Tribunal: STF
Processo: RE 1553214
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina - TJSC, assim ementado:



    ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. LIMITAÇÃO DE HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE DROGARIAS E FARMÁCIAS POR LEI MUNICIPAL. SUPERVENIÊNCIA DA LEI FEDERAL N. 13.874/2019, QUE ESTABELECEU REGRAS DE PROTEÇÃO À LIVRE INICIATIVA E AO LIVRE EXERCÍCIO DE ATIVIDADE ECONÔMICA. SUSPENSÃO AUTOMÁTICA DA EFICÁCIA DA LEI MUNICIPAL, NA PARTE EM QUE É CONTRÁRIA À LEGISLAÇÃO FEDERAL. ABUSO DO PODER REGULATÓRIO. O MUNICÍPIO PODE REGULAR O FUNCIONAMENTO NO ASPECTO POSITIVO [OBRIGATORIEDADE DE MANUTENÇÃO DO ATENDIMENTO POR MEIO DE "RODÍZIO", POR EXEMPLO], MAS NÃO PODE IMPEDIR [ASPECTO NEGATIVO] O FUNCIONAMENTO DOS DEMAIS ESTABELECIMENTOS NOS DIAS E HORÁRIOS QUE LHES FOREM CONVENIENTES EM FACE DA AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DE INCIDÊNCIA DA LIBERDADE ECONÔMICA OPERADA PELA LEI 13.874/2019. DECISÕES RECENTES DA SUPREMA CORTE. CONCESSÃO DA ORDEM. RECURSO DESPROVIDO. RECURSO ADESIVO PREJUDICADO. 



    "Assim, se é certo que o comando sumular vinculante diz ser o município competente para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial, não é certo que se está a autorizar, a toda evidência, toda e qualquer restrição de horário desprovida de razoabilidade, inclusive de forma a se macularem preceitos e normas constitucionais de cunho protetivo do cidadão frente ao Estado. Não se pode conceber ou, para se utilizar de uma expressão do jargão popular, não se está a dar um verdadeiro cheque em branco para o ente municipal estabelecer toda sorte de restrição na agenda de funcionamento do comércio local. Com isso, não se está a sonegar a atribuição de os municípios legislarem sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF), e regular o horário do comércio local está abarcado por tal dispositivo constitucional, porém há de se ter parcimônia, temperança, razoabilidade, em tais emanações legislativas" [STF. RE 1476571/SC, Min. Nunes Marques julgado em 28/02/2024]. 



    "Não se desconhece a jurisprudência do STF, no sentido de que os Municípios teriam autonomia para legislar sobre a fixação de horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, autonomia esta derivada do art. 30, I, da Constituição Federal. Ocorre que tal orientação jurisprudencial é anterior ao surgimento da Lei de Liberdade Econômica e, reconhecida sua condição de legislação introdutora de normas gerais sobre Direito Econômico, parece ser absolutamente defensável que nem os Estados, nem o Distrito Federal e nem mesmo os Municípios possuem tal competência normativa para restrições que se contraponham ao art. 3º, II, da Lei 13.874/19. Lembre-se, aliás, que o STF já reconheceu que a legislação municipal não poderia, ainda que sob pretexto de proteger interesses locais, contrariar o princípio da livre concorrência quando da fixação de zoneamentos e limitações comerciais. [...] Diante disso, tem-se que o surgimento do direito de empreender em qualquer horário e dia da semana, contemplado no art. 3º, II, da Lei 13.874/19, tratando-se de norma geral de Direito Econômico de competência nacional da União, os Municípios – tanto quanto os Estados e o Distrito Federal – deixaram de ter a prerrogativa de instituir limitações que violem os parâmetros insculpidos no referido preceito legal, ainda que sob o pretexto de se tratar de tema de interesse local". [Rafael Maffini. Comentários ao art. 3º, II. In: CRUZ, André Santa; DOMINGUES, Juliana Oliveira; GABAN, Eduardo Molan. Lei da Liberdade Econômica – Lei 13874/19 Comentada Artigo por Artigo. Salvador: JusPodivm, 2020, p.158-159]. 



    A virada promovida pela Lei de Liberdade Econômica orienta-se no sentido de que o Estado deve intervir o mínimo possível no funcionamento do mercado. O Município está situado no território nacional e se submete às disposições da Lei de Liberdade Econômica. Em consequência, salvo na preservação das normas de proteção ao meio ambiente, incluindo poluição sonora e perturbação do sossego público, de direito real ou da legislação trabalhista, toda e qualquer restrição [aspecto negativo], perdeu eficácia [retrospectiva], nem poderá ser objeto válido de novas limitações pelo Poder Legislativo municipal [efeitos prospectivos]. Por isso, ao Município é vedado limitar a atividade econômica em face de critérios adicionais aos da proteção ao meio ambiente [abuso do poder regulatório conferido ao Município], autorizando restrições somente quanto à poluição sonora, zoneamento da instalação do comércio e/ou indústria e outros temas de interesse municipal. 



    No caso, a eficácia da Lei Municipal subsiste quanto à regulação da escala do regime de plantão. O Município pode obrigar a realização de "rodízio" [plantão] mínimo de abertura das farmácias, inclusive impondo sanções aos recalcitrantes. A imposição de sanções por descumprimento do "rodízio" prevalece intacta. Em consequência, todas as farmácias, inclusive a impetrante, devem se submeter ao horário de plantão [rodízio]. Entretanto, a impetrante pode funcionar a qualquer dia ou horário, obrigatoriamente quando em plantão, além dos outros dias e horários por liberalidade. 



    Ademais, seria inválida, por exemplo, a limitação de funcionamento de padarias, confeitarias, postos de combustível, enfim, toda e qualquer limitação à atividade econômica fora das hipóteses previstas na Lei de Liberdade Econômica. Do mesmo modo, eventual restrição de funcionamento [instalação; horário de funcionamento etc.] de restaurantes ou do comércio [bens; roupas; cooperativas; animais; veículos/tratores; insumos agrícolas etc.]; instalados em Eventos Coletivos [Festivais; Feirões; Eventos Comemorativos etc.] sob o argumento de que concorreria com a atividade econômica dos estabelecimentos que abrem durante todo o ano na cidade, porque extrapolaria o espaço de conformidade normativa do Município [abuso do poder regulatório municipal] (doc. 115, pp. 12-13).



    O recorrente, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, violação do art. 30, I, da mesma Carta, sob o argumento de que compete aos municípios legislar sobre assunto de interesse local, inclusive acerca do horário de funcionamento de farmácias.



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    Isso porque o acórdão recorrido está em harmonia com entendimento do Plenário do Supremo Tribunal Federal, assentado no recente julgamento do ARE 1.378.976-AgR-EDv/SP, da relatoria do Ministro André Mendonça, no sentido de que ofende o princípio da livre concorrência lei municipal pela qual se estabelece limite máximo de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias que podem estar abertos fora do horário definido como regular pela norma municipal. O acórdão do referido julgado foi assim ementado:



    Direito constitucional e administrativo. Embargos de divergência no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Lei municipal pela qual se institui regime de escala a farmácias com restrição a número máximo de estabelecimentos e à atuação em dias e horários extraordinários. Limitação criada como forma de reserva de mercado. Ofensa à livre iniciativa, à livre concorrência e aos direitos fundamentais à saúde e à defesa do consumidor. Enunciado nº 49 da Súmula Vinculante. Inconstitucionalidade material.



    I. Caso em exame



    1. O caso versa sobre lei municipal pela qual se prevê horário de funcionamento de farmácias e drogarias e estabelece sistema de rodízio para dias e horários extraordinários, vedando a abertura de estabelecimentos do ramo que não estejam escalados no "sistema único de rodízio".



    II. Questão em discussão



    2. As questões em discussão consistem em saber se: (i) a controvérsia se limita a uma análise de competência do ente para legislar sobre o tema e (ii) a limitação da quantidade de estabelecimentos farmacêuticos que podem estar abertos fora do horário comercial é materialmente constitucional.



    III. Razões de decidir



    3. A análise de constitucionalidade das leis não se limita à verificação de atenção às normas delimitadoras de competência de cada ente.



    4. É discutida nos autos a adequação de norma municipal em relação aos princípios fundantes da Carta da República da livre iniciativa, da livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais referentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º).



    5. A previsão de sistema de revezamento de estabelecimentos farmacêuticos em horários de plantão privilegia o direito fundamental à saúde.



    6. A definição de limite máximo de estabelecimentos de tal modalidade que podem estar abertos em horário extraordinário, por outro lado, vai em sentido contrário, criando injustificadas restrições para a melhor atenção ao mencionado direito fundamental, além de violar o princípio da livre concorrência.



    IV. Dispositivo e tese



    7. Embargos de divergência rejeitados. Majoração de honorários.



    Tese de julgamento: “Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal pela qual se estabelece limite máximo de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias que podem estar abertos fora do horário definido como regular pela norma municipal” (pendente de publicação).



    Por oportuno, destaco ainda do voto condutor do citado acórdão:



    5. É conhecido o teor do enunciado nº 38 da Súmula Vinculante do STF, no qual assentada a competência do Município para fixar o funcionamento de estabelecimento comercial. O enunciado vinculante é resultado da conversão do enunciado nº 645 da Súmula deste Tribunal, tratando-se, portanto, de posicionamento há muito consolidado nesta Suprema Corte, de que a disciplina de horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais é assunto de interesse local e, portanto, encontra-se no âmbito da competência legislativa municipal, nos termos do art. 30, inc. I, da Constituição da República.



    6. Definir ser um ente competente para legislar sobre determinado tema, entretanto, não torna toda e qualquer norma por ele redigida constitucional, ao contrário do que tenta fazer crer o embargante.



    7. A competência para legislar sobre determinado tema envolve o aspecto formal de constitucionalidade. No entanto, é imprescindível que na norma se observe não apenas essa configuração — sendo a competência legislativa apenas uma de suas dimensões —, mas também o conteúdo material da norma.



    8. O caso trazido à análise do Judiciário na inicial, em verdade, envolve a constitucionalidade material da norma, especificamente sua conformidade com princípios fundantes da Carta da República da livre iniciativa, da livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais referentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º).



    9. Na hipótese, o que se extrai do aludido regime de plantão é a limitação máxima de estabelecimentos em funcionamento em determinados dias e horários, além daqueles estabelecidos como horários comerciais regulares.



    10. A interpretação mais adequada ao diploma legislativo seria aquela segundo a qual, com o objetivo de garantir o funcionamento ininterrupto de, ao menos, uma farmácia durante toda a semana, os estabelecimentos se organizassem em sistema de revezamento, garantindo que a população não ficasse desassistida em nenhum dia ou horário, ainda que os demais optassem por não funcionar fora de suas respectivas jornadas regulares.



    11. Dessa forma, estaria privilegiado o direito à saúde da população, que teria à sua disposição, a qualquer dia e horário, um local apropriado para aquisição dos produtos necessários à garantia de direito fundamental de singular relevância, sem que isso inviabilizasse determinadas formas de organização de funcionamento dos estabelecimentos do ramo farmacêutico.



    12. Assim como redigida, contudo, a norma municipal pode gerar intervenção perniciosa à livre iniciativa, ao consumo e à saúde, pela limitação do número de estabelecimentos à disposição dos munícipes, criando verdadeira reserva de mercado em prejuízo da população, que ficaria melhor atendida por uma quantidade maior de estabelecimentos farmacêuticos abertos para atendimento.



    13. Sob o pretexto de exercer sua competência para tratar de horários de funcionamento de estabelecimentos comerciais, o que o Município recorrente fez foi impedir o funcionamento de mais de um estabelecimento farmacêutico em determinados horários, em clara afronta ao princípio da livre concorrência.



    14. A situação se amolda, assim, àquela tratada pelo enunciado nº 49 da Súmula Vinculante desta Corte, no qual se preleciona que “ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área”.



    Com essa mesma orientação, aponto as seguintes decisões: ARE 1.547.919/SC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/6/2025; RE 1.476.571/SC, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 11/3/2024; e Rcl 35.075 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 10/10/2019.



    Posto isso, nego provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de junho de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator