Tribunal: STF
Processo: Rcl 85503
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-01
Data de publicação: 2025-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pelo Município de Lençóis Paulista/SP contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região – TRT15 no Processo 0010017-64.2019.5.15.0074, para garantir a observância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos da Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC 16/DF e do Recurso Extraordinário – RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral.



    O reclamante aduz, em síntese, que o Tribunal reclamado transferiu automaticamente ao Poder Público a responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargos trabalhistas.



    Afirma que:



    [...] o Plenário do Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do artigo 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011. 



    Posteriormente a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos. 



    Tal matéria teve a existência de repercussão geral reconhecida pelo C. STF, nos autos do RE n.º 760.931 (Tema 246). (Doc. 1, pp. 45-46). 



    Argumenta:



    [...] Por ocasião do julgamento do mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos (doc. 1, p. 46). 



    Segundo aduz, a decisão reclamada está:



    [...] em conflito direto com o entendimento do Supremo Tribunal Federal e contrariam a autoridade das decisões desta Suprema Corte. 



    Nos termos das decisões do STF, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador. 



    Assim, é imprescindível que a parte autora comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la. Além disso é necessário demonstrar o nexo causal dessa negligência da administração e dano alegado pela parte autora. 



    No presente caso, note-se que a autoridade reclamada inverteu o ônus da prova, imputando ao Município o dever de comprovar a fiscalização das obrigações trabalhistas, sendo certo que a parte autora não comprovou qualquer comportamento negligente por parte do Município (doc. 1, pp. 47-48). 



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito:  



    [...] seja julgada procedente a pretensão para cassar a decisão proferida pelos Tribunais Regionais do Trabalho da 15ª Região no processo n. 0010017-64.2019.5.15.0074 (doc. 1, p. 61).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada; por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).



    A demanda é procedente, pois a decisão impugnada afronta precedentes vinculantes  do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, da relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, assentou que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246 RG (RE 760.931 RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.  



    A tese adotada pelo Supremo Tribunal Federal, a partir dos julgamentos mencionados, é a de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte elucidou que a Justiça Trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:  



    [...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade. 



    Não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário do STF iniciou o julgamento da Reclamação 15.052 AgR/RO, concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o Relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia em acórdão com a seguinte ementa: 



    AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade (grifei).  



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia, bem como pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do Trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que, na prática, leva a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que: 



    [...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.  



    O julgamento pelo Plenário da Reclamação 15.052 AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal de que, para conferir eficácia às suas decisões, deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF e o Tema 246 da Repercussão Geral.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se majoritariamente que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    Em julgamento de outubro de 2020, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, consignou que não é possível a inversão do ônus da prova em favor do empregado, a ensejar a responsabilização do ente público. Na mesma oportunidade, assentou que o comportamento negligente por parte da Administração Pública não pode ser presumido:



    CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931 TEMA 246-RG. DECISÃO IMPUGNADA QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. SUPERADA A AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA (ART. 896-A DA CLT) POR ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE COM AS DECISÕES DESTA CORTE SOBRE A TEMÁTICA. RECURSO PROVIDO PARA AFASTAR A RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconheceu a Repercussão Geral sobre a questão de responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço na ADC 16 e no RE 760.931 Tema 246-RG. Mostra-se incompatível com tais precedentes, portanto, o reconhecimento, pelo TST, da ausência de transcendência da matéria, motivo pelo qual supero a questão para analisar a questão de fundo. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4.Recurso de agravo ao qual se dá provimento, afastando, desde já, a responsabilidade da parte recorrente (Rcl 40.652 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 5/11/2020).



    A Segunda Turma desta Corte Suprema, também por maioria, assentou, em acórdão da relatoria do Ministro Gilmar Mendes:



    Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 6. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamação e cassar o acórdão reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária do reclamante pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte (Rcl 50.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9/12/2022 – grifei).



    Ressalto que, em 13/2/2025, por maioria, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento sobre a impossibilidade de inversão do ônus da prova em favor do empregado terceirizado nos seguintes termos:



    1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.



    Nesse ponto, observo que, apesar de o precedente vinculante do Tema 1.118 RG ter sido editado mais recentemente, a impossibilidade de inversão do ônus da prova em favor do empregado já era entendimento majoritário em ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal.



    No caso concreto, porém, observo que o TRT15 negou provimento ao recurso ordinário interposto, quanto à responsabilidade subsidiária, afirmando que:



    Nesses termos, ficou configurada a terceirização de serviços, na forma da regulamentação contida na Súmula 331 do C. TST e na Lei 6.019/1974. 



    Pois bem. Quanto à responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelos débitos trabalhistas das empresas que contrata para lhe prestar serviços, o Plenário do E. STF, em 30/03/2017, concluiu o julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, com repercussão geral, por maioria de seis votos a cinco. A decisão foi no sentido de confirmar o entendimento adotado na ADC 16, que veda a responsabilização automática do ente público, que apenas poderá ocorrer se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.



    [...] Com relação ao ônus probatório, seguindo a diretriz estabelecida pelo Novo CPC (art. 373), que acolheu o princípio da aptidão para a prova, é vedada a atribuição à parte de ônus impossível ou excessivamente difícil, devendo recair sobre aquele que tenha maior facilidade de acesso e, portanto, mais aptidão. Também é nesse sentido a diretriz adotada pela Lei 13.467/2017, conforme os §§1º a 3º do art. 818 da CLT. 



    Tendo em vista que seria impossível ao reclamante demonstrar que a fiscalização por parte da Administração foi insuficiente, o ônus de comprovar a ausência de culpa in vigilando é do ente público, diante da evidente facilidade de acesso à documentação atinente ao contrato de prestação de serviços e ao contrato de trabalho. Esse entendimento tem amparo nos arts. 58, III, e 67 da Lei 8.666/93 [...].



    Neste quadro, por ter se beneficiado dos serviços prestados por meio de empresa intermediadora de mão de obra, competia ao segundo réu a prova da efetiva fiscalização das obrigações contratuais, ante a redação do item V da Súmula 331 do C. TST, ante a aptidão para prova do tomador de serviços e responsável pela contratação.



    In casu, o Município de Lençóis Paulista anexou aos autos notificações enviadas para a primeira ré, requerendo a demonstração do pagamento das seguintes parcelas à reclamante: adicional de insalubridade de agosto a outubro/2018 (fls. 200/202), de todos os recolhimentos do FGTS (fls. 195/197 e 203/205), da primeira parcela do 13º salário de 2018 (fls. 206/208) e do salário de novembro/2018 (fls. 209/211). Também apresentou: comprovantes de depósitos do FGTS e de contribuições previdenciárias (fls. 212/243), a ficha de registro de empregado da reclamante (fl. 244), cópias de páginas de sua carteira de trabalho (fls. 245/248), o extrato da conta vinculada ao FGTS (fls. 249/250), as folhas de frequência da autora a partir de outubro/2017 (fls. 265/279) e o despacho do Prefeito Municipal, de 11/12/2018, em que, acolhendo o parecer de fls. 251/262, reconheceu a inexecução contratual e determinou a rescisão unilateral dos contratos de prestação de serviços pactuados com a primeira ré (fls. 263/264), quando, (somente) então, decidiu pela aplicação de penalidades contratuais.



    Como se observa, não obstante formalmente tenha havido fiscalização, em verdade, ela não se mostrou minimamente eficiente, pois, com exceção da ruptura do contrato de prestação de serviços (que coincidiu com a data da dispensa da reclamante), não teve qualquer resultado prático: não evitou o inadimplemento das verbas rescisórias, das horas extras e, tampouco, de diferenças do FGTS, parcelas trabalhistas elementares e cuja falta de pagamento poderia ter sido facilmente aferida mediante a análise da documentação a que o ente público tinha acesso. Mas não é só: a primeira notificação ocorreu em junho/2018 e, como visto, até dezembro/2018, não foi tomada nenhuma medida efetiva a fim de regularizar a quitação dos direitos trabalhistas da autora e, nem mesmo, para assegurar que, ao menos, as verbas rescisórias seriam tempestivamente adimplidas. Aqui, vale lembrar o teor do art. 5º da Convenção 94 da OIT (incorporada ao direito brasileiro pelo Decreto 58.818/1966) [...].



    Evidentemente, portanto, resta demonstrada conduta omissiva, a qual caracteriza a culpa in vigilando, devendo o ente público responder subsidiariamente pelo adimplemento dos créditos trabalhistas deferidos, nos termos da Súmula 331, V, do C. TST. Portanto, não se trata de transferência automática de responsabilidade ao ente público, em razão do mero inadimplemento de haveres trabalhistas, até porque, hipoteticamente, ainda que não quitadas as mesmas parcelas devidas à trabalhadora, o Município poderia ter se isentado de sua responsabilidade, se houvesse comprovado uma atuação diligente, dentro da razoabilidade e sob a ótica da boa-fé, pela adoção de medidas minimamente eficazes antes da rescisão unilateral do contrato de prestação de serviços, como seria o caso, por exemplo, da retenção de pagamentos. De nada adianta a requisição de documentos, se não serão, de fato, analisados ou, ainda, se nem mesmo haverá a aplicação de penalidade contratual caso verificada alguma irregularidade. A simples rescisão unilateral e do pacto com a empresa prestadora, sem qualquer cautela pertinente ao recebimento das verbas devidas aos empregados terceirizados, significa desprestigiar aqueles cuja força de trabalho foi diretamente utilizada pelo ente público.



    [...] Sob esses fundamentos, nega-se provimento ao apelo, neste particular, remanescendo o segundo réu subsidiariamente responsável pelos créditos deferidos. 



    Sentença mantida (doc. 8, pp. 2-7 – grifei).



 



    Observo que, no caso, a Justiça do Trabalho, diante das falhas na execução do contrato, presumiu a culpa do ente público, sob o argumento de deficiência na fiscalização, sem, contudo, comprovar a conduta omissiva ou negligente e o respectivo nexo de causalidade com o dano.



    Entretanto, em casos como o presente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que há necessidade da efetiva comprovação da culpa do ente público. Nessa linha, cito os seguintes julgados:



    AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. II - Agravo regimental a que se nega provimento (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14/2/2021).



    DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 4. Agravo interno a que se nega provimento (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 22/2/2022).  



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246 RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in vigilando ao reclamante, sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão impugnada e afastar a responsabilidade do ente público, em observância às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF – Tema 246 RG.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Atribua-se a esta decisão força de ofício. Intime-se. Comunique-se com urgência.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de outubro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator