Tribunal: STF
Processo: ARE 1565355
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-22
Data de publicação: 2025-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado por Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, em face do acórdão do Tribunal de Justiça Estadual assim ementado:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FATO SUPERVENIENTE. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/21. NORMA SANCIONADORA MAIS BENÉFICA. TEMA 1199 DO STF. ATOS ATENTATÓRIOS CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ROL TAXATIVO. AUSÊNCIA DE CORRESPONDÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA. 



    DA RETROATIVIDADE DA NORMA SANCIONADORA MAIS BENÉFICA 



    1. A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA TEM O ESCOPO DE PROTEGER OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E O ERÁRIO, POR MEIO DE SANÇÕES QUE NÃO AQUELAS PREVISTAS NA LEGISLAÇÃO PENAL, OU SEJA, TRATA-SE DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, QUE EM MUITO SE ASSEMELHA À FUNÇÃO DO DIREITO PENAL, MAS QUE A ESTE NÃO SE IGUALA. EM VIRTUDE DISSO, ALGUNS INSTITUTOS E PRINCÍPIOS DO DIREITO PENAL SÃO APLICÁVEIS AO CASO DE IMPROBIDADE, POIS PERTENCEM AO GÊNERO DO DIREITO SANCIONADOR, DOS QUAIS AQUELES SÃO ESPÉCIES. POSSIBILIDADE DE RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA, EM HARMONIA COM OS DITAMES DAS NORMAS SANCIONADORAS. INTELIGÊNCIA DO TEMA 1199 DO STF. 



    DA QUESTÃO DE FUNDO 



    2. SITUAÇÃO EM QUE O CAPUT DO ARTIGO 11 DA LEI Nº 8.429/92, IMPUTADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO AO RÉU, NÃO ESPECIFICA QUALQUER CONDUTA QUE CARACTERIZE OS ATOS DE IMPROBIDADE QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E, EM ANÁLISE DA CONDUTA DESCRITA, SEQUER HAVERIA CORRESPONDÊNCIA EM QUALQUER DOS INCISOS DO ROL TAXATIVO. 



    3. A NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA REFLETE OS VALORES CONTEMPORÂNEOS DO DIREITO SANCIONADOR E A CONSOLIDAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA, NOTADAMENTE COM RELAÇÃO À NECESSIDADE DO ELEMENTO SUBJETIVO, DOLO, PARA CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS; E À TAXATIVIDADE DO ROL DE CONDUTAS DO ART. 11 DA LEI 8.429/92, POSTO QUE, NA REDAÇÃO ANTERIOR, O CARÁTER EXEMPLIFICATIVO E OS TIPOS ABERTOS DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS ESVAZIAVAM O OBJETIVO DA PROTEÇÃO DADA AO BEM JURÍDICO TUTELADO. 



    APELAÇÃO DESPROVIDA.” (Apelação cível nº 5000198-47.2021.8.21.0133/RS, 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Rel. Des. Voltaire de Lima Moraes, j. 13.02.23)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, XL, e 37, §4º, da Constituição da República. 



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul requer que seja reconhecida “[...] a irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/21, determinando-se que a Corte estadual proceda ao julgamento do apelo do Ministério Público à luz da Lei nº 8.429/92, sem as alterações introduzidas pela novel legislação” com a consequente condenação da parte recorrida pela prática de ato descrito no art.11, caput, da redação antiga da Lei nº 8.429/92.



    O Tribunal de origem decidiu a demanda sob os seguintes fundamentos:



    “Cabe inicialmente salientar que, em casos de improbidade administrativa, as normas de regência aplicáveis eram as da Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. 



    Contudo, recentemente, essa lei veio a sofrer várias modificações, em virtude do advento da Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, o que aqui deve ser primeiramente analisado, em face do disposto no art. 493, caput, do CPC. 



    Assim, como nesta instância ainda não houve o julgamento do mérito, passo a apreciar se essa modificação legislativa de alguma maneira deve aqui ser levada em consideração, em decorrência do recurso interposto, bem como considerando que as partes já foram intimadas para se manifestarem a esse respeito. 



    Com efeito, a presente ação civil pública foi ajuizada para investigar fatos ocorridos entre dezembro de 2016 a janeiro de 2017 praticados pela servidora MARCIA ANDREIA FORTES SANTOS. O Ministério Público postulou a condenação da demandada nas sanções do artigo 12, inciso III, da n.º Lei 8.429/92, aplicáveis às figuras típicas do artigo 11, caput, da referida Lei. 



    [...]



    Por conseguinte, aplicáveis as disposições da Lei nº 14.230/2021 ao caso em análise, tendo em vista o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, característico do Direito Sancionador, aqui referente às sanções administrativas por atos de improbidade.



    [...] 



    Assim, no caso dos autos, a partir da análise da conduta imputada à ré, ora apelante, e dos dispositivos legais que o Ministério Público apontou como violados, verifica-se que o caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/92 não especifica qualquer conduta que caracterize os atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública e, em análise da conduta descrita, sequer haveria correspondência em qualquer dos incisos do rol taxativo.



    [...]



    Diante do exposto, conclui-se que não há conduta típica punível na espécie, motivo pelo qual é de ser mantida a sentença.” (e-doc 172)



    Da análise dos autos, verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da aplicação imediata das alterações promovidas na Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, desde que ainda não transitados em julgado (Tema 1199-RG). Nesse sentido:



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Segundo julgamento nos embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário. Improbidade administrativa. Lei nº 14.230/2021. Retroatividade. Art. 11 da Lei 8.429/1992. Rol taxativo. Nulidade processual. Decisões proferidas após o falecimento do advogado. Embargos de declaração acolhidos com efeitos modificativos. Recurso extraordinário parcialmente provido. I. Caso em exame 1. Embargos de declaração opostos contra acórdão da Segunda Turma do STF que negou provimento a agravo regimental em recurso extraordinário. O recurso extraordinário impugnava acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJMG) que manteve sentença de condenação por improbidade administrativa. 2. Ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público em desfavor de ex-prefeito e de pessoa jurídica (emissora de rádio), em razão do uso de área pública municipal sem autorização legal. 3. O juízo de primeiro grau condenou o ex-prefeito com fundamento no art. 11, caput, da Lei 8.429/1992 (violação a princípios da administração pública) e determinou à Rádio Montanhês Ltda. a desocupação da área pública. A sentença foi mantida pelo TJMG. 4. Nos embargos de declaração, os embargantes alegaram omissão no acórdão da Segunda Turma quanto à alegada ofensa aos arts. 3º, II e III, e 5º, XL e LV, da Constituição Federal. 5. Preliminarmente, o relator ratificou, por economia processual, decisão do TJMG que reconheceu a nulidade de todas as decisões proferidas após o óbito do único advogado da Rádio Montanhês Ltda., ocorrido em 6.4.2012. Considerando que a determinação de anulação inclui acórdãos do Pleno, submeteu o julgamento dos embargos de declaração ao Plenário. II. Questão em discussão 6. A questão em discussão consiste em saber se as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, especialmente a nova redação do art. 11 da Lei 8.429/1992, são aplicáveis ao caso concreto, cujo processo ainda se encontrava em curso, sem trânsito em julgado na data de vigência da nova lei, e, em caso afirmativo, quais as suas consequências para a condenação imposta ao ex-prefeito e à emissora de rádio. III. Razões de decidir 7. Conforme jurisprudência consolidada do STF (tema 1.199 da repercussão geral - ARE 843.989), as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, que modificou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), aplicam-se aos processos em curso, ou seja, àqueles em que não houve condenação transitada em julgado. 8. A Lei 14.230/2021 alterou substancialmente o art. 11 da Lei 8.429/1992, passando a exigir, para a configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública: (i) o elemento subjetivo doloso, com a finalidade específica de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem (art. 11, caput e § 1º); (ii) o enquadramento da conduta em um rol taxativo de hipóteses (art. 11, incisos III a XII); e (iii) a demonstração de lesividade relevante ao bem jurídico tutelado (art. 11, § 4º). 9. No caso concreto, a condenação do ex-prefeito fundamentou-se exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, por mera violação aos princípios da administração pública (legalidade e impessoalidade), sem o enquadramento da conduta em um dos tipos taxativos. 10. Diante da aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 e da abolição da figura de improbidade administrativa por mera violação genérica aos princípios da administração pública, sem tipificação específica, impõe-se a cassação da condenação imposta ao ex-prefeito. 11. A determinação de desocupação da área pública pela pessoa jurídica (emissora de rádio) deve ser mantida, pois subsiste a situação fática de ocupação irregular de bem público que deu ensejo à condenação original nesse ponto. IV. Dispositivo 12. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para julgar parcialmente procedente o recurso extraordinário, reconhecendo-se a improcedência da ação de improbidade administrativa em relação ao primeiro recorrente (ex-prefeito) e mantendo-se a determinação de desocupação da área pública imposta à segunda recorrente (Rádio Montanhês Ltda.).” (RE 579712 AgR-ED-2ºJULG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 31-07-2025)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL E AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992). Caracterização de reformatio in pejus, tendo em vista a existência de recurso exclusivo da defesa. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.” (ARE 1414607 AgR-ED, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Relator(a) p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 02-07-2024)



    Por fim, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, notadamente quanto a subsunção do fato praticado à nova redação de condutas taxativas previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/92, cuja análise ou reexame se revelam inviáveis em sede de recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA VEREADORES DO MUNICÍPIO DE JUSSARA/GO. ART. 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/2021 A PROCESSOS EM CURSO. POSSIBILIDADE. ROL TAXATIVO. TEMA 1199. COMPREENSÃO DIVERSA. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS Nº 279 E 280/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. No julgamento do ARE nº 843.989 (Tema 1.199/RG), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei nº 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa a casos em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. Precedentes. 2. A Lei nº 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei nº 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei nº 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 3. O entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que o rol do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, é exaustivo, e não exemplificativo. Assim, as condutas dos agentes devem estar enquadradas em alguma das práticas previstas no aludido artigo, não servindo apenas a afirmação genérica de afronta a princípios constitucionais. Decisão que não afirma a licitude das condutas imputadas, que podem ser apuradas em outras esferas de responsabilidade, inclusive penal. 4. Não permanecendo a conduta imputada entre aquelas descritas na nova redação do art. 11 da Lei nº 8.249/1992, não ha que se falar em continuidade típico normativa. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada e a interpretação da legislação infraconstitucional, procedimentos vedados em recurso extraordinário. Não há falar, portanto, em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Incidência das Súmulas nº 279 e 280/STF. 5. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1502055 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 24-04-2025)



    EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. VIOLAÇÃO À AMPLA DEFESA E AO DIREITO DE AÇÃO. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. VIOLAÇÃO AO PRINCIPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636/STF. PRESCRIÇÃO. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. EXISTÊNCIA OU NÃO DO DOLO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA MERAMENTE REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 3. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 4. Esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 5. Quanto à ofensa ao art. 5º, II, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 6. No Tema 1199 da repercussão geral, esta CORTE, no ARE 843.989- RG, de minha relatoria, DJe de 12/12/2022, decidiu que as sanções previstas na Lei 8.429/1992 continuam a ser aplicadas aos atos de improbidade administrativa praticados com dolo, mesmo após a edição da Lei 14.230/2021, e que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 7. No caso concreto, o Tribunal de origem assentou que a ora recorrente, em conjunto com os demais réus, agiu com dolo ao dispensar a licitação em hipótese na qual a Lei 8.66/1993 exige o certame licitatório e, com essa conduta, causou prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso I, da Lei 8.429/1992. 8. Além disso, conforme se verifica do item 4 da tese daquele recurso paradigma, não há que se falar em retroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da publicação desse diploma legal. Na hipótese vertente, os atos foram praticados em 2013 e 2014 - ou seja, bem antes da publicação da nova lei de improbidade. Desse modo, são inaplicáveis à presente lide. 9. No que diz respeito às demais alegações da recorrente, em especial quanto à existência ou não do dolo na conduta, para divergir dos fundamentos do acórdão recorrido seria necessário analisar a questão à luz da legislação infraconstitucional pertinente, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 10. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 11. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.” (ARE 1511071 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05-12-2024)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de setembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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