Tribunal: STF
Processo: RE 1548744
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-15
Data de publicação: 2025-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. REVISÃO. ALTERAÇÃO DA CAUSA DE PEDIR RECONHECIDA NA ORIGEM. REQUISITOS. NORMAS DO PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. TEMA 660: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. DESCABIMENTO DO RECURSO PELA AL. C DO INC. III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. c do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Viçosa do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “Na origem, Karin Obolari de Magalhães Cruz ajuizou a presente ação em face do Município de Raul Soares, narrando que é servidora pública junto ao demandado, exercendo função de Enfermeira, e recebe adicional de insalubridade na importância de 20% (vinte por cento) do salário mínimo, muito embora a base de cálculo legal seja a remuneração do servidor, consoante art. 59 da Lei Municipal n. 2011/06. Em virtude disso, pleiteou o pagamento das diferenças salariais, no valor total de R$12.237,99 (doze mil duzentos e trinta e sete reais e noventa e nove centavos).



    Após regular processamento da ação, os pedidos foram julgados improcedentes, sob o fundamento de ter a Lei Municipal n. 2.344/2018 alterado a base de cálculo definida na Lei Municipal n. 2011/06, fixando o percentual do adicional sobre o salário mínimo.



    A autora, inconformada, interpôs o presente recurso inominado (Id 464870122), aduzindo que a Lei Municipal n. 2.344/2018 deve ser declarada inconstitucional, já que foi aprovada sem a observância de requisito fixado na Lei Orgânica do Município, de modo que não deve ser considerada a base de cálculo nela fixada. (...)



    A recorrente fundamenta sua irresignação no argumento de que a Lei Municipal n. 2.344/2018, que alterou a base de cálculo do adicional de insalubridade, deve ser declarada inconstitucional. Isso porque não foi aprovada pela maioria absoluta dos membros da Câmara Municipal, conforme exigido no art. 15, II, da Lei Orgânica do Município de Raul Soares. Entretanto, o pedido de controle difuso incidental da Lei Municipal 2.344/18 foi formulado em impugnação, quando já estabilizada a lide, razão pela qual é incabível acréscimo ou alteração da causa de pedir e/ou pedido. 



    Com efeito, o Código de Processo Civil dispõe que, depois de formalizada a relação jurídico-processual, a parte autora somente pode alterar os pedidos e/ou a causa de pedir com a anuência expressa da parte requerida, in verbis: (...).



    In casu, a autora ajuizou a ação requerendo a incidência do cálculo do adicional de insalubridade sobre seus vencimentos, com fulcro no disposto pelo artigo 59 da Lei Municipal n. 2011/06.



    Em sede de contestação, o Município requerido aduziu que o dispositivo que fundamentou o pedido não se encontra em vigor desde 09 de novembro de 2018, já que a Lei Municipal n. 2.344/2018 deu nova redação ao mesmo e definiu que ‘O exercício de trabalho em condições insalubres, acima dos limites de tolerância estabelecidos pelo Ministério do Trabalho, assegura a percepção de adicional respectivamente de 40% (quarenta por cento), 20% (vinte por cento) e 10% (dez por cento) calculados sobre valor fixo de R$1.014,00 (um mil e quatorze reais), segundo se classifiquem nos graus máximo, médio e mínimo’. 



    Apenas em impugnação à contestação a autora formulou o pedido de controle difuso da Lei Municipal n. 2.344/2018, havendo patente alteração da causa de pedir. Nesse contexto, evidente que a parte demandante deixou de cumprir o exigido no artigo 329 do Código de Processo Civil, já que não formulou pedido de emenda à exordial para alterar sua causa de pedir. 



    E, ainda que o tivesse feito, considerando já ter havido a citação da parte ré, seria necessário o seu consentimento, nos termos do inciso II do artigo supracitado. Além disso, deveria ser assegurado o contraditório ao requerido, já que a contestação foi apresentada nos limites da lide estabelecidos pelas razões arguidas na exordial, o que não ocorreu. 



    Nesse sentido, cumpre destacar os seguintes acórdãos, proferidos por este Tribunal de Justiça: (...).



    Assim, a alteração da causa de pedir não pode ser considerada, por importar em ofensa ao princípio da estabilidade subjetiva da lide. Deve o pedido, portanto, ser analisado à luz da causa de pedir exposta na inicial. 



    E, como consignado em sede de sentença, a Lei Municipal n. 2011/06, que previa a incidência do adicional de insalubridade sobre o vencimento do servidor, foi alterada pela Lei Municipal n. 2.344/2018, que vigorava no quinquênio anterior ao ajuizamento da presente ação, não sendo devida a quantia pleiteada.



    Com tais considerações, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO, para manter incólume a decisão objurgada. 



    Condeno a recorrente ao pagamento das custas e despesas processuais, além de honorários advocatícios sucumbenciais em favor do procurador da parte adversa, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da condenação” (fls. 2-4, e-doc. 25).



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. LIV do art. 5º e o inc. II do art. 30 da Constituição da República. Argumenta que “a tese autoral se pauta na afirmativa de que os valores pagos a título da respectiva verba salarial não se deram em observância ao disposto no art. 59, da Lei Municipal n. 2011/2006, justamente porque calculados com base no salário-mínimo e não sobre os vencimentos do cargo efetivo desempenhado, como deveria ser” (fl. 4, e-doc. 27). 



    Ressalta que “a matéria aviada neste Recurso Extraordinário (realização de controle difuso da Lei Municipal 2.344/2018), apesar de não ter sido articulada em sede de petição inicial, foi devidamente prequestionada em sede de impugnação à contestação” e que o julgado recorrido concluiu “no sentido de que, a tese de realização de controle difuso do ato normativo impugnado deveria ter sido realizada desde a fase inicial do processo, desfecho esse, data vênia, que não merece guarida, eis que, contraria diversas orientações jurisprudenciais que autorizam a sua realização de forma incidental e prejudicial no processo, inclusive desse próprio Supremo Tribunal Federal” (fls. 6 e 8, e-doc. 27). 



    Alega que “o imbróglio da questão encontra-se no fato de que o art. 50, da Lei Municipal 2011/2006, antes da reforma realizada pela Lei Municipal 2.344/2018, previa exatamente que o exercício de trabalho em condições de insalubridade asseguraria ao servidor a percepção do aludido adicional, segundo se classificasse o grau de nocividade, que deveria incidir sobre o vencimento do cargo efetivo” (fl. 8, e-doc. 27). 



    Anota que, “em cotejo da causa de pedir e do pedido propriamente dito, a pretensão de declaração de inconstitucionalidade incidental, por certo, não é objeto principal a compor os requisitos da petição inicial, mas apenas meio útil para a regularização da questão que reveste o plano de fundo da pretensão autoral que é exatamente o recebimento da verba relacionada ao adicional de insalubridade levando-se em consideração como parâmetro o vencimento do cargo efetivo por ela ocupado” (fl. 10, e-doc. 27). 



    Conclui “depreende(r)-se das razões já apresentadas em sede de impugnação à contestação, bem como em sede de embargos de declaração e também em sede de recurso inominado e agora através deste recurso extraordinário que a pretensão da recorrente cinge-se, tão somente, na declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal 2.344/18, em virtude de vício formal na sua tramitação, motivo pelo qual, compreende-se que a questão configura-se como meio adequado, já que o efeito esperado é isentar a recorrente da aplicação do referido ato normativo, já que o objetivo principal da ação (recebimento do adicional de insalubridade com base no vencimento do cargo efetivo) é dependente da solução da constitucionalidade arguida” (fl. 13, e-doc. 27). 



    Pede “sejam reconhecidos os vícios formais de tramitação da Lei Municipal 2.344/18, reformando o acórdão proferido pela turma recursal da Unidade Jurisdicional de Viçosa, para fins de julgar totalmente procedentes os pedidos iniciais, compelindo o município recorrido a efetuar o pagamento do adicional de insalubridade, adotando-se como índice o vencimento do cargo efetivo ocupado pela recorrente” (fl. 13, e-doc. 27). 



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste à recorrente.



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal é no sentido de proibição constitucional da vinculação de vantagens de servidor público ou empregado ao salário mínimo, reconhecendo, também, pela impossibilidade da modificação da base de cálculo do adicional de insalubridade pelo Poder Judiciário, dada a vedação a que atue como legislador positivo. 



    4. Na espécie vertente, consta dos fundamentos da sentença que “a controvérsia envolve a apuração da legitimidade de recebimento da diferença entre o valor adimplido e o efetivamente devido no cálculo do adicional de insalubridade” e que, “desde novembro/2018 deve ser considerado o valor fixo de R$1.014,00 (um mil e quatorze reais) para cômputo do adicional de insalubridade” assentando que, “quanto à alegação envolvendo ilegalidade/nulidade da Lei Municipal n. 2.344/2018 8, razão não assiste à tese autoral. Isso porque no momento da votação do referido regramento normativo estavam presentes 09 vereadores, sendo que sua aprovação por 05 deles representa maioria absoluta (ID 6762843009 - págs. 22/23)” (fl. 2, e-doc. 17).



    O Tribunal de origem manteve os fundamentos da sentença e dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “A recorrente fundamenta sua irresignação no argumento de que a Lei Municipal n. 2.344/2018, que alterou a base de cálculo do adicional de insalubridade, deve ser declarada inconstitucional. Isso porque não foi aprovada pela maioria absoluta dos membros da Câmara Municipal, conforme exigido no art. 15, II, da Lei Orgânica do Município de Raul Soares. (...)



    In casu, a autora ajuizou a ação requerendo a incidência do cálculo do adicional de insalubridade sobre seus vencimentos, com fulcro no disposto pelo artigo 59 da Lei Municipal n. 2011/06. (...)



    Apenas em impugnação à contestação a autora formulou o pedido de controle difuso da Lei Municipal n. 2.344/2018, havendo patente alteração da causa de pedir. 



    Nesse contexto, evidente que a parte demandante deixou de cumprir o exigido no artigo 329 do Código de Processo Civil, já que não formulou pedido de emenda à exordial para alterar sua causa de pedir. (...)



    Assim, a alteração da causa de pedir não pode ser considerada, por importar em ofensa ao princípio da estabilidade subjetiva da lide. Deve o pedido, portanto, ser analisado à luz da causa de pedir exposta na inicial.



    E, como consignado em sede de sentença, a Lei Municipal n. 2011/06, que previa a incidência do adicional de insalubridade sobre o vencimento do servidor, foi alterada pela Lei Municipal n. 2.344/2018, que vigorava no quinquênio anterior ao ajuizamento da presente ação, não sendo devida a quantia pleiteada” (fls. 2-4, e-doc. 25).



    Analisando os elementos de prova juntados ao processo, com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie, na sentença se reconheceu que, “quanto à alegação envolvendo ilegalidade/nulidade da Lei Municipal n. 2.344/2018, (...) no momento da votação do referido regramento normativo estavam presentes 09 vereadores, sendo que sua aprovação por 05 deles representa maioria absoluta (ID 6762843009 - págs. 22/23)” (fl. 2, e-doc. 17) e no acordão do Tribunal origem assentou-se que houve a alteração da causa de pedir na inicial sem “cumprir o exigido no artigo 329 do Código de Processo Civil” (fl. 3, e-doc. 25).



    Na espécie vertente, para acolher a pretensão da recorrente e, eventualmente, rever o entendimento adotado pelas instâncias de origem, seja pela questão processual evidenciada de ausência de cumprimento dos requisitos para alterar a causa de pedir ou pela observância de normas do processo legislativo municipal, seja porque o Tribunal de origem afirmou que “a Lei Municipal n. 2011/06, que previa a incidência do adicional de insalubridade sobre o vencimento do servidor, foi alterada pela Lei Municipal n. 2.344/2018, que vigorava no quinquênio anterior ao ajuizamento da presente ação, não sendo devida a quantia pleiteada” (fl. 4, e-doc. 25), seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. SALÁRIO MÍNIMO. INVALIDADE DECLARADA POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL EM AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. NULIDADE RESTRITA AO FATOR DE INDEXAÇÃO. TRANSFORMAÇÃO EM VALOR FIXO. PLEITO DE ADOÇÃO DO VENCIMENTO BÁSICO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional local, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmulas 279 e 280 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.368.657-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 22.4.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL DE NATUREZA URBANÍSTICA. NÃO ATENDIMENTO DO REQUISITO CONSTITUCIONAL DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO LEGISLATIVO ASSENTADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. NÃO INCIDÊNCIA DO TEMA RG Nº 1.120. REEXAME DE FATOS E PROVAS E ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. 1. Observo não incidir, na hipótese, o Tema nº 1.120 do ementário da Repercussão Geral, uma vez que o próprio Tribunal de origem asseverou que a ação direta de inconstitucionalidade estadual não se fez calcada em norma interna corporis da Câmara Municipal, mas em dispositivos constitucionais. 2. Ademais, para divergir do que consignado pelo Colegiado a quo quanto à ausência de análise de normas regimentais do Poder Legislativo municipal e à falta de oportunidade de participação popular, seria necessário reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos, bem como a Constituição estadual, o que é vedado pelos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.415.653-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 18.10.2023).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. AUSÊNCIA DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. 1. O acórdão recorrido apresentou a devida fundamentação, não caracterizada a alegada violação ao art. 93, IX, da Constituição Federal. 2. A tese levantada pela agravante exigiria o reexame da legislação local assim como dos fatos e provas constantes nos autos. Incidência das Súmulas 280 e 279/STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 911.474-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.10.2016).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO. ALEGADO VÍCIO FORMAL. ANÁLISE DA EFETIVA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO LEGISLATIVO. CONTROVÉRSIA DIRIMIDA COM BASE NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.519.278-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 12.12.2024).



    5. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral quanto às alegações de contrariedade aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais: 



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (ARE n. 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 1º.8.2013).



    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o seguimento negado pelos respectivos relatores, conforme o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    6. Ademais, inviável o recurso extraordinário pela al. c do inc. III do art. 102 da Constituição da República, pois o Tribunal de origem não julgou válido lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição da República. Incide na espécie a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PRÊMIO DE PRODUTIVIDADE. 1. IMPOSSIBILIDADE DA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL (SÚMULA 280). OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. 2. O TRIBUNAL A QUO NÃO JULGOU VÁLIDA LEI OU ATO DE GOVERNO LOCAL CONTESTADO EM FACE DA CONSTITUIÇÃO. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO PELA ALÍNEA C DO ART. 102, INC. III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (SÚMULA 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 763.681-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 13.11.2009).



    Nada há a prover quanto às alegações da recorrente.



    7. Pelo exposto, nego provimento a este recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual somado ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil/2015, com a ressalva de eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de maio de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora