Tribunal: STF
Processo: ARE 1544680
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-29
Data de publicação: 2025-07-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. MUNICÍPIO DE CARAPICUÍBA. COMUNIDADE (FAVELA) SAVOY. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS. DESNECESSIDADE DE PERÍCIA. RESERVA DO POSSÍVEL. NÃO APLICAÇÃO. Pretensão de determinar que o Município de Carapicuíba inicie o procedimento de regularização fundiária de núcleo urbano informal, conhecido como “Comunidade Savoy”. Sentença de parcial procedência. AUSÊNCIA DE NULIDADE DA SENTENÇA. Não ocorreu cerceamento de defesa por ausência realização de prova pericial. Há dissonância entre o objeto da perícia requerida e a finalidade almejada, pois a caracterização do núcleo urbano como consolidado, anterior a 22 de dezembro de 2016, é o que basta para a aplicação da Lei nº 13.465/2017, que, por sua vez, independe de constatação de outras soluções urbanísticas alternativas diferentes da Reurb. A pretensão da apelante se confunde com aquela própria do desenvolvimento do processo administrativo de regularização fundiária, no qual será elaborado o respectivo projeto, com base em estudos técnicos, visando encontrar o meio mais adequado para a sua execução. O objeto da presente ação civil pública refere-se à etapa anterior: da mera constatação de preenchimento dos requisitos para compelir a apelante a dar início ao respectivo processo de regularização fundiária. COMPROVAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE NÚCLEO URBANO INFORMAL CONSOLIDADO. Fato incontroverso que a questão se arrasta desde meados de 2007, com dois inquéritos civis instaurados para investigação da alienação e ocupação irregulares, uma ação de desapropriação que culminou na imissão na posse da área pelo Município para a realização de projetos habitacionais; além de convênios celebrados com concessionárias de águas e energias, com a finalidade de fornecer a infraestrutura básica dos parcelamentos urbanos. Há prova documental suficiente nos autos de que existem edificações na área, bem como abastecimento de água, sistema de coleta de esgoto sanitário, distribuição de energia elétrica, sistema de manejo de águas pluviais, iluminação pública, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, via de acesso pavimentada ou com melhora do pavimento e outros, ainda que precários (fls. 65/73). Esses fatos estão suficientes documentados nos autos, com imagens recentes bem claras acerca da situação do núcleo urbano, sendo desnecessária uma perícia para constatá-los novamente. IMPOSIÇÃO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. Inteligência do art. 30, VIII, da CF/88; art. 2º, VIII, da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) e art. 10 da Lei nº 13.465/2017 (Lei de Regularização Fundiária). Não é uma mera faculdade dos Municípios a implementação da regularização fundiária, mas um poder-dever. Ou seja, é um princípio implícito que conduz à conclusão de que os Municípios não só têm a competência e a autoridade para realizar a regularização fundiária, mas também possuem a obrigação de atuar de forma proativa para garantir que as áreas urbanas estejam regularizadas. Dessa forma, os Municípios têm a responsabilidade administrativa de identificar, mapear e diagnosticar as áreas que precisam de regularização fundiária, bem como de elaborar planos e projetos de regularização fundiária que atendam às necessidades específicas das comunidades envolvidas. A regularização fundiária é instrumento essencial de atuação dos Municípios, com potencial significativo para promover justiça social, assegurar direitos de propriedade e melhorar as condições de vida nas áreas urbanas. Ao exercer esse poder-dever, os Municípios não só cumprem um papel crucial no desenvolvimento urbano sustentável, mas também garantem que os princípios constitucionais de função social da propriedade e de bem-estar da população sejam efetivamente realizados. EXISTÊNCIA DE OMISSÃO ESPECÍFICA. Apesar de tímidas providências implementadas pelo Município ao logo de décadas, há inércia em sua concretização, o que justifica a intervenção do Poder Judiciário. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. É entendimento pacífico de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Sobre o tema, é pacífica a jurisprudência do STF e do STJ. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. Investir na regularização fundiária pode ser visto como uma medida eficiente em termos econômicos e sociais, prevenindo problemas maiores no futuro, como a degradação ambiental, a expansão desordenada e os conflitos fundiários, que poderiam demandar recursos ainda maiores para serem solucionados. Além disso, os benefícios da regularização fundiária abrangem aspectos que vão além do mero direito de propriedade. Eles tocam direitos da personalidade e dignidade humana, frequentemente apresentados como inalienáveis e imperativos e, portanto, não devem ser limitados exclusivamente pela reserva do possível. Ainda que assim não fosse, é importante frisar que a regularização fundiária não depende exclusivamente de recursos públicos diretos. Existem mecanismos de financiamento que envolvem parcerias público-privadas, apoio de organismos internacionais, uso de receitas geradas por melhorias (como a cobrança de contribuições de melhoria) e regularização integrada a projetos de desenvolvimento urbano sustentável que podem compartilhar os custos. A própria Lei nº 13.465/2017 prevê instrumentos financeiros para auxiliar os Municípios nessa tarefa, nos artigos 37 e 37-A. Além disso, o Supremo Tribunal Federal (STF) e outros tribunais superiores têm, em várias ocasiões, adotado uma postura progressista ao interpretar os direitos sociais e a obrigação do Estado em garanti-los, mesmo em face do princípio da reserva do possível. O STF já ressaltou diversas vezes que a escassez de recursos não pode ser uma desculpa para a omissão estatal quando se trata de direitos fundamentais, especialmente quando se trata de garantia do mínimo existencial, como ocorre no presente caso. Observa-se, por fim, que o Juízo a quo corretamente julgou o feito parcialmente procedente para adequar os pedidos do Ministério Público ao rito e aos prazos previstos na Lei Federal n° 13.465/2017, razão pela qual se mostra irretocável o dispositivo da sentença atacada. Sentença mantida. Recurso de apelação e remessa necessária não providos” (eDOC 13 – ID: ebecef91, p. 2-5)



    Na origem, trata-se de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, com o objetivo de compelir o Município de Carapicuíba a efetuar a Regularização Fundiária (Reurb) da localizada conhecida como Savoy.



    Os pedidos foram julgados parcialmente procedentes, para condenar o Município a adotar as medidas pleiteadas (eDOC 8 – ID: ac990874)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 2º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    Alega-se que a realidade do Município hoje (assim como em grande parte do Brasil) é pela escassez de recursos, não é possível nesse momento, a adoção de tais medida, não há previsão orçamentária para esse ano, e tudo indica que também não haverá para os próximos (...) e que (...), como não há previsão orçamentária e não há previsão para aumento das receitas, pelo menos no curto e médio prazo, o pedido resta impossível de ser atendido (eDOC 15 – ID: cec0220f, p. 5-6).



    Argumenta-se ser necessária a observância da cláusula da reserva do possível. Aduz-se que não se está diante de um pedido de medicamento de poucos mil reais, ou até mesmo de uma demolitória de uma ou duas casas, aqui, estamos diante de área que milhares de metros quadrados, com centenas de famílias residindo no local (há décadas, em alguns casos) (...) e que (...) a solução da celeuma é deveras complicadas e aparentemente excede a força financeira e orçamentária da Municipalidade (eDOC 15 – ID: cec0220f, p. 7).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar em parte. 



    O Tribunal de origem consignou que a regularização fundiária é instrumento essencial de atuação dos Municípios e, portanto, uma obrigação que não pode ser afastada, sob pena de ofensa ao direito fundamental à moradia da comunidade afetada. Registrou, ainda, que restou devidamente comprovado nos autos que existem edificações na área, bem como abastecimento de água, sistema de coleta de esgoto sanitário, distribuição de energia elétrica, sistema de manejo de águas pluviais, iluminação pública, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, via de acesso pavimentada ou com melhora do pavimento e outros, ainda que precários, motivo pelo qual é dever do ente municipal realizar a regularização da “Comunidade Savoy”. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “A área foi dividida pelo Município em três setores (A, B e C), sendo o último o local do problema fundiário discutido nessa ação. Isso porque mesmo com a desocupação das famílias originais, por falta de fiscalização do Município, a área foi novamente ocupada, com grande expansão dos assentamentos irregulares, que passara a ocupar 88.948 metros quadrados, contando com vias de circulação e serviços públicos, ainda que precários. 



    Ou seja, há prova documental suficiente nos autos de que existem edificações na área, bem como abastecimento de água, sistema de coleta de esgoto sanitário, distribuição de energia elétrica, sistema de manejo de águas pluviais, iluminação pública, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, via de acesso pavimentada ou com melhora do pavimento e outros, ainda que precários (fls. 65/73). 



    Esses fatos estão suficientes documentados nos autos, com imagens recentes bem claras acerca da situação do núcleo urbano, sendo desnecessária uma perícia para constatá-los novamente.



    Superado este ponto, discute-se, na presente ação civil pública, a possibilidade de imposição de obrigação ao ente público municipal para a instauração de procedimento administrativo para a regularização do loteamento "Comunidade Savoy".



     A Constituição Federal de 1988, no art. 30, VIII, atribui aos municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local, incluindo o ordenamento territorial e o uso do solo urbano.



    (...)



    Nota-se, portanto, não ser uma mera faculdade dos Municípios de efetuar a regularização fundiária, mas um poder-dever. Ou seja, é um princípio implícito que implica dizer que os Municípios não só têm a competência e a autoridade para realizar a regularização fundiária, mas também possuem a obrigação de atuar de forma proativa para garantir que as áreas urbanas estejam regularizadas.



    Dessa forma, os Municípios têm a responsabilidade administrativa de identificar, mapear e diagnosticar as áreas que precisam de regularização fundiária, bem como de elaborar planos e projetos de regularização fundiária que atendam às necessidades específicas das comunidades envolvidas.



    A regularização fundiária é instrumento essencial de atuação dos Municípios, com potencial significativo para promover justiça social, assegurar direitos de propriedade e melhorar as condições de vida nas áreas urbanas. Ao exercer esse poder-dever, os municípios não só cumprem um papel crucial no desenvolvimento urbano sustentável, mas também garantem que os princípios constitucionais de função social da propriedade e de bem-estar da população sejam efetivamente realizados. 



    Diferente do alegado genericamente pela apelante, é evidente tratar-se de caso de regularização fundiária e que, apesar de tímidas providências implementadas pelo Município, há inércia em sua concretização.



    (...)



    Além disso, é entendimento pacífico que o Poder Judiciário em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro.



    (...)



    Por fim, não se sustenta o argumento da reserva do possível no caso, pois investir na regularização fundiária pode ser visto como uma medida eficiente em termos econômicos e sociais, prevenindo problemas maiores no futuro, como a degradação ambiental, a expansão desordenada e os conflitos fundiários, que poderiam demandar recursos ainda maiores para serem solucionados. 



    Além disso, os benefícios da regularização fundiária abrangem aspectos que vão além do mero direito de propriedade. Eles tocam direitos da personalidade e dignidade humana, frequentemente apresentados como inalienáveis e imperativos e, portanto, não devem ser limitados exclusivamente pela reserva do possível. 



    Ainda que assim não fosse, é importante frisar que a regularização fundiária não depende exclusivamente de recursos públicos diretos. Existem mecanismos de financiamento que envolvem parcerias público-privadas, apoio de organismos internacionais, uso de receitas geradas por melhorias (como a cobrança de contribuições de melhoria) e regularização integrada a projetos de desenvolvimento urbano sustentável que podem compartilhar os custos.



    (...)



    Portanto, os Municípios devem buscar meios de garantir a regularização fundiária, mesmo diante de limitações orçamentárias, pois os benefícios sociais e econômicos superam os custos e desafios imediatos e visam à garantia do mínimo existência das populações envolvidas. 



    Observa-se, por fim, que o Juízo a quo corretamente julgou o feito parcialmente procedente para adequar os pedidos do Ministério Público ao rito e aos prazos previstos na Lei Federal n° 13.465/2017, razão pela qual se mostra irretocável o dispositivo da sentença atacada” (eDOC 13 – ID: ebecef91)



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando subsistente ofensa a garantias fundamentais dos jurisdicionados.



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narradas e provados na inicial, notadamente quanto à necessidade de regularização fundiária de núcleo urbano informal, conhecido como “Comunidade Savoy” que, segundo a perícia realizada, estava consolidado em data anterior a 22 de dezembro de 2016, questão controversa desde 2007, quando da abertura de dois inquéritos civis.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



     



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)



     



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)



     



    Contudo, há que se destacar que, ainda que autorizada a intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, tal atuação deve ser limitada de modo a não interferir na discricionariedade do Poder Executivo na gestão daquelas. 



    Nesse ponto, anoto que, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, assentou-se a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, com a ressalva de que a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:



     



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023 )



     



    Na espécie, verifica-se que as medidas fixadas no dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância adentram detalhadamente na forma como o recorrente deve realizar os objetivos pleiteados na ação civil pública. Nesse sentido, destaco o dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância, confirmada pelo Tribunal de origem:



     



    “Determina-se a instauração de procedimento administrativo para regularização fundiária nos limites da legislação [Lei Federal n° 13.465/2017 | Lei de Regularização Fundiária], seguindo as etapas previstas na lei: 



    (a) abertura de procedimento, com prazo de 60 dias; 



    (b) no prazo máximo de 1 ano providenciar a elaboração e entrega do Levantamento Planialtimétrico Cadastral (LEPAC) do Núcleo tratado e, em seguida, no prazo máximo de cento e oitenta dias, processar administrativamente o procedimento da Regularização, conferindo prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes, classificando sua modalidade e elaborando projeto de regularização fundiária; 



    (c) no prazo máximo de 1 ano, contados do final do prazo do item "b", apresentar projeto de regularização fundiária, contendo, no mínimo, os requisitos do artigo 35 da Lei, e projeto urbanístico de regularização fundiária, contendo os requisitos mínimos do artigo 36 da mesma Lei Federal [Lei nº 13.465/2017]; 



    (d) no prazo de 90 dias, contados do cumprimento do item "c", sanear o processo administrativo e emitir decisão, através da autoridade competente, mediante ato formal público, quanto à viabilidade da regularização fundiária e a aprovação dos projetos de regularização apresentados [artigo 40 da Lei]; 



    (e) no prazo de 90 dias, elaborar cronograma e emitir Termo de Compromisso para execução das obras necessárias à regularização fundiária, executando todas as obras previstas nos projetos aprovados, dentro do cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial apresentados no projeto de regularização fundiária; 



    (f) no prazo de 180 dias da aprovação dos projetos, expedir Certidão de Regularização Fundiária (CRF), bem como providenciar seu registro ao Cartório de Registro de Imóveis [artigo 41 da Lei Federal nº 13.465/2017], procedendo posteriormente à titulação dos ocupantes.” (eDOC 8 – ID: ac990874, p. 13-14)



     



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem na parte da decisão em que a Corte detalha as medidas a que condenado o recorrente, a fim de adequar o julgado ao teor do tema 698 da repercussão geral, notadamente no que se refere à indicação das finalidades a serem alcançadas e à determinação de que a Administração Pública apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, sem especificação das medidas a serem adotadas pelo ente público.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de julho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente