Tribunal: STF
Processo: RE 1582183
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-18
Data de publicação: 2025-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (Doc. 166):

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO COMINATÓRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – SAÚDE – DIREITO DE TODOS – DEVER DO ESTADO – ACESSO UNIVERSAL E IGUALITÁRIO - AÇÃO TRIPARTITE DOS ENTES PÚBLICOS – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA – CANABIDIOL – MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO AO SUS – TEMA 1.161/ STF – REQUISITOS PREENCHIDOS - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – ARBITRAMENTO – BASE DE CÁLCULO – VALOR DA CAUSA – PRECEDENTE. 
- O direito à saúde constitui um direito humano fundamental social de efeito concreto e de eficácia plena, considerada a diretriz de integralidade regulada, tratando-se de direito de todos e dever do Estado a quem cumpre assegurar o acesso universal e igualitário dentro da diretriz de integralidade (CF, art. 6º, 196 e 198, II). 
- A solidariedade constitucional (CF, art. 23, II), reconhecida pelo STF em repercussão geral (Tema 793), permite à parte optar contra qual ente público deseja demandar. Ainda em observância do citado precedente firmado pelo STF, a obrigação deve ser primariamente direcionada ao ente competente. Contudo, nada impede que o executor direto faça valer o seu direito público subjetivo de buscar o ressarcimento na forma do art. 35, VII da Lei 8.080/90, caso o serviço prestado pertença a outra esfera de governo 
- O STF ao julgar o Tema 1.161, firmou a seguinte tese de que “cabe ao Estado fornecer, em termos excepcionais, medicamento que, embora não possua registro na ANVISA, tem a sua importação autorizada pela agência de vigilância sanitária, desde que comprovada a incapacidade econômica do paciente, a imprescindibilidade clínica do tratamento, e a impossibilidade de substituição por outro similar constante das listas oficiais de dispensação de medicamentos e os protocolos de intervenção terapêutica do SUS”. 
- A utilização do valor da causa como parâmetro dos honorários de sucumbência se justifica quando não for possível mensurar o proveito econômico obtido. 
- Apenas se admite arbitramento de honorários por equidade quando, havendo ou não condenação: (a) o proveito econômico obtido pelo vencedor for inestimável ou irrisório; ou (b) o valor da causa for muito baixo. (Tema 1.076 STJ).”

No Recurso Extraordinário (Doc. 175), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE MINAS GERAIS aponta violação ao art. 196 da CF/1988, bem como ao decidido no julgamento do Tema 793 da repercussão geral.
Alega, em síntese, a necessidade de inclusão da UNIÃO no polo passivo da ação, tendo em vista a pretensão de fornecimento de produtos não padronizados para fornecimento pelo SUS.
Em seguida, o RE foi sobrestado na origem para aguardar o julgamento de mérito do Tema 1234/STF (Doc. 180).
Em exame de admissibilidade, O Tribunal de origem admitiu o apelo e determinou a remessa dos autos a esta CORTE (Doc. 205).
É o relatório. Decido.

Na origem, foi ajuizada ação de obrigação de fazer em face do ESTADO DE MINAS GERAIS e do MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA com o objetivo de fornecimento de (i) fórmula pediátrica para dieta cetogênica KETOCAL; (ii) produto derivado da Cannabis Health Meds Canabidiol; e (iii) medicamento Levetiracetam, todos em favor de paciente criança acometida por encefalopatia hipóxico-isquêmica secundária a afogamento CID 10W74 (Doc. 1).
O juízo singular julgou parcialmente procedente a ação “para determinar que o Estado de Minas Gerais forneça o medicamento HealthMeds Canabidiole e a fórmula pediátrica para dieta cetogênica Ketocal pelo tempo e quantidade necessário ao tratamento da Autora” (Doc. 136, fl. 5), o que foi mantido pelo acórdão recorrido em sede de apelação, sob os fundamentos de (i) incidência do Tema 1234 da repercussão geral, razão pela qual o processo deve ser mantido perante o Juízo ao qual fora inicialmente direcionado pela parte autora, em razão da medida liminar deferida naquele caso; e (ii) existência de responsabilidade solidária dos entes federativos, nos termos do Tema 793 da repercussão geral, indeferindo a inclusão da UNIÃO por considerar que “nada impede que o executor direto faça valer o seu direito público subjetivo de buscar o ressarcimento na forma do art. 35, VII da Lei 8.080/90, caso o serviço prestado pertença a outra esfera de governo, o que não se pode é permitir que entraves burocráticos retardem o tratamento do paciente” (Doc. 166, fl. 10).
A tese estabelecida no julgamento do Tema 1234 da repercussão geral se limitou a medicamentos, que respeitam a lógica do registro como categoria regulatória e estão submetidos, portanto, a um maior rigor técnico-científico no cumprimento dos requisitos sanitários da legislação de regência, sendo expressamente consignado que “No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234” (RE 1.366.243, Rel. Min. Gilmar Mendes).  
Portanto, tanto em relação à pretensão de fornecimento do produto derivado da Cannabis Health Meds Canabidiol, quanto  da fórmula pediátrica para dieta cetogênica KETOCAL, não incidem as teses fixadas nos Temas 6 e 1234 da repercussão geral.

DO PRODUTO DERIVADO DE CANNABIS
Segundo estabelecido pelo juízo singular, o produto Health Meds Canabidiol “não possui registro na ANVISA, mas possui autorização da Agência para importação em caráter excepcional, o que é adquirido quando se preenche os requisitos definidos pela Resolução RDC n°660, de 30 de março de 2022” (Doc. 136, fl. 3).
Trata-se, portanto, de controvérsia que envolve o fornecimento de produto industrializado contendo ativos derivados da “Cannabis Sativa”, denominado como “produto derivado de Cannabis”, nos termos da Resolução da Diretoria Colegiada - RDC 660/2022, da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, que “define os critérios e os procedimentos para a importação de Produto derivado de Cannabis, por pessoa física, para uso próprio, mediante prescrição de profissional legalmente habilitado, para tratamento de saúde”.
Segundo as disposições próprias de regência, o “produto derivado de Cannabis” não é considerado medicamento e também não está sujeito a registro, encontrando-se submetidos à categoria regulatória específica da “autorização de importação de Produto derivado de Cannabis por pessoa física, para uso próprio para tratamento de saúde” por parte da ANVISA.
O produto em relação ao qual a parte obteve autorização individual de importação (HealthMeds CBD - Doc. 38) está, inclusive, elencado na lista de produtos derivados de Cannabis cuja importação para uso pessoal é autorizada pela Anvisa, mediante obtenção de autorização individual, conforme Nota Técnica nº 76/2025/SEI/COCIC/GPCON/DIRE5/ANVISA (https://www.gov.br/anvisa/pt-br/centraisdeconteudo/publicacoes/medicamentos/controlados/nota-tecnica-39-de-2021-produtos-cannabis). A referida nota técnica ressalta que “esses produtos não podem ser considerados medicamentos e não possuem regularização no país”.
Nessas circunstâncias, tratando-se de produto à base de canabidiol sem registro na ANVISA, com autorização individual de importação para uso pessoal, aplicam-se as teses fixadas nos Temas 500 e 1161 da repercussão geral.
Esse mesmo entendimento foi adotado pelo Min. GILMAR MENDES ao apreciar o RE 1.561.882/SP (Dj 6/10/2025), oportunidade em que faz uma explanação completa a respeito da correta aplicação dos temas de repercussão geral em relação a processos envolvendo substâncias químicas derivadas da planta Cannabis Sativa:
 
“O canabidiol (CBD) é uma substância química presente na planta Cannabis Sativa, popularmente conhecida como maconha. Outra substância química dessa planta é o tetrahidrocanabidiol (THC). Tais substâncias químicas podem estar presentes tanto na planta, utilizada na preparação de cigarros de maconha, chás da folha, etc, como em produtos industrializados para diferentes fins: medicamentos, óleos essenciais, gomas, cremes, produtos inaláveis, e afins. No Brasil, compete à ANVISA definir quais as substâncias ou matérias-primas são consideradas drogas para fins medicamentosos ou sanitários, regulando, inclusive, sua importação, cultivo, fabricação, comercialização, dispensação e uso no Brasil. A Portaria n. 344/1998 da ANVISA, assim, estabelece as substâncias e medicamentos sujeitos a controle especial, considerando a planta CANNABIS SATIVUM (LISTA E) como matéria-prima que pode originar substâncias entorpecentes ou psicotrópicas. Com base em tais normas, hoje, as substâncias canabidiol e tetrahidrocanabidiol poderão estar presentes em medicamentos e produtos sujeitos à regulação da ANVISA para que possam ser importados para o Brasil, fabricados no Brasil, comercializados no Brasil ou dispensados no Brasil.
(...)
As mesmas substâncias encontram-se presentes em outros medicamentos produzidos no exterior, mas não registrados na ANVISA, e em diversos produtos (óleos, cremes, sprays, pastas, sabonetes, etc), que se destinam a diferentes finalidades, sendo alguns completamente proibidos pela ANVISA, outros permitidos apenas para fins de importação e uns poucos autorizados a serem fabricados e comercializados no país.
(...)
O dever do Estado de custear a importação de medicamentos que, embora não registrados na ANVISA, tem sua importação autorizada por ela, foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal no RE 1165959, Tema 1161 da sistemática da repercussão geral, que fixou a seguinte tese: 
“Cabe ao Estado fornecer, em termos excepcionais, medicamentos que, embora não possua registro na ANVISA, tem a sua importação autorizada pela agência de vigilância sanitária, desde que comprovada a incapacidade econômica do paciente, a imprescindibilidade clínica do tratamento, e a impossibilidade de substituição por outro similar constante das listas oficiais de dispensação de medicamentos e os protocolos de intervenção terapêutica do SUS”. (RE 1165959, Rel. Min. Marco Aurélio, redator p/ac Min. Alexandre de Moares, Tribunal Pleno, 21.06.2021)
Atualmente, diversos produtos a base de cannabis estão aprovados pela ANVISA, conforme disposto pela RDC 327/2019, para importação, fabricação e comercialização no Brasil.
(...)
Assim, diante de tratamentos envolvendo substâncias químicas derivadas da planta Cannabis Sativa, quer ele seja utilizado na forma de medicamento (remédio), quer ele seja disponibilizado na forma de produto (óleo, spray, creme...), quatro situações devem ser consideradas:
1º) substância/produto/matéria-prima considerados proibidos pela ANVISA, inclusive para importação pessoal; 
2º) substância/produto/matéria-prima com importação pessoal autorizada pela ANVISA;
3º) produto autorizado pela ANVISA para fabricação, importação e comercialização no Brasil;
4º) medicamento registrado na ANVISA.
Os medicamentos e produtos a base de CBD registrados/autorizados pela ANVISA poderão, ainda, ser incorporados pelo SUS (no plano Federal, Estadual e Municipal) ou não. 
Cada situação específica demandará seu enquadramento nas teses dos temas 500 (medicamento/produto/insumo sem registro/autorização da ANVISA), 1161 (medicamento/produto/insumo sem registro/autorização da ANVISA para comercialização no Brasil, mas com autorização de importação), 6 (medicamento registrado/autorizado pela ANVISA, mas não incorporado pelo SUS), 793 (responsabilidade solidária dos Entes pelo fornecimento de ações, produtos e serviços de saúde) e 1234 (competência dos Entes para o fornecimento de medicamentos incorporados e não incorporados - Acordo interfederativo).
(...)
Em se tratando de medicamento a base de Canabis, registrado na ANVISA, quer incorporado ou não ao SUS, deverá aplicar os requisitos fixados nos temas 6 e 1234. 
Se o pleito versar sobre produto a base de Canabis autorizado pela ANVISA para importação, fabricação e comercialização no Brasil, estando o produto incorporado ou não ao SUS, caberá observar as teses fixadas nos temas 6, 793 e 1234. 
Ainda, como no caso dos autos, quando se tratar de produto a base de Canabis com autorização da ANVISA apenas para importação para uso pessoal, deverá aplicar o Tema 1161, inclusive seguindo os parâmetros fixados nos temas 6 e 500, conforme consta do próprio acórdão.”

Quando à aplicação do Tema 1161 (RE 1.165.959, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 22/10/2021) aos produtos derivados de cannabis, esta CORTE se lastreou nos requisitos dos RE 566.471 (Tema 6) e RE 657.718 (Tema 500), ressaltando a necessidade de sua observância.
Portanto, os produtos que não possuem registro na ANVISA, como é o caso em tela, em que há mera autorização individual de importação para uso pessoal, devem observar os parâmetros do Tema 500 da repercussão geral, em especial quanto à necessária inclusão da UNIÃO no polo passivo:

Tema 500-RG
“1. O Estado não pode ser obrigado a fornecer medicamentos experimentais. 
2. A ausência de registro na ANVISA impede, como regra geral, o fornecimento de medicamento por decisão judicial. 
3. É possível, excepcionalmente, a concessão judicial de medicamento sem registro sanitário, em caso de mora irrazoável da ANVISA em apreciar o pedido (prazo superior ao previsto na Lei nº 13.411/2016), quando preenchidos três requisitos: (i) a existência de pedido de registro do medicamento no Brasil (salvo no caso de medicamentos órfãos para doenças raras e ultrarraras);(ii) a existência de registro do medicamento em renomadas agências de regulação no exterior; e (iii) a inexistência de substituto terapêutico com registro no Brasil. 
4. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União.”

Esse mesmo entendimento foi acolhido em recente julgado pela Primeira Turma desta CORTE:

“Ementa: CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. FORNECIMENTO DE PRODUTO À BASE DE CANABIDIOL. SUBSTÂNCIA NÃO REGISTRADA NA ANVISA E COM IMPORTAÇÃO AUTORIZADA PELA AGÊNCIA. NECESSIDADE DE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NO JULGAMENTO DOS TEMAS 500 E 1.161 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 
I. CASO EM EXAME 
1. Agravo Interno contra decisão que negou seguimento à Reclamação. 
II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 
2. Discute-se a alegada negativa de vigência aos enunciados das Súmulas Vinculantes 60 e 61, bem como suposta violação ao entendimento firmado pela CORTE no julgamento do Tema 500-RG, RE 657.718, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Redator p/ Acórdão Min. ROBERTO BARROSO; do Tema 793-RG, RE 855.178, Rel. Min. LUIZ FUX, Redator p/ Acórdão Min. EDSON FACHIN, e do Tema 1.161-RG, RE 1.165.959, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Redator p/ Acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES. 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
3. É firme o entendimento da CORTE no sentido de que “As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União” (Tema 500-RG, RE 657.718, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Redator p/ Acórdão Min. ROBERTO BARROSO). 
4. Extinto o processo por descumprimento da determinação de emenda da inicial para fins de inclusão da União no polo passivo, diante de situação cuja controvérsia abrange pedido de fornecimento de produto à base de canabidiol não registrado na ANVISA, mas com importação individual autorizada pela referida Agência, não se constata violação ao quanto decidido pela CORTE nos Temas 500 e 1.161 da Repercussão Geral. Nesse sentido: RE 1.493.040 AgR, Rel. Min. FLÁVIO DINO, Primeira Turma, DJe de 25/08/2025. 
IV. DISPOSITIVO 
5. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 82664 AgR, Rel. Min ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 25-09-2025)

O Tribunal de origem, ao deixar de determinar a inclusão da UNIÃO no polo passivo, apesar de reconhecer que se trata de produto derivado de Cannabis sem registro na ANVISA, não observou a jurisprudência desta CORTE, devendo, portanto, ser reformado.

DA FÓRMULA PEDIÁTRICA
Conforme se vê dos autos, o Tribunal de origem solucionou a questão a partir da aplicação da tese estabelecida no julgamento do Tema 793 da repercussão geral, com o reconhecimento da responsabilidade solidária entre os entes federativos, contudo, deixou de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente competente, de acordo com as regras de distribuição preestabelecidas na Constituição Federal ou no arcabouço normativo pertinente.
Isso porque, segundo concluiu, “nada impede que o executor direto faça valer o seu direito público subjetivo de buscar o ressarcimento na forma do art. 35, VII da Lei 8.080/90, caso o serviço prestado pertença a outra esfera de governo, o que não se pode é permitir que entraves burocráticos retardem o tratamento do paciente” (Doc. 166, fl. 10).
Sempre externei posição pela necessidade de se respeitar a divisão de atribuições entre os entes da federação no cumprimento do dever de acesso à saúde pela população, bem como a necessidade de inclusão da União no polo passivo de processos nos quais se pleiteia medicamento ou tratamento cujo custeio, a partir desta lógica de divisão de atribuições e competências fixadas no Sistema Único de Saúde, é de sua responsabilidade.
A obrigação do Estado de prover o acesso à saúde, imposta pela CONSTITUIÇÃO FEDERAL aos entes da federação como verdadeira ordem comum em favor de todos, não pode significar o abandono de princípios norteadores do federalismo de cooperação. A fixação de feixes de atribuições a cada ente, na concretização desse dever comum de garantia de acesso da população aos serviços de saúde pública por intermédio de um sistema unificado o Sistema Único de Saúde, não pode ser abandonada literalmente como uma pseudo forma de garantir judicialmente o acesso à saúde.
Um sistema deve seu correto funcionamento ao respeito de sua lógica interna, sob pena de desconfigurar-se como tal. E, no caso do Sistema Único de Saúde, tem-se a construção de estruturas de responsabilidade no âmbito da Federação, considerando a obrigação de fornecer os meios necessários para a concretização do direito à saúde como obrigação solidária e comum a todos os entes, mas atribuindo-se a cada ente determinado feixe de responsabilidades particulares e próprias, a partir da regulação e do fomento financeiro.
Ou seja, a partir da responsabilidade comum e solidária de todos os entes quanto ao atendimento do direito constitucional à saúde, há a fixação de responsabilidades próprias de cada ente, evitando-se sobreposições, zonas de penumbra ou mesmo omissões absolutas, através da legislação ordinária de regulação do Sistema Único de Saúde. Decorrência disso é, no atendimento do princípio orçamentário, de observância obrigatória, o planejamento de custeio e de despesas para a dispensa de atendimento da população a partir da atribuição particular fixada a cada ente, ainda que organizada e alimentada a partir da atuação centralizada da União.
Essa organização orçamentária e executiva atende ao princípio da eficiência administrativa e do orçamento, permitindo que a União, os Estados e os Municípios possam planejar, a partir do objeto de sua atribuição no âmbito do Sistema Único de Saúde, os gastos necessários para o atendimento do direito à saúde.
A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde.
Conforme posição por mim sempre defendida, que externei no julgamento da tese fixada para o Tema 793-RG deste Supremo Tribunal Federal:
“(...) Entendo que atende aos ditames constitucionais a responsabilização solidária da União, haja vista que a Constituição Federal e a legislação infraconstitucional pertinente foram expressas quanto à distribuição de competências no âmbito do Sistema Único de Saúde SUS.
Nas demandas individuais em que se persegue o fornecimento individual de medicamentos, tenho que a própria CONSTITUIÇÃO FEDERAL fornece balizas para a solução dessa controvérsia, propiciando a manutenção do equilíbrio constitucional, em especial do federalismo e de suas regras de distribuição de competências legislativas e administrativas, que são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito.
(…).
Assevero que a judicialização da saúde revela contingência que refoge à normalidade democrática, haja vista ponto de tensão existente entre os três níveis da esfera federativa, e que, embora não se eleve ao perigoso grau de conflito federativo, exige do Poder Judiciário uma solução que traga maior operacionalidade e racionalidade às decisões judiciais envolvendo o exercício do direito fundamental à saúde pela via judicial.
A CARTA MAGNA, na Seção em que se dedica à saúde, determina a instituição de um modelo prestador de saúde envolvendo a União, os Estados e os Municípios, tendo a comunidade como seu partícipe. Sua execução se estabelece do seguinte modo:
‘Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
(...)
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III participação da comunidade.
§ 1º O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:
I no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento);
II nos casos dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 1257 e 159, I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;
III no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.
§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:
I os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º;
II os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais;
III as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual e distrital e municipal’;
E, no art. 23, II, da CONSTITUIÇÃO FEDERAL, vê-se que compete aos aludidos entes estatais:
‘Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
II cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência’;
No âmbito da legislação ordinária, a Lei 8.080/1990 institui o Sistema Único de Saúde (Legislação do SUS), atenta ao caput do art. 196 da CF/1988 e ao art. 23, II, da CF/1988.
Com vistas à descentralização político-administrativa das ações e execuções decorrentes do mandamento constitucional, definiram-se atribuições a cada qual das pessoas políticas, nos termos normativos da Lei 8.080/1990. (...)
Há, portanto, um arquétipo normativo bem definido e estruturado pelo legislador para que se garanta o constitucional acesso do cidadão à saúde por meio de atividades administrativas desempenhadas em conformidade com a atribuição de cada qual.
À sua margem, irrompem ininterruptas ingerências judiciais em decorrência da sobredita judicialização da saúde , tanto na justiça estadual como na federal, as quais reputo, com a devida vênia, perniciosas ao modelo normativo instituído, a compelir, muitas das vezes, o abandono, principalmente pelos Estados e municípios, do programa orçamentário destinado ao financiamento de tais serviços, arruinando a divisão funcional de atribuições e encargos desenhados na lei para os órgãos do SUS.
Efetivamente, a CONSTITUIÇÃO estabelece princípios e regras que vincular a atuação estatal à estrita observância da lei orçamentária, vedando a transposição de recursos públicos para finalidade diversa da prevista na lei orçamentária (art. 167, II, da CF). A legalidade orçamentária, essencialmente ligada ao preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), também age como consectário do princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput , da CF) e do princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF).
Com isto, não se está atribuindo superioridade valorativa aos princípios constitucionais da programação orçamentária em prejuízo do direito social à saúde, permitindo a mitigação do mínimo existencial em prol da observância de interesses secundários do Estado. Ao contrário, a preocupação é preservar a capacidade dos entes em sustentar financeiramente uma política pública que proporcione assistência médica ao maior número possível de pessoas. A estabilidade do orçamento público é condição indispensável para que todos os deveres dos Estados, Distrito Federal e Municípios sejam corretamente exercidos, inclusive aqueles que conferem efetividade a direitos fundamentais.
A judicialização da saúde pública, neste aspecto, tem sido malsucedida. Há um efeito vicioso na multiplicação dos casos de fornecimento de medicamentos via ação judicial: a gestão pública ineficiente, que justificou a intervenção judicial, é cerceada pela constrição do orçamento público decorrente de várias decisões com esse mesmo conteúdo; a falta de controle sobre a verba pública aumenta a ineficiência do sistema de saúde, o que, por sua vez, alimenta a necessidade de socorro ao Poder Judiciário em novas demandas.
(…).
Ora, o que se constata, ao fim e ao cabo, é a controvérsia entre os entes a respeito de qual deles, de fato e de direito, deve arcar com o bem da vida objeto do processo, provocando desavenças entre os sujeitos integrantes da pessoa jurídica de Direito interno, constituído, como cediço, pela União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, ocasião em que esta SUPREMA CORTE ‘ganha relevância no plano federativo no momento em que [lhe] caberá dirimir conflitos de competência que eventualmente venham a surgir entre os entes federados’ (BERNARDO GONÇALVES FERNANDES. Curso de direito constitucional. 6ª ed. Salvador: Jus Podvim. 2014, p. 291).
Logo, impende refletir sobre a necessidade vital de revisar (prospective overruling) o entendimento jurisprudencial firmado sobre a solidariedade dos entes estatais, estabelecida em um contexto no qual ainda não se vislumbrava a prática danosa relativa ao cumprimento do título judicial condenatório.
Muitas das vezes, conforme salientado em memorial ofertado pela Advocacia-Geral da União, verifica-se atuação sobreposta dos entes federativos, com inegável prejuízo dos escassos recursos públicos destinados para a área, uma vez que, em razão do prazo exíguo e da coerção judicial, na forma de severas sanções, cada ente réu fornece, individualmente, a prestação total requerida, de modo que são obtidas, no processo judicial, quantidades duas ou três vezes superiores à necessária, conforme retratado em sede doutrinária (DANIEL SARMENTO; CRISTINA TELLES. Judicialização da saúde e responsabilidade federativa: solidariedade ou subsidiariedade? In. FELIPE ASENSI; ROSENI PINHEIRO (Org.). Direito sanitário . Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 117-129).
Como antes destacado, observar fielmente a distribuição de competências legislativas e administrativas demanda, em cenários excepcionais, a proeminências de um Poder Central que garanta a coesão nacional, notadamente, como no caso pátrio, quando a instituição do federalismo decorreu-se da desagregação (ACO 3258-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 7/5/2019); ao contrário do ‘Estado unitário, que se descentraliza, como da reunião dos antigos estados independentes ou soberanos, para a formação de um único Estado, agora federal’ (ANDRÉ RAMOS TAVARES. Curso de Direito Constitucional. 17 ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019).
Ressalto, como cediço, que o nosso federalismo em vigor funda-se sob o pilar da cooperação (federalismo cooperativo), urgindo atuação irmanada dos entes em favor da coletividade. Mas, como observado pelo eminente Ministro ROBERTO BARROSO, ‘o federalismo brasileiro vive um momento delicado, marcado por insuficiências e desequilíbrios, de modo que a interpretação de normas e contratos entre os entes federativos não pode desconsiderar essa realidade fática’ (ACO 3224- MC, DJe de 1º/4/2019).
Quanto à distribuição de valores a serem repassados pela União aos demais entes federados, a Lei Complementar 141/2012 dispõe no art. 12 que os ‘recursos da União serão repassados ao Fundo Nacional de Saúde e às demais unidades orçamentárias que compõem o órgão Ministério da Saúde, para serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde’, e o art. 18 reza que os ‘recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas com as ações e serviços públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executad