Tribunal: STF
Processo: Rcl 75255
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-31
Data de publicação: 2025-01-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, proposta por Antônia Lourenço Araújo, contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2146945- 82.2024.8.26.0000. 



    A reclamante relata que o Ministério Público Estadual ajuizou ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Municipal n. 564/93 do Município de Santa Clara D’Oeste, que lhe concedeu pensão vitalícia em virtude do falecimento do ex-Prefeito Antônio Bezerra Araújo. 



    Afirma que a liminar foi inicialmente indeferida. Entretanto, após a interposição de agravo interno pelo Ministério Público, o relator, em juízo de retratação, monocraticamente, deferiu a liminar para determinar a suspensão, até o julgamento definitivo, da eficácia da Lei Municipal n 564/93.



    Sustenta que, como consequência da referida decisão, foi suspensa pensão que recebe há mais de 30 anos, o que violaria o entendimento firmado pelo STF no julgamento da ADPF 745. A esse propósito, aduz o seguinte:



    “A decisão aqui impugnada desconsiderou diametralmente a tese exortada pela ADPF 745, bem como ignorou o fato de que a reclamante é senhora quase octogenária e não possui instrução educacional suficiente para regressar ao mercado de trabalho. A ordem judicial retirou da reclamante sua principal fonte de subsistência, que há mais de trinta anos provê suas necessidades mínimas”. (eDOC 1, p. 5)



    Ao final, requer o deferimento da liminar para suspender os efeitos do ato reclamado. No mérito, pede a sua cassação definitiva. 



    É o relatório.



    Decido.



    No caso, a autoridade reclamada deferiu liminar nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2146945- 82.2024.8.26.0000, para suspender a eficácia da Lei 564/93, do Município de Santa Clara D’Oeste, que concedia pensão vitalícia à reclamante. 



    O fundamento utilizado pela autoridade reclamada para deferir o pedido liminar foi a suposta divergência entre a lei municipal e o Tema 672 da repercussão geral. Cito trecho da decisão:



    “In casu, revendo entendimento anterior, em regime de cognição vertical sumária, estou convencido da inequívoca e simultânea presença da verossimilhança do direito alegado (fumus boni iuris) e do perigo na demora em se obter provimento judicial (periculum in mora), circunstância que reclama a concessão da liminar. 



    No caso sub judice, a norma impugnada, editada em 06 de setembro de 1993, prevê a concessão de pensão mensal vitalícia à esposa do ex-prefeito Antônio Bezerra de Araújo, correspondente aos vencimentos da referência 17 do quadro de funcionários da prefeitura do município de Santa Clara D'Oeste. 



    O Tema 672 de Repercussão Geral, do E. Supremo Tribunal Federal, Leading Case RE 638.307, de Relatoria do Min. Marco Aurélio, estabelece que ‘Lei municipal a versar a percepção, mensal e vitalícia, de 'subsídio' por ex-vereador e a consequente pensão em caso de morte não é harmônica com a Constituição Federal de 1988’.



    Neste particular, ainda que a norma impugnada no presente feito seja posterior à promulgação da Carta Cidadã e à Constituição do Estado de São Paulo, a concessão de pensão por morte vitalícia e mensal à esposa de agente político está em descompasso com tese de repercussão geral, bem como os princípios da moralidade, impessoalidade, razoabilidade e do interesse público, evidenciado o fumus boni iuris. 



    De outro lado, os argumentos esposados no presente recurso, a despeito das manifestações da Prefeitura e da Câmara Municipal, evidenciamo periculum in mora. 



    Com efeito, como bem asseverou o d. Subprocurador-Geral de Justiça, Dr. Wallace Paiva Martins Júnior, ‘o periculum in mora não está obstado pelo maior ou menor tempo de eficácia do diploma legal objurgado’ (fl. 39). A lei, apesar de ter sido editada há 30 anos, permanece causando concreto prejuízo ao erário municipal, reiteradamente, mês a mês.



    (...)



    Diante disso, em juízo de retratação, reconsidero a r. decisão agravada para deferir a liminar e determinar a suspensão, até o julgamento definitivo, da eficácia da Lei Municipal nº 564, de 06 de setembro de 1993, do Município de Santa Clara D'Oeste, tornando prejudicado o presente agravo interno”. (eDOC 6, p. 88-91)



    Por sua vez, a reclamante defende que a referida decisão, ao suspender o pagamento de pensão que recebe há mais de 30 anos, violou o entendimento firmando na ADPF 745. 



    No ponto, cumpre registrar que a ADPF 745 foi ajuizada pelo Procurador-Geral da República “objetivando o reconhecimento de prática inconstitucional consubstanciada na edição de atos comissivos e omissivos dos poderes públicos estaduais que concedem ou se abstêm de sustar pensões, aposentadorias especiais e benefícios similares concedidos e pagos pelos cofres públicos a ex-governadores e a seus dependentes, tão somente em decorrência do mero exercício de mandato eletivo e/ou à margem do regime geral de previdência social”



    No julgamento de mérito do referido paradigma, prevaleceu o voto por mim proferido, no sentido de que a distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos de tempo. Desse modo, ficou consignada a impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. 



    Na ocasião, o STF também reconheceu a constitucionalidade da Lei n. 7.746/2013, do Estado de Sergipe, que concedia pensão especial vitalícia especificamente a Elaine Aquino Custódio, esposa do ex-Governador falecido Marcelo Déda Chagas, com a possibilidade de reversão em favor de seus filhos. A Corte entendeu tratar-se de lei em sentido formal com efeitos concretos. Isso porque, na prática, a norma se assemelha mais a um ato administrativo concessivo de pensão especial, em razão de gesto gracioso do Estado, do que a uma norma abstrata ou genérica que versa sobre a concessão de pensão a eventuais ocupantes de determinados cargos.



    Confira-se a ementa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.



    1. Não conhecimento da ação quanto à Lei n. 14.800/2015 e à Lei n. 7.285/1979, ambas do Estado do Rio Grande do Sul, integralmente revogadas pela Lei estadual n. 15.678/2021. 



    2. São inconstitucionais as leis que concedem aposentadoria distinta do Regime Geral da Previdência Social a governadores e seus dependentes em razão do mero exercício de cargo eletivo. 



    3. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos de tempo. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. Precedentes. 



    4. Improcedência do pedido de que sejam declarados inválidos os atos dos poderes públicos estaduais que concederam o pagamento de pensões, aposentadorias especiais e benefícios similares a ex-governadores enquanto as leis posteriormente declaradas inconstitucionais estiveram em vigor. 



    5. Improcedência do pedido de inconstitucionalidade da Lei n. 7.746/2013, do Estado de Sergipe, por se tratar de lei em sentido formal com efeitos concretos. Na prática, a norma mais se assemelha a um ato administrativo concessivo de pensão especial, em razão de gesto gracioso do Estado, do que a uma norma abstrata ou genérica que verse sobre a concessão de pensão a eventuais ocupantes de determinados cargos”. (ADPF 745, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Rel. p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe 7.12.2023)



    No caso dos autos, verifica-se que, assim como a lei sergipana analisada na ADPF 785, a Lei n. 564/93 do Município de Santa Barbara D’Oste também possui efeitos concretos, assemelhando-se, na prática a um ato administrativo concessivo de pensão especial. Confira-se o teor do diploma legal impugnado:



    “Lei n. 564/93



    CONCEDE PENSÃO VITALÍCIA



    Artigo 1º - Fica concedida à Sra. ANTONIA LOURENÇO ARAÚJO, esposa do ex-Prefeito Municipal Antônio Bezerra de Araújo, uma pensão mensal vitalícia correspondentes aos vencimento da Referência 17, do quadro de funcionários da Prefeitura Municipal de Santa Clara D’Oeste.



    Artigo 2º - As despesas decorrentes da aplicação da presente Lei correrão à conta de recursos próprios a constarem do Orçamento Municipal e, nesse exercício, à conta de crédito adicional especial que o Executivo Municipal fica autorizado a abrir, no montante necessário À cobertura das despesas, a conta de excessos de arrecadação previsto para o presente exercício.



    Artigo 3º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação revogadas as disposições em contrário”. (eDOC 4)



    Sobre a matéria, cumpre registar o julgamento da ADI 3.853 (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJ 26.10.2007), paradigmático para a pacificação da matéria em exame. Transcrevo, nesse sentido, trecho do voto proferido pelo Ministro Eros Grau, que inaugurou a discussão sobre a caracterização da pensão especial:



    “[...] Em voto proferido no RE n. 77.453, referindo pensão atribuída à viúva de ex-deputado paranaense, o Ministro Thompson Flores observou: ‘[a] pensão em apreço deflui de ato de liberalidade; é, assim, graciosa, embora possa ter sido bem inspirada. É diversa, pois, daquelas que defluem de contraprestação, como o montepio civil ou militar, o meio soldo, as previdenciárias de um modo geral, as quais visam o seguro social’. 



    A concessão de pensões especiais em situações análogas à examinada nestes autos é corriqueira. Começo por esta Corte. No decreto 1.439, de 14 de dezembro de 1.905, o Presidente da República dos Estados Unidos do Brasil, Francisco de Paula Rodrigues Alves, sancionando-a, faz saber que o Congresso Nacional decretou resolução que concede a ‘pensão anual de 1:800$ a D. Theodora Álvares de Azevedo Macedo Soares, viúva do Dr. Antonio Joaquim de Macedo Soares, ex-juiz do Supremo Tribunal Federal’. Mas há, sem exagero, milhares de exemplos a serem referidos. O da pensão em julho de 1.870 atribuída pelo Congresso norte-americano a Mary Tood Lincoln, viúva de Abraham Lincoln, no montante de US$ 3,000 por ano, é antológico. Entre nós, é extremamente expressivo o decreto-lei n. 5.060, de 9 de dezembro de 1.942, concedendo pensão vitalícia a D. Maria Augusta, viúva de Ruy Barbosa, ‘que não possui recursos bastantes para viver e nem pode exercer qualquer atividade que lhe garanta a subsistência’. Dizendo-o sucintamente: a Lei n. 7.705/88 concede pensão especial a Jacira Braga de Oliveira, Rosa Braga e Belchior Beltrão Zica, trinetos de Tiradentes; a Lei n. 6.038/74 concede pensão especial à filha de Delmiro Gouveia; a Lei n. 5.806/72 concede pensão especial à viúva de Arthur de Souza Costa; a Lei n. 5.667/71 concede pensão especial a Mozart Camargo Guarnieri; a Lei n. 4.812/65 concede pensão vitalícia à filha solteira de Aarão Reis; a Lei n. 3.684/59 concede pensão especial à viúva e aos filhos de Bernardo Saião Carvalho Araújo; o decreto n. 2.554/12 concede pensão à viúva de David Campista, repartidamente com suas quatro filhas; o decreto n. 1.447, de 1.905 concede pensão, repartidamente, às filhas solteiras e aos filhos menores de Cesário Alvim. Poderia prosseguir indefinidamente a registrar outros exemplos, que existem às pencas. Retenho-me para não maçar a Corte, mas cumpre lembrar ainda ser devida às viúvas de ex-Presidentes da República a pensão especial instituída pela lei n. 1.593/52, recebida pelas Constituições de 1.967 e de 1.988, alterada em 1.974 pela Lei n. 6.095 e em 1.992 pela Lei n. 8.400.”



    A partir dessas considerações, entre os Ministros que votavam pela inconstitucionalidade da norma examinada – divergindo, portanto, das conclusões do Ministro Eros Grau –, prevaleceu a importante diferenciação entre pensões especiais, assim entendidas como “graciosas”, e pensões “nominalmente em aberto”, a fim de se esclarecer que aquele dispositivo impugnado tratava de concessão de pensão em abstrato, conferida a quem viesse a ocupar o cargo de Governador do Estado e, em caso de falecimento, ao respectivo cônjuge supérstite. Cito, nesse sentido, trecho do voto do Ministro Carlos Ayres Britto:



    “Quanto à alegação muito bem feita do Ministro Eros Grau de se tratar de pensão especial e não de subsídio – o nome ‘subsídio’ é enganoso, não tem relevância jurídica –, e não ser também, segundo o Ministro Eros Grau, nem pensão previdenciária, nem pensão estatutária, mas, de fato, uma pensão sui generis, um tertium genus, e, portanto, uma pensão especial, tenho dificuldade em absorver esse fundamento jurídico, em bora muito esgrimido, porque pensão especial é sempre intuitu personae; é nominalmente identificável; não é uma pensão nominalmente em aberto; não é uma pensão em abstrato para toda e qualquer pessoa que vier a ocupar o cargo e respectivo cônjuge.”



    Da mesma forma, também menciono o voto do Ministro Cezar Peluso; verbis :



    “Todos os casos enumerados por Sua Excelência são de concessão de graça stricto sensu, que são sempre intuitu personae; são personalíssimos e singulares, e levam em consideração, por definição, a situação concreta de cada contemplado ou de pessoa ligada àquele que é objeto dessa graça. Por isso é que se trata de normas ou de leis em sentido impróprio, como tais apenas formalmente, mas materialmente atos de efeitos concretos, que ponderam certas situações históricas, por definição personalizadas, e concedem, por gesto gracioso do Estado a determinadas pessoas, um como amparo ou uma como retribuição ou prêmio por algum motivo relevante, seja por serviços prestados ao país, pessoalmente, seja pela situação particular de quem naquele momento se encontre em estado de necessidade e que, não obstante, já tenha exercido algum cargo de relevo ou tenha prestado serviços valiosos. Enfim, em cada uma dessas normas ou desses atos do Estado estão, sob certo ponto de vista, justificados pelos motivos que explicam as concessões. Não se trata, em nenhum desses casos discriminados pelo eminente Ministro, de ato arbitrário do Estado. […] 



    O que temos, no caso? Temos um instituto de caráter geral, e abro, aqui, um parêntese, nem se pode dizer que essas normas todas poderiam eventualmente infringir o princípio da impessoalidade, porque não lhe abrem nenhuma exceção, uma vez que cuidam de casos singulares, os quais não podem ser tratados pela regra geral, exatamente pela sua identidade histórica. 



    Enfim, o instituto, como tal, é de caráter amplo, genérico e abstrato, que atinge ou apanha qualquer pessoa que venha a encontrar-se na situação descrita no caput do art. 29-A.”



    Esse entendimento foi encampado pela maioria dos Ministros que votaram pela procedência do pedido formulado naquela ação direta. Nessa perspectiva, entendo que tal interpretação também deve ser observada para a apreciação da controvérsia discutida nestes autos, uma vez que a norma em questão possui efeitos concretos, indicando nominalmente a beneficiária, em razão de gesto gracioso do Estado. 



    Além disso, também ficou consignado no julgamento da ADPF 745 a impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima.



    Desse modo, ainda que ultrapassa a premissa acima assentada, e pudesse, em tese, ser reconhecida a inconstitucionalidade da lei instituidora do benefício, ainda assim, não seria caso de manter o ato reclamado.



    Isso porque a adequada aplicação dos precedentes do Tribunal em controle de constitucionalidade – cujos desdobramentos são veiculados em sede de reclamações como a dos autos - impõe atenção especial à necessária distinção entre a norma declarada inconstitucional e o ato singular nela baseado.



    Conforme registrei em sede doutrinária, a ordem jurídica brasileira não dispõe de preceitos semelhantes aos constantes do § 79 da Lei do Bundesverfassungsgericht, que prescreve a intangibilidade dos atos não mais suscetíveis de impugnação. Não se deve supor, todavia, que a declaração de inconstitucionalidade afeta todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2020. p. 1524). 



    Embora a ordem jurídica brasileira não contenha regra expressa sobre o assunto e se aceite, genericamente, a ideia de que o ato fundado em lei inconstitucional está eivado, igualmente, de iliceidade, concede-se proteção ao ato singular, procedendo-se à diferenciação entre o efeito da decisão no plano normativo e no plano do ato singular mediante a utilização das fórmulas de preclusão.



    Os atos praticados com base na lei inconstitucional que não mais se assegurem suscetíveis de revisão não são afetados pela declaração de inconstitucionalidade. Em outros termos, somente serão afetados pela declaração de inconstitucionalidade com eficácia geral os atos ainda suscetíveis de revisão ou impugnação.



    Importa, portanto, assinalar que a eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total do ordenamento jurídico daqueles atos fundados em lei inconstitucional. Ela cria, porém, as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação.



    Essas condições, vale dizer, não atuam isoladamente a partir da decisão declaratória de inconstitucionalidade, mas com fundamento em todo ordenamento jurídico, de modo que também devem ser considerados no processo de aplicação outras garantias constitucionais, como a segurança jurídica e o princípio da confiança.



    Com efeito, a distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie, nas circunstâncias de cada caso concreto – daí a importância da reclamação –, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por longos períodos.



    Noutros termos, de um lado há a declaração de nulidade de ato normativo primário, em virtude de sua incompatibilidade com a Constituição Federal, atividade própria do controle de constitucionalidade, possível apenas em relação a normas dessa natureza. De outro, em plano diverso e relativamente autônomo, há uma miríade de atos concretos formalizados a partir da norma declarada inconstitucional, cuja invalidade sequer pode ser objeto, por exemplo, de processos objetivos nesta Corte.



    Sendo assim, penso que a distinção entre a norma declarada inconstitucional e o ato singular impõe o reestabelecimento da pensão concedida à reclamante, tendo em vista as peculiaridades fáticas sublinhadas nesta reclamação.



    Com efeito, a ora reclamante conta com quase 80 anos de idade e recebia a pensão há mais de 30 anos.



    Não há cruzada moral que justifique, à luz das garantias constitucionais, a abrupta supressão do benefício recebido de boa-fé durante décadas por pessoa idosa, sem condições de reinserção no mercado de trabalho.



    Diante dessas circunstâncias específicas a pensão em tela, longe de constituir privilégio odioso, representa benefício de caráter alimentar recebido por anos por viúva que, tendo confiado na legislação e na administração, já não mais têm condições de suprir, em razão da avançada idade, suas necessidades no mercado de trabalho. Assim, mostra-se necessária a incidência à espécie o princípio da confiança legítima.



    Portanto, concluo que, diferente do que foi decidido pela autoridade reclamada, não se comprovou nos presentes autos o fumus boni iuris necessário para justificar a concessão da medida liminar.



    Desse modo, constata-se que a autoridade reclamada, ao revogar a pensão da reclamante, desrespeita o entendimento do STF sobre o tema.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação, para cassar o ato reclamado e determinar o imediato restabelecimento do pagamento do benefício à reclamante, tendo em vista o entendimento firmado na ADPF 745.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de janeiro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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