Tribunal: STF
Processo: MS 40078
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-19
Data de publicação: 2025-03-19

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Fabio Tyrone Braga de Oliveira contra decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) nos autos do Processo TC n. 033.545/2020-0.



    O impetrante narra, em síntese, que foi condenado no aludido processo, por meio do Acórdão n. 3.966/2023-TCU-2ª Câmara, à devolução do valor de R$ 6.874.772,68, em virtude de fatos ocorridos no exercício do cargo de Prefeito de Sousa/PB. Relata, ainda, que tal decisão foi reformada parcialmente pelo Acórdão n. 8.149/2024-TCU-2ª Câmara, o qual teria diminuído o valor da quantia originariamente imputada.



    Sustenta que o TCU adotou o prazo decenal na análise de prescrição, a qual, todavia, seria de cinco anos, nos termos de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Alega, assim, que ocorreu a prescrição da pretensão exercida pelo órgão:



    Destarte, Excelência, o próprio TCU reconhece os marcos interruptivos da prescrição no Processo TCU nº 033.545/2020-0, sendo, pois, questão incontroversa que o momento da ocorrência da irregularidade sancionada foi o dia 03/11/2014 e a ordenação da citação foi em 10/03/2022, pelo que transcorreram quase 08 (oito) anos entre tais períodos. 



    Logo, tomando por base os marcos suscitados pelo próprio Tribunal de Contas da União, mostrados acima, não existem dúvidas de que transcorreram mais de 05 (cinco) anos entre o fato (03/11/2014) e a ordenação da citação do impetrante naqueles autos (10/03/2022). (doc. 1, p. 3)



    Requer, ao fim:



    Por todo o exposto, requer-se: 



    a) a concessão, inaudita altera pars, da tutela de urgência, nos termos anteriormente requeridos, para SUSPENDER todos os efeitos dos Acórdãos TCU nº 3966/2023 (julgamento) e nº 8149/2024 (reconsideração), AMBOS PROFERIDOS NOS AUTOS DO PROCESSO TCU Nº 033.545/2020-0, que também deve ter o seu trâmite SUSPENSO, até o julgamento do mérito da demanda, sendo certo afirmar, Excelência, que essa liminar não possui natureza de irreversibilidade. 



    [...]



    e) a CONCESSÃO DA SEGURANÇA PLEITEADA, para TORNAR DEFINITIVAMENTE IBSUBSISTENTES os Acórdãos TCU nº 3966/2023 (julgamento inicial) e nº 8149/2024 (recurso de reconsideração), TODOS PROFERIDOS NOS AUTOS DO PROCESSO TCU Nº 033.545/2020-0, tendo em vista a ocorrência da PRESCRIÇÃO, evitando-se o perecimento do direito do impetrante. (doc. 1, p. 9-10)



    O Tribunal de Contas da União prestou informações e manifestou-se pela denegação da segurança, nos termos da seguinte ementa:



    EMENTA: Mandado de Segurança impetrado por Fábio Tyrone Braga de Oliveira, com pedido de medida liminar, com vistas à anulação de atos do Tribunal de Contas da União adotados no processo de tomada de contas especial TC 033.545/2020-0 (Acórdão 3966/2023-TCU-2ª Câmara, parcialmente retificado pelo Acórdão 8149/2024-TCU-2ª Câmara), por meio dos quais as contas do impetrante foram julgadas irregulares com imputação de débito e de multa. 



    1. PRESCRIÇÃO: indefinição, a exemplo do prazo prescricional, do seu termo a quo e, ainda, dos eventuais marcos suspensivos ou interruptivos, das balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada no julgamento do RE 636.886 de que são prescritíveis as pretensões de ressarcimento oriundas de acórdãos de Tribunais de Contas. Fundamentação exposta pelo Relator que se referiu essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal. 



    2. Necessidade de se extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. Subsistência de precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória. 



    3. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU; 



    4. A jurisprudência do STF é firme em sentido diametralmente oposto à tese esposada pelo Ministro-Relator Gilmar Mendes (unidade de causas interruptivas), pois há diversos precedentes que admitem a interrupção do prazo prescricional mais de uma vez e por marcos anteriores e posteriores à citação dos responsáveis. 



    5. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos. 



    6. Não ocorrência da prescrição, adotando-se a tese da multiplicidade das causas interruptivas. 



    6.1. O Supremo Tribunal Federal, em julgados de ambas as Turmas, assentou que, na fase administrativa, aplica-se o prazo quinquenal, previsto pelo art. 1º da Lei 9.873/1999. Uma vez que essa lei fixou as hipóteses de interrupção da prescrição, exaurindo o tema, inexiste lacuna jurídica que justifique a aplicação das disposições do Código Civil.



    6.2. O entendimento da Segunda Turma do STF é pela aplicação do art. 1º da Lei 9.873/1999 c/c o caput do art. 202 do Código Civil, apesar de a lei especial (Lei 9.873/1999) dispor integralmente sobre causas de interrupção. 



    6.3. A jurisprudência majoritária do STF aponta em sentido diametralmente oposto à tese da unicidade das causas interruptivas da prescrição, pois há diversos precedentes que admitem a interrupção do prazo prescricional mais de uma vez e por marcos anteriores e posteriores à citação dos responsáveis. 



    6.4. Conforme ensinamento do Exmo. Ministro André Mendonça em seu voto-vogal no julgamento da Segunda Turma do MS 38.147, “o art. 2º da Lei 9.873, de 1999, por se tratar de regra especial, escapa ou excepciona a regra geral prevista no art. 202 do Código Civil”. 



    6.5. O TCU já entendeu aplicáveis as normas do Código Civil ao tratar da prescrição da pretensão punitiva. Porém, esse entendimento da Corte de Contas foi rechaçado pelo STF, que entendeu, por diversas vezes, pela vedação da aplicação de normas civilistas ao tema da prescrição perante o TCU. 



    7. TUTELA DE URGÊNCIA: impossibilidade de acolhimento do pedido de decisão liminar visando à suspensão dos efeitos do TC-033.545/2020-0, uma vez não preenchidos os requisitos previstos no art. 7º, inciso III da Lei 12.016/2009 para a sua concessão, porquanto ausentes a relevância de seus fundamentos (fumus boni iuris) e o risco de que se possa tornar inócua a decisão final a ser proferida (periculum in mora). 



    8. Possibilidade de risco inverso, caso seja deferida a medida liminar pleiteada pelo Impetrante, consistente na probabilidade de os supostos prejuízos não serem ressarcidos aos cofres públicos. 9. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora. (doc. 35)



    É o relatório. Decido.



    Dispenso a vista à Procuradoria-Geral da República, com fundamento no art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), eis que os autos estão suficientemente instruídos com os atos impugnados e tratam de matéria estritamente de direito, sobre a qual há jurisprudência firmada nesta Suprema Corte.



    Conforme relatado, o impetrante insurge-se contra acórdão do TCU (n. 2.149/2024-2ª Câmara) que conheceu de recurso de reconsideração para, no mérito, dar-lhe provimento parcial apenas para reduzir a imputação de débito e de multa imposta no acórdão n. 3.966/2023-2ª Câmara. Neste writ, busca-se anular os atos proferidos pelo TCU, com base na prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória.



    De início, destaco que o Supremo Tribunal Federal, na esteira dos precedentes fixados nos Temas 666, 897 e 899 de Repercussão Geral, fixou o entendimento de que a prescrição exercida pelo TCU é regida pela Lei Federal n. 9.873/1999, cujo art. 1º (i) confere cinco anos à Administração Pública para exercer a ação punitiva e (ii) contempla a prescrição intercorrente no procedimento administrativo paralisado. Confira-se:



    Lei Federal n. 9.873/1999



    Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.



    § 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.



    No art. 1º, a Lei prevê, ainda, como termo inicial do prazo prescricional a data da prática do ato, salvo na hipótese de infração permanente ou continuada, caso em que será do dia em que esta tiver cessado. Por sua vez, no art. 2º, o diploma legal dispõe sobre marcos interruptivos, apontando os seguintes:



    Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;



    III - pela decisão condenatória recorrível.



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.



