Tribunal: STF
Processo: RE 1583258
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos:
 
“Direito da Saúde. Ação de obrigação de fazer. Fornecimento de insumos para viabilizar o tratamento de moléstia da qual o Autor é portador. Fornecimento de cadeira de rodas para auxiliar no transporte do paciente. Autor, portador de paralisia cerebral do tipo tetraplegia espástica - CID G80.8. Sentença de procedência. Recursos da Edilidade. Desprovimento do recurso. A saúde é direito fundamental social garantido pela Constituição da República, à qual destaca a relevância do tema em seus arts. 6º, 196 e 197, estando sedimentado o entendimento de que a responsabilidade de assegurar este direito é solidária entre os entes federativos, conforme verbete nº 65 da súmula deste Tribunal: “Deriva-se dos mandamentos dos artigos 6º e 196 da Constituição Federal de 1988 e da Lei n. 6.080/90, a responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios, garantindo o fundamental direito a saúde e consequente antecipação da respectiva tutela.”. Desprovimento do recurso.” (eDOC 15 – ID: f9f0dd2a)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 23, II; 109, I; 167, II; 195, § 5º; 196; e 198, II, do texto constitucional.
Nas razões recusais, sustenta-se que a União possui interesse na causa, por ser o ente federativo que repassa as verbas do Sistema Único de Saúde. Requer-se, assim, que seja declarada a incompetência da Justiça Estadual, sendo declinada a competência para a Justiça Federal.
Afirma-se que “a União também tem responsabilidade em atender a demanda da parte autora, ora Apelada, e não somente o Município de Magé e o Estado do Rio de Janeiro conforme determinado pela Decisão Recorrida” (eDOC 27 – ID: 69be831b, p. 17). 
Alega-se, ainda, que o ente municipal não possui condições financeiras de arcas com o procedimento pleiteado. Argumenta-se que “Cabe a União e ao Estado do Rio de Janeiro atenderem ao pleito da parte autora e não ao Município de Magé que não possui condições financeiras para atender ao pleito e não possui hospital municipal especializado para realizar o tratamento e a avaliação pleiteados” (eDOC 27 – ID: 69be831b, p. 11).
Aduz-se que “Ainda que se entendesse que o Município ora Apelante tem a obrigação de fornecer medicamentos, equipamentos, e o tratamento pleiteado pela parte autora, o que se admite a título de argumentação, não há como realizar tal despesa em razão de ausência de previsão orçamentária” (eDOC 27 – ID: 69be831b, p. 13).
No ponto, argumenta-se que, “Ao julgar procedente os pedidos formulados pela parte autora, ora Apelada, o Judiciário está interferindo na execução da política (orçamentária) da Administração Pública Municipal, contrariando o princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes” (eDOC 27 – ID: 69be831b, p. 15).
Restituídos os autos ao órgão julgador para eventual juízo de retratação, o acórdão restou mantido em decisão assim ementada:
 
“JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO ESPECIAL E EXTRAORDINÁRIO. DIREITO À SAÚDE. AUTOR PORTADOR DE PARALISIA CEREBRAL DO TIPO TETRAPLEGIA ESPÁSTICA - CID G80.8. CONDENAÇÃO DO RECORRENTE NA OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NO FORNECIMENTO DE CADEIRA DE RODAS À PARTE AUTORA. ACÓRDÃO QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO. INTERPOSTOS RECURSOS ESPECIAL E EXTRAORDINÁRIO. SUSPENSÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEVOLUÇÃO DO FEITO À CÂMARA POR DETERMINAÇÃO DA 3ª VICEPRESIDÊNCIA PARA FINS DE EVENTUAL EXERCÍCIO DE RETRATAÇÃO DO ACÓRDÃO PROFERIDO, CONSIDERANDO O DECIDIDO PELO STF NO TEMA Nº 793. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO ESTADO E DO MUNICÍPIO DE MAGÉ PELO FORNECIMENTO DE INSUMOS QUE A PARTE NECESSITA. ACÓRDÃO QUE NÃO OFENDE O TEMA 793 DO STF (RE 855178 RG/SE). REPERCUSSÃO GERAL. NÃO EXERCÍCIO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO (CPC, 1.030, II). I. Caso em exame 1. Devolução dos autos pela Terceira Vice-Presidência para eventual juízo de retratação em razão da tese firmada no julgamento do Tema nº 793 do Supremo Tribunal Federal quanto à solidariedade dos entes nas demandas prestacionais de saúde, bem como ao cabimento da autoridade judicial no direcionamento do cumprimento da obrigação, considerando a repartição de competências. II. Questão em discussão 2. Análise da repartição de competências entre os entes federativos quanto às demandas prestacionais de saúde. III. Razões de decidir 3. Retorno dos autos a esta Câmara devido à aparente divergência do julgado em relação ao Tema nº 793 do STF (RE 855178 RG/SE) que firmou a seguinte tese sob o rito da repercussão geral: “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”.” 4. Acórdão que condenou Estado e Município, solidariamente, a fornecer cadeira de rodas ao autor, que é portador de paralisa cerebral do tipo tetraplegia espástica - CID G80.8. 5. Acórdão em conformidade com o Tema 793 do STF. Não exercício do juízo de retratação. IV. Dispositivo e tese 6. Manutenção do Acórdão. Juízo de retratação negativo” (eDOC 41 – ID: cc0abd4e)
 
Após, o recurso extraordinário foi admitido e os autos encaminhados a esta Corte. 
É o que cumpre relatar. Decido.
De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:
 
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 
 
Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 
 
“Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)
 
Destaca-se, contudo, que o Tema 1234 trata exclusivamente do fornecimento de medicamentos, permanecendo o fornecimento de insumos, materiais e procedimentos de saúde sob a regência do Tema 793. Tal entendimento encontra-se expresso no voto proferido no julgamento do RE 1.366.243, paradigma do Tema 1234, nos seguintes termos: 
 
“Para que não ocorram dúvidas quanto ao precedente a ser seguido e diante da continência entre dois paradigmas de repercussão geral, por reputar explicitado de forma mais clara nestes acordos interfederativos, que dispõem sobre medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS, de forma exaustiva, esclareço que está excluída a presente matéria do tema 793 desta Corte. 
No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234, indeferindo, consequentemente, o pedido contido no eDOC 491”. (grifo nosso)
 
 Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.
A partir dos recursos que tem aportado a esta instância extraordinária, sob a perspectiva da competência, é possível afirmar que o precedente resolveu a questão do acesso à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão, na medida em que os entes federados não podem mais se esquivar da permanência no polo passivo da demanda, suportando o ônus da obrigação. Como assentado nos embargos de declaração do ERG 855.178:
 
“É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 
 
Entretanto, resta ainda controversa a questão do direcionamento da obrigação ao ente efetivamente competente, segundo as regras de repartição de competências (critérios constitucionais de descentralização e hierarquização), bem como o ressarcimento do ente que efetivamente custeou o procedimento pleiteado. O referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretérita, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 
O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.
Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.
A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).
Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto. 
Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 
Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.
No caso sub examine, verifico que o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência dessa Corte ao reconhecer a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra o Município de Cabo Frio, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente.
O TJRJ, considerando a solidariedade entre os entes federados, manteve a sentença que condenou o Estado do Rio de Janeiro e o Município de Magé ao fornecimento do medicamento pleiteado nos autos. Nesses termos, colho trecho da sentença mantida integralmente pelo acórdão recorrido:
 
“Debate-se sobre o dever do Município em fornecer gratuitamente medicamentos, produtos e insumos destinado ao tratamento de moléstia sofrida por pessoa carente de recursos. 
A Saúde é direito fundamental social garantido pela Constituição da República, à qual destaca a relevância do tema em seus arts. 6º, 196 e 197, assegurando a todos o atendimento integral, de acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, promoção e recuperação. 
Assim, constitui dever do Estado, aqui no sentido amplo de Poder Público, garantir este direito que, sendo corolário do direito à vida, deve ser preservado e resguardado quando em confronto com qualquer outro, não merecendo prosperar a invocação do princípio da reserva do possível como justificativa para sua omissão. 
Assim, não há que se falar violação ao princípio da separação dos poderes ou ausência de responsabilidade de algum ente estatal porque o referido medicamento não integrou determinado grupo definido pela Portaria 2981/2009 do Ministério da Saúde, restando sedimentado na jurisprudência que a responsabilidade dos entes federativos é solidária, conforme se extrai do verbete nº 65 da súmula deste Tribunal (...)
Com o fim de corroborar tal assertiva, convém ressaltar o entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, no sentido de determinar ao Estado o custeio de medicamentos e tratamentos, ainda que de alto custo, a portadores de doenças graves, conforme pode ser observado na decisão proferida na Suspensão de Tutela (STA) 175, 211 e 278; na Suspensão de Segurança nº 3724, 2944, 2361, 3345 e 3355 e na Suspensão de Liminar (SL) nº 47, em que o Ministro Gilmar Mendes foi o relator. 
Nas referidas decisões, o Ministro, após ouvir diversos segmentos ligados à saúde, em audiência pública ocorrida em abril de 2009, afirmou ter ficado “constatada a necessidade de se redimensionar a questão da judicialização do direito à saúde no Brasil, isso porque na maioria dos casos a intervenção judicial não ocorre em razão de uma omissão absoluta em matéria de políticas públicas voltadas à produção do direito à saúde, mas tendo em vista uma necessária determinação judicial para o cumprimento de políticas já estabelecidas.”. 
Dentre todos os votos que acompanharam o Ministro Relator, merece ressalva o do Ministro Celso de Mello, quando acentuou a necessidade de intervenção do Judiciário com vistas a assegurar a execução das Políticas Públicas, sobretudo, quando emanam da Constituição da República (...)
Desse modo, a existência de outras alternativas terapêuticas oferecidas pela rede pública para o tratamento da moléstia acometida pela autora não tem o condão de exonerar a Urbe da obrigação de fornecer os medicamentos e insumos necessários ao tratamento postulado na forma prescrita pelo profissional que acompanha” (eDOC 15 – ID: f9f0dd2a, p. 3-5)
 
 Entretanto, ao deixar de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, o Tribunal de origem violou o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria. 
Efetivamente, subsiste nos autos controvérsia quanto à responsabilidade pelo fornecimento de medicamentos constantes em “lista de medicamentos excepcionais”, não tendo sido tal questão devidamente analisada pelo acórdão impugnado.
Cumpre consignar que as pactuações locais (entre Estado e Município(s)) são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 
Para tanto, cabe aos entes federados agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.
O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.
Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 
Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário para determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos no Tema 793 da sistemática da repercussão geral, especialmente em relação à responsabilidade específica de cada Ente, de modo a especificar o direcionamento do cumprimento da obrigação e determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes.
Publique-se.
Brasília, 19 de dezembro de 2025.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente