Tribunal: STF
Processo: ARE 1565720
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-01
Data de publicação: 2025-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. EXCEÇÃO DE 
PRÉ-EXECUTIVIDADE. TAXA DE LICENÇA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÃO: TEMAS 919 E 1.235 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO PROVIDO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto, com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Quinta Câmara Cível do do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – MUNICÍPIO DE IPATINGA – TAXA DE LICENÇA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO (TLLF) – FATO GERADOR – FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO NO TERRITÓRIO MUNICIPAL – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – EMPRESA DE TELECOMUNICAÇÕES – CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA – PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ – ALEGAÇÃO DE COBRANÇA DE TAXA PARA FISCALIZAÇÃO DO FUNCIONAMENTO DE TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO DE DADOS E VOZ – INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO, CONFORME ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA Nº 919 – NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA – REJEIÇÃO DA OBJEÇÃO – REFORMA DA SENTENÇA. - A admissibilidade da exceção de pré-executividade está condicionada à desnecessidade de dilação probatória; em outras palavras, exige-se que a prova seja pré-constituída. - A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção de certeza e liquidez. - A Taxa de Licença de Localização e Funcionamento (TLLF) cobrada pelo Município de Ipatinga tem previsão na Lei municipal nº 819/83 e está fundada na atividade de fiscalização do cumprimento da legislação disciplinadora do uso e ocupação do solo por estabelecimentos localizados no território municipal. - O Supremo Tribunal Federal, ao tempo em que fixou tese, no sentido de que é competência privativa da União a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (Tema nº 919), reconheceu a possibilidade de que os municípios editem leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizem as instalações realizadas em seus territórios, em observância a referidas legislações, de modo que as competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. - A discussão relativa à cobrança indevida da TLLF sobre os serviços de telecomunicações prestados pela contribuinte através da instalação de torres e antenas de transmissão de dados e voz, em desacordo com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 919, demanda dilação probatória, a cargo da empresa executada, não sendo possível a sua demonstração através de prova pré-constituída” (fl. 1, e-doc. 49).



    Embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-docs. 57 e 68).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alegou ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XI do art. 21, inc. IX do art. 22 e inc. II do 
art. 145 da Constituição da República, bem como os Temas 919 e 1.235 da repercussão geral.



    Argumentou que, “no caso em comento, os requisitos para a oposição de Exceção de Pré-Executividade restam plenamente preenchidos, uma vez que a ilegitimidade do crédito tributário se fundamenta no julgamento do Tema 
RG nº 919, em que o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade da cobrança de taxa municipal sobre a fiscalização de antenas de radiotransmissão” (fl. 12, doc. 76).



    Realçou que “não há dúvidas que a tese firmada no E. Supremo Tribunal Federal aplica-se ao objeto do presente caso, qual seja, a cobrança de Taxa de Licença para Fiscalização de Funcionamento (TLLF), que tem como fato gerador a fiscalização exercida sobre o funcionamento das Estações de Rádio-Base da ora Recorrente” (fl. 13, e-doc. 76).



    Pediu provimento do recurso extraordinário, “para que a sentença seja integralmente reestabelecida, de modo que seja extinta a execução fiscal de origem tendo em vista a manifesta inconstitucionalidade da cobrança da referida taxa, conforme o entendimento consolidado pelo Tema RG nº 919 do STF” 
(fl. 19, doc. 76). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido, por ausência de prequestionamento e de ofensa constitucional direta (e-doc. 92).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, a agravante sustenta que “a matéria ainda foi prequestionada de forma ficta, nos moldes do artigo 1.025 do CPC e da Súmula nº 98 do Superior Tribunal Justiça, uma vez que foram opostos os Embargos de Declaração que apontaram expressamente os dispositivos constitucionais ora questionados juntados em 03.09.2024” (fl. 7, e-doc. 106). 



    Pede provimento do recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos do processo, DECIDO. 



    5. Cumpre afastar os óbices processuais acolhidos na decisão de admissibilidade, pois se discute matéria de direito e de natureza constitucional no recurso extraordinário prequestionada.



    Superados os fundamentos do ato impugnado, é de se concluir assistir razão jurídica à agravante.



    6. Cuida-se, na origem, de exceção de pré-executividade proposta pela agravante contra o Município de Ipatinga/MG, com fundamento 
na “ilegitimidade do crédito tributário se fundamenta no julgamento do 
Tema RG nº 919, em que o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade da cobrança de taxa municipal sobre a fiscalização de antenas de radiotransmissão” (fl. 2, e-doc. 23).



    O magistrado sentenciante acolheu a exceção de pré-executividade e julgou extinta a execução fiscal, sob o fundamento de que “a ilegitimidade do crédito tributário se fundamenta no julgamento do Tema RG nº 919, em que o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade da cobrança 
de taxa municipal sobre a fiscalização de antenas de radiotransmissão” (fl. 3, 
e-doc. 32).



    O Tribunal de Justiça de Minas Gerais deu provimento à apelação interposta pelo Município de Ipatinga/MG e reformou a sentença, com a seguinte fundamentação:



    “Cinge-se a controvérsia posta nos autos a aferir, em grau recursal, a r. sentença que que acolheu a exceção de pré-executividade oposta pela Tim S.A. e extinguiu a execução fiscal promovida pelo Município de Ipatinga, condenando-o ao pagamento dos honorários advocatícios de sucumbência. 



    (...)



    De início, importa anotar que se trata a exceção de 
pré-executividade de mecanismo de defesa incidental da parte executada, e que tem por finalidade a arguição de vícios ou nulidades no título executivo, estando sua admissibilidade condicionada à desnecessidade de dilação probatória, em outras palavras, exige-se que a prova seja pré-constituída. 



    A Lei nº 819/83, do Município de Ipatinga, dispõe sobre a Taxa de Licença de Localização e Funcionamento em seu art. 174: (...).



    In casu, observa-se das Certidões de Dívida Ativa que instruem o feito executivo (eDoc 3), que a TLLF foi cobrada da empresa apelada por possuir estabelecimentos em diversos endereços do Município de Ipatinga, presumindo-se a realização do fato gerador ensejador do exercício do Poder de Polícia a justificar a atuação fiscal. 



    Não se olvida de que o excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 919, firmou entendimento vinculante a respeito da competência legislativa e para exploração dos serviços inerentes a telecomunicações, privativa da União, conforme a seguinte ementa: (...).



    Nesse contexto, tem-se que o excelso STF, ao tempo em que assentou a tese de que os municípios não têm competência para fiscalizar o funcionamento das referidas instalações de telecomunicação e radiodifusão, podem exercer o seu Poder de Polícia e realizar a fiscalização do uso e da ocupação do solo pelas mesmas instalações, o que está dentro da competência municipal para legislar sobre o interesse local (artigo 30 da Constituição Federal). 



    Assim, a discussão relativa à cobrança indevida da TLLF sobre os serviços de telecomunicações prestados pela contribuinte através da instalação de torres e antenas de transmissão de dados e voz, em desacordo com o entendimento firmado pelo STF no Tema nº 919, demanda dilação probatória, a cargo da empresa executada, não sendo possível a sua demonstração através de prova pré-constituída, pelo que tal matéria de defesa deve ser aduzida pela via própria dos embargos à execução, e, não, por meio do incidente sob julgamento. 



    Desse modo, em se constatando que a matéria de defesa está a demandar dilação probatória, não se há que falar em acolhimento da exceção de pré-executividade, impondo-se a reforma da sentença que a acolheu“ (fl. 4, e-doc. 49).



     



    7. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 
n. 3.110/SP, Relator o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal assentou ser “inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União” (DJe 10.6.2020).



    A reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal tem reconhecido a inconstitucionalidade de lei local que trate de instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre serviços de telecomunicações. Nesse sentido, confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERB. INCONSTITUCIONALIDADE DE 
LEI LOCAL QUE VERSA SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – em especial, no julgamento da ADI 3.110 –, firmou o entendimento de ser inconstitucional lei local que trata da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.316.382-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 26.5.2021). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 1º.10.2021. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. ADI 3.110. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE ACOLHEU OS EMBARGOS, COM EFEITOS INFRINGENTES, PARA DAR PROVIMENTO AO APELO EXTREMO APRESENTADO PELA PARTE RECORRIDA. ALTERAÇÃO JURISPRUDENCIAL. FATO JURÍDICO RELEVANTE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. A União, por meio da Lei 11.934/2009, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos (ADI 3.110).



    2. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 



    3. O Tribunal de origem, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, divergiu do entendimento majoritário do STF no sentido de que, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações. Precedentes.



    4. Aos embargos de declaração é possível a atribuição de excepcionais efeitos infringentes, quando existente fato jurídico relevante. Na hipótese, os embargos opostos contra decisão monocrática foram acolhidos para adequá-la à nova orientação firmada no julgamento da referida ADI 3.110.



    5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.271.776-ED-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 16.5.2022). 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Art. 22, inciso IV, da Constituição Federal. 4. Lei municipal que regulamentou a instalação de antenas transmissoras. 
5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 
6. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária” (RE n. 1.095.733-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 18.1.2021).



    8. No Recurso Extraordinário n. 776.594, Tema n. 919 da repercussão geral, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa”. Confira-se a ementa desse julgado: 



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão 
e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 
3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a 
Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa’. 6. Recurso extraordinário provido” (Plenário, DJe 9.2.2023).



    9. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 
n. 1.370.232/SP, Tema 1.235 da repercussão geral, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reafirmou sua jurisprudência, de que o Município não detém competência para regulamentar a atividade de instalação de estações de rádio-base, não se incluindo no rol de suas competências instituir e cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia. Tem-se na tese firmada nesse paradigma: “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”. Confira-se também a ementa desse julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe 13.9.2022).



    Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. TORRE DE TELECOMUNICAÇÃO. TAXA DE LICENCIAMENTO, FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÃO: TEMAS 261, 919 E 1.235 
DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (RE n. 1.510.473-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 12.12.2024).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE DADOS. TEMA 919 DA REPERCUSSÃO GERAL. APLICABILIDADE. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 776.594-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 919 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa’. 2. Em síntese, definiu-se no precedente que a cobrança é inválida a partir da publicação da ata de julgamento (9/12/2022), ressalvadas as ações pendentes, em que já se postulava o reconhecimento da inconstitucionalidade da exação. 3. A ressalva ocorre neste caso, pois o contribuinte pediu o afastamento do tributo em 2017, em ação declaratória c/c repetição de indébito. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE n. 1.553.866-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 22.9.2025).



    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Direito Tributário. 3. Taxa de Fiscalização de Funcionamento para Estações de Rádio Base. 4. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal. 5. Tema 919 da repercussão geral. 6. Agravo regimental a que se dá provimento e, consequentemente, ao recurso extraordinário, a fim de determinar a aplicação do entendimento firmado por esta Corte nos Temas 919 e 1.235, no sentido de reconhecer a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão” (RE n. 1.488.120-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 8.5.2025).



    Na espécie vertente, o Tribunal de origem considerou legítima a cobrança, pelo Município, da taxa de licença para funcionamento da agravante, sob o fundamento de que a exação tem por base o poder de polícia do Município, em descumprimento ao decidido no Tema 1.235 da repercussão geral. 



    Citem-se, ainda, por exemplo, estas decisões monocráticas sobre a mesma controvérsia tratada nestes autos: RE n. 1.550.949/SP, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 27.5.2025; RE n. 1.579.738/MG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 26.11.2025; RE n. 1.571.985/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 16.10.2025; RE n. 1.474.752/SP, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe 23.2.2024; ARE n. 1.417.732/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 14.2.2023 e RE n. 1.482.013/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 20.3.2024.



    10. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para cassar o acórdão recorrido e reestabelecer a sentença pela qual acolhida a exceção de pré-executividade e extinta a execução fiscal, em observância ao decidido nos Temas 919 e 1.235 da repercussão geral, invertidos os ônus sucumbenciais.



    Publique-se. 



    Brasília, 1º de dezembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora