Tribunal: STF
Processo: RE 1536124
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-27
Data de publicação: 2025-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, cuja ementa segue transcrita:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EXISTÊNCIA DE OBSCURIDADE. DISCIPLINA DA RESTITUIÇÃO. OBSERVÂNCIA DO ART. 100 DA CF. POSSIBILIDADE DE RESTITUIÇÃO EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA QUANTO AOS VALORES RECOLHIDOS INDEVIDAMENTE ANTES DA IMPETRAÇÃO DO WRIT. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PARCIALMENTE ACOLHIDOS. 1. Cabíveis os embargos de declaração quando a decisão for omissa, contraditória ou obscura e, ainda, quando contiver erro material. 2. O acórdão embargado acolheu os embargos de declaração anteriores para corrigir o erro material e disciplinar a restituição. 3. Com relação ao ponto controvertido relativo à restituição, verifico a ocorrência da apontada obscuridade apontada pelas partes. Sendo assim, cabe a integração do acórdão embargado com a supressão da referida contradição. 4. Foi reconhecida a possibilidade de restituição no acórdão embargado e que não se aplica a Súmula n. 269 do E. STF para o presente mandado de segurança. Entretanto, embora se tenha admitido a possibilidade de restituição em sede de mandado de segurança, é certo que a restituição de eventuais valores pagos indevidamente somente será possível mediante RPV ou precatório, nos moldes preconizados no artigo 100 da Constituição Federal, admitindo-se a restituição também no que concerne a eventuais pagamentos indevidos realizados antes do ajuizamento desta ação. 5. O acórdão embargado é claro ao asseverar a possibilidade de restituição em sede de mandado de segurança quanto aos valores recolhidos indevidamente antes da impetração do writ. 6. O que a embargante pretende ao pleitear o reconhecimento da impossibilidade de restituição em sede de mandado de segurança quanto aos valores recolhidos indevidamente antes da impetração do writ é a modificação do acórdão embargado e atribuir efeitos infringentes aos embargos de declaração, o que não é admissível. Cabe à parte interpor o recurso cabível nesta circunstância. 7. Embargos de declaração parcialmente acolhidos para esclarecer o acórdão embargado e reconhecer o direito à restituição dos valores pagos indevidamente apenas via precatório/RPV, abrangendo também os períodos anteriores à impetração do presente mandado de segurança (doc. 180, p. 9).



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, ofensa ao art. 5°, LXIX, da mesma Constituição, bem como às Súmulas 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal (doc. 190). Para tanto, sustenta-se que:



    [n]ão é possível efetivar-se a restituição em mandado de segurança, que não possui natureza condenatória, e sim mandamental, por conter uma ordem dirigida à autoridade coatora. Em consequência, sua execução é imediata, na forma do art. 1º e 13 da Lei n. 12.016/2009.



    Assim, não há como se deferir a restituição, via precatório, perante essa via.



    [...]



    Portanto, mesmo declarando o direito à compensação, o v. acórdão deveria ter afastado expressamente a possibilidade de repetição, via precatório judicial, do suposto indébito referente às parcelas pretéritas ao ajuizamento da ação, aplicando assim o entendimento que o E. STF possui a respeito da matéria (Súmulas 269 e 271). 



    Há, portanto, inadequação da via mandamental para se pleitear a restituição de indébito, pois o mandado de segurança não é substituto de ação de cobrança (Súmula 269/STF) e não produz efeitos patrimoniais pretéritos (Súmula 271/STF). (Doc. 190, pp. 5-6).



    É o relatório necessário. Decido.



    A pretensão recursal merece parcial acolhida.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário 889.173 RG/MS (Tema 831 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Luiz Fux, DJe 17/8/2015, fixou a seguinte tese:



    O pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva deve observar o regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal.



    Essa orientação foi reafirmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 250/DF, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia, DJe 27/9/2019, cuja ementa segue transcrita:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONCESSÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. VALORES DEVIDOS. EXCLUSÃO DO REGIME DE PRECATÓRIO. LESÃO AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS DA ISONOMIA, DA IMPESSOALIDADE E OFENSA AO DEVIDO PROCESSO CONSTITUCIONAL. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO VINCULANTE À ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL SOBRE A MATÉRIA. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA PROCEDENTE. 1. Apesar de ter sido dirimida a controvérsia judicial no julgamento do Recurso Extraordinário n. 889.173 (Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário virtual, DJe 14.8.2015), a decisão proferida em recurso extraordinário com repercussão geral não estanca, de forma ampla e imediata, situação de lesividade a preceito fundamental resultante de decisões judiciais: utilidade da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Necessidade de uso de precatórios no pagamento de dívidas da Fazenda Pública, independente de o débito ser proveniente de decisão concessiva de mandado de segurança, ressalvada a exceção prevista no § 3º do art. 100 da Constituição da República (obrigações definidas em leis como de pequeno valor). Precedentes. 3. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente (grifei).



    Ademais, saliento que o referido entendimento acerca da necessidade de observância do regime de precatórios aplica-se também aos casos de restituição de indébito tributário reconhecido no mandado de segurança, conforme se verifica nos julgados de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal, cujas ementas passo a transcrever:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. PAGAMENTO INDEVIDO. CONCESSÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. RESTITUIÇÃO DE VALORES DEVIDOS. NECESSIDADE DE PRECATÓRIO. ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO (RE 1.388.631 AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 23/8/2022 – grifei).



    DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. VALORES DEVIDOS. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. TEMA 831 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido da necessidade do uso de precatórios para o pagamento de dívidas da Fazenda Pública, independente de o débito ser proveniente de decisão concessiva de mandado de segurança, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Precedentes. 2. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 3. Agravo interno conhecido e não provido (ARE 1.397.796 ED-AgR/RJ, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 14/11/2024 – grifei).



    Agravo regimental em recurso extraordinário. Constitucional e tributário. Reconhecimento de indébito tributário em sede de mandado de segurança. Restituição. Necessidade de expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor. Tema nº 1.262 da Repercussão Geral. Reafirmação da jurisprudência. 1. No julgamento do Tema nº 1.262 da Repercussão Geral, o Plenário da Corte reafirmou sua jurisprudência de que “[n]ão se mostra admissível a restituição administrativa do indébito reconhecido na via judicial, sendo indispensável a observância do regime constitucional de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal”. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento (RE 1.438.453 AgR/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 18/12/2023 – grifei).



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESTITUIÇÃO DE INDÉBITO TRIBUTÁRIO EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. SUBMISSÃO AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS PRECATÓRIOS. 1. O entendimento do Supremo Tribunal Federal, firmado na sistemática da Repercussão Geral, ao julgar o RE nº 889.173-RG/MS, Tema RG nº 831 (Rel. Min. Luiz Fux) e ratificado pela ADPF nº 250/DF (Rel. Min. Cármen Lúcia), é no sentido da necessidade de uso do regime de precatórios no pagamento de dívidas da Fazenda pública, independente de o débito ser proveniente de decisão concessiva de mandado de segurança. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento (RE 1.440.812 AgR/SC, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 1º/12/2023 – grifei).



    Além disso, registro que, nos termos das Súmulas 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal, o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança e que a concessão do writ não produz efeitos patrimoniais pretéritos.



    Nesse contexto, verifico que o direito à restituição por precatório do indébito reconhecido em mandado de segurança restringe-se aos valores devidos a partir da impetração, ou seja, não alcança as quantias anteriores ao writ. Nessa linha, destaco julgados do Plenário e de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal, cujas ementas transcrevo a seguir:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. DIREITO FUNDAMENTAL. LIBERDADE RELIGIOSA. OBJEÇÃO DE CONSCIÊNCIA. DEVER DO ADMINISTRADOR DE OFERECER OBRIGAÇÃO ALTERNATIVA PARA CUMPRIMENTO DE DEVERES FUNCIONAIS. JULGAMENTO SOB O RITO DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1021. RECURSO PROVIDO. ALEGADA OMISSÃO QUANTO AO PLEITO DE RECEBIMENTO DE SALÁRIOS E REFLEXOS DESDE A EXONERAÇÃO ATÉ A EFETIVA REINTEGRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA. SÚMULAS 271 E 269 DO STF. EMBARGOS ACOLHIDOS, EM PARTE, APENAS PARA PRESTAR ESCLARECIMENTOS. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, na Sessão Virtual realizada em 26.11.2020, DJe 12.04.2021, de minha relatoria, fixou a seguinte tese: “Nos termos do art. 5º, VIII, da CF, é possível a Administração Pública, inclusive em estágio probatório, estabelecer critérios alternativos para o regular exercício dos deveres funcionais inerentes aos cargos públicos, em face de servidores que invocam escusa de consciência por motivos de crença religiosa, desde que presente a razoabilidade da alteração, não se caracterize o desvirtuamento no exercício de suas funções e não acarrete ônus desproporcional à Administração Pública, que deverá decidir de maneira fundamentada". 2. No que tange ao pagamento de salários e reflexos postulados no apelo extremo, a partir da exoneração da Recorrente até a sua reintegração, ressalte-se que o mandado de segurança não é a via adequada para a percepção de valores retroativos anteriores à impetração, por não ser sucedâneo de ação de cobrança (Súmulas 269 e 271 do STF). 3. O julgador não é obrigado a responder a todos os pontos suscitados no recurso, caso encontre motivos suficientes para fundamentar a decisão. Precedentes. 4. Embargos de declaração acolhidos, em parte, apenas para prestar esclarecimentos quanto ao pedido do recurso extraordinário, referente aos valores retroativos de salários e reflexos desde o ato de exoneração, sem atribuição de efeitos infringentes (ARE 1.099.099 ED/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe 9/2/2023 – grifei).



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESTITUIÇÃO DO INDÉBITO TRIBUTÁRIO RECONHECIDO EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA POR MEIO DE PRECATÓRIO. POSSIBILIDADE, UNICAMENTE EM RELAÇÃO AOS VALORES DEVIDOS A CONTAR DA IMPETRAÇÃO. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. No Tema 1262 da repercussão geral, o PLENÁRIO do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL fixou a seguinte tese: “Não se mostra admissível a restituição administrativa do indébito reconhecido na via judicial, sendo indispensável a observância do regime constitucional de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal”. 3. O ora embargante sustenta que, a partir desse precedente, o SUPREMO passou a admitir a restituição, por precatório, de valores anteriores à impetração do mandado de segurança. 4. No tema 1262, discutiu-se essencialmente a compatibilidade da restituição administrativa com o art. 100 da Constituição, entendendo-se pela inconstitucionalidade de tal modo de adimplemento dos débitos da Fazenda Pública. 5. Em nenhum momento o precedente do Tema 1262 revoga as clássicas orientações das Súmulas 269 e 271 do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 6. A restituição por precatório no âmbito de mandado de segurança já foi expressamente admitida por esta CORTE no Tema 831 da repercussão geral, apenas quanto aos valores entre a data da impetração e a efetiva implementação da ordem concessiva. 7. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento (RE 1.480.775 ED/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 12/6/2024 – grifei).



    Agravo regimental em embargos de declaração em recurso extraordinário. Constitucional e tributário. Mandado de segurança. Sentença declaratória do direito à compensação de indébito tributário. Valores pretéritos, anteriores à impetração. Impossibilidade. Súmulas nºs 269 e 271 do STF. Vício sanável. Possibilidade de superação. Aplicação do art. 1.029, § 3º, do CPC. 1. De acordo com a pacífica jurisprudência da Suprema Corte, a ordem judicial proferida em sede de mandado de segurança não alcança pagamentos referentes a parcelas anteriores a sua impetração, possuindo efeitos patrimoniais somente a partir dessa data, nos termos dos Enunciados Sumulares nºs 269 e 271 do STF. 2. O § 3º do art. 1.029 do Código de Processo Civil permite a superação de vícios formais para o conhecimento de recurso, em atenção à primazia do julgamento de mérito e à logicidade do sistema de precedentes vinculantes e de orientações jurisprudenciais. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo regimental não provido (RE 1.516.899 ED-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 13/12/2024 – grifei).



    Com essa mesma orientação, menciono as seguintes decisões: RE 1.526.502/SP, da minha relatoria, DJe 28/11/2024; RE 1.523.769/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 18/11/2024; RE 1.514.397/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10/10/2024; RE 1.511.196/SP, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 19/9/2024; RE 1.523.778/SP, Rel. Min. Flávio Dino, DJe 26/11/2024; e RE 1.498.449/SP, Rel. Min. André Mendonça, DJe 27/6/2024.



    Desse modo, observo que o Tribunal de origem, ao permitir a restituição por precatório de valores anteriores à impetração do mandado de segurança, divergiu da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal.



    Em contrapartida, não merece prosperar a alegação do recurso extraordinário relativa à impossibilidade de restituição por precatório em mandado de segurança. 



    Posto isso, dou parcial provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade às Súmulas 269 e 271/STF e, como corolário, reformar, em parte, o acórdão recorrido a fim de declarar tão somente que o mandado de segurança não é o meio adequado para a restituição de valores anteriores à sua impetração, por não ser substitutivo de ação de cobrança. Sem honorários (Súmula 512/STF).



    Publique-se.



    Brasília, 27 de fevereiro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator