Tribunal: STF
Processo: RE 1565179
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-26
Data de publicação: 2025-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais.



    Eis o teor do voto-ementa (eDOC 26, pp. 1-11):



    “PREVIDENCIÁRIO. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE COMBATE E CONTROLE DE ENDEMIAS - GACEN. NATUREZA REMUNERATÓRIA – ACRÉSCIMO PATRIMONIAL. EXTENSÃO AOS INATIVOS. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO IMPROVIDO. 



    1. Foi prolatado acórdão pela Turma Recursal de Pernambuco, que manteve sentença de procedência reconhecendo o direito da parte autora à incorporação nos seus vencimentos de valor integral da Gratificação de Atividade de Combate e Controle de Endemias – GACEN.  2. Incidente de Uniformização de Jurisprudência interposto tempestivamente pela FUNASA - Fundação Nacional da Saúde - com fundamento no art. 14, § 2º, da Lei nº 10.259/2001. Argumentou que o acórdão recorrido diverge do entendimento da Turma Recursal de Goiás, segundo a qual a GACEN tem caráter indenizatório, o que afasta o direito de extensão aos inativos (Recurso JEF 0002851-37.2011.4.01.3500). 



    3. Incidente admitido na origem, tendo sido os autos remetidos a esta Turma Nacional e distribuídos.



    4. Nos termos do art. 14, § 2º, da Lei nº 10.259/01, o pedido de uniformização nacional de jurisprudência é cabível quando houver divergência entre decisões sobre questões de direito material proferidas por turmas recursais de diferentes regiões ou em contrariedade a súmula ou jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça. 



    5. No caso dos autos, demonstrada a divergência jurisprudencial entre a tese debatida no acórdão da Turma Recursal de Pernambuco e a Turma Recursal de Goiás, deve o incidente ser conhecido. 



    6. No mérito, o cerne do debate cinge-se à natureza da Gratificação de Atividade de Combate e Controle de Endemias – GACEN – indenizatória ou remuneratória – daí decorrendo ou não a possibilidade de extensão aos servidores inativos nos mesmos moldes em que paga aos servidores da ativa, em cotejo com as alterações trazidas pela EC 41/2003. 



    7. O artigo 40, § 4º, da Constituição Federal, em sua redação original, assegurava aos aposentados do serviço público reajuste de seus proventos de aposentadoria pelos mesmos critérios adotados para os servidores ativos, o que se convencionou denominar de direito ou regra de paridade.



    8. Esse direito permaneceu assegurado pela Emenda Constitucional nº 20/98, que o realocou no § 8º do mesmo artigo 40 da Constituição Federal.



    9. A Emenda Constitucional nº 41/2003, contudo, ao alterar a redação do §8º do artigo 40 da Constituição Federal revogou o denominado direito de paridade dos servidores aposentados com os servidores ativos, para assegurar apenas direito a reajuste dos benefícios para assegurar-lhes, em caráter permanente, o valor real, de acordo com critérios definidos em lei.



    10. Não obstante a revogação, a Emenda Constitucional nº 41/2003, em seu artigo 7º, assegurou o direito de paridade aos que já haviam se aposentado ou que tinham direito ao benefício de aposentadoria ou pensão na data do início de sua vigência. Eis o seu texto:



    (...)



    11. De seu turno, a Emenda Constitucional nº 47/2005 assegurou o mesmo direito àqueles que se aposentaram na forma do artigo 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003 ou na forma do artigo 3º da própria Emenda nº 47, consoante expresso em seus artigos 2º e 3º, parágrafo único. 



    12. Pacificou-se na jurisprudência do Egrégio Supremo Tribunal Federal que se incluem dentre os benefícios ou vantagens concedidos aos servidores em atividade todas as gratificações que, a despeito de estarem vinculadas à produtividade na lei, são pagas de maneira geral e por igual a todos os servidores ativos, sem aferição efetiva da produtividade.



    Essa jurisprudência se consolidou na Súmula Vinculante nº 20, que trata da gratificação denominada GDATA (Lei nº 10.404/2002), cujo leading case é o que restou julgado no Recurso Extraordinário nº 572.052, cuja ementa tem o seguinte teor:



    (...)



    13. A Gratificação de Atividade de Combate e Controle de Endemias (GACEN), instituída pela Lei nº 11.784/2008, tem natureza de gratificação de atividade, de maneira que não tem natureza indenizatória. Aliás, a questão referente à natureza da GACEN foi recentemente examinada por esta TNU PEDILEF 050858571.2013.4.05.8400, PEDILEF 051492820.2012.405.8400, PEDILEF 05149282020124058400 (rel. JUIZ FEDERAL BOAVENTURA JOÃO ANDRADE, DOU 13/10/2015 PÁGINAS 112/146), PEDILEF 05139322220124058400 (rel. JUIZ FEDERAL DANIEL MACHADO DA ROCHA, DOU 13/10/2015 PÁGINAS 112/146). O tema foi minuciosamente examinado, em pedidos de uniformização em que se almejava o afastamento da incidência do IR sobre a GACEN, concluindo esta Turma Nacional de Uniformização, nessas oportunidades, pela natureza remuneratória da gratificação em comento. 



    14. O caso em questão trata de matéria diversa, qual seja, se a gratificação em comento possui o caráter geral, vale dizer, se é paga de forma indistinta, sem qualquer tipo de avaliação individual de desempenho, aos servidores da ativa e, logo, deveria ser estendida aos inativos.



    Transcrevo os dispositivos legais referentes à GACEN:



    (....)



    15. Dessa forma, a GACEN é gratificação desvinculada da efetiva produtividade dos servidores ativos que ocupam os cargos e desempenham as atividades especificadas no artigo 54 da Lei nº 11.784/2008; e é paga aos aposentados que ocupavam aqueles mesmos cargos e que tenham os benefícios concedidos até 19/02/2004, ou com fundamento nos artigos 3º e 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003 ou no artigo 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005. No entanto, aos aposentados e pensionistas é paga em valor inferior aos servidores ativos, no percentual de 50% do valor fixo, conforme anexo XXV da lei n. 11.784/08 na redação dada pela lei n. 12.778/12 (Efeitos financeiros a partir de 1o de janeiro de 2013 em R$: 1o de janeiro de 2013 - 757,00; 1o de janeiro de 2014 - 795,00; 1o de janeiro de 2015 - 835,00), pago aos servidores ativos, a partir de 1º de janeiro de 2009, tendo sido paga no percentual de 40% no ano de 2008, aos aposentados que ocupavam cargos que a ela têm direito.



    16. A GACEN, contudo, não poderia ser paga à parte autora em percentual do valor que é pago aos servidores ativos que a ela têm direito, como determinado no artigo 55, § 3º, inciso II, alínea “a”, da Lei nº 11.784/2008. Referido dispositivo legal, por conseguinte, padece do vício de inconstitucionalidade, consoante vêm entendendo o C. STF em casos análogos, no que determina pagamento reduzido da gratificação em comento aos servidores inativos e pensionistas, dado o seu caráter de vantagem paga aos servidores da ativa de forma geral e desvinculada a uma avaliação de desempenho individual.



    Acreça-se que, no julgado em desate, a parte requerida é beneficiária do direito à paridade com os servidores ativos, logo, o pagamento em patamar inferior da gratificação, não obstante afrontar o caráter unitário da remuneração da carreira em questão, está em manifesto confronto com o disposto no artigo 7º da Emenda Constitucional nº 41/2003 e com o artigo 3º, parágrafo único, da Emenda Constitucional nº 47/2005.



