Tribunal: STF
Processo: ARE 1569351
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-14
Data de publicação: 2025-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário com Agravo. Responsabilidade civil do estado. Ato de terceiro. Incêndio a ônibus realizado por manifestantes. Alegação genérica de falta de segurança pública. Ausência de nexo causal assentada pelo tribunal de origem. Análise: reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Enunciado nº 279 da Súmula do STF. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo em recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro em ação indenizatória por danos materiais decorrentes de incêndio em ônibus realizado por terceiros durante manifestação em via pública.



    2. A recorrente pleiteia a reforma do acórdão para que seja reconhecida a responsabilidade do Estado pelos danos materiais, alegando omissão específica de agentes públicos que teriam direcionado o ônibus para o local da manifestação, a partir do disposto nos arts. 37, § 6º, e 144 da Constituição da República.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou improcedente o pedido indenizatório, em razão da ausência de nexo de causalidade entre a conduta estatal e o dano, da não configuração de omissão específica e por ser o evento danoso decorrente de ato de terceiro. 



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se é possível reconhecer a responsabilidade civil do Estado por danos materiais decorrentes de ato de terceiros (incêndio em ônibus durante manifestação) em sede de recurso extraordinário, sem o reexame de fatos e provas, à luz dos arts. 37, § 6º, e 144 da Constituição.



    III. Razões de decidir



    5. O Tribunal a quo concluiu pela improcedência do pedido de indenização, ante a ausência de demonstração de nexo causal entre a atuação ou omissão do Estado e o prejuízo, a ocorrência de ato de terceiro e a mera alegação genérica de falta de segurança pública.



    6. A argumentação da recorrente, que busca atribuir responsabilidade ao Estado por uma suposta conduta da polícia em direcionar o ônibus para o local da manifestação, demanda o reexame dos pressupostos fático-probatórios dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável em recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    7. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a responsabilidade civil do Estado por omissão, afasta o dever de indenizar quando não demonstrado o nexo causal direto entre a conduta estatal e o dano, especialmente em casos de atos de terceiros ou omissão genérica na segurança pública.



    IV. Dispositivo



    8. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



    DECISÃO



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim mentado:



    “APELAÇÃO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. LIMITE. Pretensão de indenização de danos materiais. Ônibus incendiado em ataque promovido por terceiros enquanto trafegava em via pública. Imputação de omissão específica aos agentes públicos. Sentença de procedência. Irresignação do ente público demandado que merece acolhida. Ausência de nexo de causalidade entre condutas de agentes estatais e o evento sinistro. Embora se exija atuação ostensiva do policiamento, inviável é a atuação universal, pelas próprias dimensões do espaço urbano. Omissão específica não configurada. O Estado não responde por ato de terceiros. Somente é compelido a indenizar se demonstrada a falta do serviço ou a omissão dos agentes públicos, para tanto não bastando simples afirmação genérica de falta de segurança pública. Reforma da sentença que se impõe. RECURSO PROVIDO.” (e-doc. 266).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 288).



    3. No recurso extraordinário, a recorrente aponta violados os arts. 37, § 6º, e 144 da Constituição da República.



    3.1. Discorre sobre a responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro pelos danos materiais resultantes de incêndio provocado em ônibus de sua propriedade, durante as manifestações do dia 15 de maio de 2019, na Av. Presidente Vargas, na cidade do Rio de Janeiro, tendo em vista que “o evento se deu unicamente pela conduta exclusiva de agentes da lei que direcionaram o ônibus ao centro de mais uma manifestação violenta como outras tantas que ocorriam no centro da cidade”. 



    3.2. Afirma que a responsabilidade do prejuízo sofrido pela empresa é do Estado do Rio de Janeiro, “seja em decorrência da responsabilidade extracontratual do Estado em garantir a ordem pública, seja pela omissão específica de seus agentes públicos no evento danoso”.



    3.3. Requer o provimento do extraordinário a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados procedentes os pedidos iniciais (e-doc. 293).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “Analisando as características do caso concreto ora em apreciação, ouso divergir das conclusões da douta magistrada prolatora da sentença, por entender que a adequada e correta solução da lide consiste no reconhecimento da improcedência do pleito indenizatório decorrente de ilícito provocado por terceiro, ainda que seja atribuição do Estado a segurança pública, conforme preceitua o artigo 144, da CRFB/88. 



    Com efeito, a CRFB/88 considera a segurança pública dever do Estado, visando à “preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” (artigo 144, caput).



    (...)



    Nada obstante o comando contido no indigitado artigo 144, da CR/88, não se pode esperar que o Estado seja o garantidor universal da incolumidade de todo e qualquer cidadão. O que se espera é que o desempenho concreto da sua função pública seja minimamente eficaz. 



    A hipótese de que se ocupam estes autos nos remete, ainda, ao disposto no artigo 37, § 6°, do Texto Constitucional (“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros...”). Muito embora o dispositivo constitucional alcance tanto os danos decorrentes de conduta comissiva quanto omissiva dos agentes públicos, a doutrina e a jurisprudência subdividem esta última em genérica e específica, com a consequência de que somente nas hipóteses de dano proveniente da omissão específica de seus agentes é que o Estado será responsabilizado.



    (...)



    Como se vê, a responsabilidade objetiva do Estado, referida no artigo 37, § 6º, da CR/88, adota a teoria do risco administrativo, segundo a qual o ente público não pode responder por todo e qualquer dano que aconteça em seu território (teoria do risco integral). É que, além do dano, é necessário que entre ele e a atuação estatal (omissiva ou comissiva) exista um nexo de causalidade, nexo este que se afasta, todavia, em face de culpa exclusiva da própria vítima, de caso fortuito ou força maior, ou de ato de terceiro.



    (...)



    No caso vertente, o dano decorreu de ato de terceiros não identificados, o que afasta o dever do Estado de indenizar, pois, como visto, o fato de terceiro exclui o nexo de causalidade entre o dano e a atuação estatal. Não se pode atribuir à conduta omissiva do Estado pelo evento danoso, do qual resultou a incineração do veículo de propriedade da parte autora, ora apelada. 



    A regra geral sofre exceção quando a lesão decorrer de omissão genérica, hipótese em que o Estado responde subjetivamente pelos danos. Ocorre culpa quando o serviço não funciona, funciona mal, ou funciona intempestivamente, não sendo necessário individualizar a responsabilidade, que pode ser atribuída ao serviço público de forma genérica. 



    No caso de que cuidam estes autos, por qualquer ângulo que se examine a questão, à luz das regras da responsabilidade objetiva ou subjetiva, é de ser afastado o dever de indenizar. 



    Afinal, embora se exija atuação ostensiva do policiamento, inviável é a atuação universal, pelas próprias dimensões do espaço urbano.



    Nas omissões genéricas, em virtude das limitações naturais decorrentes do fato de que não podem estar em todos os lugares ao mesmo tempo, e da ausência do nexo de causalidade, descabe a responsabilidade estatal, sob pena de se adotar a teoria do risco integral.



    (...)



    Por estas razões, voto pelo conhecimento e provimento do recurso interposto para julgar improcedente o pedido de indenização por danos materiais, condenando a parte autora ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios arbitrados em 12% sobre o valor da causa atualizado, na forma prevista no artigo 85, §§ 2º e 11, do CPC.” (e-doc. 266).



    5. Reparem que não consta do acórdão recorrido qualquer fundamento que respalde a argumentação da recorrente no sentido de que a atitude da polícia, ao deliberadamente direcionar o ônibus para local que provavelmente seria palco de manifestação e conflitos, demonstra o nexo causal entre a ação da Administração e o prejuízo sofrido pela empresa. 



    6. Ao contrário, o quadro fático assentado pelo TJRJ, o qual, a esta altura, está imutável, retrata a improcedência do pedido de indenização consideradas as seguintes premissas: (i) a ausência de demonstração de nexo causal entre a atuação/omissão do Estado e o prejuízo, (ii) a ocorrência de ato de terceiro e (iii) a mera alegação genérica de falta de segurança pública.



    7. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    8. Nesse sentido, já se manifestou o Plenário do STF:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. ÔNIBUS INCENDIADOS EM ATAQUE DE FACÇÃO CRIMINOSA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O recurso extraordinário não se presta ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 



    2. Agravo interno DESPROVIDO, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.316.622-AgR/SC, Rel. Min. Luiz Fuz, Plenário, j. 27/04/2021, p. 17/05/2021).



    9. Cito, também, por entender relevante, os seguintes precedentes que versam sobre os limites da responsabilidade do Estado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FISCALIZAÇÃO DO COMÉRCIO DE FOGOS DE ARTIFÍCIO. TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. NECESSIDADE DE VIOLAÇÃO DO DEVER JURÍDICO ESPECÍFICO DE AGIR. 



    1. A Constituição Federal, no art. 37, § 6º, consagra a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Aplicação da teoria do risco administrativo. Precedentes da CORTE. 



    2. Para a caracterização da responsabilidade civil estatal, há a necessidade da observância de requisitos mínimos para aplicação da responsabilidade objetiva, quais sejam: a) existência de um dano; b) ação ou omissão administrativa; c) ocorrência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa; e d) ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. 



    3. Na hipótese, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo concluiu, pautado na doutrina da teoria do risco administrativo e com base na legislação local, que não poderia ser atribuída ao Município de São Paulo a responsabilidade civil pela explosão ocorrida em loja de fogos de artifício. Entendeu-se que não houve omissão estatal na fiscalização da atividade, uma vez que os proprietários do comércio desenvolviam a atividade de forma clandestina, pois ausente a autorização estatal para comercialização de fogos de artifício. 



    4. Fixada a seguinte tese de Repercussão Geral: “Para que fique caracterizada a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do comércio de fogos de artifício, é necessário que exista a violação de um dever jurídico específico de agir, que ocorrerá quando for concedida a licença para funcionamento sem as cautelas legais ou quando for de conhecimento do poder público eventuais irregularidades praticadas pelo particular”. 



    5. Recurso extraordinário desprovido.”



    (RE nº 136.861/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 11/03/2020, p. 22/01/2021).



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOA CONDENADA CRIMINALMENTE, FORAGIDA DO SISTEMA PRISIONAL. DANO CAUSADO A TERCEIROS. INEXISTÊNCIA DE NEXO CAUSAL ENTRE O ATO DA FUGA E A CONDUTA DANOSA. AUSÊNCIA DE DEVER DE INDENIZAR DO ESTADO. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO



    . 1. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público baseia-se no risco administrativo, sendo objetiva, exige os seguintes requisitos: ocorrência do dano; ação ou omissão administrativa; existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. 



    2. A jurisprudência desta CORTE, inclusive, entende ser objetiva a responsabilidade civil decorrente de omissão, seja das pessoas jurídicas de direito público ou das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. 



    3. Entretanto, o princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias como o caso fortuito e a força maior ou evidências de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima. 



    4. A fuga de presidiário e o cometimento de crime, sem qualquer relação lógica com sua evasão, extirpa o elemento normativo, segundo o qual a responsabilidade civil só se estabelece em relação aos efeitos diretos e imediatos causados pela conduta do agente. Nesse cenário, em que não há causalidade direta para fins de atribuição de responsabilidade civil extracontratual do Poder Público, não se apresentam os requisitos necessários para a imputação da responsabilidade objetiva prevista na Constituição Federal - em especial, como já citado, por ausência do nexo causal . 



    5. Recurso Extraordinário a que se dá provimento para julgar improcedentes os pedidos iniciais. Tema 362, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “Nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, não se caracteriza a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos decorrentes de crime praticado por pessoa foragida do sistema prisional, quando não demonstrado o nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta praticada.”



    (RE nº 608.880/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, j. 08/09/2020, p. 1º/10/2020).



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    11. Para além, Consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC (MS nº 38.166-AgR-ED-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 03/05/2023, p. 12/05/2023).



    12. Ante o exposto, nego provimento ao agravo em recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando ter havido condenação em honorários advocatícios pela instância anterior (e-doc. 26), majoro-os em 10% (dez por cento) a título de honorários recursais, na forma do art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de dezembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator