Tribunal: STF
Processo: ARE 1166632
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-24
Data de publicação: 2025-02-24

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA/GO. OBRIGAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS URBANÍSTICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INTERVENÇÃO JUDICIAL EXCEPCIONAL. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Município de Goiânia/GO, objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INVASÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE ÀS MARGENS DO CÓRREGO CASCAVEL. CONDUTA OMISSIVA ATRIBUÍDA AO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER.DESOCUPAÇÃO E RECOMPOSIÇÃO AMBIENTAL. ASTREINTE. INEXEQUIBILIDADE NA EXIGÊNCIA DE FISCALIZAR E IMPEDIR NOVAS INVASÕES. 



    1 Incumbe ao Poder Público municipal o dever de defender, preservar, restaurar e fiscalizar o meio ambiente, ex vi dos artigos 23, VI e 225 da Constituição Federal. Assim, diante da sua omissão no exercício do poder de polícia, revela-se correta a determinação proferida em sentença para que o Município de Goiânia e sua autarquia ambiental (Agência Municipal do Meio Ambiente - AMMA) implementem as providências administrativas necessárias para elaboração de projeto de recuperação da área de preservação permanente degradada, e efetivação das obras de remoção dos entulhos e restauração ambiental, além de, dadas as peculiaridades do caso e diante do disposto nos artigos 23 e 30, VIII da CF/88, promover o cadastramento da família invasora em programa habitacional para fornecimento de moradia digna. 2 ? Tratando-se de obrigação de fazer, é permitida a imposição de multa cominatória mesmo contra o Poder Público. 3 Consoante já posicionado pelo Superior Tribunal de Justiça, não obstante incumba ao ente público o dever-poder de eficazmente e de boa-fé implementar as normas em vigor, notadamente no âmbito do meio ambiente, inclusive sob pena de responder por eventuais danos deforma objetiva e solidária, não se pode querer obrigar que fiscalize e impeça todo e qualquer ato de infração à lei, porquanto se mostra desarrazoável e inexequível a exigência de vigilância ubíqua de sua parte. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA.” (doc. 16, p. 27)



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Goiânia, sustenta, em síntese, que “é necessária a reforma da decisão proferida reconhecendo-se a autonomia do Município na escolha das políticas públicas a serem implementadas com prioridade e o prazo necessário para sua realização, respeitando assim o regime licitatório e orçamentário vinculantes por determinação constitucional" (doc. 17, p. 15). Pugna pelo “provimento, para o fim de reconhecer a violação ao artigo 2º da Constituição Federal e reformar o Acórdão recorrido, reconhecendo a necessidade de que seja respeitado o Princípio da Separação de Poderes, e consequentemente a autonomia do gestor na fixação da política pública a ser realizada, ou ao menos, o reconhecimento do direito da Fazenda Pública na indicação de prazos necessários ao respeito do regime licitatório e orçamentário (doc. 17, p. 16). 



    O Ministério Público apresentou contrarrazões (doc. 17, p. 25).



    A Presidência do Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender que não houve indicação precisa do dispositivo ou a alínea constitucional violada (doc. 18, p.2).



    Opostos embargos de declaração (doc. 18, p. 9), estes foram desprovidos (doc. 18, p. 19).



    Irresignado, o Município de Goiânia interpôs o presente agravo (doc. 18, p. 24) e as contrarrazões foram apresentadas (doc. 18, p. 39).



    Determinou-se o retorno dos autos à origem, sob o regime de repercussão geral (doc. 20). O Tribunal a quo, ao reexaminar o Tema, entendeu pela conformidade da matéria versada nos autos com os parâmetros fixados no âmbito do Tema 698 - RG, cite-se ementa:



    “REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 684.612/RJ (TEMA 698 – STF). REEXAME DA MATÉRIA POR FORÇA DE PRECEDENTE VINCULANTE SUPERVENIENTE. INVASÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE ÀS MARGENS DO CÓRREGO CASCAVEL. CONDUTA OMISSIVA ATRIBUÍDA AO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESOCUPAÇÃO E RECOMPOSIÇÃO AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA DE PEDIDO DE FISCALIZAR E IMPEDIR NOVAS INVASÕES. SENTENÇA EXTRA PETITA. ACÓRDÃO MANTIDO



    1. Estando o acórdão proferido por esta Corte de Justiça em harmonia ao decidido pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no Tema 698, mormente porque, inocorrente, na espécie, violação ao Princípio da Separação dos Poderes, cabendo ao Judiciário intervir em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, deve ser mantida decisão colegiada em sua integralidade.



    2. In casu, nota-se que não houve pedido na exordial no tocante à determinação imposta ao Poder Público no sentido de fiscalizar e impedir novas ocupações irregulares, razão pela qual a remessa necessária foi parcialmente provida, sendo a sentença extra petita nesse ponto. ” (doc. 24, p.19) 



    Opostos embargos de declaração (doc. 27, p.13), estes foram rejeitados (doc. 25, p. 3)



    Os autos foram remetidos a esta Suprema Corte (doc. 29).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram estabelecidos por esta Suprema Corte, no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem manteve parcialmente a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “Infere-se dos autos que a presente demanda tem como objeto principal a implementação das medidas administrativas necessárias para desocupação e restauração ambiental da área pública de preservação permanente descrita na exordial, situada às margens do Córrego Cascavel (Chácaras 2 e 3, na rua Vital Brasil, esquina com rua Carlos Chagas, Parque Anhanguera, Goiânia GO), irregularmente invadida e ocupada por invasores em razão de conduta omissiva atribuída ao Poder Público Municipal, mormente no que tange ao exercício do poder de polícia.



    (...)



     Ministério Público comprovou ter solicitado providências junto à Administração Pública municipal, sobretudo em virtude da impossibilidade de permanência dos invasores / ocupantes naquela área, porquanto trata-se de leito de córrego, consistente, como já dito, em área de preservação permanente. Contudo, o Município quedou-se inerte, haja vista a continuidade da invasão (vide fl. 186 mov. 3) e da degradação ao meio ambiente.



    (...)



    Inocorrente, na espécie, violação ao princípio constitucional da separação dos Poderes, porquanto cabe ao Judiciário exigir o cumprimento da lei, mesmo em face dos demais Poderes constituídos, ainda que nesta hipótese de maneira excepcional e cercada de cautelas.



    Noutro vértice, há também que se considerar que incumbe aos Municípios, além da proteção do meio ambiente, a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais, conforme dispõe o artigo 23, incisos VI, VII e IX, da Constituição Federal. Ademais, dispõe o artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal, que o adequado ordenamento territorial do solo urbano é, por natureza, uma função pública, atribuída, essencialmente, ao Município.



    (...)



    Por conseguinte, correta também se mostra a sentença no ponto em que julgou procedente o pedido com relação à requerida Maria da Glória Silva, no sentido de que, após o fornecimento de moradia por parte dos demais requeridos, seja expedido mandado de reintegração de posse em seu desfavor, com prazo de 30 (trinta) dias. Com efeito, a remoção dos invasores é medida que se impõe, seja em virtude da degradação continuada do meio ambiente, seja pelo risco a que são diariamente submetidos, haja vista as condições do local (docs. que acompanham a exordial).



    (...)



    Ao teor do exposto, conheço da remessa necessária e confiro-lhe parcial provimento, apenas no sentido de afastar a obrigação de fazer imposta ao Município de Goiânia e à Agência Municipal do Meio Ambiente AMMA consistente na obrigação de fiscalizar e impedir novas ocupações irregulares na área pública em voga, bem como para decotar da parte dispositiva do decisum a condenação da Agência Municipal de Obras AMOB, uma vez que esta não integra a lide. No mais, mantenho a sentença por estes e seus próprios e jurídicos fundamentos” (doc. 16, p. 17-24) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que a interferência judicial em políticas públicas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. Ademais, a análise dos outros pontos relativos à necessidade de realização de licitação e aos limites orçamentários locais, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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