Tribunal: STF
Processo: RE 1539713
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-18
Data de publicação: 2025-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Vistos. 



    Distrito Federal interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO. REJEITADA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRENTE. PRESCRIÇÃO. PRETENSÃO PUNITIVA DA ADMINISTRAÇÃO. NÃO OPERADA. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INEXISTENTE. INCOMPETÊNCIA. VÍCIO SANADO. DECISÃO ADMINISTRATIVA. FUNDAMENTAÇÃO. ATO DE IMPROBIDADE. REVOGAÇÃO. LEI 14.230. RETROATIVIDADE. INCIDENTE. SANÇÃO. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. NULA. REINTEGRAÇÃO. RESTABELECIMENTO DOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA. SENTENÇA REFORMADA.



    1. Inexistem impedimentos à análise do recurso pela Corte revisora quando possível verificar das razões de apelação os fundamentos aptos à impugnação da sentença.



    2. Havendo elementos probatórios suficientes, não se vislumbra a necessidade de produção de prova testemunhal, incumbindo ao magistrado, por ser o destinatário da produção probatória, resolver a lide mediante apresentação dos fundamentos decorrentes da apreciação das provas, sem que isso signifique cerceamento de defesa.



    3. À luz do art. 208 da Lei Complementar n.º 840/2011, é de 5 anos o prazo prescricional para a ação disciplinar voltada à cassação de aposentadoria, com termo inicial a partir da primeira data em que o fato se tornou conhecido pela chefia da repartição onde ocorreu, pela chefia mediata ou imediata do servidor ou pela autoridade competente para instaurar sindicância ou processo disciplinar.



    4. Não há que se falar em prescrição da pretensão punitiva da Administração porquanto instaurado o processo administrativo disciplinar dentro do prazo quinquenal, contado a partir da manifesta ciência dos fatos, oriunda de auditoria e determinação proveniente de decisão do Tribunal de Contas do Distrito Fedral - TCDF.



    5. Tendo em vista que a eventual irregularidade e ilegalidade, em princípio oriunda da formalização de contrato administrativo com empresa que possui em seu quadro social servidor integrante da Administração (art. 9º, III, Lei n.º 8.666/93), renovou-se ao longo do tempo em razão dos posteriores termos aditivos, nada obsta que a Administração possa rever o ato administrativo, especialmente para fins de apuração de eventual infração disciplinar imputada ao servidor.



    6. Considerada a data de celebração e vigência do último termo aditivo contratual, não se vislumbra decorrido o prazo de decadência administrativa de 5 anos, porquanto instaurado o processo administrativo disciplinar dentro do referido lapso temporal.



    7. Inexiste incompetência absoluta ou qualquer óbice à convalidação do vício, porquanto sanado pelas autoridades legalmente competentes e hierarquicamente superiores, inexistindo, ainda, qualquer prejuízo ao contraditório e ampla defesa do servidor, ao qual foi dada a oportunidade de apresentar as defesas pertinentes.



    8. Com o advento da recente Lei n.º 14.230, de 25/10/2021, houve profunda modificação na Lei de Improbidade Administrativa, de modo a acarretar, dentre outros pontos, a expressa revogação do inciso I do art. 11 da Lei n.º 8.429/1992, que amparou especificamente a sanção administrativa atribuída ao servidor no processo administrativo disciplinar.



    9. Em se tratando de processo administrativo disciplinar, com evidente caráter de direito sancionador, deve-se observar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, conforme entendimento do STJ.



    10. Não prevalecendo mais vigente a fundamentação jurídica que alicerçou a configuração do ato de improbidade no âmbito do processo administrativo disciplinar, impõe-se tornar nula a decisão administrativa e afastar, como consequência, a respectiva sanção aplicada ao servidor autor, sem prejuízo de eventual novo juízo administrativo.



    11. Diante da nulidade da decisão administrativa, impõe-se determinar a reintegração do autor ao quadro de servidores aposentados do DISTRITO FEDERAL, com o imediato restabelecimento dos proventos de aposentadoria, incluindo-se o pagamento das parcelas não pagas desde que operada a cessação da aposentadoria, a ser apurada em sede de liquidação de sentença.



    12. Recurso conhecido e parcialmente provido.”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 5º, inciso XXXVI, 37, § 4º, e 97 da Constituição Federal, bem como contrariedade à Súmula Vinculante nº 10 e à tese firmada no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral.



    Aduz que “a questão recursal é decidir, diante da segurança jurídica, da garantia do ato jurídico perfeito e da tutela da probidade administrativa, sobre a irretroatividade das normas veiculadas pela lei nº 14.230/21, que alterou a lei de improbidade administrativa (lei 8.429/92)”.



    Alega que “os efeitos vinculantes e erga omnes do Tema de Repercussão Geral n. 1.199 reforçam o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, sob pena de violação ao art. 5º, XXXVI, da CF/88, pois a lógica sistêmica processual preserva a segurança jurídica e garante o avanço do processo, que deve caminhar para um fim sem surpresas ou retrocessos”.



    Ressalta que “não resta dúvidas que o autor praticou, de forma dolosa, ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/1992” e que o “acórdão que proveu a apelação autoral decidiu que a lei n. 14.230/21, posterior ao julgamento definitivo do PAD, implicou a revogação do tipo legal de improbidade”.



    Afirma que “o acórdão recorrido aplicou lei posterior a processo administrativo julgado em definitivo, o que implica afronta à garantia constitucional do ato jurídico perfeito, coisa julgada e segurança jurídica art. 5º, XXXVI, CF”.



    Argumenta que, “nas sessões de julgamento do Tema 1.199, a Corte Suprema foi expressa ao determinar que a lei superveniente não se aplica nas hipóteses de coisa julgada e de processos administrativos julgados em definitivo EXATAMENTE A HIPÓTESE DOS AUTOS”.



    Defende, ainda, que “o acórdão recorrido deve ser reformado, porque violou o art. 9º, III, da lei 8.666/93, o art. 11, caput e inciso I, da lei 8.429/1992, e o art. 6º, §1º, da LINDB” e que, “ao negar aplicação a normas legais vigentes, o v. acórdão recorrido implicou declaração de inconstitucionalidade sem a necessária observância da reserva de plenário, o que é vedado, consoante interpretação da Corte Suprema”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido “a fim de declarar a inaplicabilidade da lei 14.230/21, posterior ao julgamento definitivo do PAD, e julgar improcedente o pedido autoral”.



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação de declaração de nulidade c/c ação anulatória de ato administrativo ajuizada por Mario Ernesto Rodrigues em face do Distrito Federal objetivando a nulidade do ato administrativo que aplicou a sanção de cassação de sua aposentadoria.



    Julgado improcedente o pedido, foi interposto recurso de apelação cível pelo autor, o qual foi parcialmente provido pelo Tribunal de origem para “declarar a nulidade da decisão administrativa proferida nos autos do Processo Administrativo Disciplinar n.º 0060-002.620/2017, e afastar, como consequência, a respectiva sanção de cassação de aposentadoria aplicada ao servidor autor, MÁRIO ERNESTO RODRIGUES, porquanto amparada em previsão legal de improbidade administrativa não mais vigente, sem prejuízo de eventual novo juízo administrativo”.



    Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “No que tange à incidência da penalidade de cassação de aposentadoria por incurso em ato de improbidade, sustenta o autor não ter incorrido em má-fé; ser desproporcional a sanção aplicada, bem como ter havido derrogação da Lei de Improbidade pela Lei n.º 14.230/2021, revogando o inciso I do art. 11, que amparou a pena. 



    Em leitura à Nota Técnica n.º 65/2019, de 29/10/2019, expedida pela Assessoria Especial da Controladoria-Geral do DF (Id 33578634, p.21/ss.), extrai-se o entendimento no sentido de que o servidor violou o princípio da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade ao figurar no quadro social de empresa contratada pela Administração, em que pese expressa vedação prevista no art. 9º, III, da Lei n.º 8.666/93, concluindo, em consequência, restar constituído ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/1992. 



    Assinalou-se, ainda, em suma, que a conduta do servidor colocou em risco a lisura dos negócios administrativos porventura praticados; que se mostra suficiente a demonstração de dolo genérico para a configuração do ato de improbidade administrativa; e que referido ato não comporta a aplicação de outra penalidade que não seja a expulsão do quadro da administração pública, mesmo havendo circunstâncias favoráveis ao servidor. 



    Ao final, consignou-se que ‘por entender que a situação fática imputada ao servidor se amolda à infração grave prevista na alínea ‘b’ do inciso I do art. 194, da Lei Complementar nº 840/2011, recomendo rejeitar o Relatório Final de fls . 280/296, elaborado pela Comissão Processante, para aplicar a penalidade de cassação de aposentadoria ao servidor Mário Ernesto Rodrigues, matrícula nº 123.422-6, médico, da Secretária de Estado de Saúde do Distrito Federal’. 



    Dispõe o mencionado artigo 194, I, alínea “b”, da LC n.º 840/2011: 



    ‘Art. 194. São infrações graves do grupo II: 



    I – praticar, dolosamente, ato definido em lei como: (...) 



    b) improbidade administrativa;’



    Como visto, o referido ato de improbidade imputado ao autor pela Administração amparou-se na regra então prevista no art. 11, inciso I, da Lei de Improbidade (Lei n.º 8.429/1992), que, à época, possuía o seguinte teor: 



    ‘Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;’ 



    Todavia, importa observar que, com o advento da recente Lei n.º 14.230, de 25/10/2021, houve profunda modificação na Lei de Improbidade Administrativa, de modo a acarretar, dentre outros pontos, a expressa revogação do inciso I do art. 11 da Lei n.º 8.429/1992, que, como visto, amparou especificamente a sanção administrativa atribuída ao autor no processo administrativo disciplinar. 



    Ademais, conforme nova redação do caput do art. 11, exige-se para a configuração de ato de improbidade a ação ou omissão especificamente dolosa. Esta a nova redação:



    ‘Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:’ 



    Impõe-se salientar que, em se tratando de processo administrativo disciplinar, com evidente caráter de direito sancionador, deve-se observar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, sendo este, inclusive, o entendimento do STJ:



    (...)



    Nesse quadro, não prevalecendo mais vigente a fundamentação jurídica que alicerçou a configuração do ato de improbidade no âmbito do processo administrativo disciplinar, impõe-se tornar nula a decisão administrativa e afastar, como consequência, a respectiva sanção aplicada ao servidor autor, sem prejuízo de eventual novo juízo administrativo, desde que com amparo em outra fundamentação legal vigente.



    (...)



    E diante da nulidade da decisão administrativa, impõe-se, ainda, determinar a reintegração do autor ao quadro de servidores aposentados do DISTRITO FEDERAL, com o imediato restabelecimento dos proventos de aposentadoria, incluindo-se o pagamento das parcelas não pagas desde que operada a cessação da aposentadoria, a ser apurada em sede de liquidação de sentença.”



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quando não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021, QUE ALTEROU A LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.480.622/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024).



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. 2. Lei de Improbidade Administrativa. Condenação pelo art. 11, caput. 3. abolitio crimini. Tema 1199 da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental provido para dar parcial provimento ao recurso extraordinário e determinar que nova decisão seja proferida com base no entendimento fixado no Tema 1199 em relação à abolitio criminis no caso do art. 11, caput, da LIA” (RE nº 1.357.060/PR-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/03/2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Nesse contexto, fixadas tais premissas interpretativas, tenho que o caso narrado nos autos reclama a incidência do novo regime inaugurado pela Lei nº 14.230/2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 



    O Tribunal de origem não divergiu desse entendimento, razão pela que o acórdão recorrido não merece reparos.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de março de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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