Tribunal: STF
Processo: ARE 1571859
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-15
Data de publicação: 2025-10-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. USO DO SOLO. PRETENSÃO DE REVERSÃO DO INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE INSTALAÇÃO DE COMÉRCIO EM ZONA RESIDENCIAL. SEGURANÇA CONCEDIDA. APELAÇÃO. ATO EXARADO DE ACORDO COM O PLANO DIRETOR. SITUAÇÃO FÁTICA ALTERADA. EXERCÍCIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE QUE NÃO PODE SER RECONHECIDA NO ATO ATACADO. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO. I. Caso em Exame Mandado de segurança impetrado por proprietárias de terreno em Sorocaba, Lote B. Pedido de uso do solo para instalação de lanchonete no Lote B indeferido, com base no Plano Diretor que classifica a área como Zona Residencial 1 - ZR1, onde atividades comerciais são proibidas. II. Questão em Discussão 2. A questão em discussão consiste em estabelecer se há ilegalidade no ato administrativo de indeferimento do pedido de instalação de comércio em propriedade das impetrantes. III. Razões de Decidir 3. O ato administrativo embora proferido de acordo com o Plano Diretor de Sorocaba, que veda atividades comerciais na Zona Residencial 1 - ZR1, conforme Lei nº 11.022/2014, não se justifica pela alteração fática ocorrida. IV. Dispositivo e Tese 5. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. O Plano Diretor é instrumento legítimo para ordenar o uso do solo urbano. 2. Alterações fática que não justificam as restrições ao direito de propriedade” (eDOC 11 – ID: 08b2c3b0, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 24, I; e 30, I e VIII, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a legalidade do ato administrativo que indeferiu o requerimento de uso do solo para instalação de estabelecimento comercial.



    Alega-se que a orientação da Administração Pública seguiu o que disposto no Plano Diretor do Município, que estabelece que a área em que localizado o imóvel é de uso estritamente residencial.



    Argumenta-se que a lei municipal nº 8.181/2007 previa as diretrizes específicas para AEIPA (Área de Especial Interesse Paisagístico e Ambiental), delimitando que o Jardim Bandeirantes (bairro em que localizado o imóvel em questão, área de especial interesse paisagístico e de uso exclusivamente residencial (...) e que (...) as restrições no local quanto ao seu uso já existiam ao tempo da compra do terreno (eDOC 16 - ID: a66382cf, p. 4-5).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que, a despeito de o Plano Diretor ser instrumento legítimo para ordenar o uso do solo urbano, a descaracterização da região como área estritamente residencial para área de uso, também, comercial, não justifica as restrições ao direito de propriedade impostas pelo Poder Público. Com base nisso, anulou o ato administrativo que indeferiu pedido administrativo de pedido de uso do solo para instalação de estabelecimento comercial. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Cinge-se a controvérsia em esclarecer se há ilegalidade no ato administrativo de indeferimento do pedido de instalação de comércio em propriedade das impetrantes. 



    Restou incontroverso nos autos que a propriedade das impetrantes está situada na Zona Residencial 1 ZR1 de Sorocaba, na qual o Plano Diretor veda explicitamente a instalação de atividades comerciais e de serviços, conforme o artigo 5º, §3 da citada Lei nº 11.022/2014 (...)



    Tendo o ato administrativo se baseado no ordenamento municipal, em princípio resta afastada a discussão quanto à legalidade das restrições ao direito de propriedade impostas pelo impetrado. 



    A Constituição Federal, em seu art. 30, VIII, estabelece que cabe ao Município promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. 



    O Plano Diretor é o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e de expansão urbana, que tem como objetivo auxiliar a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 



    Nesse contexto, cumpre a sua função social, a propriedade urbana quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no Plano Diretor, como preceitua a Constituição Federal em seu artigo 182 e §§ 1º 2º (...)



    No caso em discussão há legislação municipal apontando a forma de uso da propriedade, pelo que não se constataria nenhuma ilegalidade ou abusividade da norma. 



    O interesse particular ficaria submisso ao interesse público previsto no ordenamento, tratando-se de legítima restrição ao direito de propriedade e à livre inciativa, fazendo-se cumprir a função social da propriedade. “No artigo 170 ic. II, aparece o princípio da sociedade privada como um dos fundamentos da ordem econômica brasileira, devendo, no entanto, atender à função social (inc. III). A propriedade urbana atende a sua função social, na previsão do artigo 182 § 2º, quando realiza as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (Arnaldo Rizzardo, Direito das Coisas, pg. 171). 



    Mas se tudo isso é verdade, mostram os autos que as impetrantes adquiriram a propriedade a propriedade do imóvel objeto de análise destes autos antes da edição do Plano Diretor. E tanto não havia restrição à utilização que o desdobraram em dois lotes e num deles, que foi vendido, foi instada uma farmácia.



    Observa-se, outrossim, inclusive pelo que consta das fls. 195, que o terreno das impetrantes está situado em área limítrofe, ou seja, de alteração de zona residencial (ZR1) para comercial (ZR2). Ao lado do imóvel aqui discutido está uma farmácia. Na calçada em frente existem inúmeros estabelecimentos comerciais, que se estendem por toda a calçada, por toda a rua. 



    As regras impostas pelas regras de zoneamento das cidades são feitas para ordenar melhor a utilização dos imóveis, em benefício de toda a sociedade. Com isso a função social ganha prevalência sobre o interesse exclusivamente individualista do proprietário. 



    Mas é preciso que esse interesse social efetivamente exista, sob pena de aniquilamento do direito de propriedade, também garantido pela Constituição Federal. 



    No caso dos autos as regras de zoneamento acabaram descaracterizadas. Perderam sua função e eficácia no loca onde está o imóvel das impetrantes. 



    Nem se diga que a norma jurídica não perde eficácia pelo exclusivo passar do tempo.



    Fazendo analogia com os bens públicos, para que estes ganhem classificação como de uso especial, por exemplo, há necessidade de lei que os afete. Assim como, para a desafetação deles, em regra é preciso de lei. 



    A desafetação, ensina-se, também pode decorrer de situação de fato, como acontece com um imóvel usado para uma biblioteca e que pega fogo. Deixa de ser de uso especial para passar a dominical.



    O mesmo se dá com as zonas de utilização. Se ela se descaracteriza a tal ponde de já não ser mais estritamente residencial, visto que inúmeros comércios e serviços ali estão instalados (como se percebe por simples consulta ao google Earth), não se justifica mais a manutenção da restrição ao direito de propriedade das impetrantes. 



    A situação passa a ser ofensiva ao direito de propriedade, em geral amplo, pois a restrição feita está esvaziada de motivação. O interesse social não mais existe. A situação, outrossim, passa a ser afrontadora da isonomia, pois estão sendo tratados, de forma diferente, imóveis que têm características semelhantes. Isso sem deixar de lembrar que o direito adquirido das impetrantes, que adquiriram imóvel quando a construção pretendida era possível e agora o vem com utilização restringida. 



    Observe-se que, no caso, a função social, justificadora da restrição, deixou de existir. Impôs-se a obrigatoriedade de utilização como residência de imóvel onde não há residências. Com isso o uso será difícil, pois ninguém pretende morar onde só existem comércios e serviços. De outro lado, garante-se melhor função social ao imóvel se ele vier a ser utilizado com comércio ou serviço, pois esta é a vocação atual do local. 



    Por tudo isso dá-se provimento ao recurso para reformar a sentença e conceder este mandado de segurança” (eDOC 11 – ID: 08b2c3b0)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Direito Civil e Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Reintegração de posse. Edificações irregulares às margens da linha férrea. Limitação administrativa. Ocupação ilegal. Ofensa reflexa e incidência da súmula nº 279/STF. 1.Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que reformou sentença que julgou improcedente pedidos de desocupação de area ocupada irregularmente, bem como sua reintegração de posse. 2.Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula nº 279/STF). 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE 1444671 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 07.12.2023 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 15.802/2013 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO – SP. INCORPORAÇÃO DA PRAÇA MARIA HELENA MONTEIRO DE BARROS SAAD AO PARQUE IBIRAPUERA. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. TEMA DE INTERESSE LOCAL. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. ALEGAÇÕES DE VIOLAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE, DA LIBERDADE DE CIRCULAÇÃO E DE RESTRIÇÃO DE FRUIÇÃO DE BEM PÚBICO PELOS MUNÍCIPES. REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE 894213 AgR,el. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20.05.2019)  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DIREITO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. CONSTRUÇÃO ÀS MARGENS DE FERROVIA INATIVA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 1140784 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 20.05.2019 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC, em virtude do art. 25 da Lei 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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