Tribunal: STF
Processo: ARE 1540457
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-04
Data de publicação: 2025-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se recurso extraordinário com agravo interposto, com fundamento no art. 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, pela Câmara Municipal de Mogi das Cruzes, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC nº 23):



    “Agravo de instrumento. Obrigação de fazer. Visita e fiscalização, por qualquer Vereador, às dependências de empresa que firmou contrato com a Prefeitura para limpeza de vias urbanas - receber a fiscalização de qualquer vereador em suas dependências, sendo proibida de impor qualquer restrição, podendo os nobres edis visitar sua sede, fazer as gravações e fotos, bem como pedir documentos e explicações que atestem o fiel cumprimento do contrato, com a aplicação de multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) por cada prática de conduta em contrariedade a essa decisão-. Concessão de tutela provisória. Cessação desses efeitos. Atos além das estremaduras pertinentes à nobre atividade da vereança. Recurso provido.” (Agravo de Instrumento nº 2207184-86.2023.8.26.0000 Rel. Des. Borelli Thomaz 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo 20 de setembro de 2023)



    Na origem, trata-se de ação de obrigação de fazer ajuizada pela Câmara Municipal contra Peralta Ambiental Importação e Exportação Ltda., empresa integrante do Consórcio Mogi Limpa, com o objetivo de obter autorização judicial que viabilizasse o acesso individual de vereadores, sem necessidade de deliberação legislativa prévia, às instalações físicas da concessionária de serviços públicos, bem como aos documentos e aos bens vinculados à execução contratual da concessão, para fins de fiscalização direta da atividade delegada.



    O Juízo de 1º grau deferiu liminar, para conceder a autorização pleiteada. Contudo, a decisão liminar foi posteriormente suspensa em sede de agravo de instrumento interposto pela empresa requerida. A Câmara Municipal interpôs recurso extraordinário, o qual foi inadmitido, ensejando a interposição do presente agravo (eDOC nº 25, fl. 3).



    No recurso extraordinário (eDOC nº 25), a recorrente aduz que a decisão que suspendeu a liminar violou diretamente diversos dispositivos constitucionais, entre os quais os artigos 1º (caput e parágrafo único), 31, 37 (caput) e 175 da Constituição Federal (eDOC nº 25, fl. 4). 



    Defende que os vereadores possuem legitimidade constitucional para exercer, individual ou coletivamente, a função fiscalizatória, sem necessidade de autorização prévia ou deliberação colegiada da Câmara, sob pena de restrição indevida às prerrogativas parlamentares e de afronta à sistemática republicana de freios e contrapesos (eDOc nº 25, fls. 9-14).



    Afirma, ainda, que a matéria tem repercussão geral, nos termos do artigo 102, III, § 3º da CF, pois trata da extensão do poder fiscalizatório de parlamentares locais em relação a concessionárias de serviço público, questão com relevante impacto político, social e jurídico, cujos efeitos ultrapassam os interesses das partes envolvidas na lide (eDOC nº 25, fls. 4-5).



    Por fim, destaca que o Ministério Público do Estado de São Paulo, ao se manifestar nos autos, reconheceu expressamente a legalidade da atuação dos vereadores, qualificando-a como exercício legítimo da função típica de fiscalização (eDOC nº 25, fls. 15-17).



    Nas razões do agravo, sustenta que a decisão que inadmitiu o RE seria nula por ser genérica, padronizada e por não enfrentar as especificidades do caso concreto, em violação ao art. 489, §1º do CPC (eDOC nº 38, fls. 3-4). Argumenta que a inadmissão do recurso se baseou em fundamentos repetidos de forma mecânica, como a ausência de prequestionamento e a suposta ofensa indireta à Constituição Federal (Súmulas 282, 284, 279 e 636 do STF), sem demonstração do porquê esses óbices se aplicariam concretamente ao caso (eDOC nº 38, fl. 4).



    Diante disso, pede “o reconhecimento de nulidade do despacho denegatório, com o recebimento e provimento do presente recurso, a fim de reformar a r. decisão que negou seguimento ao Recurso Extraordinário interposto, para que este possa ser recebido pela alínea “a”, inciso III, artigo 102 da CF e julgado pelo Supremo Tribunal Federal em todos os seus termos, revendo o efeito suspensivo concedido, com o restabelecimento da tutela de urgência concedida pelo magistrado de 1º grau, reconhecendo a viabilidade do vereador poder de forma individual ou conjunta fazer a fiscalização do serviço prestado pelo agravado” (eDOC nº 38, fl. 7).



    É o relatório. Decido. 



    Sem razão a recorrente.



    O acórdão recorrido não decidiu o mérito da ação; limitou-se a suspender — em sede de agravo de instrumento — a liminar concedida pelo juízo de origem. Trata-se, pois, de provimento cautelar, de caráter precário e mutável, que pode ser alterado ou revogado pelo Tribunal de origem ou pelo Juízo de 1º grau ao longo da instrução, até a prolação da sentença definitiva. Nesses casos, a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal – cristalizada no na Súmula nº'735 da (“Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar”) – afasta o cabimento de recurso extraordinário, por inexistir pronunciamento definitivo de última instância sobre o mérito da controvérsia. Essa razão de decidir se aplica tanto nos casos de deferimento como nos casos de indeferimento da tutela provisória. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 12.06.2017. PODER DE POLÍCIA. LIMITAÇÃO. HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO. LOJA DE CONVENIÊNCIA. POSTO DE COMBUSTÍVEL. POLUIÇÃO SONORA. 1. A jurisprudência do STF consolidou o entendimento segundo o qual as decisões que concedem ou denegam antecipação de tutela, medidas cautelares ou provimentos liminares, passíveis de alteração no curso do processo principal, não configuram decisão de última instância a ensejar o cabimento de recurso extraordinário. Súmula 735 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, porquanto não houve fixação de verba honorária nas instâncias de origem.”



    (ARE 944564 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 22-09-2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-227 DIVULG 03-10-2017 PUBLIC 04-10-2017)



    Ainda que se superasse o óbice processual e se admitisse o recurso extraordinário, o recurso também não lograria êxito no mérito.



    Por oportuno, transcrevo trechos do voto condutor do acórdão recorrido (eDOC nº 23):



    “Agravo de instrumento contra r. decisão que deferiu tutela de urgência em ação ordinária, interposto sob fundamento de que o AGRAVANTE vem sofrendo reiteradas “fiscalizações surpresas” por parte de membros da AGRAVADA, em inobservância aos estritos termos do Contrato Administrativo nº 080/2022, não sendo instalada qualquer Comissão Especial de Vereadores (CEV), ou mesmo Comissões de Inquérito ou de Investigação para apurar eventuais irregularidades no Contrato Administrativo nº 080/2022, sendo óbvio que os vereadores não representavam a Câmara Municipal, mas se encontravam como usuários-cidadãos, que não detém qualquer prerrogativa funcional para “fiscalizar ao bel prazer” estabelecimentos privados, havendo CLARA EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES DO CONTROLE EXTERNO. 



    Concedido efeito suspensivo, ativo, a agravada apresentou contraminuta (págs. 107/121). 



    É o relatório. 



    Nada obstante a alentada contraminuta, ainda que posta em didática apresentação, mas com referência a estar este relator desatualizado, não só por ter mencionado antiga doutrina, não contemporânea à Constituição Federal prestes a completar sete lustros, tampouco revista sob seu império, mantenho aquela decisão, pela qual recebi e dei efeito suspensivo ao recurso. 



    A atualização da histórica obra de Hely Lopes Meirelles, transcrita em parte na contraminuta, em nada altera o teor do admitido naquela decisão, pois o exercício do nobre mister da vereança não vai além das estremaduras impostas à Câmara Municipal, seja a cada um de seus componentes, seja à própria Casa, em verdadeira prática de ato de administração, de sorte a malferir a separação dos poderes. 



    (...)



    Por outra, os julgados transcritos nas págs. 110/111 indicam, aí sim, atividade de todo pertinente ao atuar de Vereador, pois são situações em que houve requerimentos. 



    Por evidente, não se impôs qualquer restrição ao direito de os senhores vereadores mogianos exercerem função típica de fiscalização, pois há canais e formas de se a levar a cabo, inclusive com algum daqueles atos caracterizadores da vereança, seja requerimento, moção ou indicação. 



    Visitas e inspeções por vereadores, à evidência, fogem a esse alcance, mesmo porque, como se deu no caso em voga, não houve autorização legal para acesso ao estabelecimento, com nota de que os Senhores Vereadores lá presentes estavam de per si, sem assessoria técnica ou equivalente a mostrar o que seria possível apurar de irregular. 



    Não se cuida, deveras, de coarctar atos democráticos, de ocorrer retrocesso para a democracia ou inibir fiscalização dos gastos do erário. 



    Nem se cuida, aqui, de disputa sobre a natureza jurídica da agravante, não considerada na recepção deste recurso nem neste julgamento. 



    Então, peço vênia para reeditar o já decidido na recepção do recurso, em que também concedi efeito suspensivo, ativo: 



    A Câmara Municipal de Mogi das Cruzes é a autora da ação de que este recurso deriva e requereu tutela provisória para que a requerida seja obrigada a receber a fiscalização de qualquer vereador em suas dependências, sendo proibida de impor qualquer restrição, podendo os nobres edis visitar sua sede, fazer as gravações e fotos, bem como pedir documentos e explicações que atestem o fiel cumprimento do contrato, com a aplicação de multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) por cada prática de conduta em contrariedade a essa decisão (pág. 14 da petição inicial) 



    Após manifestação do Ministério Público (págs. 57/60 dos autos de origem), o D. Juiz de Direito decidiu: Acolho o parecer ministerial retro. De fato, sendo a ré concessionária de serviço público, submete-se à fiscalização feita pelos agentes públicos, mormente os representantes populares eleitos para a Câmara dos Vereadores, eis que deles se espera, de modo sobranceiro e independente, a fiscalização dos serviços prestados pela Administração Pública, direta ou indireta.3 Dessa forma, defiro a tutela provisória requerida, para DETERMINAR que a empresa-ré SE ABSTENHA de obstar, de qualquer forma, as atividades fiscalizatórias de quaisquer vereadores, que podem adentrar suas dependências nesta comarca, dês que destinadas ao atendimento do contrato de concessão, podendo os edis visitar a sede da empresa, fazer gravações e fotos, bem como pedir documentos e explicações referentes ao fiel cumprimento do contrato de concessão. A obstrução da atividade fiscalizatória, impondo "chá-de-cadeira", chamando a polícia, trancando portões e portas, destruindo documentos, importará na aplicação de multa, não inferior a 20 mil reais por ato de obstrução (pág. 61), contra o que veio a insurgência recursal. 



    (...) 



    Como já referi, a autora da ação é a Câmara Municipal, circunstância, no entanto, que não afasta a lição acima, pois não há deliberação camarária autorizante de providências como as pretendidas, sem prejuízo de haver situações a serem exercidas pelo Poder Executivo, ainda que por instâncias do Poder Legislativo.



    (...)



    Entendo ser o suficiente para concessão de efeito suspensivo, ativo, ao recurso, mesmo porque o momento procedimental não autoriza se alongue na fundamentação, sob pena de se invadir até mesmo o mérito da questão principal e a impossibilitar a análise do quanto se busca, em evidente supressão de instância. 



    Como visto, e por óbvio, nada se violou da ordem jurídica ou constitucional, nem houve afronta a quaisquer preceitos legais ou constitucionais, pois foi dada plena vigência ao artigo 1º e parágrafo único da Constituição Federal. 



    Dou provimento ao recurso.” (grifos acrescidos)



    A conclusão firmada no acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Federal, segundo a qual o art. 49, inciso X, da CF/88 confere, de forma exclusiva, às Casas Legislativas, enquanto órgãos colegiados, a competência para exercer o controle e a fiscalização dos atos do Poder Executivo, não sendo admitido o exercício dessa função de forma isolada por seus membros, sob pena de transgressão ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF/88).



    Em precedente paradigmático, em 15/04/2004, o Plenário desta Suprema Corte, ao julgar a ADI nº 3046/SP, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, declarou a inconstitucionalidade de norma estadual que atribuía, individualmente, aos parlamentares estaduais o poder de acesso irrestrito aos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta daquele ente federativo.



    Dada a pertinência temática com o caso sob exame, impõe-se a transcrição dos dispositivos impugnados à época:



    "Lei nº 10.869, de 10/09/2001, do Estado de São Paulo - Dispõe sobre o exercício do poder de fiscalização dos deputados estaduais do Estado de São Paulo:



    Artigo 1° - Para o exercício do poder de fiscalização e controle do Poder Executivo, o Deputado terá livre acesso aos órgãos públicos da administração direta e indireta. 



    Artigo 2° - Durante a realização da diligência, Deputado será atendido pelo responsável pelo órgão, organização ou entidade visitada. 



    ' Parágrafo único - Na ausência do responsável, Os servidores presentes deverão atendê-lo, responsabilizando-se por fazer cumprir os objetivos da diligência. 



    Artigo 3° - O Deputado terá livre acesso a qualquer dependência das entidades mencionadas no artigo 1° e poderá examinar de imediato todo e qualquer procedimento, processo, documento, arquivo ou expediente, podendo requisitar cópia e requerer informações a respeito dos mesmos. 



    § 1° - Se requisitadas cópias dos documentos mencionados no ‘caput’, as mesmas deverão ser entregues ao Deputado de imediato. 



    § 2° - Na impossibilidade justificada de entrega imediata, o responsável pelo órgão deverá fazer chegar as cópias requisitadas às mãos do Deputado, em até quarenta e oito horas. 



    Artigo 4° - A realização de diligências para exercício do poder constitucional de fiscalização controle não poderá ser obstada ou dificultada sob nenhuma hipótese. 



    Artigo 5° - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação."



    Naquela oportunidade, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que não cabe à Constituição dos Estados, nem à legislação infraconstitucional instituir mecanismos autônomos ou inovadores de controle interinstitucional. Nesse sentido, destaca-se o seguinte trecho do voto do Ministro Sepúlveda Pertence, Relator do paradigma, que sintetiza o posicionamento desta Corte:



    “27. Desse relevo primacial dos ‘pesos e contrapesos’ no paradigma de divisão dos poderes segue-se como acentuei em outro julgamento(3) - que ‘à norma infraconstitucional - ai incluída, em relação à Federal, a constituição dos Estados-membros, não é dado criar novas interferências de um Poder na órbita de outro, que não derive explicita ou implicitamente de regra ou principio da Lei Fundamental da República’. 



    28. Ora, a petição inicial, de fina lavra, demonstra com precisão que às Casas do Poder Legislativo (CF, art. 49, X) - ', assim, no Estado-membro, exclusivamente à Assembleia Legislativa - e às respectivas comissões (v.g. CF, arts. 58, § 2, III, IV, V, e § 3°) é que se conferiu poder de fiscalização da administração direta ou indireta do Poder Executivo. 2 



    29. É poder outorgado, em qualquer hipótese, aos órgãos colegiados, totais ou parciais, da câmara respectiva, nunca aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão. 



    30. Nessa ressalva pretende ancorar-se o parecer do em. Procurador-Geral para aventar a inconstitucionalidade parcial, mediante interpretação conforme. 



    31. A fórmula, contudo, não parece adequada ao caso: a evidência de que a lei questionada visou a converter cada integrante da Assembleia Legislativa em fiscal solitário e independente da Administração Pública embarga a ‘interpretação conforme’, que encontra o limite de sua utilização no raio das possibilidades hermenêuticas de extrair do texto uma significação normativa harmônica com a Constituição. 



    32. Julgo procedente a ação direta e declaro a inconstitucionalidade da L. 10869, de 10.9.2001, do Estado de São Paulo: é o meu voto.” (grifos acrescidos)



    Como se verifica, a Corte assentou que o poder de fiscalização legislativa da atuação administrativa do Poder Executivo é conferido, de forma estritamente colegiada, ao Congresso Nacional, no âmbito federal, e às Assembleias Legislativas, na esfera estadual, não se admitindo seu exercício por parlamentares de forma individual. Eis a ementa do julgado:



    “I. Ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, a) e representação por inconstitucionalidade estadual (CF, art. 125, § 2º). A eventual reprodução ou imitação, na Constituição do Estado-membro, de princípio ou regras constitucionais federais não impede a argüição imediata perante o Supremo Tribunal da incompatibilidade direta da lei local com a Constituição da República; ao contrário, a propositura aqui da ação direta é que bloqueia o curso simultâneo no Tribunal de Justiça de representação lastreada no desrespeito, pelo mesmo ato normativo, de normas constitucionais locais: precedentes. 



    II. Separação e independência dos Poderes: pesos e contrapesos: imperatividade, no ponto, do modelo federal. 1. Sem embargo de diversidade de modelos concretos, o princípio da divisão dos poderes, no Estado de Direito, tem sido sempre concebido como instrumento da recíproca limitação deles em favor das liberdades clássicas: daí constituir em traço marcante de todas as suas formulações positivas os ‘pesos e contrapesos’ adotados. 2. A fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é um dos contrapesos da Constituição Federal à separação e independência dos Poderes: cuida-se, porém, de interferência que só a Constituição da República pode legitimar. 3. Do relevo primacial dos ‘pesos e contrapesos’ no paradigma de divisão dos poderes, segue-se que à norma infraconstitucional - aí incluída, em relação à Federal, a constituição dos Estados-membros -, não é dado criar novas interferências de um Poder na órbita de outro que não derive explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental da República. 4. O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembléia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão. 



    III. Interpretação conforme a Constituição: técnica de controle de constitucionalidade que encontra o limite de sua utilização no raio das possibilidades hermenêuticas de extrair do texto uma significação normativa harmônica com a Constituição.” 



    (ADI 3046, Relator: SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 15-04-2004, DJe de 28-05-2004 - grifos acrescidos)



    Esse entendimento foi reafirmado no julgamento da ADI nº 4.700/RJ. Confira-se a ementa da decisão:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Poder conferido ‘a qualquer Deputado’ estadual para, individualmente, requisitar informações sobre atos do Poder Executivo. Impossibilidade. 3. Faculdade conferida pela Constituição ao Poder Legislativo colegiadamente. 4. Precedentes: ADI 3046 e RE-RG 865.401. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘A qualquer Deputado’ constante do caput do art. 101 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.



    (ADI 4700, Relator: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14-12-2021, DJe de 23-02-2022 - grifos acrescidos)



    Importa destacar, ainda, o ARE nº 1.545.106 AgR, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, no qual esta Suprema Corte reafirmou sua jurisprudência consolidada de que o poder de fiscalização parlamentar sobre a Administração Pública deve ser exercido exclusivamente por órgãos colegiados das Casas Legislativas, nos termos do art. 49, inciso X, da Constituição Federal. Veja-se a ementa do julgado:



    “Direito constitucional. Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Emenda à Constituição do Estado do Rio de Janeiro nº 74, de 2019. Autorização de livre acesso a deputados estaduais, independentemente de serem membros de comissões permanentes ou temporárias da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, aos órgãos e às empresas da administração pública estadual direta e indireta, para fins de fiscalização de assuntos relacionados à atividade parlamentar. Inconstitucionalidade. Precedentes. Acórdão recorrido em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Ausência de argumentos aptos a infirmar a decisão agravada. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. A autorização para o livre acesso a deputados estaduais aos órgãos e às empresas da administração pública direta e indireta de determinado ente federativo, independentemente de serem membros de comissões permanentes ou temporárias da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, com o objetivo específico de fiscalização de assuntos relacionados à atividade parlamentar, constitui hipótese já declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 2. A disposição da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, ao pretender densificar, no âmbito estadual, pelo princípio da simetria, o disposto no art. 49, inciso X, da Constituição da República, viola tal dispositivo constitucional, na medida em que confere poderes de fiscalização individuais aos parlamentares, a despeito de a Constituição exigir atuação colegiada das casas legislativas. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.



    (ARE 1545106 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 03-06-2025, DJe de 10-06-2025 - grifos acrescidos)



    De igual modo, aos Municípios se impõe a observância da mesma lógica constitucional, à luz do princípio da simetria: as normas de organização dos Poderes locais devem refletir, naquilo que couber, a estrutura de freios e contrapesos delineada pela Constituição da República (arts.'2º, 29 e 31). Se o Supremo Tribunal Federal já fixou que o controle parlamentar da Administração, por versar sobre função típica de fiscalização externa, exige manifestação colegiada das Casas Legislativas estaduais e federais (art.'49,'X), idêntica conclusão se projeta sobre as Câmaras Municipais, cujos regimentos internos e atos não podem criar instrumentos de ingerência individual de vereadores na esfera de outro Poder ou em contratos administrativos, sob pena de violar o modelo nacional de separação de poderes. Assim, o respeito à coerência sistêmica – que funda o princípio da simetria – impõe a aplicação da mesma ratio decidendi aos entes municipais, vedando, portanto, a pretensão de fiscalização isolada por parlamentar.



    Essa sólida jurisprudência do STF mostra sua atualidade quando frequentemente se verificam atos abusivos, por exemplo o ingresso forçado individual de parlamentares, com celulares em punho, em hospitais, universidades, escolas, gerando tumulto administrativo, expondo imagens de pacientes, profissionais, crianças etc. A nobre e imprescindível missão fiscalizadora das Casas Parlamentares (coletivamente) deve ser sempre prestigiada, mas preservando-se direitos de terceiros e observando as regras instrumentais plasmadas na Constituição Federal. Fiscalizar não é mero ato de vontade individual, às vezes - infelizmente - visando à chamada “lacração”, resultando em degradação das relevantíssimas funções parlamentares. Daí a consistência da jurisprudência do STF exigindo a observância do devido processo legal. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de agosto de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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