    17. A parte autora, em conclusão, tem direito ao pagamento da GACEN de acordo com o valor pago aos servidores ativos, porquanto se aposentou com direito de paridade, conforme documentos acostados aos autos, somado ao fato de que a GACEN é paga de forma geral aos servidores da ativa. 



    18. O acolhimento do pedido, por fim, não viola a iniciativa privativa do Presidente da República na matéria, tampouco a necessidade de previsão orçamentária para seu pagamento, nem há criação de vantagem não prevista em lei ou extensão de pagamento de verba remuneratória com fundamento na isonomia. Ora, a GACEN tem previsão legal e o direito de paridade, nos termos do artigo 7º da Emenda Constitucional nº 41/2003 e do artigo 3º, parágrafo único, da Emenda Constitucional nº 47/2005, é consagrado constitucionalmente, autoaplicável, de eficácia plena, de maneira que não pode ser contido, muito menos esvaziado, pela legislação infraconstitucional.



    19. Ante o exposto, conheço do Pedido de Uniformização e nego-lhe provimento, reafirmando a tese da natureza remuneratória da GACEN, acrescendo-se, agora, o seu caráter geral, bem como o direito à paridade da parte autora, pois aposentada anteriormente à EC 41/2003, que extinguiu tal direito.” (grifos nossos)



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 29, p. 1).



    No recurso extraordinário, interposto com fulcro no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 5º, II; 37, caput, e 40, § 8º (redação dada pela EC 41/2003), 37, X (redação da EC nº 19) e 61, § 1º, inciso II, alínea a, todos da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, pleiteia-se a nulidade do acórdão recorrido, sob o argumento de que o Tribunal de origem não teria apreciado todas as questões expostas nos embargos de declaração opostos pela União. 



    No mérito, sustenta-se, em suma, que (eDOC 36, pp. 6-8):



    “É de se considerar, ainda, que a premissa maior do acórdão embargado repousou no reconhecimento da paridade remuneratória entre a parte autora (inativo/pensionista) e os servidores ativos. 



    Entretanto, a Lei n. 11784/08, determinou no seu art. 55, inciso II, que para as aposentadorias instituídas após 19-02-2004, quando se aplicar o artigo 3ª da EC 47/2005 (caso dos autos) aplicar-se-ão os percentuais constantes do inciso I do parágrafo 3º. 



    Ademais, a GACEN é devida aos servidores do Ministério da Saúde que efetivamente realizem atividades em campo de prevenção de doenças e promoção da saúde individual ou coletiva da população (controle endêmico). 



    Todas as características da gratificação postulada evidenciam que se trata de gratificação pro labore faciendo, especialmente porque sua percepção está condicionada a efetiva realização dos serviços estabelecidos pela administração. Nesse sentido, é de se ressaltar que a jurisprudência é farta no sentido de que a regra de extensão aos inativos das melhorias da remuneração dos correspondentes servidores em atividade (art. 40, § 8º, da Constituição Federal e Emenda Constitucional nº 20/98) não implica a permanente e absoluta paridade entre proventos e vencimentos.



    Inexistência de direito adquirido a regime jurídico. Ofensa ao art. 5º, XXXVI, da CRFB.



    É pacífico na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que inexiste direito adquirido do servidor estatutário à inalterabilidade de seu regime jurídico de cálculo de sua remuneração: “A Administração Pública, observados os limites ditados pela Constituição Federal, atua de modo discricionário ao instituir o regime jurídico de seus agentes e ao elaborar novos Planos de Carreira, não podendo o servidor a ela estatutariamente vinculado invocar direito líquido adquirido para reinvindicar enquadramento diverso daquele determinado pelo Poder Público, com fundamento em norma de caráter legal”.(RE nº 116.683, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 137/398) ... Nesse sentido, é de se ressaltar que a jurisprudência é farta no sentido de que a regra de extensão aos inativos das melhorias da remuneração dos correspondentes servidores em atividade (art. 40, § 8º, da Constituição Federal e Emenda Constitucional nº 20/98) não implica a permanente e absoluta paridade entre proventos e vencimentos.



    Inexistência de direito adquirido a regime jurídico. Ofensa ao art. 5º, XXXVI, da CRFB. 



    É pacífico na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que inexiste direito adquirido do servidor estatutário à inalterabilidade de seu regime jurídico de cálculo de sua remuneração: “A Administração Pública, observados os limites ditados pela Constituição Federal, atua de modo discricionário ao instituir o regime jurídico de seus agentes e ao elaborar novos Planos de Carreira, não podendo o servidor a ela estatutariamente vinculado invocar direito íquido adquirido para reinvindicar enquadramento diverso daquele determinado pelo Poder Público, com fundamento em norma de caráter legal”.(RE nº 116.683, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 137/398) ... -  



    Demais dispositivos constitucionais violados: Consigne-se, ainda, que a remuneração dos servidores públicos federais somente pode ser fixada ou alterada através de lei específica, de iniciativa do Presidente da República, a teor do disposto nos artigos 37, inciso X (redação da EC nº 19) e 61, § 1º, inciso II, alínea a, da Constituição Federal, donde exsurge a impropriedade da pretensão de que deva decorrer de decisão do Poder Judiciário. Decisão assim proferida seria dissonante dos princípios da independência dos Poderes da República e da legalidade, inseridos nos artigos 2º, 5º, inciso II, e 37 da Constituição Federal. ... Ao passo que, com a devida vênia, não foi apreciada sob o enfoque exposto, conforme requerido nas demais razões requer sejam apreciadas na forma ora requerido, com decretação da nulidade do r. acórdão recorrido, para que seja apreciada a presente matéria.”



     



    A Turma de origem admitiu o recurso extraordinário (eDOC 49, pp. 1-2).



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Depreende-se dos fundamentos que constam na ementa-voto, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que concerne à possibilidade de extensão aos inativos de gratificações concedidas aos servidores em atividade, especialmente quanto à natureza da verba, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. 



    Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    Especificamente quanto à gratificação discutida no presente feito – GACEN - e sua natureza remuneratória, já se manifestou a Suprema Corte no sentido de se tratar de matéria infraconstitucional, conforme se verifica da seguinte ementa:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE COMBATE E CONTROLE DE ENDEMIAS – GACEN CRIADA EM SUBSTITUIÇÃO À INDENIZAÇÃO DE CAMPO. LEI 11.784/2008, ART. 55. ACÓRDÃO REGIONAL DECIDIU QUE A VANTAGEM PECUNIÁRIA TEM NATUREZA INDENIZATÓRIA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 17.12.2010. 



    Na esteira do entendimento firmado por esta Corte, recebo, como agravo regimental, os embargos de declaração opostos contra decisão monocrática, aplicado o princípio da fungibilidade à espécie. 



    O reexame da natureza da vantagem pecuniária denominada Gratificação de Atividade de Combate e Controle de Endemias – GACEN, sob fundamento de violação do art. 40, § 8º, da Constituição Federal, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie - Lei 11.784/2008 - o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da Constituição Federal. 



    A Turma Recursal decidiu que a Gratificação de Atividade de Combate e Controle de Endemias – GACEN, em razão do seu caráter indenizatório, não pode ser estendida aos inativos. A referida vantagem pecuniária, que substituiu em todos os efeitos a ‘vantagem indenização de campo’, em valor fixo de R$ 590,00 (quinhentos e noventa reais) mensais, foi concedida apenas aos servidores que realizam ‘atividades de combate e controle de endemias, em área urbana ou rural, inclusive em terras indígenas e de remanescentes quilombolas, áreas extrativas e ribeirinhas’, conforme estabelecido no art. 55, § 7º, da Lei 11.784/2008. 



    Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (RE 716.405-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 18.02.2014).”



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso com base no artigo 932, IV, a e b, do CPC. Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de setembro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente