Tribunal: STF
Processo: ARE 1538013
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-10
Data de publicação: 2025-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. RECEBIMENTO DE PETIÇÃO INICIAL DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REQUISITOS. EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, POR INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL, PELO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU. ANULAÇÃO DA SENTENÇA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM E DETERMINAÇÃO DE RETORNO DOS AUTOS PARA O JULGAMENTO DO MÉRITO, COM ABERTURA DE FASE INSTRUTÓRIA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ARTIGO 37, PARÁGRAFO 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA QUANTO À INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES DE OCORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE PARA A DECLARAÇÃO DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM QUESTÃO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. LEI 8.429/1992. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS AO ERÁRIO E AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AÇÃO EXTINTA, SEM EXAME DO MÉRITO, POR INÉPCIA DA INICIAL. INSURGÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO (AUTOR) E DO MUNICÍPIO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO (LITISCONSORTE ATIVO). APELOS QUE MERECEM ACOLHIMENTO. A congruência entre os fatos narrados, configuradores, em tese, da improbidade administrativa, e os pedidos deduzidos, permitiu o recebimento da inicial e a vinda de defesa prévia, observando-se que o recebimento da inicial foi confirmado por esta C. Câmara em agravo de instrumento. Nada justifica a extinção do feito por inépcia da inicial, como sentenciado, sendo relevante consignar que, diversamente do que entendeu a MM. Juíza ‘a quo’, a inicial não padece de vício quanto à especificação da natureza (pública ou privada) do valor apontado como prejuízo ao erário. Tal entendimento revela-se equivocado, tendo em vista que todas as verbas pagas pelo IMASF ostentavam efetivamente a natureza de verbas públicas. Além disso, o pedido inicial também contempla o pleito de ressarcimento quanto ao pagamento de aluguel por ocupação de prédio público, além da alegação de afronta aos princípios da Administração Pública em face de uma das corrés. Se os valores reclamados na inicial constituíram ou não efetivo dano ao erário e se tal dano corresponderia aos montantes indicados ou, eventualmente, a outros valores diversos, trata-se de questão de fundo, que demanda dilação probatória e que deve ser examinada no momento oportuno, mas não se pode, por ora, julgar o mérito e tanto menos extinguir o processo por deficiência da petição inicial. Impossibilidade de aplicação do disposto no art. 1.013, § 3°, inc. I, do CPC, pois a causa não está madura. Necessidade de abertura da fase instrutória, observando-se que este i. Colegiado vem prestigiando o entendimento de que a lesividade, em caso de dano ao erário, não pode ser meramente presumida, exigindo-se a comprovação de efetiva ocorrência e delimitação do dano. Ademais, o feito reclama a vinda de mais elementos de convicção quanto à alegação de falta de pagamento de aluguéis durante a ocupação de prédio público. SENTENÇA ANULADA para o afastamento da extinção do processo por inépcia da inicial, cabendo o retorno dos autos à Vara de origem, para o prosseguimento do feito com a abertura da fase instrutória e oportuna prolação de nova sentença. APELOS PROVIDOS.” (Doc. 292, p. 4-5, destaquei)



    Os embargos de declaração opostos (Doc. 296) foram desprovidos (Doc. 298).



    Nas razões do apelo extremo, Ovídio Prieto Fernandes apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 37, § 4º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, a inocorrência de ato de improbidade administrativa, ante a ausência de demonstração do elemento subjetivo (dolo) e do elemento objetivo (prejuízo ao erário). Alega a necessidade de reforma do acórdão ora recorrido, dada a constatação da natureza privada das receitas do IMASF - Instituto Municipal de Assistência à Saúde do Funcionalismo. Defense, também, a aplicação retroativa das alterações trazidas promovidas pela Lei 14.230/2021. Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário, com a consequente “reforma do Acórdão do Tribunal de Justiça, para manter a extinção da ação conforme sentença de origem” (Doc. 302, p. 43).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição da República, caso existente, seria indireta e encontraria óbice nas Súmulas 279 e 636 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 311).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Ab initio, verifica-se que o artigo 37, § 4º, da Constituição da República, que a parte recorrente considera violado, não foi debatido no acórdão recorrido. Além disso, os embargos de declaração opostos não sanaram tal omissão, faltando, ao caso, o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.



    Esta Corte firmou entendimento no sentido de que a interposição do recurso extraordinário impõe que o dispositivo constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, certo que a exigência do prequestionamento não é mero rigorismo formal que pode ser afastado pelo julgador a qualquer pretexto. Ele consubstancia a necessidade de obediência aos limites impostos ao julgamento das questões submetidas aeste Supremo Tribunal Federal, cuja competência fora outorgada pela Constituição da República, em seu artigo 102. Nesse dispositivo não há previsão de apreciação originária por este Pretório Excelso de questões como as que ora se apresentam. A competência para a apreciação originária de pleitos no Supremo Tribunal Federal está exaustivamente arrolada no citado dispositivo constitucional, não podendo sofrer ampliação na via do recurso extraordinário. Por oportuno, trago à colação trecho do voto condutor do Agravo de Instrumento 140.623-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ de 18/09/1992:



    “Ora, o fato de não estar explícito na Constituição, não afeta a exigibilidade do prequestionamento como pressuposto do recurso extraordinário. Antiga e firme jurisprudência desta Corte o reputa da própria natureza do recurso extraordinário. Ao julgá-lo, o Tribunal não se converte em terceiro grau de jurisdição, mas se detém no exame do acórdão recorrido e verifica se nele a regra de direito recebeu boa ou má aplicação. Daí a necessidade de que no julgamento impugnado se tenha discutido a questão constitucional posta no extraordinário.”



    A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre Roberto Rosas:



    “A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.



    De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.



    Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).



    (...)



    Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.



    A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282). 



    O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)



    Demais disso, no caso concreto, ainda que superado o óbice anteriormente exposto, constata-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem quanto à existência de indícios suficientes de ocorrência de ato de improbidade e permitir o julgamento do mérito da presente ação civil pública, com o consectário afastamento da declaração de inépcia da petição inicial em questão, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente (Lei 8.429/1992) e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a afronta ao texto constitucional, se houvesse, seria indireta ou reflexa e a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. 



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática. Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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