Tribunal: STF
Processo: Rcl 77281
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-20
Data de publicação: 2025-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA FINANCEIRA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS COMANDOS ESTABELECIDOS NA ADI 7.340-MC. OCORRÊNCIA. APROVAÇÃO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO CEARÁ, PARA O EXERCÍCIO DE 2025, CONTENDO INDEVIDA LIMITAÇÃO À EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAQUELA INSTITUIÇÃO. EXORTAÇÃO VEICULADA NO ACÓRDÃO PARADIGMA DESCUMPRIDA PELAS AUTORIDADES RECLAMADAS. IMPOSSIBILIDADE DE LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA FUNDADA EM DISPOSITIVO DECLARADO INCONSTITUCIONAL NA ADI 7.340-MC. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Ceará contra atos do Governador do Estado do Ceará e da Assembleia Legislativa daquele Estado consistentes, respectivamente, na apresentação e aprovação de Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o ano de 2025 com norma limitativa da execução de despesas previstas em folha complementar do Ministério Público Estadual, em descompasso com a liminar proferida nos autos da ADI 7.340.



    Relata o reclamante que tramita nesta Suprema Corte ADI, autuada sob o número 7.340, impugnando o dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Ceará, do ano de 2023, que limitava o pagamento de despesas com pessoal em folha complementar do Poder Judiciário e Ministério Público cearenses a 1% sobre o valor da folha normal de pagamento destas instituições. Afirma que referida disposição, por não ter contado com a devida participação das instituições interessadas, viola a autonomia financeira constitucionalmente assegurada ao Ministério Público e ao Poder Judiciário, vez que o art. 127, § 3º da Constituição prevê que “o Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias” ao passo que o art. 99, § 1º da Constituição prevê que “os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias”.



    Narra que no âmbito da referida ADI foi postulada a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo em tela (art. 74, § 5º, da Lei estadual nº 18.159, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023), tendo sido proferida liminar, referendada pelo plenário deste Tribunal, que, dentre outras determinações, carreou aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará o dever de se absterem de incluir norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual do mesmo ente, sem prévia e devida participação destes últimos. Aduz, que a liminar proferida na ADI 7.340 exortou os Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará a “não reincidirem na violação constitucional”. 



    Afirma, então, que, não obstante este comando, o Poder Executivo encaminhou, no ano de 2024, projeto de lei de diretrizes orçamentárias para o ano de 2025 (que redundou na Lei nº 18.973/2024), cujo art. 76, § 5º repete a mesma limitação, em descompasso com o quanto decidido pelo STF na liminar concedida na ADI 7.340, porquanto não contou com a prévia participação do Ministério Público.



    Requer o deferimento da medida liminar para “impedir qualquer limitação, por parte dos poderes Executivo e Legislativo, fundada no art. 76, §5º da Lei Estadual 18.973/2024 (LDO 2025 Ceará), incidente sobre a execução orçamentária da folha complementar de pessoal do Ministério Público estadual”. No mérito, postula a procedência da reclamação, com a confirmação da medida liminar. 



    Por despacho de 17/03/2025 (doc. 9), determinei a intimação das autoridades reclamadas para que prestassem informações. A Assembleia Legislativa prestou informações no sentido de que não houve qualquer descumprimento da decisão cautelar proferida nos autos da ADI nº 7.340 por parte do Poder Legislativo do Estado do Ceará, na medida em que a Lei Estadual nº 18.973/2024 não foi objeto de emenda parlamentar ou de proposição legislativa autônoma (doc. 14). Já o Governo do Estado do Ceará se manifestou no sentido de que as diretrizes fixadas na ADI 7.340-MC foram integralmente cumpridas, uma vez que teria havido participação efetiva e qualificada do MPCE na formação da LDO de 2025 (doc. 26).



    Dispensa-se, no caso concreto, a manifestação da Procuradoria-Geral da República, ante o caráter reiterado da matéria, com esteio no art. 52, parágrafo único, do RISTF.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238 AgR, Primeira Turma, Rel. Min, Dias Toffoli, DJe 24/05/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Reclamação ajuizada em face de decisão que declarou a competência da Justiça do Trabalho para julgar ação que versa sobre descumprimento de normas de segurança e medicina do trabalho aplicáveis a trabalhadores que laboram nos hospitais públicos estaduais. 2. Ausência da necessária relação de aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma apontado como violado, tendo em conta que a decisão reclamada se dedica à análise do cumprimento de normas de saúde e segurança do trabalho como forma de proteção à vida, à saúde e à integridade física de trabalhadores, garantindo o direito constitucional a meio ambiente de trabalho hígido e seguro para todos os empregados, independentemente do regime jurídico a que estejam sujeitos. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 52.766 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 16/08/2022, grifei). 



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 23/08/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, verifica-se que a presente reclamação está fundada no alegado descumprimento da liminar proferida na ADI 7.340. Referida decisão, referendada de forma unânime pelo plenário deste Supremo Tribunal Federal, determinou a observância das seguintes providências, consoante se observa do respectivo acórdão:



    “Vistos, relatados e discutidos estes autos, na Sessão Virtual de 10 a 17 de março de 2023, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, em referendar a medida cautelar deferida, com eficácia ex tunc, para: i) declarar a inconstitucionalidade da expressão “e Judiciário, no Ministério Público Estadual” contida no art. 74, § 5º, da Lei estadual nº 18.159, de 18 de julho de 2022, do Ceará; ii) determinar que, até o julgamento definitivo do mérito desta ação, não haja qualquer limitação por parte dos Poderes Executivo e Legislativo que se fundamente no objeto ora impugnado em termos de execução orçamentária do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, todos do Estado do Ceará, no que se refere às despesas em folha suplementar em função de percentual dos gastos em folha normal de pagamento, inclusive quanto ao mês de janeiro de 2023; iii) determinar aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará que se abstenham de incluir norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual do mesmo ente, sem prévia e devida participação destes, sob pena de responsabilidade em todas esferas cabíveis de quem der causa ou impedir o cumprimento integral dessa decisão.” (destaquei)



    Percebe-se que a decisão apontada como paradigma (i) proclamou a inconstitucionalidade do artigo da LDO cearense do exercício de 2023, (ii) impediu qualquer ato limitativo de gastos com folha suplementar tendo por baliza percentual de gastos em folha norma de pagamento, bem como (iii) atribuiu aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará o dever de não repetir a norma que restringe a execução da folha suplementar de pagamento do Poder Judiciário e do Ministério Público sem a oitiva destes órgãos.



    Segundo se colhe da fundamentação da decisão invocada como paradigma, referidas determinações decorrem do comando estabelecido no art. 99, § 1º da Constituição, cuja aplicabilidade é estendida ao Ministério Público por força do art. 127, §§ 2º e 3º, da Constituição, verbis:



    Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.



    § 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.



    Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.



    § 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.         



    § 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.



    Interpretando tais balizas constitucionais, assim se pronunciou o acórdão paradigma:



     “A presente controvérsia jurídica refere-se à constitucionalidade do expediente de limitação das despesas previstas em folha complementar pertencentes ao Poder Judiciário e ao Ministério Público, ambos do Estado do Ceará, a percentual do gasto anual da folha normal de pagamento, sem a devida participação efetiva desses órgãos financeiramente autônomo no ato de estipulação em conjunto dessa limitação na Lei de Diretrizes Orçamentárias



    [...] Em juízo eminentemente perfunctório sobre o fumus boni iuris, considero haver significativa plausibilidade das alegações das requerentes. Dito de forma direta, vislumbro grande probabilidade de a legislação em tela não ter oportunizado a devida participação do Poder Judiciário e do Ministério Público no ciclo orçamentário. Com efeito, tal situação significa afronta à sistemática orçamentária e financeira dos arts. 99, § 1º, 127, §§ 2º e 3º, e 168, caput, da Constituição da República.



    No caso dos autos, juntou-se ao processo a Mensagem nº 8.920, de 2022 (e-doc. 9), dando, em uma primeira mirada de olhos, indícios probatórios da ausência de participação do Poder Judiciário e do Ministério Público na espécie, quando do envio do projeto de LDO. 



    Sob as luzes desse quadro, assiste razão às autoras quando afirmaram ‘que os Poderes Executivo e Legislativo do Ceará não têm observado essa norma há anos. São reincidentes nessa afronta ao texto constitucional e, igualmente, ao desrespeito às decisões dessa Corte’ (e-doc. 1, p. 5). Diante da força normativa da Constituição, tal estado da arte no âmbito da unidade cearense exige atuação enérgica por parte deste Supremo Tribunal Federal. Por evidente, esta pressupõe, inclusive, a responsabilização em todas as esferas sancionadoras das altas autoridades desse Estado, que insistem em reiterar conduta patentemente atentatória ao texto constitucional. Em suma, é despiciendo afirmar que no âmbito da instrução definitiva deste feito referidas imputações serão feitas, se necessário, porque se revela imperativo que se esclareça o porquê de dignos agentes políticos insistirem, ano após ano, em ação contrária ao entendimento sedimentado da mais alta Corte do país. No mais a mais, caso provada em definitivo a argumentação da AMB e da Conamp, urge exortar aos Poderes eleitos dessa pessoa política que não reiterem a ilegítima escolha em comento para a LDO de 2024, cujo projeto deverá ser remetido pelo Poder Executivo estadual até 15 de abril de 2023, nos termos do art. 35, § 2º, inc. II, do ADCT.



    [...] Por consequência, determino que, até o julgamento definitivo do mérito desta ação, não haja qualquer limitação por parte dos Poderes Executivo e Legislativo que se fundamente no objeto ora impugnado em termos de execução orçamentária do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, todos do Estado do Ceará, no que se refere às despesas em folha suplementar em função de percentual dos gastos em folha normal de pagamento, inclusive quanto ao mês de janeiro de 2023.



    Igualmente, urge levar em consideração, de um lado, possível recalcitrância do Poder Público cearense em cumprir orientação hialina e iterativa deste Tribunal quanto ao expediente adequado em termos de devido processo orçamentário para eventualmente limitar a folha suplementar dos Poderes e órgão autônomos e, de outro, a viabilidade, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de expedir tutela inibitória neste momento processual, verbi gratia ADO 59, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 03/11/2022, pendente de publicação. Logo, diante dos prazos para envio do projeto de LDO e LOA, nos termos do art. 35, §2º, II e III, determino aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará que se abstenham de incluir norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual do mesmo ente, sem prévia e devida participação destes, sob pena de responsabilidade em todas esferas cabíveis de quem der causa ou impedir o cumprimento integral dessa decisão.” (destaquei)



    Percebe-se, pois, que a liminar na ADI 7.340, referendada à unanimidade pelo Pleno, determinou ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo do Estado do Ceará que se abstivessem de promover qualquer limitação nas folhas suplementares de pagamento do Poder Judiciário e do Ministério Público daquele ente federativo. Para tanto, a decisão proferida na ADI 7.340 considerou que a imposição unilateral da restrição orçamentária da folha suplementar de pagamento do Poder Judiciário e Ministério Público cearenses, limitando-as a 1% (um por cento) da folha normal de pagamento destas instituições, viola a autonomia financeira constitucionalmente assegurada a tais instituições. 



    In casu, não obstante a exortação expressamente veiculada na ADI 7.340, o Executivo e Legislativo locais fizeram aprovar, para o exercício 2025, Lei de Diretrizes Orçamentárias que repete o mesmo dispositivo que vigorou nos anos de 2022, 2023 e 2024, e cuja inconstitucionalidade foi expressamente assinalada na decisão paradigma. 



    É de se salientar, no ponto, que a manifestação do Governo do Ceará no sentido de que o MPCE foi notificado para se manifestar sobre a proposição legislativa (doc. 26) é insuficiente para caracterizar a sua efetiva participação. 



    Deveras, infere-se do Ofício nº 0367/2024/SEPLAG/GABSEC/COGEO (doc. 21), que o Governo cearense, ao tempo da elaboração da Proposta de LDO para o ano de 2025, se limitou a comunicar o Ministério Público daquele Estado que, também naquele ano, faria incluir a limitação questionada, ao fundamento de que “[T]al previsão se faz necessária em razão da difícil mensuração e imprevisibilidade desse tipo de gasto”, evidenciando que, no ponto, não haveria margem para qualquer alteração.



    No mesmo sentido se posicionou a Primeira Turma desta Suprema Corte no julgamento da Rcl 60.792, de minha relatoria, em que se apreciou matéria idêntica a do autos relativa à Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2024 do Estado do Ceará, verbis:



    “AGRAVO EM RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO E DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS COMANDOS ESTABELECIDOS NA ADI 7.340-MC. OCORRÊNCIA. APROVAÇÃO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO CEARÁ, PARA O EXERCÍCIO DE 2024, CONTENDO INDEVIDA LIMITAÇÃO À EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAQUELAS INSTITUIÇÕES. EXORTAÇÃO VEICULADA NO ACÓRDÃO PARADIGMA DESCUMPRIDA PELAS AUTORIDADES RECLAMADAS. IMPOSSIBILIDADE DE LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA FUNDADA EM DISPOSITIVO DECLARADO INCONSTITUCIONAL NA ADI 7.340-MC. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (Rcl 60.792-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primiera Turma, DJe de 7/5/2024)



    Neste contexto, tendo sido editada a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2025 (Lei estadual nº 18.973/2024) contendo, em seu art. 76, § 5º, disposição que caracteriza manifesto descumprimento dos comandos vinculantes exarados no acórdão paradigma, impõe-se a procedência da presente reclamação a fim de garantir a autoridade da decisão que determina a abstenção de quaisquer limitações orçamentárias fundadas na norma reputada inconstitucional.



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE A RECLAMAÇÃO, com fundamento no artigo 992 do Código de Processo Civil, para o fim de impedir qualquer limitação, por parte dos Poderes Executivo e Legislativo, fundada no art. 76, § 5º, da Lei estadual 18.973/2024, incidente sobre a execução orçamentária da folha complementar de pessoal do Ministério Público do Estado do Ceará. 



    Publique-se.



    Brasília, 20 de maio de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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