Tribunal: STF
Processo: RE 1557246
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-21
Data de publicação: 2025-07-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Distrito Federal, com base no permissivo do art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. AGENTE SOCIOEDUCATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL E ABONO DE PERMANÊNCIA. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA E DE FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. REJEITADAS. ART. 40, § 4-B, DA CR/88. OMISSÃO LEGISLATIVA CONSTATADA. PRAZO DE 90 (NOVENTA) DIAS PARA SUPRIR A OMISSÃO. MANTIDA A INÉRCIA. APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 51/1985. ORDEM CONCEDIDA PARCIALMENTE. 



    1. O art. 71, § 1º, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal dispõe que a iniciativa para propor lei sobre aposentadoria de servidor público distrital compete privativamente ao Governador do Distrito Federal. A mora legislativa acerca da aposentadoria especial de servidor público ocupante de cargo de agente socioeducativo decorre de omissão atribuída exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo Distrital. Desse modo, rejeitam-se as preliminares de ilegitimidade passiva do Governador do Distrito Federal e de litisconsórcio passivo necessário com a Câmara Legislativa do DF. Precedentes deste Conselho Especial.



    2. O remédio constitucional do mandado de injunção será concedido quando “a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” (art. 5, LXXI da CR/88).



    3. O artigo 40, § 4º-B, da Constituição Federal, com redação conferida pela Emenda Constitucional nº 103/2019, prevê que a regulamentação, por meio de lei complementar, da aposentadoria especial dos agentes socioeducativos compete aos entes federados.



    4. Constatada a inexistência de lei que regulamente o direito fundamental da aposentadoria especial dos agentes socioeducativos no âmbito do Distrito Federal, reconhece-se a mora legislativa do Chefe do Poder Executivo Distrital.



    5. Em observância à teoria concretista intermediária aplicável ao mandado de injunção e ao art. 8º, I, da Lei nº 13.300/2016, concede-se prazo de 90 (noventa dias) para que a autoridade impetrada edite a norma regulamentadora do artigo 40, § 4º-B, da CR/88 no âmbito do Distrito Federal. Transcorrido esse prazo sem suprimento da lacuna legislativa e a fim de viabilizar o exercício do direito constitucional, a autoridade competente deverá avaliar a situação funcional do impetrante de acordo com os parâmetros contidos na Lei Complementar nº 51/1985 (regras de aposentadoria do servidor público policial).



    6. Mandado de injunção admitido. Preliminares rejeitadas. Ordem concedida parcialmente.”



    (MANDADO DE INJUNÇÃO 0709098-59.2024.8.07.0000, Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, Rel. Des. Roberto Freitas Filho, j. 26.9.2024)



    Nas razões recursais, sustenta-se violação dos arts. 2º, 40, § 4º-B e 195, § 5º, da Constituição da República, bem como do art. 5º, caput, e § 2º, da EC nº 103/2019. Argumenta-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem “vai de encontro à regra de transição expressa na EC n. 103/2019 e à discricionariedade concedida ao ente federado pelo art. 40, § 4º-B, da CF”.



    É o relatório.



    Decido.



    A Corte a quo assim se manifestou sobre a questão, in verbis:



    “A aposentadoria especial, inicialmente, era garantida apenas a servidores que, em razão das condições laborais desfavoráveis – prejudiciais à saúde ou à integridade física – estavam sujeitos a critérios e requisitos diferenciados. Com o advento da EC 47/2005, o aludido benefício foi estendido a servidores que exerciam atividade de risco e portadores de deficiência, nos seguintes termos:



    [...]



    A Emenda nº 103, de 12 de novembro de 2019, alterou o panorama jurídico do Regime Próprio de Previdência Social, incluindo no art. 40 os §§4º-A, 4º-B e 4º-C, transcritos a seguir:



    [...]



    A despeito da similitude dos dispositivos, resta claro que a reforma previdenciária atribuiu aos entes federados a competência para disciplinar as aposentadorias especiais, em especial, a fixação de idade e tempo de contribuição diferenciados. 



    Buscou-se, ainda, especificar requisitos e esclarecer a extensão dos conceitos adotados na redação anterior. Com a edição do §4º-B, por exemplo, o legislador superou a expressão genérica “atividades de risco”, para firmar nítido rol taxativo: Agentes Penitenciários, Agentes Socioeducativos, Policiais Legislativos Federais (Câmara dos Deputados e Senado Federal), Policiais Federais, Policiais Rodoviários Federais, Policiais Ferroviários Federais e Policiais Civis.



    Sem embargo, as disposições trazidas pela EC 103/2019 quanto à aposentadoria especial para servidores públicos permanecem sem a devida regulamentação.



    [...]



    Conforme já alinhavado, a Emenda Constitucional 103/2019 reformulou o quadro de competências sobre a matéria, atribuindo aos entes federados o poder de fixação de critérios e requisitos diferenciados (especificamente, tempo de contribuição e idade). Destarte, se a Constituição Federal lançou sobre as unidades da federação o dever de estabelecer critérios para a aposentadoria especial, seria um contrassenso admitir que, por força de lei distrital, essa obrigação deveria retornar à esfera federal. A propósito:



    [...]



    Emerge evidente, portanto, a omissão legislativa imputada ao Chefe do Poder Executivo Distrital – a quem compete a regulamentação do art. 40, §4º-B, da CF. Igualmente demonstrada a subsunção da situação fática na qual está inserido o impetrante (Agente Socioeducativo) à norma em destaque.



    À luz do exposto, tenho por bem conceder o prazo de 90 dias para que o Executivo Distrital adote as providências cabíveis para sanar a mora legislativa – adotando a teoria concretista intermediária, nos termos do art. 8º da Lei nº 13.300/2016.”



    Extrai-se do excerto acima que o Tribunal de origem entendeu, em síntese, que, com a edição da EC nº 103/2019, a adoção de critérios especiais para a aposentadoria de servidores públicos que ocupam o cargo de agente socioeducativo passou a ser um direito assegurado pelo art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal, cuja disciplina depende da edição de lei complementar pelo ente federativo, e que, no caso concreto, há mora legislativa por parte do Distrito Federal.



    O art. 5º, LXXI, da Constituição Federal, dispõe que será concedido mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 



    Nessa linha, se faz necessário verificar a presença dos requisitos para a concessão do mandado de injunção: (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (RE 1526375 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 19.3.2025).



    Com a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, a aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco passou a ser prevista no art. 40, §4º-B, da Constituição Federal, cujo teor transcreve-se:



    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.



    [...]



    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.”  



    Da leitura deste dispositivo observa-se que o legislador constituinte derivado limitou as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem como determinou que poderão ser estabelecidos, por lei complementar do respectivo ente federativo, idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente socioeducativo.  



    O art. 5º da Emenda Constitucional nº 103/2019, por sua vez, instituiu regime de transição, assegurando aos ocupantes de cargo de agente socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial dos agentes socioeducativos, nos termos do art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal. Veja-se: 



    “Art. 5º O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º.”



    No ponto, colho do voto divergente que consta do acórdão recorrido, que se formou por maioria na Corte de origem:



    “A LC Distrital n. 970/2020 estabeleceu regras do Regime Próprio de Previdência Social do Distrito Federal, de acordo com a Emenda Constitucional n. 103/19, mas nada dispôs sobre o art. 40, § 4º-B, da CF, que trata da aposentadoria especial dos servidores ocupantes do cargo de agente socioeducativo. 



    Embora o Distrito Federal esteja sujeito ao princípio da legalidade estrita e tanto a Constituição Federal como a Lei Complementar Distrital n. 769/08 exijam a edição de lei complementar para a concessão de aposentadoria especial aos servidores ocupantes do cargo de agente socioeducativo, a EC 103/19, ao dispor sobre a aposentadoria especial de servidores públicos que exercem atividades de risco – entre eles, os ocupantes de cargo de agente socioeducativo – assegurou, no § 2º do art. 5º, a aplicação analógica da Lei Complementar n. 51, de 20 de dezembro de 1985 (que dispõe sobre a aposentadoria do servidor público policial).



    (...)



    Portanto, até que seja regulamentado o direito à aposentadoria especial dos servidores públicos ocupantes do cargo de agente socioeducativo submetidos ao regime próprio de previdência social do Distrito Federal, aplica-se a LC n. 51/1985, que trata da aposentadoria do servidor público policial.” (eDOC nº 6, p. 7-10)



    Destaco que este entendimento foi adotado em caso similar julgado recentemente pela Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal. Veja-se a ementa do acórdão prolatado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE INJUNÇÃO. REGULAMENTAÇÃO DA APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTE SOCIOEDUCATIVO. ART. 40, §4º-B DA CONSTITUIÇÃO NA REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. ARTS. 5º E 10, § 2º, INCISO I, DA EC 103/20019. NORMA TRANSITÓRIA PARA APLICAÇÃO ANALÓGICA DA LEI COMPLEMENTAR 51/1985 AOS AGENTES FEDERAIS PENITENCIÁRIO OU SOCIOEDUCATIVO. OMISSÃO LEGISLATIVA. INEXISTÊNCIA. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. Na origem, o TJDFT concedeu a injunção postulada, para que o Distrito Federal, no prazo de 90 dias, promova a edição da norma regulamentadora, que discipline a aposentadoria dos agentes socioeducativos no âmbito daquele ente e, caso a mora legislativa não seja suprida no prazo estipulado, a situação funcional da impetrante deve ser apreciada com base na aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985, prevista pela Emenda Constitucional nº 103/2019 como parâmetro para as regras de transição no âmbito federal. 3. O Mandado de Injunção está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal e prevê que o mesmo será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 4. Assim, sempre é necessária a presença dos requisitos do mandado de injunção, que são (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 5. Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa. 6. A temática referente à aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco, passou, com a edição da Emenda Constitucional 103/2019, a ser prevista no §4º-B do art. 40 da Constituição Federal, na qual o legislador constituinte derivado optou por limitar as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem com determinou que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. 7. Nesse sentido o art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 institui norma transitória assegurando aos ocupantes de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 20.12.1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial, nos termos do § 4º-B do art. 40 da Constituição. Ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985. 8. Desse modo, inexiste a omissão legislativa apontada na petição inicial, devendo ser denegado o Mandado de Injunção. 9. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento. (RE 1526375 ED, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 12-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 18-03-2025 PUBLIC 19-03-2025)



    Portanto, na esteira do precedente acima colacionado, constato que a Emenda Constitucional  nº 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985 aos agentes socioeducativos, de modo que não há que se falar, no caso concreto, em omissão legislativa. Nesse sentido: 



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTES PENITENCIÁRIOS FEDERAIS. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO INC. II DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO: DIREITO ASSEGURADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (MI 7204 ED, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 08-06-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-165 DIVULG 30-06-2020 PUBLIC 01-07-2020)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do supremo tribunal federal, dou provimento ao recurso extraordinário do Distrito Federal para denegar a ordem injuncional.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de julho de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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