Tribunal: STF
Processo: MS 35172
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-03
Data de publicação: 2025-06-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. FISCALIZAÇÃO DE DESPESAS CUSTEADAS COM TRIBUTOS. CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS. POSSIBILIDADE. SIGILO PROFISSIONAL MERECE PROTEÇÃO, EMBORA NÃO POSSA IMPEDIR O CONTROLE EXTERNO QUANTO À APLICAÇÃO DE VERBAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À RESERVA DE JURISDIÇÃO. APLICAÇÃO ANALÓGICA DO PRECEDENTE MS 33.340/DF. ADEQUAÇÃO DO PARADIGMA AO CONTEXTO DE FISCALIZAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDOS, ESCLARECENDO O LIMITE DOS PROCEDIMENTOS DE CONTROLE.



    Trata-se de Embargos de Declaração opostos pela ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – SEÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO contra decisão monocrática por meio da qual deneguei a segurança postulada e revoguei a tutela provisória anteriormente deferida.



    A decisão embargada concluiu pela legitimidade do procedimento de fiscalização administrativa exercido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sobre contratos advocatícios firmados por entidade com recursos de natureza tributária, relativos ao Sistema “S”, rechaçando as alegações de violação às prerrogativas da advocacia, ao sigilo profissional e à cláusula da reserva de jurisdição.



    A parte embargante alega, em síntese, que a referida decisão padece de vícios de omissão, de contradição e de obscuridade. 



    Aponta, nas razões recursais, omissões quanto à cláusula da reserva de jurisdição, à jurisprudência da Corte sobre a inviolabilidade profissional da advocacia, e aos direitos constitucionais à intimidade e à privacidade dispostos no art. 5º, X, XI, XII da CF/88. Sustenta obscuridade e contradição na distinção entre controle financeiro e violação de prerrogativas dos advogados. 



    Aduz, ao final, omissão na aplicação do precedente MS 33.340/DF, que versaria sobre sigilo bancário e empresarial, e não sobre o sigilo profissional da advocacia, bem como obscuridade da incidência do citado precedente acerca dos limites constitucionais da atuação do Tribunal de Contas da União frente às prerrogativas da advocacia.



    É o breve relatório. DECIDO.



    Os Embargos de Declaração, a teor do art. 1.022 do Código de Processo Civil, devem ter por finalidade sanar obscuridade, contradição, omissão ou erro material em decisão judicial. Não se prestam, contudo, ao reexame da matéria de mérito já decidida, buscando rediscutir os fundamentos que levaram à conclusão adotada.



    Passo à análise dos vícios sustentados nas razões recursais.



    A decisão embargada expressamente abordou a alegação de violação à reserva de jurisdição pelo TCU no exercício da prerrogativa constitucionalmente atribuída de fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da Administração Pública, direta e indireta. Na oportunidade, concluí que, por serem destinatários de contribuições parafiscais, os serviços sociais autônomos “estão sujeitos ao controle finalístico do TCU no que se refere à aplicação de recursos públicos recebidos”.



    Da própria ementa da decisão monocrática embargada extraio: "5. O controle exercido pelo TCU não implica violação à reserva de jurisdição, pois não envolve quebra de sigilo judicializada, mas tão somente verificação administrativa de regularidade de despesas com recursos públicos". 



    Colaciono, das razões de decidir, o seguinte trecho: “[a]demais, não vislumbro violação à cláusula da reserva de jurisdição, uma vez que não se trata de medida coercitiva ou restritiva de direitos fundamentais, mas de legítimo procedimento de fiscalização administrativa. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a reserva de jurisdição se aplica apenas em hipóteses excepcionais, não se estendendo a situações em que se busca a mera verificação da regularidade na aplicação de verbas públicas (MS 33.340, Relator: Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 26/05/2015)”.



    Portanto, ao contrário do que afirmado nos embargos de declaração, não verifico omissão na decisão embargada, que enfrentou diretamente a alegação de violação à cláusula de reserva de jurisdição ventilada pela parte impetrante, concluindo pela sua inaplicabilidade ao caso.



    No ponto, reitero que não há que se opor reserva de jurisdição como óbice absoluto à fiscalização exercida pela Corte de Contas, cuja finalidade se resume a analisar a legalidade da despesa e a regularidade da aplicação das verbas públicas.



    Ademais, a decisão embargada tratou especificamente da questão do sigilo profissional da advocacia e da inviolabilidade do advogado, reconhecendo sua proteção constitucional. 



    Na oportunidade, consignei que "[a] inviolabilidade do advogado, constitucionalmente assegurada, não pode obstruir a fiscalização da despesa, tampouco se sobrepõe aos deveres de prestação de contas e de probidade no uso dos recursos públicos". 



    A parte embargante sustenta que a decisão recorrida “não enfrentou os precedentes da Suprema Corte sobre a inviolabilidade do sigilo profissional do advogado, notadamente o que foi fixado na ADI 1.127, no HC 98.237, no MS 23.756 e outros”.



    Ainda que não tenha listado exaustivamente todos os precedentes citados pela embargante, a decisão embargada abordou detidamente o cerne da questão, que é a ponderação entre o sigilo profissional e o dever constitucional de fiscalização do uso de recursos públicos, fundamentando sua conclusão na aplicação da ratio decidendi firmada no MS 33.340/DF. 



    Destaco que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que “o órgão judicante não é obrigado a se manifestar sobre todos os argumentos das partes, bastando que explicite as razões suficientes para a formação de seu convencimento, conforme o art. 93, IX, da Constituição Federal” (ARE 1495555 AgR, minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 12-03-2025).



    Não obstante, percebe-se, pela leitura dos precedentes citados pela embargante, que esses tratam das prerrogativas de inviolabilidade profissional do advogado, de maneira geral, sem uma relação direta e concreta com a circunstância fática em análise nestes autos, qual seja, o dever de prestar contas atribuído às entidades do Sistema “S” e a consequente prerrogativa de análise pelo TCU, naquilo que concerne à regularidade do uso de receitas oriundas de contribuições parafiscais.



    Com efeito, a aplicação da ratio decidendi dos precedentes, sejam aqueles de natureza vinculante ou persuasiva - como os citados pela embargante -, reclama uma análise de aderência entre a controvérsia analisada no paradigma e a hipótese fática dos autos. 



    Ademais, reitero que a decisão embargada, em momento algum, vulnerou as prerrogativas da advocacia, mas limitou-se a garantir que, no interesse da sociedade, a Corte de Contas possa realizar uma efetiva fiscalização da regularidade de despesas públicas, sem se imiscuir no conteúdo dos atos dos advogados.



    Distinguiu-se, de maneira expressa, o objeto da fiscalização do TCU e o conteúdo protegido pelo sigilo profissional. Colho trechos de ementa e de fundamentação que corroboram a conclusão ora adotada: 



    “No caso em exame, conforme esclarecido pelo Tribunal de Contas da União (eDOC nº 16) e pela União (eDOC nº 28), os documentos requisitados referem-se exclusivamente à verificação da regularidade de despesas públicas cujos recursos que lhe fazem frente são oriundos de contribuições parafiscais, e seus destinatários são entidades de direito privado que desempenham atividades de interesse público. 



    Nesse contexto, a ação fiscalizatória do Estado não confronta com o sigilo profissional que protege a atividade do advogado.



    Com efeito, não há, nos autos, qualquer evidência de que o TCU tenha pretendido acessar informações sensíveis ou estratégicas da atividade advocatícia. No ponto, merece destaque que o Ministro Relator do processo administrativo em trâmite no Tribunal de Contas determinou o tratamento sigiloso dos documentos, assegurando que quaisquer elementos protegidos por confidencialidade sejam resguardados (eDOC nº 16).”



    Como se vê, a decisão embargada não atribuiu ao TCU poder para quebrar sigilo de conteúdo técnico-jurídico, mas apenas para fiscalizar os aspectos financeiros de alegadas despesas com recursos de contribuições parafiscais, em estrito cumprimento de seu dever constitucional ressaltando, inclusive, o tratamento sigiloso e a análise reservada dos documentos sensíveis pelo TCU. 



    Desta forma, fez-se uma distinção clara entre a fiscalização legítima da aplicação de recursos públicos e a violação indevida do sigilo da relação advogado-cliente.



    O fato de a decisão divergir da interpretação pretendida pela embargante para aqueles precedentes não configura omissão, mas uma conclusão diversa da pretendida pela parte impetrante, que se insurge pela via recursal inadequada.