    De fato, em sua atual jurisprudência, o Supremo Tribunal Federal reconhece que tanto a pretensão de ressarcimento quanto a pretensão sancionatória exercidas pelo Tribunal de Contas da União prescrevem, sendo aplicáveis, a ambas, o prazo de prescrição e os marcos interruptivos indicados na Lei Federal n. 9.873/1999. Transcrevo, nesse sentido, os seguintes julgados, das duas Turmas:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 



    II – O exercício das pretensões de ressarcimento e punitivas pelo Tribunal de Contas da União está sujeito aos efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com o prazo e marcos interruptivos previstos na Lei federal n. 9.873/1999, conforme firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    III – Inexistência, no caso concreto, de marco temporal apto a interromper a prescrição antes do fim do prazo de cinco anos, contado da prática do ato. Atos apontados pela recorrente e praticados na fase de controle interno que não traduzem medida inequívoca de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada e que, posteriormente, tenham coincidido com o objeto de procedimento instaurado no âmbito do Tribunal de Contas União. 



    IV – Recurso que não apresenta qualquer argumento capaz de contornar o entendimento adotado na decisão recorrida de que tais atos não possuíam aptidão para interromper o lapso prescricional. 



    V - Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 36461 AgR/DF, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23/10/2023; grifei)



    DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). APLICAÇÃO DA LEI Nº 9.873/1999. OCORRÊNCIA DE FATOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO. 1. Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que julgou irregulares as contas referentes a convênio firmado pelo recorrente com repasse de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT. 2. Nos termos da jurisprudência recente desta Casa, a pretensão de ressarcimento ao erário do TCU é prescritível, sendo aplicável a Lei nº 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo. 3. O art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, mesma ante de cientificada a parte interessada. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia da Administração Pública. 4. Impossibilidade de averiguação da prescrição intercorrente, na forma do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, em razão da ausência de cópia integral do processo de tomada de contas especial nos autos. Ausência de prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo. 5. Agravo a que se nega provimento (MS 36905 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26/8/2022; grifei).



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. TRANSCURSO DO PRAZO QUINQUENAL. NÃO OCORRÊNCIA DE MARCOS INTERRUPTIVOS. SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte, a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. 2. No caso, consoante se depreende dos documentos juntados aos autos e das informações prestadas pela própria autoridade impetrada, reconhece-se o decurso do lapso temporal superior a 5 (cinco) anos aplicável à espécie, a fulminar a pretensão punitiva deduzida pelo TCU. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (MS 35815 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 4/7/2023; grifei).



    Note-se que o próprio Tribunal de Contas da União reconhece a aplicação das regras previstas na Lei federal n. 9.873/1999 à prescrição nos processos de controle externo. Buscando aderir à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a Corte de Contas editou a Resolução TCU n. 344, de 11 de outubro de 2022, que dispõe da seguinte forma:



    “Art. 1º A prescrição nos processos de controle externo, em curso no Tribunal de Contas da União, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, observará o disposto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, em especial a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5509, e regulamentada por esta resolução. 



    Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso.



    [...]



    Art. 5º A prescrição se interrompe: 



    I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; 



    III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; 



    IV - pela decisão condenatória recorrível.



    § 1° A prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo. 



    § 2° Interrompida a prescrição, começa a correr novo prazo a partir do ato interruptivo. 



    § 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações. 



    § 4° A interrupção da prescrição em razão da apuração do fato ou da tentativa de solução conciliatória, tal como prevista nos incisos II e III do caput, pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade.



    § 5º A interrupção da prescrição em razão dos atos previstos no inciso I tem efeitos somente em relação aos responsáveis destinatários das respectivas comunicações.



    Portanto, a solução do presente caso se dá a partir das disposições contidas na Lei Federal n. 9.873/1999.



    O impetrante alega estar caracterizada a prescrição no caso vertente, pois, do momento da ocorrência da irregularidade (3/11/20214) até a ordenação da citação (10/3/2022), transcorreram quase oito anos.



    Examinando os acórdãos e a documentação juntada aos autos, verifica-se que as irregularidades imputadas ao impetrante dizem respeito à não comprovação da regular aplicação de recursos repassados pela União, por meio do Contrato de Repasse n. 0237812-25/2007, firmado entre o Município de Sousa/PB e o extinto Ministério das Cidades, cujo objeto era a execução do sistema de esgotamento sanitário do município.



    Conforme consta no acórdão n. 3.966/2023, o ajuste “teve vigência de 14/12/2007 a 31/12/2018, após sucessivas prorrogações, com prazo para apresentação da prestação de contas em 1/3/2019” (doc. 19, p. 3). Esse período coincide com as gestões realizadas pelo impetrante (2009-2012, 2017-2020 e 2021-2024) e pelo corresponsável. Portanto, a data final das irregularidades não corresponde exatamente à data apontada na inicial.



    Ao contrário do que alega o impetrante, o TCU não adotou o prazo prescricional decenal no caso em tela. A despeito da passagem transcrita na inicial do acórdão n. 3.966/2023, referente à manifestação da Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE), constata-se que o Tribunal de Contas, naquele julgado, acolheu as conclusões do Ministério Público, no que se inclui a manifestação do órgão relativa à prescrição, examinada a partir da prescrição quinquenal e da Resolução n. 344/2022 (doc. 19, p. 3 e 24). 



    Essa compreensão é confirmada pela análise do acórdão n. 1.002/2024, que conheceu de embargos de declaração opostos pelo impetrante contra o acórdão n. 3.966/2023 para rejeitá-los. O TCU, ao se debruçar sobre o recurso, afastou a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento, com base na Resolução n. 344/2022, em complemento à análise inicialmente realizada.



    De acordo com o voto condutor, o prazo final para a prestação de contas do instrumento de repasse era de 60 dias após o término da vigência do contrato, ou seja, 28/2/2019. Por essa razão, o TCU considerou esta data o termo inicial para contagem do prazo prescricional e indicou, ainda, marcos interruptivos posteriores a ela. Confira-se:



    15. No presente caso, o MPTCU considerou que o prazo de prescrição ordinária deveria ser contado de 16/1/2015, data em que as contas deveriam ter sido apresentadas, nos termos do art. 4º, inciso I, da retromencionada resolução. 



    16. No entanto, o Termo de Compromisso teve vigência de 14/12/2007 a 30/12/2018, em razão das diversas prorrogações contratuais efetuadas com vistas à conclusão das obras, o que não ocorreu. Ademais, de acordo com o instrumento que formalizou o Contrato de Repasse (peças 85 e 86), o prazo para prestação de contas final era de 60 dias após o término da vigência do contrato, ou seja, 28/2/2019. 



    17. Dessa forma, em conformidade com o art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 344/2022, considero que a data inicial para contagem do prazo prescricional ocorreu em 28/2/2019. O primeiro marco interruptivo da prescrição ordinária – Parecer PA GIGOV/JP 1216/2019, da Caixa, de 22/4/2019 – caracterizou-se como o marco inicial da prescrição intercorrente. 



    18. Mencionam-se alguns marcos interruptivos da prescrição intercorrente: Relatório do Tomador de Contas Especial 0128/2019, de 26/11/2019 (peça 168); Relatório Complementar do Tomador de Contas Especial nº 128/2019/CEGOV/CAIXA, de 30/7/2020 (peça 166); Instrução da Unidade Técnica do TCU, de 24/2/2022 (peça 177), entre outros. 



    19. Sendo assim, verifico que, tanto o cálculo dos prazos prescricionais realizados pelo MPTCU, o qual foi adotado na deliberação original, quanto o cálculo realizado acima neste Voto, apontam no sentido da não ocorrência das prescrições punitivas e de ressarcimento ao erário. (doc. 12, p. 5-6; grifei)



    O termo inicial fixado e a fundamentação adotada pelo Tribunal de Contas não revelam ilegalidade ou lesão a direito líquido e certo do impetrante. As irregularidades verificadas pelo órgão dizem respeito a período extenso de vigência de instrumento de repasse, prorrogado inclusive em benefício dos gestores; período no qual houve efetiva apuração das irregularidades e de conhecimento do impetrante.



    O término do ajuste (cuja execução foi reputada como não concluída adequadamente pelo TCU) deu-se apenas em 2019. Tanto a citação do impetrante no processo administrativo (2022) quanto a prolação do acórdão n. 3.966/2023 ocorreram ainda dentro do prazo quinquenal. Portanto, não resta caracterizada a prescrição no caso vertente.



    A premissa fática apresentada na inicial, qual seja, o termo inicial acolhido pelo TCU, não corresponde à realidade do processo administrativo. Para além disso, não consta argumentação direcionada à infirmar a adoção da data do término da vigência do ajuste (e a prestação final dele decorrente), o que torna inviável acolher a pretensão do impetrante.



    Posto isso, denego a segurança, sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei n. 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de março de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator