Tribunal: STF
Processo: ARE 1507290
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-14
Data de publicação: 2025-04-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de embargos de declaração opostos, pela Urbanização de Curitiba S.A. – URBS, em face de decisão mediante a qual dei provimento ao recurso, para restabelecer a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau. 



    Na petição de embargos, a parte alega, em síntese, que a decisão embargada padece do vícios da omissão, por três razões: (i) não foi apreciada a preliminar, suscitada em contrarrazões, de incognoscibilidade do recurso por violação ao princípio da unirrecorribilidade; (ii) não foi objeto de análise a questão sobre a ausência de prequestionamento das questões constitucionais; (iii) não foi examinada adequadamente a constitucionalidade da legislação municipal aplicável.



    Requer o acolhimento dos embargos de declaração, para, sanando as omissões, negar conhecimento ao recurso extraordinário com agravo. 



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, ressalto que os embargos de declaração são cabíveis para sanar a ocorrência de obscuridade, contradição e omissão, bem como para corrigir eventual erro material (art. 1.022 do CPC). No presente caso, não se verifica nenhuma dessas hipóteses.



    Registre-se que os embargos de declaração não constituem meio processual cabível para reforma do julgado, não sendo possível atribuir-lhes efeitos infringentes, salvo em situações excepcionais, não vislumbradas no presente caso. 



    No que diz respeito à alegada incognoscibilidade do recurso por violação ao princípio da unirrecorribilidade ao juiz natural, entendo que, de fato, a preliminar suscitada não foi apreciada, motivo pelo qual examino neste momento. 



    A parte sustenta que o recurso extraordinário não seria passível de conhecimento, na medida em que foi interposto quando ainda pendia o julgamento dos terceiros embargos de declaração opostos no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Com base nessa circunstância, assinala ter sido contrariado o princípio da unirrecorribilidade e do juiz natural, postulando, assim, a aplicação, ao caso, da Súmula 281/STF. 



    Acentuo, nesse contexto, que o Código de Processo Civil possibilita que o Tribunal desconsidere vício formal de recurso tempestivo, desde que não o repute grave (CPC, art. 1.029, § 3º). 



    Penso que, na hipótese, não se está diante de vício grave, sendo indispensável sua superação. Isso porque, como amplamente exposto na decisão embargada, o acórdão proferido pelo TJPR está em absoluto descompasso com a jurisprudência firmada por esta Suprema Corte. 



    Assim, a não superação do óbice processual apontado teria como efeito a manutenção de decisão inconstitucional, na medida em que contrária aos pronunciamentos desta Corte. Haveria, ainda, uma grave violação ao princípio da isonomia, diante da aplicação assimétrica da Constituição Federal, o que causa máculas à integridade e à coerência do ordenamento jurídico.



    Nessa linha, diante do princípio da primazia do julgamento de mérito e da necessidade de aplicação equânime dos precedentes deste Supremo Tribunal Federal, com incidência isonômica do texto constitucional, até mesmo como forma de evitar o ajuizamento desnecessário de ação rescisória, mostra-se admissível a superação do óbice processual arguido. A propósito, confira-se: 



    “Agravo regimental em embargos de declaração em recurso extraordinário. Constitucional e tributário. Mandado de segurança. Sentença declaratória do direito à compensação de indébito tributário. Valores pretéritos, anteriores à impetração. Impossibilidade. Súmulas nºs 269 e 271 do STF. Vício sanável. Possibilidade de superação. Aplicação do art. 1.029, § 3º, do CPC. 



    1. De acordo com a pacífica jurisprudência da Suprema Corte, a ordem judicial proferida em sede de mandado de segurança não alcança pagamentos referentes a parcelas anteriores a sua impetração, possuindo efeitos patrimoniais somente a partir dessa data, nos termos dos Enunciados Sumulares nºs 269 e 271 do STF. 



    2. O § 3º do art. 1.029 do Código de Processo Civil permite a superação de vícios formais para o conhecimento de recurso, em atenção à primazia do julgamento de mérito e à logicidade do sistema de precedentes vinculantes e de orientações jurisprudenciais. 



    3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 1.516.899-ED-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 9.12.2024, DJe 13.12.2024)



    De outro lado, a parte embargante argui, ainda, que o recurso não poderia ter sido conhecido, tendo em vista que não teria ocorrido o devido prequestionamento. 



    Nesse ponto, não vislumbro qualquer omissão. É que uma simples e singela leitura no acórdão recorrido permite vislumbrar, de forma inequívoca, que foram adotados fundamentos de índole constitucional e expressamente debatidos os dispositivos tidos como violados, ainda que não haja menção aos respectivos números, mas tão somente aos respectivos conteúdos.



    Não se trata, pois, nem do prequestionamento implícito, mas, sim, de hipótese em que o acórdão recorrido adotou como fundamento e discutiu matéria constitucional, ainda que ausente menção ao número dos dispositivos. 



    Assim, ao contrário do apontado pela parte embargante, o acórdão recorrido manifestou-se sobre os dispositivos que a parte ora embargada apresentou como violados, sequer sendo possível falar em uma pretensa “preclusão consumativa”.



    De toda forma, ad argumentandum tantum, o fundamento anteriormente exposto de possibilidade de superação de vício processual mostrar-se-ia igualmente aplicável no ponto, caso estivéssemos diante de hipótese de ausência de prequestionamento.



    Por fim, a parte embargante, em argumentação confusa e até mesmo contraditória, sustenta que a legislação municipal é constitucional, mas que o conhecimento do recurso extraordinário esbarra na Súmula 280/STF. Parece, portanto, que se pretende o reconhecimento de que uma determina lei é compatível com o texto constitucional, sem permitir, contudo, o exame de seu conteúdo.



    Esclareço, desde logo, que não se aplica o óbice previsto na Súmula 280/STF quando o que se discute é a própria constitucionalidade do ato normativo municipal. Vale dizer, quando se argui a incompatibilidade da lei municipal com o texto constitucional inevitavelmente faz-se necessário examinar seu conteúdo. Não há como proceder ao exame de constitucionalidade sem analisar o conteúdo da lei que se pretende contrastar com a Constituição Federal.



    Daí porque a eminente Ministra Cármen Lúcia ressaltou que “[h]á pelo menos duas situações jurídicas em que a atuação do Supremo Tribunal Federal como guardião da Constituição da República demanda interpretação da legislação infraconstitucional: a primeira respeita ao exercício do controle de constitucionalidade das normas, pois não se declara a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma lei sem antes entendê-la; a segunda, que se dá na espécie, decorre da garantia constitucional da proteção ao ato jurídico perfeito contra lei superveniente, pois a solução de controvérsia sob essa perspectiva pressupõe sejam interpretadas as leis postas em conflito e determinados os seus alcances para se dizer da existência ou ausência da retroatividade constitucionalmente vedada” (RE 564.354/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 8.9.2010, DJe 15.2.2011).



    A alega omissão, a bem da verdade, consubstancia mero inconformismo. Na decisão embargada foram apreciados adequadamente os fundamentos da parte embargante, oportunidade na qual, com esteio da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, foi reconhecida a inconstitucionalidade das disposições dos atos normativos municipais em questão. Nessa linha, além de todos os precedentes já citados na decisão recorrida, confiram-se os seguintes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. TEMAS 919 E 1.235 DA REPERCUSSÃO GERAL. IMPROCEDÊNCIA DO AGRAVO. 



    1. Nos termos dos Temas 919 e 1.235 da sistemática da repercussão geral, o Município não detém a competência para regulamentar a atividade de instalação de estações de rádio-base, não se incluindo no rol de suas competências instituir e cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia. 



    2. Especificamente acerca da competência municipal em sede de licenciamento ambiental, esta Corte, no julgamento da ADPF 1.063, consignou, em síntese, que ‘São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações.’



    3. In casu, o Colegiado de origem, ao manter a validade da cobrança da taxa de licença para localização e funcionamento com base no poder de polícia e na competência concorrente do município, decidiu em desacordo com a jurisprudência do Supremo sobre o tema. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.157.787-AgR/GO, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16.12.2024, DJe 8.1.2025)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO. LEIS ESTADUAIS Nº 3.365/2007 E 4.672/2015 E DECRETO MUNICIPAL Nº 11.457/2011. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTS. 21, XI, E 22, IV, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI FEDERAL 13.116/2015, QUE PREVÊ NORMAS GERAIS AO PROCESSO DE LICENCIAMENTO, INSTALAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. AGRAVO PROVIDO PARA RECONSIDERAR A DECISÃO MONOCRÁTICA E DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARA JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS NA PETIÇÃO INICIAL. 



    1. A Lei nº 13.116/2015, que alterou a Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações), dispõe sobre normas gerais aplicáveis ao processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional. 



    2. A referida Lei estabelece requisitos mínimos e limites para a instalação de infraestrutura de rede de telecomunicações em áreas urbanas e para as licenças necessárias a tais instalações, inclusive nos casos em que há necessidade de processo de licenciamento ambiental. 



    3. Portanto, as limitações para a instalação de infraestruturas de serviços de telecomunicações já estão dispostas em normas federais, e que, no caso concreto, as normas estaduais e municipais, ao submeter a instalação de infraestruturas de telecomunicação a novas condicionantes, ainda que a pretexto de proteção e defesa do meio ambiente, ingressaram no domínio normativo reservado à União, nos termos dos arts. 21, XI e 22, IV, da Constituição Federal. 



    4. Esse entendimento encontra amparo na jurisprudência desta Suprema Corte, que se firmou no sentido de que ‘são inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações’. Precedentes. 



    5. Agravo interno conhecido e provido para reconsiderar a decisão monocrática e, assim, dar provimento ao recurso extraordinário de modo a julgar improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.” (ARE 1.483.404-AgR/MS, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, j. 24.3.2025, DJe 28.3.2025)



    Aduz, ainda, que não seria possível aplicar, no caso, a jurisprudência mais recente deste Supremo Tribunal Federal, tendo em vista que “o termo de permissão firmado com a embargada é anterior à publicação” da Lei Geral de Antenas.



    Não assiste razão à parte embargante. A jurisprudência desta Corte é firme, há muito tempo – mesmo antes da Lei Geral de Antenas –, no sentido da impossibilidade de municípios cobrarem retribuição pecuniária pela instalação de equipamentos necessários à prestação de serviços públicos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RETRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA. COBRANÇA. TAXA DE USO E OCUPAÇÃO DE SOLO E ESPAÇO AÉREO. CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. DEVER-PODER E PODER-DEVER. INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO EM BEM PÚBLICO. LEI MUNICIPAL 1.199/2002. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO. ARTIGOS 21 E 22 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 



    1. Às empresas prestadoras de serviço público incumbe o dever-poder de prestar o serviço público. Para tanto a elas é atribuído, pelo poder concedente, o também dever-poder de usar o domínio público necessário à execução do serviço, bem como de promover desapropriações e constituir servidões de áreas por ele, poder concedente, declaradas de utilidade pública. 



    2. As faixas de domínio público de vias públicas constituem bem público, inserido na categoria dos bens de uso comum do povo. 



    3. Os bens de uso comum do povo são entendidos como propriedade pública. Tamanha é a intensidade da participação do bem de uso comum do povo na atividade administrativa que ele constitui, em si, o próprio serviço público [objeto de atividade administrativa] prestado pela Administração. 



    4. Ainda que os bens do domínio público e do patrimônio administrativo não tolerem o gravame das servidões, sujeitam-se, na situação a que respeitam os autos, aos efeitos da restrição decorrente da instalação, no solo, de equipamentos necessários à prestação de serviço público. A imposição dessa restrição não conduzindo à extinção de direitos, dela não decorre dever de indenizar. 



    5. A Constituição do Brasil define a competência exclusiva da União para explorar os serviços e instalações de energia elétrica [artigo 21, XII, b] e privativa para legislar sobre a matéria [artigo 22, IV]. 



    Recurso extraordinário a que se nega provimento, com a declaração, incidental, da inconstitucionalidade da Lei n. 1.199/2002, do Município de Ji-Paraná.” (RE 581.947/RO, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 27.5.2010, DJe 27.8.2010)



    Embora o tema 261 de repercussão geral, acima exposto, fizesse referência apenas a taxa, julgados posteriores evidenciam que a ratio decidendi lá firmada aplica-se, por igual, quando se tratar de preço público, tal como sucede na hipótese (RE 1.074.418-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 31.8.2020, DJe 4.9.2020; RE 1.211.802-ED-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 14.2.2020, DJe 28.2.2020, v.g.).



    Ante o exposto, acolho, em parte, os embargos de declaração, sem efeitos modificativos, apenas para prestar esclarecimentos.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de abril de 2025.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente