Tribunal: STF
Processo: RE 1544667
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-10
Data de publicação: 2025-04-10

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e Processual Civil. Recurso Extraordinário. Prefeito. Execução de multa aplicada pelo tribunal de contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao município. Legitimidade para execução. Acórdão recorrido em harmonia com o Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral. Necessidade de reexame de fatos e provas e de legislação infraconstitucional. Enunciado nº 279 da Súmula do STF. Ausência de ofensa constitucional direta.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que, em execução fiscal ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro contra agente público municipal, reconheceu a ilegitimidade ativa do Estado e extinguiu a execução sem resolução de mérito.



    2. O acórdão recorrido seguiu o Tema RG nº 642, segundo o qual o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas do Estado a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.



    3. O recorrente alega que o Tema RG nº 642 se aplica apenas a multas por danos ao erário, não abrangendo a multa aplicada no caso decorrente da falta de prestação de contas de subvenção à associação esportiva.



    4. O recurso extraordinário foi admitido pelo Tribunal de origem.



    5. Embargos de declaração opostos foram desprovidos.



    II. Questão em discussão



    6. A questão em discussão consiste em definir se o Tema RG nº 642 é aplicável à multa em análise, imposta por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão da ausência de prestação de contas de subvenção, bem como identificar se o ente público detém legitimidade para a execução do crédito.



    III. Razões de decidir



    7. O acórdão recorrido está em consonância com o Tema RG nº 642, pelo qual se estabelece a legitimidade do Município prejudicado para executar crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.



    8. A multa aplicada decorreu de danos ao erário municipal, conforme constatado pelo Tribunal de origem com base em provas e legislação infraconstitucional.



    9. O reexame de fatos e provas e da legislação infraconstitucional é inviável em recurso extraordinário, nos termos do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo e tese



    10. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento.



    Tese de julgamento: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.“



    _________



    Dispositivos relevantes citados: art. 71, § 3º, inc. VIII, da Constituição da República; art. 63, inc. III, da Lei Complementar estadual nº 63, de 1990; art. 21, § 1º, do RISTF; art. 85, § 11, do CPC; art. 1.021, § 4º, do CPC; art. 104, inc. II, da Lei Complementar estadual nº 709, de 1993.



    Jurisprudência relevante citada: RE nº 1.003.433/RJ (Tema RG nº 642), Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021; ARE nº 1.444.778-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 27/11/2023, p. 07/12/2023; ARE nº 1.475.496-AgR/GO, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 22/04/2024, p. 30/04/2024; e ARE nº 1.380.782-ED-AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 26/02/2024, p. 12/03/2024.



DECISÃO



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 14ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DESTE ESTADO A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL. ILEGITIMIDADE DO ESTADO PARA A EXECUÇÃO DO CRÉDITO RESPECTIVO. DESPROVIMENTO. Recurso contra sentença que, em execução fiscal ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro, com a qual pretende o ente público haver créditos de natureza não tributária oriundos de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, em função de irregularidades praticadas pelo executado na qualidade de agente público municipal, Prefeito do Município de Santa Maria Madalena, reconheceu a ilegitimidade ativa do Estado e extinguiu a execução sem resolução do mérito. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinária nº 1.003.433/RJ, Tema 642, sob o rito da repercussão geral, assentou a tese de que o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. Certidão de dívida ativa que dá lastro à execução que aponta como fundamento da cobrança a infringência ao artigo 63, III, da Lei Complementar Estadual n° 63/90, ou seja, multa pela prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário. Resultando a multa em execução da aplicação de sanção que objetivava o ressarcimento ao erário municipal, tem legitimidade para a cobrança o ente público cujo patrimônio foi atingido, sendo nesse sentido, inclusive, o enunciado nº 299, da súmula da jurisprudência predominante deste Tribunal de Justiça. Recurso improvido.” (e-doc. 20, p. 1).



    2. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (e-doc. 25).



    3. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violação ao art. 71, § 3º, inc. VIII, da Constituição da República e ao Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral. 



    3.1. Afirma que “a tese indicada para aprovação relativa ao Tema 642, em leitura conjugada com o artigo 71, § 3º, VIII, da CRFB, alcança tão somente as multas aplicadas em razão de danos ao erário e não toda as multas aplicadas pelas Cortes de Conta Estaduais a gestores municipais” (e-doc. 27, p. 3).



    3.2. Sustenta que “a Corte Fluminense considerou que qualquer multa aplicada pelas Cortes de Contas Estaduais a gestores municipais teria como ente legitimidade para sua execução o município, mas não é esse o entendimento do Pretório Excelso. A multa aplicada ao recorrido se deu em razão de não ter prestado contas da subvenção concedida à associação esportiva, enquadrando-se no art. 63, II da Lei Complementar n. 63/90 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro)” (e-doc. 27, p. 6).



    3.3. Pede que seja “admitido, conhecido e provido [o recurso extraordinário], para que seja anulado o acórdão proferido pelo Tribunal a quo ou, caso assim não se entenda, seja o mesmo reformado” (e-doc. 27, p. 7).



    4. Instado a manifestar-se novamente sobre a controvérsia, ante o Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral (e-doc. 39), o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, sob o fundamento de que “o órgão fracionário não se encontra em testilha com o Tema 642 do STF, pois positiva, exatamente, a ilegitimidade do ERJ” (e-doc. 41).



    5. O recurso extraordinário foi admitido pelo Tribunal de origem (e-doc. 43).



    É o relatório.



    Decido.



    6. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. 



    7. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “A hipótese é de recurso contra sentença em execução fiscal ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro, com a qual pretende o ente público haver créditos de natureza não tributária oriundos de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, em função de irregularidades praticadas pelo executado na qualidade de agente público municipal, Prefeito do Município de Santa Maria Madalena. 



    O ato recorrido, referindo-se ao julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.003.433/RJ, com repercussão geral reconhecida, concluiu pela ilegitimidade ativa do Estado e extinguiu a execução sem resolução do mérito.



    (...)



    O ato recorrido, com vistas ao entendimento baixado pelo Supremo Tribunal Federal, Tema 642, conclui que o Estado do Rio de Janeiro não tem legitimidade para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal, o que está de acordo com o aludido paradigma. 



    Esclareça-se que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinária nº 1.003.433/RJ, Tema 642, sob o rito da repercussão geral, assentou a tese de que o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal, acórdão assim ementado: (...)



    Argumenta o Estado às fls. 248/253, que a tese fixada no Recurso Extraordinário nº 1.003.433/RJ, alcançaria apenas a multa-ressarcitória, não atingindo a multa-coerção e a multa-sanção, que seria a hipótese dos autos, pois decorrentes de violações e danos causados ao ente que se encontra vinculado ao Tribunal de Contas, em razão da titularidade das competências do controle.



    Ocorre, porém, que a argumentação deduzida pelo Estado apelante resulta inócua quando se atenta para a certidão de dívida ativa que dá lastro à execução, a qual aponta como fundamento da cobrança a infringência ao artigo 63, III, da Lei Complementar Estadual n° 63/90, que assim dispõe: (...)



    Conclui-se daí que a multa em execução resultou da aplicação de sanção que objetivava o ressarcimento ao erário municipal, tendo legitimidade para a cobrança o ente público cujo patrimônio foi atingido, sendo nesse sentido, inclusive, o enunciado nº 299, da súmula da jurisprudência predominante deste Tribunal de Justiça, verbis: (...)



    Destarte, apesar do esforço empreendido pelo Estado, insuficientes as razões deduzidas para o fim de ver afastadas as conclusões da sentença recorrida.” (e-doc. 20, p. 2-4).



    8. Confira-se trecho da sentença de 1º grau, mantida pelo Tribunal de origem:



    “(...) Inicialmente, conforme narrado alhures, a presente execução fiscal proposta pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO, em face de ARTHUR LIMA GARCIA, fundamentada em Certidão de Dívida Ativa decorrente de cobrança judicial de multa aplicada pelo Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, ao executado, na qualidade de agente público/político (ex-prefeito Municipal de Santa Maria Madalena) com fundamento no artigo 63, da Lei Complementar Estadual n° 63/1990, que assim dispõe: (...)



    Como cediço, a (i)legitimidade é matéria de ordem pública e pode ser arguida a qualquer tempo e reconhecida mesmo de ofício pelo Juízo. 



    No caso dos autos, verifica-se que a multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro em razão de uma ação do agente público em detrimento de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, sendo o ente municipal o legitimado para a execução do crédito fiscal. 



    O tema foi levado ao plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1.003.433, com repercussão geral reconhecida, tendo como resultado a seguinte tese: (...)



    Considerando a fixação do tema em repercussão geral pela Corte Suprema, impõe-se o reconhecimento da ilegitimidade ativa do exequente, com a necessária extinção do feito.” (e-doc. 13, p. 1-2; grifos nossos).



    9. Os argumentos entabulados pelo recorrente são idênticos ao defendido pelo eminente Ministro Marco Aurélio, Relator originário do RE nº 1.003.433/RJ. Entretanto Sua Excelência ficou vencido, prevalecendo a tese lançada pelo e. Ministro Alexandre de Moraes, o que resultou na fixação do Tema RG nº 642. Esse tema consolidou a tese da legitimidade do Município para executar a multa imposta ao prefeito ou ex-prefeito, conforme estabelecido pela sentença de 1º grau. Segue, abaixo, a ementa do Tema nº 642 extraída do ementário da Repercussão Geral:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.’."



    (RE nº 1.003.433/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021; grifos nossos).



    9.1. No mesmo sentido, são as decisões monocráticas proferidas nos: RE nº 1.493.646/PE, de minha relatoria, j. 23/05/2024, p. 24/05/2024; RE nº 1.394.471/RJ, de minha relatoria, j. 09/04/2024, p. 10/04/2024; RE nº 1.478.622/PE, Rel. Min. Edson Fachin, j. 15/03/2024, p. 19/03/2024; RE nº 1.398.201/SP, de minha relatoria, j. 07/02/2024, p. 08/02/2024; e RE nº 1.458.468/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, j. 1º/02/2024, p. 28/02/2024.



    10. Assim, tratando-se, no caso em análise, de execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao Município, a legitimidade para execução é do ente municipal prejudicado.



    11. Ademais, o Tribunal de origem, com fundamento nos elementos probatórios e na legislação infraconstitucional, asseverou que a multa decorreu de danos causados ao erário municipal. Assim, para divergir do que assentado pelo Colegiado a quo e acolher os argumentos expostos nas razões deste extraordinário, seria necessário reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos e de legislação infraconstitucional, o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, incidindo, assim, o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Nessa linha, citam-se os precedentes abaixo: 



    “Direito Civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Multas aplicadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios. Legitimidade do ente municipal para a execução fiscal. Tema 642 da repercussão geral e Súmula 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo que tem por objeto acórdão que acolheu exceção de pré-executividade. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem e chegar às conclusões pretendidas pela parte agravante, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e provas constante dos autos (Súmula 279/STF). 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.475.496-AgR/GO, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, j. 22/04/2024, p. 30/04/2024; grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido.”



    (ARE nº 1.380.782-ED-AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 26/02/2024, p. 12/03/2024; grifos nossos).



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    14. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pela instância de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de abril de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator