Tribunal: STF
Processo: RE 1572246
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-09
Data de publicação: 2025-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Ministério Público do Estado de São Paulo interpõe recurso extraordinário em face de acórdão proferido pela 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “Apelação Cível. Ação Civil Pública de ressarcimento de danos. 



    Ajuizamento em face de diretores Presidente, Financeiro e Técnico, de sociedade de economia mista de controle acionário do Município, contratada sem licitação para execução de serviços de interesse público, empresa sub-contratada para o trabalho e contra terceiro que acompanhava as obras e recebia pagamentos. 



    Prescrição da ação civil pública exclusiva de ressarcimento de dano ao erário possível, consoante adequada exegese do artigo 37,5% da Constituição Federal - Incidência, por analogia legis, das regras atinentes à prescrição aplicáveis à Ação Popular, ante o silêncio da Lei nº 7.347/85 sobre o tema - Prescrição evidente da ação ajuizada mais de 4 anos após decorrida a totalidade do lustro prescricional, contado da data do encerramento de cada um dos contratos que se pretende ver anulados - Prevalência do instituto extintivo do direito de ação - Prejudicial de mérito acolhida para julgar o processo extinto, nos moldes do art. 269, IV, do CPC. 



    Dá-se provimento ao recurso do réu Jonas Lopes de Morais para julgar extinto o processo. Prejudicados os demais recursos das partes.”



    Opostos embargos infringentes, foram rejeitados.



    No apelo extremo, o recorrente alega violação do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal.



    Pontua que a “ação, proposta com o único objetivo de garantir o ressarcimento dos danos causados ao erário, foi julgada parcialmente procedente, nos termos da r. sentença”.



    Destaca que o acórdão recorrido “deu provimento ao recurso de Jonas Lopes de Morais, com a extinção do feito com julgamento de mérito pelo reconhecimento da prescrição”.



    Afirma que o Tribunal de origem “compreendeu que nos atos de improbidade administrativa que causem lesão ao erário, a prescrição da ação de ressarcimento incide no mesmo prazo previsto para as demais sanções arroladas no art. 12, II e III, da Lei 8429/92”.



    Argumenta que “o v. acórdão violou a norma constitucional ao admitir o mesmo prazo prescricional para a ação de ressarcimento ao erário no mesmo prazo previsto para as sanções, ainda que pelo mesmo ato. O contraste entre esse entendimento e a Constituição Federal é insuperável”.



    Requer, ao fim, o “provimento do presente recurso com a finalidade afastar a prescrição reconhecida com relação ao ressarcimento ao erário, e o retorno dos autos à instância de origem para o julgamento do mérito da ação”.



    O Presidente da Seção de Direito Público determinou o sobrestamento do feito até o julgamento final dos Temas nº 666 e 897 da sistemática da repercussão geral. Após, determinou o retorno dos autos à Câmara julgadora para eventual juízo de retratação.



    A 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo deixou de exercer o juízo de retratação mantendo o acórdão anteriormente proferido, nos termos da seguinte ementa:



    “EMBARGOS INFRINGENTES - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - RESSARCIMENTO DE DANOS AOS COFRES PÚBLICOS - DEVOLUÇÃO DOS AUTOS EM CUMPRIMENTO AO ART. 1.040, II, DO CPC, DE ACORDO COM O DECIDIDO PELO C. STF NO JULGAMENTO DO RE N° 852.475/SP (TEMA N° 897) - IMPRESCRITIBILIDADE DO RESSARCIMENTO APENAS QUANDO DECORRENTE DE ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZAÇÃO - TEMA QUE NÃO SE APLICA À ESPÉCIE - ACÓRDÃO PROFERIDO POR ESTA C. 13a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO QUE NÃO MERECE ADEQUAÇÃO MANUTENÇÃO DO JULGADO.”



    Admitido o apelo extremo, os autos foram remetidos a esta Suprema Corte.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Decido.



    O Plenário da Suprema Corte, ao examinar o RE nº 852.475/SP, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, concluiu pela existência da repercussão geral da matéria constitucional versada nestes autos. O assunto corresponde ao tema 897 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet e trata da prescritibilidade, ou não, da ação de ressarcimento ao erário fundada em ato tipificado como ilícito de improbidade administrativa.



    Em 08/08/2018, o Pleno do STF, ao julgar o mérito desse recurso, fixou a seguinte tese:  



    “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.”  



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Ação Civil Pública de ressarcimento ao erário. Imprescritibilidade. Ato doloso de improbidade administrativa. 4. Precedente do Supremo Tribunal Federal: RE-RG 852.475, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, redator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019 (tema 897). Súmula 279/STF. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE nº 1.146.774/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/12/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE: TEMA 897 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA: IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.248.090/SP-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 14/05/2020).



    No caso dos autos, o Tribunal de origem deu provimento ao recurso de apelação cível interposto por Jonas Lopes de Morais para julgar extinto o processo com julgamento de mérito, com base na seguinte fundamentação:



    “Nos termos da sentença combatida, a pretensão voltada à declaração de nulidade dos sub-contratos n os 51/93, 53/94 e 16/94 foi integralmente acolhida enquanto aquela objetivando o ressarcimento ao erário de todos os valores pagos mereceu procedência parcial. 



    Ex ante, de rigor a cognição da questão prejudicial de mérito relativa à prescrição, aventada pelo co-réu Jonas Lopes de Morais. 



    Os fatos ensejadores do ajuizamento da presente ação de ressarcimento, constituem, in thesis, atos de improbidade administrativa prejudiciais ao erário público do Município do Guarujá, no entanto, a petição inicial, embora contenha no bojo expressa alusão aos princípios que regem a atividade administrativa pública e à própria Lei de Improbidade, não traz, no pedido, qualquer referência às penalidades previstas no artigo 12, da Lei no 8.429/92, do que se infere que o pleito deduzido na presente ação civil, voltado exclusivamente a ressarcimento dos cofres públicos municipais do Guarujá, escorado está na própria legislação que rege a espécie e, concomitantemente, na legislação ordinária civil pertinente a responsabilidade pela indenização por danos decorrentes da prática de ato ilícito (artigos 186 e 927 do Código Civil). 



    Cumpre, de proêmio, quanto ao tema da prescrição da ação civil pública voltada exclusivamente ao ressarcimento de danos experimentados por cofres públicos, esclarecer que a ressalva contida no parágrafo 5° do artigo 37 da Constituição Federal: "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.", não confere imprescritibilidade a às ações de ressarcimento de danos ao erário público, mas tão-somente admite que lei cumpra o preceito constitucional, assinando prazo de prescrição específico para os tipos nela definidos, marcando tempo razoável de conduta positiva de reprimenda, não havendo nenhum motivo lógico para entender que ali se asseverou taxativamente a impossibilidade de que ações como a presente sejam fulminadas pela prescrição, vez que, quando a Constituição se reporta a exceção à regra de prescritibilidade das ações, instituindo imprescritibilidade, o faz de forma explicita e especifica, como nos casos de racismo e de ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (artigo 5°, incisos XLII e XLIV). 



    (...)



    In casu, consoante se observa, os sub-contratos n os o 16/94, 51/94 e 53/94, que, segundo o autor, teriam dado azo aos prejuízos cujo ressarcimento se postula, foram celebrados, respectivamente, em 26 de janeiro, 08 e 12 de abril do ano de 1994 (fl. 416, 259 e 335), todos pelo prazo de três meses, enquanto a presente ação civil foi ajuizada mais de 09 anos após o encerramento da última das avenças, em 30 de dezembro de 2003, muito após o decurso do lustro prescricional. 



    À vista do exposto, pelo meu voto, dou provimento o ao recurso do co-réu Jonas Lopes de Morais para julgar extinto o processo com apreciação de mérito, com fundamento no artigo 269, inciso IV in fine, do Código de Processo Civil, prejudicados os demais recursos.”



    Portanto, verifica-se que o Tribunal a quo, ao reconhecer que a prescrição das sanções de caráter político-administrativas previstas na Lei de Improbidade Administrativa também atinge a ação de ressarcimento ao erário, se afastou do entendimento firmado pela Suprema Corte no referido paradigma de repercussão geral (Tema nº 897).



    Anote-se que, conforme consta na petição inicial, o pedido de ressarcimento ao erário funda-se nas disposições da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.249/92), nesses termos: “impõe-se a todos a aplicação da sanção DE RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO, penalidade imprescritível prevista no art. 37, parágrafo 4º da Constituição Federal, e art. 12 da Lei 8429/92, com fundamento também nos artigos ambos do Código Civil” (e-doc. 3, p. 22).



    A própria Corte a quo asseverou no acórdão atacado que “[o]s fatos ensejadores do ajuizamento da presente ação de ressarcimento, constituem, in thesis, atos de improbidade administrativa prejudiciais ao erário público do Município do Guarujá”.



    Sobre esse tema, cabe registrar o recente julgamento proferido pela Primeira do Supremo Tribunal Federal nos autos do ARE nº 1.475.101/SP, ocasião na qual, por unanimidade de votos, foi dado provimento ao agravo regimental interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo para determinar o prosseguimento da ação de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição e em conformidade com a Tese de Repercussão Geral fixada por esta Corte no Tema nº 897, obedecidos os princípios do contraditório e da ampla defesa para fins de aferição da existência ou não de prova da responsabilidade subjetiva do recorrido pela prática de ilícito doloso de improbidade administrativa.



    Nesse julgamento, restou consignado que o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em exegese inovadora quanto ao teor da referida tese de repercussão geral fixada por esta Corte no Tema nº 897, concluiu que a ação de ressarcimento ao erário somente seria imprescritível em caso de condenação por ato de improbidade administrativa. Para a Corte a quo, por ter sido declarada, no primeiro grau, a prescrição das sanções de improbidade administrativa, a ação de ressarcimento ao erário também teria sido atingida pela prescrição. 



    Entretanto, a tese fixada em sede de Repercussão Geral pela Suprema Corte não alude à necessidade de prévia condenação do agente por ato de improbidade administrativa, para o reconhecimento da imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário.



    O que se exige é que o dano ao erário decorra de ato doloso de improbidade administrativa. Ainda que o ato ímprobo esteja prescrito – ou seja, mesmo que não sejam mais aplicáveis ao agente as sanções previstas pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) –, sua responsabilidade subjetiva pela prática ilícita dolosa pode ser devidamente comprovada, mediante contraditório e ampla defesa, na ação de ressarcimento ao erário, que não é alcançada pela prescrição das sanções de improbidade.



    O acórdão desse julgamento ficou assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE PRESCRITA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE, A DEPENDER DA DEMONSTRAÇÃO DE QUE O ATO FOI DOLOSO E CORRESPONDE A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. Na ação de improbidade, uma vez prescritas as sanções, o ressarcimento ao erário, imprescritível, depende da prova de que o ato foi doloso e configura ato de improbidade administrativa, para que se abra a ampla defesa e o contraditório, a fim de evitar a responsabilidade objetiva. 2. Recurso Extraordinário provido, determinando o retorno do processo à origem para que se comprove o ato de improbidade” (ARE nº 1.475.101/SP-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 4/2/25).



    Nesse mesmo sentido, confira-se a ementa do acórdão proferido no RE nº 852.475/SP, feito paradigma do Tema nº 897 da Repercussão Geral:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, §5º, DA CONSTITUIÇÃO. 



    1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 



    2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 



    3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 



    4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 



    5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 



    6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento” (DJe de 23/03/2019 - grifei).



    Por esclarecedor, transcrevo o seguinte trecho do voto proferido pela Ministra Cármen Lúcia nos autos do mencionado ARE nº 1.475.101/SP-AgR, que bem aborda a questão:



    “Em nenhum momento do julgamento do Tema 897, os integrantes da corrente majoritária aderiram à tese de que, para o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, fazia-se necessária a existência de condenação prévia do réu por improbidade administrativa. 



    Esse entendimento, com a devida vênia, tornaria inócua a tese fixada por este Supremo Tribunal no Recurso Extraordinário n. 852.475, já que pressuporia o ajuizamento de uma ação por ato de improbidade administrativa antes do transcurso do prazo prescricional. 



    (…) 



    Para a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de dano ao erário, portanto, basta que, na própria ação ajuizada visando ao ressarcimento ao erário, haja o reconhecimento de que o ato que ocasionou o dano configura improbidade administrativa” (grifei)



    Tratando especificamente do tema em questão, anote-se, também, a seguinte decisão monocrática pela qual dei provimento a recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo: RE nº 1.252.882/SP, de minha relatoria, DJe de 09/11/2022, transitada em julgado em 02/12/2022.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal acerca da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas da prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, decida como de direito.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente