Tribunal: STF
Processo: ARE 1322201
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO E CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INÉPCIA DA INICIAL. INOCORRÊNCIA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. AUSÊNCIA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. INOCORRÊNCIA. ATOS QUE IMPORTEM PREJUÍZO AO ERÁRIO. CONCESSÃO INDEVIDA DE BENEFÍCIO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. OMISSÃO DE INFORMAÇÕES VERDADEIRAS E INSERÇÃO DE DADOS FALSOS NOS CADASTROS. DOLO, MÁ-FÉ E DESONESTIDADE. COMPROVAÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE DAS SANÇÕES DE IMPROBIDADE. OCORRÊNCIA. MULTA CIVIL CORRETAMENTE APLICADA. 1. Não se vislumbra qualquer vício na petição inicial que possa configurar defeito tão grave que deva reconhecê-la inepta, tendo em vista que o parquet descreveu de maneira suficientemente clara a conduta exercida por cada apelante, subsumindo ao respectivo ato ímprobo, proporcionando a elas exercerem a sua ampla defesa, como efetivamente ocorreu. 2. Nas ações de improbidade administrativa inexiste litisconsorte necessário entre o agente público e os terceiros beneficiários com o ato de improbidade administrativa, por ausência de enquadramento das hipóteses do art. 47 do Código de Processo Civil. Precedente: STJ: RESP 201600720043. 3. As esferas administrativa, civil e penal são independentes entre si, não possuindo força a composição feita pelas apelantes no bojo da Ação Penal de nº 0000017-77.2014.4.05.8404 para obstar o processamento da Ação de Improbidade. 4. A prova dos autos evidencia que Ivonete Cavalcante da Silva , como gestora do Programa Bolsa Família do Município de Frutuoso Gomes/RN, inseriu informações inverídicas no do Cadastro Único para Programas Sociais acerca de Ivonete Cavalcante da Silva, Maria da Luz de Andrade, Maria Alteice de Oliveira, Márcia Bezerra da Silva, Maria Verônica Carlos e Maria Elineuza de Queiroz , as quais, muito embora caracterizadas como em situação de pobreza ou extrema pobreza, atuavam como servidoras públicas da municipalidade em questão. 5. O dolo e a má-fé em manter a União em erro por parte das apelantes é evidente na medida em que as informações inverídicas contidas no cadastro foram deliberadamente informadas pelas pretensas beneficiárias e inseridas pela gestora, notadamente quando a própria gestora admitiu conhecer as beneficiárias e saber da falsidade das informações, bem como pela pequena população do município e pelo fato de que todas as apelantes laboravam na mesma repartição. A desonestidade das apelantes também está comprovada, consubstanciando-se na desconformidade de suas condutas com o esperado pela sociedade, seja na função de gestora (zelo, cuidado), seja na de pretensa beneficiária (informar apenas fatos verdadeiros). 6. A Lei de Improbidade Administrativa, em todos os seus termos, mormente suas sanções, não padece de vício de inconstitucionalidade, seguindo os preceitos da Constituição Federal de 1988, pelo que se tem descabida a alegação de inconstitucionalidade das sanções de multa civil e proibição de contratar. Precedentes. TRF5.: AC 00002018320114058001e AC 00005977120134058104. 7. Com relação à aplicação de multa civil à Ivonete Cavalcante da Silva , tenho que o valor consignado é o equivalente a soma do prejuízo causado pelos benefícios indevidamente concedidos, sendo uma sanção razoável ao agravo provocado por ela. 8. Apelações de Ivonete Cavalcante da Silva, Maria da Luz de Andrade, Maria Alteice de Oliveira, Márcia Bezerra da Silva, Maria Verônica Carlos e Maria Elineuza de Queiroz improvidas” (eDOC 7, p. 340-341)



    No recurso extraordinário interposto, por Maria da Luz de Andrade, Maria Alteice de Oliveira, Márcia Bezerra da Silva, Maria Verônica Carlos e Maria Elineuza de Queiroz, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, § 4º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que a Lei nº 8.429/1992 não pode criar sanções diversas das previstas no texto constitucional.



    Alega-se que “a decisão formalizada no acórdão recorrido contraria dispositivo da Constituição Federal (art. 37, §4º), porquanto chancelou a imposição de sanção além das hipóteses permitidas pelo legislador constituinte, deixando de reconhecer a inconstitucionalidade das sanções de multa civil e proibição de contratação com o poder público, previstas apenas na Lei nº 8.429/92, mas não autorizadas pelo texto constitucional” (eDOC 7, p. 382).



    Requer-se, assim, que sejam afastadas a sanções de multa civil e de proibição de contratar com o Poder Público.



    No recurso extraordinário interposto por Ivonete Cavalcante da Silva, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, § 4º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a inconstitucionalidade das sanções de multa civil e de proibição de contratar com o Poder Público.



    Alega-se que “a norma contida no §4°, do art. 37 da CF não contempla as sanções definidas pelas instâncias ordinárias, havendo previsão apenas em lei ordinária” e que “o legislador ordinário exorbitou de sua competência regulamentar da norma Constitucional, o que eiva a execução das sanções tracejadas por este juízo do vício da inconstitucionalidade material” (eDOC 7, p. 391).



    Determinado o retorno dos autos para a aplicação do Tema 309 da repercussão geral (eDOC 11), o Tribunal de origem entendeu que o precedente não guardaria estrita aderência ao caso dos autos (eDOC 13 – ID: 05da509a).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que, após análise detida do caso, é possível verificar que o caso não se amolda perfeitamente à questão debatida no tema 309 da repercussão geral, posto que, neste precedente, não se adentrou na questão da constitucionalidade das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, quando postas em face das disposições do art. 37, § 4º, da Constituição Federal.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou a constitucionalidade das sanções de multa civil e de proibição de contratar com o Poder Público previstas na Lei nº 8.429/1992, reputando-as proporcionais às infrações apuradas nos autos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Com relação às sanções que foram aplicadas, vejo que Maria da Luz de Andrade, Maria Alteice de Oliveira, Márcia Bezerra da Silva, Maria Verônica Carlos e Maria Elineuza de Queiroz defenderam ainconstitucionalidade das penas de multa civil e proibição de contratar com o poder público, ao passo que Ivonete Cavalcante da Silva pugnou pela exclusão da sanção da multa civil. 



    Relativamente à inconstitucionalidade das sanções presentes na Lei de Improbidade Administrativa, este Tribunal já possui entendimento pacificado no sentido de que elas são constitucionais, respeitando os preceitos da Constituição Federal de 1988, não padecendo aquela de nenhum vício desta natureza, sobretudo em suas penas (...)



    No que diz respeito à alegação de Ivonete Cavalcante da Silva de que a multa civil que lhe fora aplicada deveria ser excluída, entendo que a sua aplicação foi razoável à situação posta, uma vez que é o resultado da soma do prejuízo causado com a concessão dos benefícios às demais apelantes. Ademais, não se trata de ressarcimento ao erário, mas, sim, de multa civil, daí por que não há que se argumentar a composição realizada na seara criminal” (eDOC 7, p. 338-340)  



    No ponto, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.295, do qual fui redator do acórdão, assentou a constitucionalidade do art. 12 da Lei nº 8.429/1992, o qual define as sanções em caso de prática de atos de improbidade administrativa. Eis a ementa deste precedente:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 8.429/1992. REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVOS IMPUGNADOS PELA LEI 14.230/2021. AUSÊNCIA DE ADITAMENTO À PETIÇÃO INICIAL. PARCIAL PERDA DE OBJETO. MÉRITO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. 1. Tendo em vista a modificação substancial dos arts. 3º, 9º, 10, 11, 17, 20, 22 e 23 da Lei 8.429/1992, pela reforma introduzida pela Lei 14.320/2021, sem aditamento da petição inicial pelo autor, é imperioso o reconhecimento da perda parcial de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, em relação a esses dispositivos, nos termos do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil. 2. Esta Corte consolidou o entendimento de que o duplo regime sancionatório de agentes políticos é possível, à exceção do Presidente da República, de modo que não se vislumbra inconstitucionalidade no art. 2º da Lei 8.429/1992. Precedentes. 3. O art. 12 da Lei 8.429/1992 não contraria a garantia da intransmissibilidade da sanção. A norma mostra-se razoável e necessária, limitando sua abrangência às pessoas jurídicas das quais o particular condenado por ato de improbidade administrativa é sócio majoritário, ou seja, atua ostensivamente no controle e direcionamento da atividade empresarial.4. O art. 13 do diploma legal, que prevê a obrigação de todo agente público apresentar sua declaração de imposto de renda e proventos de qualquer natureza, busca assegurar mecanismos de fiscalização do patrimônio de agentes públicos, de modo a resguardar a moralidade e o erário, razão pela qual normas dessa natureza já foram placitadas pelo Tribunal, inexistindo ofensa ao postulado da proporcionalidade. 5. O art. 15 da Lei 8.429/1992, ao preconizar o acompanhamento do procedimento administrativo relativo a possível ato de improbidade pelo Ministério Público não viola o postulado da separação entre os Poderes. O mero acompanhamento do processo não representa interferência em sua condução. A norma permite que os órgãos de controle tenham imediato conhecimento de condutas ímprobas, de modo a adotar as providências pertinentes em seu âmbito de atuação, com o integral conhecimento das circunstâncias probatórias e do desfecho do processo administrativo. 6. Quanto ao art. 21, inciso I, da Lei 8.429/1992, inexiste relação entre a cláusula constitucional do devido processo legal e a desnecessidade de comprovação do dano ao patrimônio público para configuração de determinados atos de improbidade. A defesa da probidade administrativa não se restringe à proteção do erário, sob o prisma patrimonial, alcançando condutas que, mesmo sem lesionar o erário, resultam em enriquecimento ilícito de terceiros (art. 9º) ou violam princípios da Administração Pública (art. 11). 7. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada improcedente” (ADI 4295, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 02.10.2023)  



    No mais, superada a questão da constitucionalidade das sanções de multa civil e de proibição de contratar com o poder público, verifica-se que a matéria remanescente debatida no acórdão recorrido remente a um juízo de proporcionalidade e razoabilidade das sanções aplicadas, restringindo-se, portanto, ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Legislação infraconstitucional. Súmula 279 do STF. Embargos rejeitados. I. Caso em exame 1. Trata-se de embargos de declaração opostos contra acórdão proferido no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. O embargante sustenta a existência de omissão, contradição, obscuridade e erro material no julgado, requerendo o saneamento dos supostos vícios e, indiretamente, a reforma da decisão. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão embargado enfrentou todos os fundamentos da parte embargante. III. Razões de decidir 3. Conforme consignado no acórdão embargado, no que tange à alegação de que não foram abordados todos os fundamentos do recurso, é oportuno destacar que esta Corte reconheceu a repercussão geral da questão constitucional no julgamento do AI-QO-RG 791.292 (tema 339), de minha relatoria, DJe 13.8.2010. No julgamento desse tema, ficou estabelecido que a decisão deve ser devidamente fundamentada, embora não se exija a análise detalhada de cada alegação ou prova apresentada. 4. O Tribunal de origem, ao examinar a legislação aplicável à espécie e os elementos probatórios constantes nos autos, assentou que a desapropriação realizada pelo agravante se deu em flagrante desvio de finalidade, beneficiando indevidamente o Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste S/C Ltda. e ocasionando enriquecimento ilícito de seu sócio proprietário, em prejuízo ao erário. Também restou comprovado que, mesmo após a desapropriação, a entidade particular continuou a usufruir do imóvel às expensas do Poder Público, situação que reforça a configuração do ato ímprobo. 5. A alegada violação constitucional não se apresenta de forma direta e frontal, mas apenas reflexa, pois a controvérsia se restringe à subsunção dos fatos à Lei de Improbidade Administrativa, norma infraconstitucional. Nesse cenário, não há falar em ofensa direta à Constituição, razão pela qual não se viabiliza o processamento do recurso extraordinário, nos termos da pacífica jurisprudência desta Suprema Corte. 6. Quanto à alegação de desproporcionalidade das penalidades aplicadas, observo que o Tribunal de origem, ao fixá-las, pautou-se nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, vinculando-as à gravidade dos atos ímprobos reconhecidos. Divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.IV. Dispositivo e tese 7. Embargos rejeitados. (ARE 1555918 AgR-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 01.12.2025 – Grifo nosso)  



    “Sexto, sétimo, oitavo, nono e décimo agravos regimentais no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Cerceamento de defesa. Ausência de repercussão geral. Artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal. Afronta. Não ocorrência. Improbidade administrativa. Caracterização das condutas e sanções aplicadas. Razoabilidade e proporcionalidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. Agravos regimentais aos quais se nega provimento. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal – Tema nº 660 do quadro de temas de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. 2. O STF, no exame do ARE nº 639.228/RJ, Rel. Min. Cezar Peluso, Tema nº 424, concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos casos de indeferimento de produção de provas no âmbito de processo judicial, dado o caráter infraconstitucional da matéria. 3. Não procede a alegada violação do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. 4. O Tribunal de origem, entretanto, solucionou a lide à vista de exaustiva análise dos fatos e das provas dos autos, bem como das condutas imputadas aos ora recorrentes e, ainda, à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente, de insuscetível reapreciação pela via extraordinária. Assim, para se divergir desse entendimento, seria necessário se reexaminar o conjunto fático-probatório dos autos e se analisar a legislação infraconstitucional, o que é inviável em sede de recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. 5. Agravos regimentais não providos. 6. Inaplicável ao caso o art. 85, § 11, do CPC, haja vista se tratar, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85)” (ARE 1312080 AgR-sexto, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 18.03.2022 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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