Tribunal: STF
Processo: RE 1534235
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-28
Data de publicação: 2025-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, assim ementado (eDOC 6, pp. 1-2):



    “CONSTITUCIONAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 13.297/2023 – MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – ESTIPULAÇÃO DE PRAZO LIMITE ATÉ O DIA 30/06/2024 PARA EXECUÇÃO TOTAL DAS EMENDAS IMPOSITIVAS DOS PARLAMENTARES MUNICIPAIS – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL – OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. O artigo 55, da Lei n. 13.297/2023, do Município de Rondonópolis, ao estipular prazo limite para a execução total das emendas impositivas dos parlamentares municipais, violou o princípio da separação dos poderes. Havendo infração aos artigos 9o , 194 e 195, parágrafo único, inciso I, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso, deve o dispositivo legal questionado ser declarado inconstitucional.”



    No recurso extraordinário interposto pelo Prefeito Municipal de Tapes aponta-se ofensa aos arts. 2º, 60, §4º, III e 166, caput e §4º, todos da da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a emenda à LDO para fixar data limite para a execução das emendas impositivas deriva do poder de emenda parlamentar e é medida que visa a harmonia e equilíbrio entre os Poderes, já que decorreu da inércia do Executivo local no cumprimento de seu dever constitucional de estabelecer procedimentos e cronograma para tanto.



    Alega que as emendas impositivas configuram um percentual pequeno da receita corrente líquida não havendo, por tal razão, prejuízo aos cofres públicos ou desequilíbrio orçamentário.



    Entende que a fixação de cronograma para execução de emendas impositivas é medida elementar, adotada pela União, visando garantir a previsibilidade na entrega de bens e serviços públicos, sem a qual esvazia-se sua finalidade, já que caberia ao Executivo executá-las quando lhe conviesse. 



    Afirma que a ausência de uma data limite para execução das emendas impositivas geraria ofensa ao princípio do planejamento orçamentário e à autonomia dos poderes, “pois rechaçaria a expressa prerrogativa constitucional da ementa parlamentar visando suprir negligência do Executivo” (eDOC 10, p.17). 



    Por fim, invoca a teoria dos poderes implícitos para defender que se é dado ao Legislativo a prerrogativa de criar emendas impositivas, também lhe é garantido estabelecer a data limite para sua execução quando o Executivo não o fizer, conforme a norma do art. 166, da CF. 



    Pugna pela procedência do recurso, a fim de declarar a constitucionalidade da norma municipal.



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça admitiu o recurso extraordinário (eDOC 15).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    A questão dos autos cinge-se à possibilidade de lei municipal, de iniciativa parlamentar, fixar prazo para a execução de emendas impositivas. 



    De início, destaco que a figura das emendas parlamentares impositivas passaram a ter previsão no modelo orçamentário federal após as ECs nº 86/2015 e nº 100/2019. Eis o teor do art. 166, §12, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 100/2019: 



    “Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.



    (...)



    § 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.”



    Observa-se que a disposição constitucional que reputa como impositiva uma fração delimitada e residual do orçamento bem evidencia que as emendas devem abranger volume orçamentário que não é central e preponderante, sob pena de se inverter a própria iniciativa das leis orçamentárias, a qual compete ao Poder Executivo em decorrência de sua função prioritária na gestão e formulação de políticas públicas.



    De fato, constata-se um quadro de progressivo avanço e preponderância do Poder Legislativo em relação à formulação e execução do orçamento, em volume de recursos tal e sem aderência a programas de governos que parecem não coadunar com a própria excepcionalidade do poder de emenda. 



    O art. 165 da Carta da República, ao estabelecer a LDO e a LOA, como diplomas cuja iniciativa cabe ao Poder Executivo não pode se tornar norma destituída de eficácia e esvaziada de sentido. Assim, o Poder Executivo deve manter o seu poder de reger e cadenciar a execução do orçamento, sob pena de afronta à separação entre os poderes (art. 2º da CRFB). 



    In casu, observo que o Tribunal de Justiça concluiu pela inconstitucionalidade de emenda parlamentar que fixa praxo para execução de emendas impositivas, em acórdão assim fundamentado (eDOC 6, pp. 7-8):



    “No caso vertente, o Legislativo Municipal de Rondonópolis, por meio de emenda parlamentar, incluiu no Projeto de Lei encaminhado pelo Poder Executivo – Lei de Diretrizes Orçamentárias – o artigo 55, determinando que as emendas impositivas dos parlamentares municipais fossem executadas até o dia 30 de junho de 2024. 



      O referido dispositivo legal, objeto da presente ADI, como se nota, tem pertinência temática com o projeto de lei (LDO). Contudo, ao estabelecer o prazo limite de cumprimento das emendas parlamentares impositivas, violou o artigo 9°, da Constituição do Estado de Mato Grosso (Princípio da Separação dos Poderes), porque a execução do orçamento anual é de competência privativa do Chefe do Executivo Municipal. 



    Com efeito, a redução do prazo, perpetrada pelo texto de lei impugnado, interfere diretamente na gestão pública municipal, visto que o exercício financeiro, nos termos do artigo 34, da Lei Federal n. 4.320/1964, coincide com o ano civil, portanto, o Executivo Municipal tem 12 (doze) meses para cumprir o previsto na LDO. 



    Ademais, as emendas parlamentares impositivas são de execução obrigatória pelo Executivo e, portanto, a redução do prazo, estabelecida pelo artigo 55, da Lei n. n. 13.297/2023, torna prioridades as indicações dos Vereadores, em detrimento daquelas elegidas pelo Poder Executivo Municipal e constantes da Lei Orçamentária Anual e do Plano Plurianual. 



    Dessa forma, é incontroverso que a introdução do artigo questionado nesta ADI, por emenda parlamentar, invadiu a competência do Prefeito Municipal, visto que interferiu diretamente na autonomia administrativa e financeira do Município de Rondonópolis. 



    Não há desconsiderar que a fixação de prazo limite para execução das emendas parlamentares impositivas desconsiderou as diretrizes, objetivos e metas do Executivo Municipal, estabelecidas no Plano Plurianual – PPA.”



    Partindo das premissas acima fixadas, compreendo que o entendimento adotado no acórdão recorrido está em consonância com a sistemática constitucional sobre a matéria, bem como com a construção jurisprudencial que esta Suprema Corte tem feito sobre as controvérsias atuais em torno das regras orçamentárias. 



    Em julgamento unânime, o Plenário desta Suprema Corte referendou medida cautelar deferida pelo Rel. Min. André Mendonça, na ADI 7593 - MC, DJe 21.06.2024, para suspender os efeitos de normas, de iniciativa do Poder Legislativo local, que estabeleciam as diretrizes orçamentárias do Estado de Pernambuco para o exercício de 2024. O acórdão restou assim ementado : 



    “REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO PARA O EXERCÍCIO DE 2024. ARTS. 32, §§10 A 15, 58, §§6º E 7º, 76, PARÁGRAFO ÚNICO, E 77 DA LEI Nº 18.297, DE 2023, DO ESTADO DE PERNAMBUCO. POTENCIAL VIOLAÇÃO AOS ARTS. 2º, 24, INC. I E §1º, 163, 165, §§2º, 3º E 9º, 167, INC. IV, 168, §2º, TODOS DA PARTE DOGMÁTICA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988, E AO ART. 113 DO ADCT. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CARACTERIZADOS. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA PELO TRIBUNAL PLENO.



    1. A controvérsia constitucional deduzida, em abstrato, nos autos consiste em saber se ofende a Constituição Financeira um conjunto de dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2024 do Estado de Pernambuco que tratam do rateio da receita arrecadada pelo ente estadual entre os Poderes e órgãos autônomos, especialmente no que diz respeito a eventual excesso de arrecadação percebido no ano de 2023. Está também em xeque a higidez da relação institucional entre o Poder Executivo e o Legislativo no ciclo orçamentário, sobretudo as faculdades de influência dos parlamentares na orçamentação, por meio de emendas ou da propositura de projetos de lei os quais importem ou autorizem redução de receita ou aumento de despesa do Estado pernambucano.



    2. Periculum in mora evidenciado, haja vista a difícil recuperabilidade dos repasses e transferências, inclusive federativos, uma vez efetuados e destinados às despesas públicas. Igualmente, observa-se a produção de efeitos de norma financeira eventualmente inconstitucional a partir deste mês de fevereiro.



    3. Art. 32, §10: implausibilidade da alegação. Com esteio no princípio da legalidade orçamentária e na competência do Poder Legislativo no ciclo financeiro-orçamentário, exige-se na autorização dos créditos adicionais a mesma forma da aprovação do orçamento público, a lei em sentido formal. Precedente: ADI nº 3.401/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 26/04/2006, p. 23/02/2007.



    4. Art. 32, §§11 a 15: plausibilidade da irresignação. A controvérsia constitucional diz respeito à distribuição proporcional aos Poderes e órgãos autônomos dos produtos do excesso de arrecadação da receita afeta à fonte 500 experimentado ao final do exercício financeiro de 2023. No ponto, a legislação impugnada afronta prima facie a repartição constitucional de competências legislativas na Federação, assim como representa indevida extravasamento dos demais poderes e órgãos em prerrogativa própria do Poder Executivo.



    4.1. Instauração, ainda que por analogia aos duodécimos, de sistemática sem previsão na Constituição de 1988 ou na legislação nacional de direito financeiro. Reserva de lei qualificada: arts. 163, I, 165, §9º, e 168, caput , in fine , do texto constitucional.



    4.2. Considerando que cabe ao Poder Legislativo aprovar, fiscalizar e apreciar as contas prestadas referentes ao orçamento público e ao Poder Executivo propor e executar a lei orçamentária, onde se incluem os créditos adicionais, não se coaduna prima facie com o texto constitucional disposição legislativa que pretende determinar a abertura de créditos adicionais, impondo ao Executivo, inclusive, prazo (março de 2024) para que este exerça competência constitucional que lhe é própria e privativa. Precedentes: ADI nº 546/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 11/03/1999, p. 14/04/2000; e MS nº 22.690/CE, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 17/04/1997, p. 07/12/2006.



    5. Art. 58, §§6º e 7º: plausibilidade das alegações. Impende decidir sobre a determinação constante em LDO para que o Poder Executivo edite decreto para operacionalização de transferências especiais, mediadas por emendas parlamentares, até final de janeiro de 2024. Do contrário, independentemente de regulamentação, a norma compelirá o governo estadual a realizá-las, de forma equitativa entre os parlamentares autores das emendas, até junho de 2024.



    5.1. Em um juízo preambular de cognição, não parece ser dado ao Poder Legislativo impor ao Executivo um prazo para regulamentação de uma norma que acarretará sensível impacto ao erário, sob pena de autoaplicabilidade de determinação legislativa que envolve a transferência de vultosos recursos. Precedente: ADI nº 7.064/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 1º/12/2023, p. 19/12/2023.



    5.2. Há na Constituição de 1988 diversas disposições que instituem uma reserva de lei qualificada para se definir os critérios e os formatos de execução das emendas parlamentares impositivas, incluso nas modalidades de transferências especiais, como se extrai dos arts. 163, inc. I, 165, §9º, inc. III, e 166, §11, todos do texto constitucional. Nessa linha, em juízo perfunctório e superficial de cognição, entendo plausível a alegação de exercício abusivo de competência legislativa do ente estadual, em prejuízo da competência privativa da União para editar normas gerais de direito financeiro, na forma de leis complementares de alcance nacional.



    6. Art. 76, parágrafo único: fumus boni iuris caracterizado. Verifica-se prima facie inconstitucional hipótese na qual um dos Poderes transpõe responsabilidade que lhe é própria, no afã de exercer competência constitucional de iniciar projeto de lei que acarrete redução de receita ou aumento de despesa. Em razão do princípio da simetria, não é dado ao Legislador estadual alargar as balizas constitucionais referentes ao poder fiscalizatório do Parlamento exercido mediante a requisição de informações por escrito. Do mesmo modo, a Corte considera que o incremento do alcance desse instituto tem o condão de arrostar na competência privativa da União para legislar sobre crimes de responsabilidade. Precedente: ADI nº 6.653/PB, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 27/11/2023, p. 22/01/2024.



    7. Art. 77: plausibilidade da alegação. Quando o dispositivo vergastado impõe ao governo estadual a viabilização dos projetos de iniciativa parlamentar e reserva o recurso objeto de anulação de dotação orçamentária somente a esses projetos, em juízo acautelatório, os comandos normativos parecem ofender as competências constitucionais do Poder Executivo no ciclo orçamentário. Precedentes: ADI nº 2.345-MC/SC, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 1º/08/2002, p. 28/03/2003, e ADI nº 2.447/MG, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 04/03/2009, p. 04/12/2009.



    7.1. Ao estabelecer tanto a imperatividade de um anexo informativo à LOA em que consta a listagem de projetos de lei de iniciativa parlamentar contemplados com recursos derivados das anulações de dotações orçamentárias quanto a determinação de que a presença desse anexo cumpre os requisitos da LRF, cuja avaliação é própria do ordenador de despesa, considera-se, em juízo perfunctório, que a LDO estadual incorreu em invasão da competência privativa da União para editar normas gerais de direito financeiro, uma vez que parece divergir das sistemáticas constantes na Lei nº 4.320, de 1964, no Decreto-Lei nº 200, de 1967, e na Lei Complementar nº 101, de 2000.



    8. Medida cautelar referendada.”



    Quando da concessão da liminar em sede monocrática, assim se manifestou o Relator: 



    “41. No que diz respeito ao rol de competências constitucionais pertinentes ao ciclo orçamentário, é bem verdade que cabe ao Poder Legislativo aprovar, fiscalizar e apreciar as contas prestadas referentes ao orçamento público, porém se revela da atribuição do Poder Executivo propor e executar a lei orçamentária, onde se incluem os créditos adicionais. Nesse sentido, não me parece prima facie coadunarse com o texto constitucional disposição legislativa que pretenda determinar a abertura de créditos adicionais, impondo ao Executivo, inclusive, prazo (março de 2024) para que este exerça competência constitucional que lhe é própria e privativa. 



    42. Nessa linha, confira-se, entre diversos outros precedentes, o que assentado pelo STF na ADI nº 546/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 11/03/1999, p. 14/04/2000, onde se lê na ementa: “tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, não pode o Poder Legislativo assinar-lhe prazo para o exercício dessa prerrogativa sua”. Igualmente, no MS nº 22.690/CE, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 17/04/1997, p. 07/12/2006, esta Corte entendeu que o poder de agir em sede legislativa é competência própria da Chefia do Poder Executivo, não cabendo a qualquer lei impor o exercício compulsório dessa faculdade de matriz constitucional:



    (...)



    43. Noutro giro, quanto à consolidada sistemática dos duodécimos, é comum a este Supremo Tribunal Federal ser instado a mediar conflitos financeiros entre Poderes, oportunidades nas quais o órgão judicial desenha os fundamentos e os limites dessa interação republicana. É o que se depreende, por exemplo, do MS nº 34.483-MC/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 22/11/2016, p. 08/08/2017. 



    44. Nesse escopo, é remansosa a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a manipulação de prazos, diante da absoluta indispensabilidade dos duodécimos na qualidade de condição de possibilidade da autonomia financeira dos poderes e órgãos autônomos, demonstra-se ato abusivo e atentatório à ordem constitucional brasileira. É o que decidiu a Corte tanto na ADI nº 37-MC/DF, Rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, j. 12/04/1989, p. 23/06/1989, quanto na ADPF nº 384/MG, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 06/08/2020, p. 08/10/2020, assim ementados, respectivamente: 



    (...)



    45. No caso dos autos, a contrario sensu, o mesmo raciocínio deve prevalecer, ora em favor das competências constitucionais do Poder Executivo em promover a execução orçamentária, uma vez que esta inclui certa margem de conformação sobre a conveniência e a oportunidade na abertura de créditos adicionais. 



    46. Por todas essas razões, em sede preambular, entendo necessário suspender a eficácia do art. 32, §§11 a 15, da legislação vergastada, até o julgamento definitivo desta ação direta.”



    Nesse mesmo sentido, afirmou o Ministro Gilmar Mendes naquele julgamento (g.n.):



    “Bem assim, a norma que prevê a instituição de prazos estritos para que o Executivo regulamente e execute as despesas oriundas de emendas parlamentares destinadas aos Municípios, sob pena da realização automática de transferências (Lei Estadual 18.297/2023, art. 58, §§ 6º e 7º), aparenta violar não apenas a competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (Constituição, art. 24, I), como também a margem de atuação do Chefe do Executivo na execução do orçamento público (Constituição, art. 165, III), indo frontalmente de encontro ao modelo constitucional de repartição de funções orçamentárias que deve ser necessariamente observado pelos Estados.”



    Rememorando o firme entendimento desta Suprema Corte de que as normas constitucionais que tratam de processo legislativo, incluído o processo legislativo de leis orçamentárias, são de reprodução obrigatória, por força do princípio da simetria, entendo que a fundamentação adotada pelo plenário no julgamento da ADI 7593 - MC em tudo se aplica ao presente caso.



    A imposição de prazo pelo Legislativo para a execução de emendas impositivas configura um desvirtuamento da proposta orçamentária, e implica no alijamento do governo da definição de metas e prioridades na alocação de recursos. Resta, assim, configurada violação ao princípio da separação dos Poderes e à sistemática constitucional da repartição de competências.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do arts. 932, IV, b, do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do RISTF.



    Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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