Tribunal: STF
Processo: RE 1533303
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-26
Data de publicação: 2025-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DIREITO À EDUCAÇÃO. REGULARIZAÇÃO DO DÉFICIT DE PROFESSORES NO COLÉGIO ESTADUAL CARLOS AMOLDO ABRUZZINI DA FONSECA. DETERMINAÇÃO DE CONVOCAÇÃO DE PROFESSORES APROVADOS EM CONCURSO PÚBLICO.  ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. DETERMINAÇÃO DE MEDIDA PONTUAL A CARGO DO PODER PÚBLICO PARA ADEQUAR A POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE SUBSTITUIÇÃO POR PLANO PARA ALCANÇAR O RESULTADO PRETENDIDO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO PARA AFASTAR AS PROVIDÊNCIAS PONTUAIS DETERMINADAS, SUBSTITUINDO-AS POR PLANO A SER APRESENTAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Estado do Paraná, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que, em 26/09/2016, assentou:



    “AGRAVO INTERNO CONTRA DECISÃOMONOCRÁTICA EM RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. PRETENSÃO DOAGRAVANTE QUE SE ENCONTRA EMCONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE SOBRE O TEMA. DECISÃO MONOCRÁTICA DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA, NOS TERMOS DOART. 557 DO CPC/73. DESPROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO INTERNO, NOS TERMOS DOVOTO DA DESEMBARGADORA RELATORA.” (Doc. 20, p. 1)



    O Estado do Rio de Janeiro opôs embargos de declaração, que foram parcialmente acolhidos em acórdão assim ementado (doc. 22, p. 12):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO DE DISPOSITIVOS. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO, OBSCURIDADEOU CONTRADIÇÃO. Julgamento que enfrentou todas as questões postas, tratando expressamente sobre a matéria que compõe o cerne da controvérsia. Inocorrência de violação aos princípios orçamentários, da separação de poderes ou da proporcionalidade. Provimento parcial do recurso para retificar a ementa do julgado para que conste o valor de R$1.000,00 (um mil reais) a título de multa diária.”



    Nas razões do apelo extremo, o Estado do Rio de Janeiro apresentou preliminar de repercussão geral e, no mérito, apontou violação aos artigos 2º, 5º, inciso LIV, 84 e 167 da Constituição da República. 



    Sustentou, em síntese, que “não se vislumbra omissão do Estado na condução de políticas públicas para extinguir a carência de professores”, haja vista que “possui programa de acompanhamento contínuo das carências de professores na rede estadual de ensino, permitindo com isso a inscrição para a contratação temporária de professores, através do site da SEEDUC. A finalidade de tais medidas é formar um banco de reserva que possibilite a convocação imediata desses profissionais no decorrer do ano letivo para cobrir o licenciamento dos professores efetivos” (doc. 23, p. 25).



    Discorre o Estado recorrente que “vem realizando convocações e nomeações de professores aprovados nos concursos vigentes nas disciplinas onde há banco de reserva” (doc. 23, p. 26) de sorte que “a carência de professores na rede, que chegava a 12 (doze) mil em 2010, foi expressivamente diminuída, atingindo o número de 700 em 2014. Desde 2007, foram autorizadas cerca de 57 mil vagas destinadas à educação, incluindo a convocação de candidatos aprovados em concursos anteriores. Dez concursos foram realizados para o magistério e, para aqueles que ainda estão no prazo de validade, as nomeações continuam ocorrendo” (doc. 23, p. 26).



    Diante deste contexto, alega que o acórdão recorrido violou os preceitos constitucionais que asseguram a primazia do Poder Executivo na consecução das políticas públicas “mormente no que diz respeito à forma de atuação, à fixação de prazos para realização e, principalmente, para prática de atos administrativos e exercício meritório das suas funções precípuas” (doc. 24, p. 1). Argumenta, nesse sentido, que “o caso em tela engloba todos estes elementos que indicam que o Poder Judiciário deve ser extremamente deferente à escolha da Administração Pública” (doc. 24, p. 4), a impor um paradigma de autocontenção judicial.



    Aponta que o decisum recorrido atenta contra o postulado constitucional da razoabilidade, ante a existência de “outras ações idênticas do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro versando sobre o mesmo tema, muitas com liminares já deferidas” (doc. 24, p. 7), além de argumentar pela necessidade de observância das limitações orçamentárias.



    Requer, por esses fundamentos, o provimento do recurso para que seja reformado o acordão recorrido.



    O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro apresentou contrarrazões ao recurso (doc. 26, p. 15).



    A Terceira Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso (doc. 27, p. 6-10), o que ensejou a interposição de agravo.



    Em 9 de outubro de 2019, a Presidência deste Supremo Tribunal Federal determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem, com fundamento no art. 1.030, inciso III, do CPC e no art. 13, inciso V, alínea “c” do RISTF, eis que as questões versadas no recurso extraordinário foram tratadas no Tema 698 da sistemática da repercussão geral.



    Em cumprimento a tal determinação, a Terceira Vice-Presidência do TJRJ remeteu os autos à Câmara de origem para eventual juízo de retratação, tendo o órgão fracionário mantido o decisum anterior em acórdão assim ementado (doc. 39, p. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. RETORNO DO PROCESSO À CÂMARA DE ORIGEM PARA EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ART. 1030, II DO CPC/15. AÇÃO CIVIL PÚBLICA, AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO. FALTA DE PROFESSORES EM ESCOLA ESTADUAL. OMISSÃO ESPECÍFICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO PARA DETERMINAR AO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS PARA SUPRIR A CARÊNCIA REAL E TEMPORÁRIA NO QUADRO DE PROFESSORES E PESSOAL ADMINISTRATIVO, EM TODAS AS TURMAS E SÉRIES, OFERECIDAS NO COLÉGIO EM TELA, DECORRENTE DA AUSÊNCIA DE CONVOCAÇÃO DOS CANDIDATOS APROVADOS NO CONCURSO SEEDUC (METRO IV). TEMA 698 DO STF. DISTINGUISHING. JULGAMENTO, PROFERIDO PELO STF DIRECIONADO PARA A ÁREA DE SAÚDE. DEBATE, DEDUZIDO NA PRESENTE AÇÃO QUE SE REFERE A GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO, QUE NÃO ESTÁ INSERIDA NO PRECEDENTE VINCULANTE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO.” 



    Tendo em vista tal decisão, a Terceira Vice-Presidência do tribunal a quo admitiu o recurso extraordinário ao fundamento de que “há aparente divergência entre o que decidiu o acórdão recorrido e o que ficou assentado na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Tema 698 de seu repertório, considerando que foi determinado ao Estado do Rio de Janeiro a adoção de as providências administrativas para suprir a carência real e temporária no quadro de professores e pessoal administrativo, sendo certo que deixou o Colegiado de exercer o Juízo de retratação positivo” (doc. 35, p. 5)



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso comporta parcial provimento.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607- AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017, destaquei)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PESSOAS PORTADORAS DE NECESSIDADES ESPECIAIS. MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSO À ESCOLA PÚBLICA. EXECUÇÃO DAS ADAPTAÇÕES NECESSÁRIAS. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INADEQUAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.7.2014. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. 



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 891.418- AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 13/08/2015, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 19.12.2019. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS EM UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS COM MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSIBILIDADE. LEIS FEDERAIS 10.098/00 E 7.853/89 E DECRETO FEDERAL 5.296/04. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de obras em prédios públicos onde se localizam as unidades de ensino referidas na ação civil pública, a fim de facilitar o acesso às pessoas com deficiência física, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Leis Federais nº 10.098/00 e 7.853/89 e Decreto nº 5.296/04), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por se tratar de ofensa reflexa à Constituição, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da separação dos poderes, visto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes, como é o caso da garantia de acessibilidade das pessoas com deficiência, não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem.” (ARE 1.236.773-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 18/08/2020, destaquei)



    À matéria, porém, foram conferidos contornos mais definidos no julgamento do RE 684.612, leading case do Tema 698 da repercussão, geral, em que restaram fixadas as seguintes teses:



    Tema 698-RG: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).”



    Eis a ementa do julgado:



    Ementa: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684.612, redator para acórdão Min. Roberto Barroso, j. 03/07/2023, DJe 07/08/2023).



    In casu, o Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia (doc. 20, p. 1 e 15-16 - grifei):



    “AGRAVO INTERNO CONTRA DECISÃOMONOCRÁTICA EM RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. PRETENSÃO DOAGRAVANTE QUE SE ENCONTRA EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE SOBRE O TEMA. DECISÃO MONOCRÁTICA DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA, NOS TERMOS DOART. 557 DO CPC/73. DESPROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO INTERNO, NOS TERMOS DOVOTO DA DESEMBARGADORA RELATORA.



    [...]



    Ao determinar a adoção de medidas para suprir a falta de professores na escola em apreço, o Judiciário estará, na verdade, exercendo seu mister constitucional de apreciar lesão ou ameaça a direito (art. 5°, XXXV da Constituição da República), afastando a inércia do Estado do Rio de Janeiro diante das determinações constitucionais. 



    Não há que se falar em falta de interesse de agir, considerando que a omissão estatal vem se perpetuando ao longo do tempo, gerando perdas irreparáveis aos alunos da unidade escolar, sendo certo que a ação foi ajuizada durante o prazo de validade do concurso para professores. 



    É inaceitável que o Estado pretenda imputar o obstáculo do fim da validade do concurso ao Ministério Público, especialmente porque o problema existe desde 2009.



    Uma administração que se preocupa como interesse de seus administrados, sobretudo noque concerne ao direito fundamental à educação, deve realizar uma programação efetiva, de modo a considerar a proximidade do término do concurso e os problemas que isso geraria para os alunos das diversas escolas estaduais. A problemática da falta de professores é uma constante na rede pública de ensino decorrente da negligência estatal, que não considera, conjuntamente, a falta de professores, a validade de concursos e a efetivação do direito à educação no desenvolvimento do planejamento de suas ações.”



    Instado a promover juízo de retratação, após a devolução dos autos para novo exame à luz do mencionado precedente vinculante, o órgão fracionário reiterou o posicionamento anterior, assim consignando (doc. 39, p. 1 - grifei):



    “APELAÇÃO CÍVEL. RETORNO DO PROCESSO À CÂMARA DE ORIGEM PARA EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ART. 1030, II DO CPC/15. AÇÃO CIVIL PÚBLICA, AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO. FALTA DE PROFESSORES EM ESCOLA ESTADUAL. OMISSÃO ESPECÍFICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO PARA DETERMINAR AO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS PARA SUPRIR A CARÊNCIA REAL E TEMPORÁRIA NO QUADRO DE PROFESSORES E PESSOAL ADMINISTRATIVO, EM TODAS AS TURMAS E SÉRIES, OFERECIDAS NO COLÉGIO EM TELA, DECORRENTE DA AUSÊNCIA DE CONVOCAÇÃO DOS CANDIDATOS APROVADOS NO CONCURSO SEEDUC (METRO IV). TEMA 698 DO STF. DISTINGUISHING. JULGAMENTO, PROFERIDO PELO STF DIRECIONADO PARA A ÁREA DE SAÚDE. DEBATE, DEDUZIDO NA PRESENTE AÇÃO QUE SE REFERE A GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO, QUE NÃO ESTÁ INSERIDA NO PRECEDENTE VINCULANTE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO.” (Doc. 17, p. 6, destaquei)



    Diante deste contexto, verifica-se que o acórdão recorrido promoveu adequada intervenção judicial na política pública de educação a cargo do Estado recorrente, apreciando as circunstâncias fático-probatórias que, segundo o seu sentir, justificavam a medidas de correção da mencionada política pública.



    No entanto, o aresto recorrido contrariou a jurisprudência vinculante desta Corte no ponto em que determinou “ao Estado do Rio de Janeiro a adoção de providências administrativas para suprir a carência real e temporária no quadro de professores e pessoal administrativo, em todas as turmas e séries, oferecidas no colégio em tela, decorrente da ausência de convocação dos candidatos aprovados no concurso Seeduc”. 



    Com efeito, a tese firmada no Tema 698-RG assenta, expressamente, que “[A] decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”, a revelar a incorreição do acórdão recorrido no ponto em que condena o Estado recorrente à obrigação específica de convocar candidatos aprovados em concurso público.



    Ademais, mesmo após a devolução dos autos para reapreciação da causa à luz do Tema 698, a Corte de origem reiterou tal posicionamento, salientando distinguishing, que, todavia, não prospera. Isto porque a necessidade de apresentação de plano e/ou meio adequados para alcançar o resultado constitui providência aplicável a todas as políticas públicas levadas à apreciação judicial, não se limitando às políticas de saúde. Deveras, apenas o item “3” da tese fixada no Tema 698-RG se refere à intervenção judicial na área da saúde, ao passo que os itens “1” e “2” alcançam todo e qualquer direito fundamental discutido judicialmente sob a perspectiva do controle judicial de políticas públicas.



    Neste cenário, impõe-se o provimento parcial do recurso extraordinário para afastar as medidas pontuais fixadas no acórdão recorrido, substituindo-as pela determinação de plano para superação das circunstâncias verificadas, a ser elaborado no prazo e condições a serem estabelecidas no cumprimento do julgado.



    Ex positis, PROVEJO PARCIALMENTE o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, para afastar as medidas pontuais fixadas no acórdão recorrido, substituindo-as pela determinação de realização de plano para superação das circunstâncias verificadas, a ser elaborado no prazo e condições a serem estabelecidas no cumprimento do julgado.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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