    Da citação do precedente firmado no MS 33.340/DF, que versava sobre sigilo bancário e empresarial, extraiu-se referência expressa à relativização do sigilo de informações necessárias para a preservação da intimidade em face do interesse público no conhecimento do destino dos recursos públicos.



    Na oportunidade, destaquei que “o TCU, embora não possa decretar diretamente a quebra de sigilo bancário, possui prerrogativa constitucional de acessar informações sobre operações financiadas com recursos públicos. O julgado destacou a aplicação da teoria germânica da  “restrição das restrições” (Schranken-Schranken) para demonstrar que o direito à privacidade pode ser proporcionalmente limitado quando em confronto com o interesse público de transparência e controle social.” 



    A decisão embargada não descurou do fato de que o precedente firmado no MS 33.340/DF tratou de sigilo bancário e empresarial, enquanto o presente caso trata de sigilo profissional do advogado. Pelo contrário, a inoponibilidade de sigilos, neste contexto de fiscalização de recursos públicos, é a tônica que se extrai do precedente MS 33.340/DF, adequadamente aplicado por analogia para preservar a efetividade do controle externo.



    A fundamentação da aplicação analógica reside no princípio da inoponibilidade de sigilos ao TCU, no contexto da fiscalização de recursos de origem pública, o que se aplica tanto ao sigilo bancário/empresarial quanto ao sigilo profissional da advocacia, quando a análise se refere à aplicação de tais verbas. Reiterou-se, assim, a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Federal no que concerne à obrigatoriedade de prestação de contas ao Tribunal de Contas da União de valores oriundos de arrecadação tributária de contribuições parafiscais destinadas ao financiamento de entidades como as do Sistema "S". 



    No contexto do presente caso, a fiscalização do TCU limita-se aos aspectos formais e financeiros dos contratos celebrados com tais recursos, sem adentrar no mérito técnico ou estratégico da atuação advocatícia. 



    Nesse ponto, é importante ressaltar — a fim de que não subsista qualquer dúvida interpretativa — os exatos contornos da atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas da União. 



    A Corte de Contas não detém autorização para requisitar, abrir ou examinar o conteúdo de peças processuais sigilosas, pareceres, relatórios de atividades ou memorandos internos de natureza técnico-jurídica produzidos pelos patronos ou por seus escritórios, tampouco para exigir a exibição do contrato de honorários. Esses documentos são amparados pelo sigilo profissional (art. 7º, II e XIX, da Lei 8.906/1994 e art. 133 da Constituição), cuja preservação permanece íntegra, salvo ordem judicial.



    A fiscalização, contudo, deve alcançar os elementos estritamente financeiros que demonstrem:



    (i) que as contribuições parafiscais repassadas ao Sistema “S” foram, de fato, destinadas à contratação de serviços advocatícios, com identificação do período de execução do contrato, do valor global pago e da alocação orçamentária correspondente, além de notas fiscais, recibos ou comprovantes de pagamento que permitam aferir a legalidade, economicidade e legitimidade da aplicação dos valores arrecadados;



    (ii) a indicação dos processos judiciais ou administrativos em que a entidade foi patrocinada pelos advogados contratados (número dos autos, instância e Tribunal respectivo), sem que isso implique acesso ao conteúdo sigiloso dos pareceres ou das peças técnicas;



    (iii) que existe correlação objetiva entre a despesa realizada e as finalidades estatutárias das entidades, a fim de aferir se a contratação visou à defesa ou promoção de interesses vinculados às finalidades institucionais que justificam as contribuições parafiscais.



    Portanto, o exame do TCU restringe-se à verificação de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da despesa realizada pela entidade do Sistema “S”, vedada qualquer incursão no mérito da estratégia processual, na escolha dos argumentos jurídicos ou na avaliação da conduta profissional do advogado, aspectos que permanecem resguardados pela confidencialidade inerente à relação advogado-cliente.



    Esse equilíbrio entre a transparência sobre a destinação de verbas públicas, de um lado, e a tutela do sigilo profissional, de outro, garante que a limitação do direito fundamental à intimidade seja proporcional, necessária e estritamente relacionada com o interesse público de controle externo da Administração. 



    Ante o exposto, conheço e dou parcial provimento aos presentes Embargos de Declaração, atribuindo-lhes efeitos infringentes, para conceder parcialmente a segurança, fixando os limites enunciados na fundamentação desta decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de junho de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente