Tribunal: STF
Processo: Rcl 80386
Classe: Rcl
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-26
Data de publicação: 2025-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Município de Cardoso alega que a 1ª Turma do Colégio Recursal de Votuporanga inobservou, no Agravo de Instrumento n. 0100106-52.2023.8.26.9026, o decidido nas ADIs 2.238, 6.442, 6.447 e 6.525.



    Narra que “a decisão proferida pela Turma de Uniformização dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Reclamação nº 0100247-92.2023.8.26.0968, afronta diretamente precedentes vinculantes desta Corte Suprema, ao determinar a eficácia de dispositivo inserido pela Lei Municipal nº 3.621/2020, que instituiu o pagamento de quinquênios aos servidores públicos de forma retroativa, sem respaldo em estudo de impacto orçamentário e durante o período de calamidade pública reconhecido nacionalmente”.



    Afirma que o ato judicial impugnado “esvazia, na prática, os efeitos vinculantes e erga omnes das decisões proferidas nas ADIs 2238/DF, 6442/DF, 6447/DF e 6525/DF, violando diretamente o dever de observância da jurisprudência desta Corte por parte dos demais órgãos do Judiciário. Nessas ações, o STF fixou orientação firme no sentido de que a concessão de vantagens funcionais, durante o período da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19, é vedada, salvo exceções expressamente previstas em lei — o que não se verifica no caso concreto”.



    Sustenta que “o cabimento da presente Reclamação também encontra amparo na violação de preceitos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), notadamente os artigos 15, 16 e 169, os quais impõem a exigência de demonstração do impacto financeiro e da compatibilidade com as leis orçamentárias antes da criação de despesa obrigatória. A norma municipal impugnada foi aprovada sem a mínima observância desses requisitos, como amplamente demonstrado nos documentos e relatórios técnicos acostados à inicial”.



    Nesses termos, conclui: “diante da negativa de aplicação dos precedentes firmados nas ADIs 2238/DF, 6442/DF, 6447/DF e 6525/DF, bem como da afronta às Súmulas Vinculantes mencionadas, resta plenamente caracterizada a ofensa à autoridade das decisões desta Corte, justificando-se o manejo da presente Reclamação Constitucional como instrumento apto à preservação da integridade do sistema jurídico-constitucional”.



    Requer “seja julgada procedente a presente Reclamação Constitucional, com a declaração de inconstitucionalidade da norma municipal referida, com efeitos ex tunc, ou seja, retroativos, reconhecendo-se sua incompatibilidade com o ordenamento constitucional vigente”.



    É o relatório. Decido.



    2. Não assiste razão ao reclamante.



    Inicialmente, consigno que a presente reclamação é manifestamente inadmissível na parcela em que pretende a declaração de inconstitucionalidade em abstrato da Lei Municipal nº 3.621/2020.



    As hipóteses de cabimento da reclamação constitucional estão previstas no art. 988 do CPC. Veja-se:



    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;             (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência;



    [...]



    Não há permissivo legal ou constitucional para o ajuizamento de reclamação com o fim de que seja declarada a inconstitucionalidade de norma em abstrato, como sucedâneo das ações diretas. Para isso, há meios próprios no ordenamento jurídico.



    Passo a apreciar a alegação de inobservância, pelo ato reclamado, dos paradigmas suscitados.



    É assente na jurisprudência desta Corte a necessidade, para fins de conhecimento da reclamação, de estrita aderência entre os fundamentos do ato impugnado e o objeto do julgamento paradigmático alegadamente transgredido.



    O Plenário, ao apreciar conjuntamente as ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525, julgou improcedentes os pedidos, reconhecendo a validade de preceitos da Lei Complementar n. 173/2020, por meio da qual instituído o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19) e alterados dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Entre as disposições analisadas, declarou a validade do art. 8º, no qual estabelecidas diversas proibições temporárias relacionadas aos entes públicos, na maioria vedações de aumento de despesas com pessoal.



    Por sua vez, no âmbito da ADI 2.238, este Supremo Tribunal apreciou a constitucionalidade formal e material de diversos dispositivos contidos na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). A ementa do julgamento foi publicada com o seguinte teor:



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 101/2000. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF). IMPUGNAÇÃO PRINCIPAL COM BASE NO PRINCÍPIO FEDERATIVO (artigos 4º, § 2º, II, parte final, e § 4º; 11, parágrafo único; 14, inciso II; 17, §§ 1º a 7º; 24; 35, 51 e 60 da LRF). IMPUGNACÃO PRINCIPAL COM BASE NOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES (artigos 9, § 3º; 20; 56, caput e § 2º; 57; 59, caput e § 1º, IV, da LRF). IMPUGNAÇÃO PRINCIPAL COM BASE EM PRINCÍPIOS E REGRAS DE RESPONSABILIDADE FISCAL (artigos 7º, § 1º; 12, § 2º; 18, caput e § 1º; 21, II; 23, §§ 1º e 2º; 26, § 1º; 28, § 2º; 29, inciso I e § 2º ; 39; 68, caput, da LRF).



     



    1. ARTIGOS 7º, §§ 2º E 3º, E 15 DA LRF, ARTIGO 3º, II, E 4º DA MP 1980-18/2000. REEDIÇÃO DA NORMA IMPUGNADA. AUSÊNCIA DE ADITAMENTO DA INICIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODO ÂMBITO NORMATIVO. NORMAS CONSTTITUCIONAIS PARADIGMAS EXCLUSIVOS PARA CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. NÃO CONHECIMENTO. 



    1.1. No sistema constitucional brasileiro, somente as normas constitucionais positivadas podem ser utilizadas como paradigma para a análise da constitucionalidade de leis ou atos normativos estatais. 



    1.2. Fica prejudicada a análise da norma impugnada, quando esta é reeditada, sem que as novas edições houvessem sido acompanhadas de pedido de aditamento da petição inicial. 



    1.3. É inepto o pedido, por insuficiência do seu âmbito de impugnação, que não abrange todo o complexo normativo necessário. 



    2. ARTIGOS 30, I, E 72 DA LRF. EXAURIMENTO DA NORMA. PREJUDICIALIDADE. 



    2.1. Fica prejudicada a análise da norma impugnada quando já exaurida sua eficácia. 3. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. COMPATIBILIDADE. ESTRITA E ADEQUADA OBSERVÂNCIA DE PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE IMPOSIÇÃO DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ARTIGOS 4º, § 2º, II, E § 4º; 7º, CAPUT, E § 1º; 11, PARÁGRAFO ÚNICO; 14, II; 17, §§ 1º A 7º; 18, § 1º; 20; 24; 26, § 1º; 28, § 2º; 29, I, E § 2º; 39; 59, § 1º, IV; 60 E 68, CAPUT, DA LRF. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE COM DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS. 



    3.1. A exigibilidade (art. 4º, § 2º, II), em relação aos Entes subnacionais, de demonstração de sincronia entre diretrizes orçamentárias e metas e previsões fiscais macroeconômicas definidas pela União não esvazia a autonomia daqueles, exigindo que sejam estabelecidas de acordo com a realidade de indicadores econômicos. 



    3.2. O art. 4º, § 4º, da LRF estipula exigência adicional do processo legislativo orçamentário, não significando qualquer risco de descumprimento do art. 165, § 2º, da CF. 



    3.3. A consignação do resultado negativo do Banco Central do Brasil (BCB) como obrigação do Tesouro Nacional, na forma do art. 7º, § 1º, da LRF, não constitui crédito orçamentário, ainda menos ilimitado, veiculando regra de programação orçamentária, que é indispensável à garantia das competências privativas da Autarquia especial (art. 164 da CF). 



    3.4. A mensagem normativa do parágrafo único do art. 11 da LRF, de instigação ao exercício pleno das competências impositivas fiscais tributárias dos Entes locais, não conflita com a Constituição Federal, traduzindo-se como fundamento de subsidiariedade, congruente com o Princípio Federativo, e desincentivando dependência de transferências voluntárias. 



    3.5. O art. 14 da LRF se destina a organizar estratégia, dentro do processo legislativo, de tal modo que os impactos fiscais de projetos de concessão de benefícios tributários sejam melhor quantificados, avaliados e assimilados em termos orçamentários. A democratização do processo de criação de gastos tributários pelo incremento da transparência constitui forma de reforço do papel de Estados e Municípios e da cidadania fiscal. 



    3.6. Os arts. 17 e 24 representam atenção ao Equilíbrio Fiscal. A rigidez e a permanência das despesas obrigatórias de caráter continuado as tornam fenômeno financeiro público diferenciado, devendo ser consideradas de modo destacado pelos instrumentos de planejamento estatal. 



    3.7. A internalização de medidas compensatórias, conforme enunciadas pelo art. 17 e 24 da LRF, no processo legislativo é parte de projeto de amadurecimento fiscal do Estado, de superação da cultura do desaviso e da inconsequência fiscal, administrativa e gerencial. A prudência fiscal é um objetivo expressamente consagrado pelo art. 165, § 2º, da Constituição Federal. 



    3.8. Ao se a referir a contratos de terceirização de mão de obra, o art. 18, § 1º, da LRF não sugere qualquer burla aos postulados da Licitação e do Concurso Público. Impede apenas expedientes de substituição de servidores via contratação terceirizada em contorno ao teto de gastos com pessoal. 



    3.9. A definição de um teto de gastos particularizado, segundo os respectivos poderes ou órgãos afetados (art. 20 da LRF), não representa intromissão na autonomia financeira dos Entes subnacionais. Reforça, antes, a autoridade jurídica da norma do art. 169 da CF, no propósito, federativamente legítimo, de afastar dinâmicas de relacionamento predatório entre os Entes componentes da Federação. 



    3.10. Só a fixação de consequências individualizadas para os desvios perpetrados por cada instância pode tornar o compromisso fiscal efetivo. A LRF estabeleceu modelo de corresponsabilidade entre os Poderes. Ao positivar esse modelo, a LRF violou qualquer disposição constitucional, mas sim prestigiou a prudência fiscal, valor chancelado constitucionalmente. 



    3.11. Eventual dissonância entre o conteúdo dos conceitos de dívida pública presentes na legislação, se existente, haveria de ser resolvida pelos critérios ordinários de hermenêutica jurídica, nada comprometida a legitimidade constitucional da LRF. 



    3.12. Eventual dissonância existente entre o conceito de dívida consolidada previsto no art. 29, I, da LRF e definições hospedadas em outras leis, se existente, haverá de ser resolvida pelos critérios ordinários de hermenêutica jurídica. 



    3.13. A possibilidade de fixação por Estados e Municípios de limites de endividamento abaixo daqueles nacionalmente exigíveis não compromete competências do Senado Federal, materializando, ao contrário, prerrogativa que decorre naturalmente da autonomia política e financeira de cada Ente federado. 



    3.14. O art. 250 da Constituição Federal não exige que a criação do fundo por ele mencionado seja necessariamente veiculada em lei ordinária, nem impede que os recursos constitutivos sejam provenientes de imposição tributária. 



    4. ARTIGOS 9, § 3º, 23, § 2º, 56, CAPUT, 57, CAPUT. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE COM DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS. 



    4.1. A norma estabelecida no § 3º do referido art. 9º da LRF, entretanto, não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e da Instituição do Ministério Público, ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo, permitindo que, unilateralmente, limitasse os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias no caso daqueles poderes e instituição não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput. A defesa de um Estado Democrático de Direito exige o afastamento de normas legais que repudiam o sistema de organização liberal, em especial na presente hipótese, o desrespeito à separação das funções do poder e suas autonomias constitucionais, em especial quando há expressa previsão constitucional de autonomia financeira. Doutrina. 



    4.2. Em relação ao parágrafo 2º do artigo 23 da LRF, é entendimento iterativo do STF considerar a irredutibilidade do estipêndio funcional como garantia constitucional voltada a qualificar prerrogativa de caráter jurídico-social instituída em favor dos agentes públicos. 



    4.3. Em relação ao artigo 56, caput, da LRF, a emissão de diferentes pareceres prévios respectivamente às contas dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público transmite ambiguidade a respeito de qual deveria ser o teor da análise a ser efetuada pelos Tribunais de Contas, se juízo opinativo, tal como o do art. 71, I, da CF, ou se conclusivo, com valor de julgamento. Confirmação da liminar, declarando-se a inconstitucionalidade do dispositivo. 



    4.4. O mesmo se aplica ao art. 57, caput, da LRF, cuja leitura sugere que a emissão de parecer prévio por Tribunais de Contas poderia ter por objeto contas de outras autoridades que não a do Chefe do Poder Executivo. Confirmação da liminar, declarando-se a inconstitucionalidade do dispositivo. 



    5. ARTIGOS 12, §2º E 21, II. AÇÃO JULGADA PARCIAMENTE PROCEDENTE PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME. 



    5.1. Ao prever limite textualmente diverso da regra do art. 167, III, da CF, o art. 12, § 2º, da LRF enseja interpretações distorcidas do teto a ser aplicado às receitas decorrentes de operações de crédito, pelo que a ação deve ser parcialmente provida, nesse ponto, para dar interpretação conforme ao dispositivo para o fim de explicitar que a proibição não abrange operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. 



    5.2. Ao prever sanção para o descumprimento de um limite específico de despesas considerados os servidores inativos, o art. 21, II, da LRF propicia ofensa ao art. 169, caput, da CF, uma vez que este remete à legislação complementar a definição de limites de despesa com pessoal ativo e inativo, pelo que a ação deve ser parcialmente provida, nesse ponto, para dar interpretação conforme ao dispositivo no sentido de que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar. 



    6. ARTIGO 23, § 1º, PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL, SEM REDUÇÃO DE TEXTO. 



    6.1. Irredutibilidade do estipêndio funcional como garantia constitucional voltada a qualificar prerrogativa de caráter jurídico-social instituída em favor dos agentes públicos. Procedência ao pedido tão somente para declarar parcialmente a inconstitucionalidade sem redução de texto do art. 23, §1º, da LRF, de modo a obstar interpretação segundo a qual é possível reduzir valores de função ou cargo que estiver provido. 



    6.2. A irredutibilidade de vencimentos dos servidores também alcança àqueles que não possuem vínculo efetivo com a Administração Pública. 



    7. Ação Direta de Inconstitucionalidade NÃO CONHECIDA quanto aos arts. 7º, §§ 2º e 3º, e 15 da LRF, e aos arts. 3º, II, e 4º da MP 1980-18/2000; JULGADA PREJUDICADA quanto aos arts. 30, I, e 72 da LRF; JULGADA IMPROCEDENTE quanto ao art. 4º, § 2º, II, e § 4º; art. 7º, caput e § 1º; art. 11, parágrafo único; 14, II; art. 17, §§ 1º a 7º; art. 18, § 1º; art. 20; art. 24; art. 26, § 1º; art. 28, § 2º; art. 29, I, e § 2º; art. 39; art. 59, § 1º, IV; art. 60 e art. 68, caput, da LRF; JULGADA PROCEDENTE com relação ao art. 9º, § 3º; art. 23, §2º, art. 56, caput; art. 57, caput; JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, para dar interpretação conforme, com relação art. 12, § 2º, e art. 21, II; e JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL, sem redução de texto, do artigo 23, § 1º, da LRF.



    (ADI 2238, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 24-06-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-218 DIVULG 31-08-2020 PUBLIC 01-09-2020 REPUBLICAÇÃO: DJe-228 DIVULG 14-09-2020 PUBLIC 15-09-2020)



    Por sua vez, o ato reclamado foi proferido com o seguinte teor:



    A parte autora requereu pagamento de precatório, para recebimento das diferenças de quinquênio.



    A decisão de 1º Grau reconheceu que não havia diferenças a serem pagas pela Municipalidade e que o precatório deveria ser extinto.



    Deve-se mencionar, primeiramente, que este Relator concedia efeito suspensivo em casos como o dos autos, para que se aguardasse o desfecho do agravo.



    No entanto, restou consolidado o entendimento, na 1ª Turma do Colégio recursal, de que o fundamento para acolher o agravo não deveria prevalecer, porque nada impediria de ser constata a liquidação zero, posteriormente.



    Ocorre que houve decisão recente proferida nos autos da Reclamação nº 0100047-85.2023.8.26.0968, proferida pela Turma de Uniformização do Sistema dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em face ao Acórdão que havia confirmado a extinção do feito, e foi dado provimento à Reclamação, para determinar o prosseguimento do cumprimento de sentença.



    Portanto, de rigor a elaboração do Acórdão de acordo como entendimento proferido nos autos da Reclamação supramencionada, para que seja dado prosseguimento ao regular trâmite do cumprimento de sentença.



    Diante do exposto e considerando o mais que dos autos consta, VOTO para DAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos acima mencionados. (Grifei)



    Por oportuno, colaciono o teor do acórdão proferido na Reclamação n. 0100247-92.2023.8.26.0968, citado pelo ato reclamado como fundamento para suas conclusões:



    Como se sabe, o instituto da reclamação é previsto constitucionalmente para a preservação da competência e da garantia da autoridade das decisões do STF e do STJ (art. 102, inciso I, “l”; e art. 105, inciso I, “f”), cuja regulamentação, antes do CPC de 2015, foi efetivada pela Lei n. 8.038/1990.



    Atualmente está regulamentada no CPC em seus artigos 988 a 993 e no âmbito do Tribunal de Justiça de São Paulo, pelas Resoluções 589/2012 e 759/2016.



    Seu escopo é o de preservar a competência e garantir a autoridade dos tribunais, dependendo de provocação das partes ou do Ministério Público.



    No caso dos juizados especiais estaduais, o fato de não ter sido previsto o recurso especial, bem como a inexistência de uma turma uniformizadora com abrangência nacional, impulsionou o uso da reclamação.



    Esta foi a alternativa encontrada para compelir turmas recursais estaduais a respeitarem a jurisprudência do STJ.



    Analisando-se os autos de origem verifica-se que o autor obteve o direito de recálculo de seus vencimentos. A sentença transitou em julgado (cf.fls.29 desta reclamação)



    Em sede de execução, o direito do autor foi repelido (fls.31/34). Interposto agravo de instrumento, a decisão proferida em execução foi mantida.



    Nesse contexto, pode-se afirmar que houve violação à coisa julgada.



    O precedente qualificado cujo descumprimento se verifica é aquele firmado no Resp 1.235.513-AL, que deu origem aos Temas 475 e 476 do STJ.



    Veja-se que em ambos os temas essa questão do desrespeito à coisa julgada acabou sendo enfrentada e abordada.



    O tema 475 analisou a seguinte questão: Cinge-se a discussão em saber se, julgados procedentes em parte os embargos à execução para autorizar que o reajuste de 28,86% nos vencimentos dos servidores públicos o montante obtido pode ser compensado com aumentos concedidos administrativamente, sem qualquer previsão no título executivo judicial, viola ou não a coisa julgada.



    No Resp 1235513-Al, que deu origem ao tema, foi decidido que: Nos embargos à execução, a compensação só pode ser alegada se não pôde ser objetada no processo de conhecimento. Se a compensação baseia-se em fato que já era passível de ser invocado no processo cognitivo, estará a matéria protegida pela coisa julgada. É o que preceitua o art. 741, VI, do CPC: "Na execução contra a Fazenda Pública, os embargos só poderão versar sobre (...) qualquer causa impeditiva, modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação, compensação, transação ou prescrição, desde que superveniente à sentença" (grifei).



    O Tema 476 do STJ, por sua vez, aborda a discussão sobre saber se, julgados procedentes em parte os embargos à execução para autorizar que o reajuste de 28,86% nos vencimentos dos servidores públicos, o montante obtido pode ser compensado com aumentos concedidos administrativamente, sem qualquer previsão no título executivo judicial, viola ou não a coisa julgada. Foi firmada a seguinte tese: Transitado em julgado o título judicial sem qualquer limitação ao pagamento integral do índice de 28,86%, não cabe à União e às autarquias federais alegar, por meio de embargos, a compensação com tais reajustes, sob pena de ofender-se a coisa julgada (grifei).



    Assim, apenas pagamento, novação, transação, compensação, transação e prescrição supervenientes à sentença poderiam ser invocados em embargos à execução, estando as demais matérias acobertadas pela coisa julgada.



    Houve, destarte, descumprimento do precedente qualificado do STJ.



    Em hipótese análoga, a Turma de Uniformização acolheu reclamação, em acórdão de relatoria da Juíza Simone Gomes Rodrigues Casoretti, com a seguinte ementa:



    [...]



    Assim, nada obstante o Tema 475 e 476 tratem de outras hipóteses de reajustes, NELES FOI ESTABELECIDO QUE DEVE SER RESPEITADA A COISA JULGADA.



    Destarte, pelo meu voto JULGO PROCEDENTE A RECLAMAÇÃO e reformo o v. acórdão de origem naquilo que deliberou contrariamente à coisa julgada, para que se prossiga na execução da sentença contra a Fazenda Pública Municipal. (Grifei)



    O ato impugnado aderiu à fundamentação de acórdão proferido em reclamação no concluída ofensa à coisa julgada nos autos originários, sendo essa a razão determinante para o prosseguimento do cumprimento de sentença em face do ente público.



    Nesse sentido, não houve debate, no ato reclamado, a respeito da questão de fundo suscitada nestes autos e que se circunscreve à alegada violação às diretrizes das ADIs 2.238, 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525.



    Verifico, portanto, a ausência de estrita aderência temática entre os fundamentos do ato impugnado e o objeto dos paradigmas invocados.



    3. Assim sendo, nego seguimento à presente reclamação.



    4. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 26 de junho de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente