a cognição da matéria em sede de recurso extraordinário por ausência de violação constitucional direta. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de maio de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente