Tribunal: STF
Processo: ADPF 1293
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-10
Data de publicação: 2025-12-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Partido Solidariedade em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no qual declara a inconstitucionalidade do Decreto Municipal 62.144/2023, do Município de São Paulo, que trata da suspensão do serviço de transporte remunerado de passageiros por motocicletas.



    Alega, essencialmente, a validade da proibição, pelo Município de São Paulo, do transporte individual remunerado de passageiros por aplicativos por meio de motocicletas, com fundamento no direito fundamental à vida e à segurança, na competência municipal (art. 30, I e V, CF), argumentando pela existência de riscos intoleráveis de mortes e lesões graves no uso de motocicletas para esse tipo de serviço.



    Requer a concessão de medida cautelar para “i) suspender imediatamente os efeitos do acórdão proferido pelo Órgão Especial do TJSP na ADI nº 2059677-53.2025.8.26.0000; ii) restabelecer a vigência do Decreto Municipal nº 62.144/2023 até o julgamento final; iii) reconhecer provisoriamente a competência do Município de São Paulo para adotar medidas administrativas cautelares destinadas à proteção da vida, da saúde e da segurança viária, inclusive a suspensão temporária do serviço de transporte remunerado de passageiros por motocicletas” (eDoc. 1, p. 24).



    O processo foi originalmente distribuído à relatoria do Ministro CRISTIANO ZANIN (eDoc. 22). Sua Excelência encaminhou o caso para redistribuição por prevenção, decorrente da relatoria da ADI 7852, o que foi efetivamente acolhido pela Presidência, realizada a redistribuição por dependência (RISTF, art. 77-B, eDoc. 28).



    É o relatório.



    O objeto da presente ADPF trata de deliberação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo a respeito da constitucionalidade de Decreto expedido pelo Prefeito de São Paulo que “suspende, temporariamente, a utilização de motocicletas para transporte individual remunerado de passageiros por aplicativos no Município de São Paulo”.



    Esse ato normativo teve a sua validade constitucional questionada perante o Tribunal local, em sede de representação de inconstitucionalidade (Processo 2059677-53.2025.8.26.0000), com base em tese de violação aos arts. 1º, caput, IV, 5º, caput e inciso II, 111, 144, 170, caput e incisos IV, V e parágrafo único, 178 e 275, todos da Constituição Paulista, bem como do art. 22, XI, e art. 37 da Constituição Federal.



    Alegou-se, essencialmente, que a norma invadiria a competência da União para legislar sobre trânsito e transporte, em contrariedade ainda com os precedentes firmados pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento da ADPF 449 e RE 1.054.110 (Tema 967 da Repercussão Geral) e no recente julgamento da ADI 7852 (de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgamento concluído em 10/11/2025, acórdão pendente de publicação).



    O TJSP acolheu a tese de inconstitucionalidade, a pretexto de aplicar o entendimento dessa CORTE sobre a matéria:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO PAULISTANO 62.144/2023 (DE 6-1), QUE « SUSPENDE, TEMPORARIAMENTE, A UTILIZAÇÃO DE MOTOCICLETAS PARA TRANSPORTE INDIVIDUAL REMUNERADO DE PASSAGEIROS POR APLICATIVOS NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO ». 



    - Preliminares: ( i) objeto do controle: o ato normativo impugnado possui características próprias de lei, quai s sejam, abstração, generalidade, imperatividade, indeterminação, coercibilidade e inovação na ordem jurídica; ( ii) causa de pedir: as cortes constitucionai s, no Brasil, não estão limitadas pelos contornos estritos da causa petendi declinada na petição inicial das demandas diretas de inconstitucionalidade; ( iii ) aptidão consequente do pedido inicial. 



    - A superveniência da Lei paulista 18.156/2025 em nada aflige a existência e validade do decreto sub examine . É dizer, a norma objurgada continua produzindo efeitos em desacordo com as diretrizes estabelecidas pela União, que possui competência privativa para legislar sobre trânsito e transporte. 



    - Há, no decreto sob exame, extravasamento da competência legislativa do Município de São Paulo, em maltrato do disposto no art. 144 da Constituição pauli sta, com afronta ainda de norma de observância obrigatória da Constituição nacional (inc. XI do art. 22), ao determinar- se a suspensão, temporária que o seja, de serviço de transporte individual. 



    - Além disso, o mesmo decreto vulnera os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. 



    - Tese assentada pelo Pleno do eg. STF, no julgamento do RE 1.054.110 (tema 967): « A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motori sta cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência » (RE 1.054.110, Rel. Min. LUIS ROBERTO BARROSO, j. 9-5-2019). 



    - Ressalva da competência municipal para a regulamentação do serviço de transporte de aluguel, o que não compreende competência para a suspensão da atividade. 



    - Consonância das jurisprudências doutrinária e pretoriana. 



    - Modulação: a utilização de motocicletas para o transporte individual remunerado de passageiros por meio de aplicativos é uma opção substituinte do modelo de transporte público (antigo parâmetro de transporte proporcionado diretamente pelo poder público). O paradigma substitutivo, pese embora sua natureza empresarial, não altera, contudo, o substrato do interesse geral do transporte, cuja prestação, por isso mesmo, reclama alguma sorte de regulação pública. 



    Procedência da demanda, com modulação.



    De fato, como apontado pela decisão do Ministro CRISTIANO ZANIN e da Presidência da CORTE (eDocs. 26 e 27), o tema em debate tem aderência ao conteúdo apreciado pela CORTE no julgamento de mérito da ADI 7852, onde impugnada a validade da Lei n. 18.156/2025, do Estado de São Paulo, que dispunha sobre a obrigatoriedade de autorização dos municípios do Estado para a utilização de motocicletas na prestação do serviço de transporte individual privado remunerado de passageiros.



    Nesse julgamento, assentou-se que a Constituição Federal é explícita ao dispor que é de competência privativa da União legislar sobre diretrizes da política nacional de transportes (art. 22, IX) e a respeito de trânsito e transporte (art. 22, XI). E que o legislador federal, cumprindo competência constitucional prevista (art. 22, IX e XI), instituiu diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, por meio da Lei 12.587/2012. Essa legislação foi posteriormente alterada com nova redação dada ao inciso X do art. 4º e a inclusão dos arts. 11-A e 11-B pela Lei n. 13.640/2018, abordando expressamente a regulamentação e a fiscalização dos serviços de transporte remunerado privado individual de passageiros, e consolidando-as como de competência exclusiva dos municípios e do Distrito Federal. 



    Sobre o tema, veio esta CORTE a firmar os precedentes referidos pela Requerente — ADPF 449 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 8/5/2019) e RE 1.054.110 (Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 9/5/2019, Tema 967 da Repercussão Geral) — nos quais apreciada a controvérsia constitucional sobre legislações locais que pretenderam a restrição de serviços de transportes de passageiros por meio de aplicações digitais.



    Prevaleceu o entendimento segundo o qual a competência para a regulação de transporte individual particular de passageiros, ainda que com fundamento no interesse público na proteção ao consumidor, mobilidade urbana e meio ambiente, não permite a proibição dessa atividade. Nesse sentido, as teses fixadas no julgamento do Tema 967:



    1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; e 



    2. No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI).



    Essas referências legais e jurisprudenciais são perfeitamente aderentes ao caso em julgamento, que trata de regulação de transporte remunerado privado individual de passageiros, ou seja, “serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede” (art. 4º, X, Lei 12.587/2012, na redação da Lei 13.640/2018).



    A circunstância de se tratar de transporte por meio de motocicletas poderia, em tese, justificar a regulamentação de aspectos relacionados a esse tipo de veículo. Inclusive, os motivos que embasaram a proposição legislativa que originou a norma impugnada, como narrado pela Assembleia do Estado de São Paulo, destacam dados oficiais sobre sinistros ocorridos no transporte por motocicleta.



    Todavia, não há fator que distingua, sob o aspecto jurídico, o transporte por aplicativos, seja por automóveis (carros) ou por motocicletas, devendo-se aplicar o mesmo entendimento firmado pela CORTE nos precedentes acima referidos.



    Os precedentes destacados corroboram a primazia da União para o tratamento da matéria, na medida em que estabelece que os municípios não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal.



    Do ponto de vista da constitucionalidade material, cabe destacar que a Constituição Federal prevê os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa como fundamentos do Estado brasileiro (art. 1º, IV). Ao tratar sobre a ordem econômica, repisa como alicerce a valorização do trabalho e a livre iniciativa (art. 170), e em seguida discrimina os princípios, dentre os quais destaco a livre concorrência (art. 170, IV) e a busca do pleno emprego (art. 170, VIII).



    Como sustentei em sede acadêmica, é através do trabalho que o homem garante sua subsistência e o crescimento do país, prevendo a Constituição, em diversas passagens, a liberdade, o respeito e a dignidade ao trabalhador (exemplos: CF, arts. 5º, XIII, 6º, 7º, 8º, 194-204). A ordem econômica na constituição optou pelo modelo capitalista de produção, também conhecido como economia de mercado (art. 219), cujo coração é a livre iniciativa. E assim a Carta Magna assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei (art. 170 parágrafo único).



    No julgamento da ADPF 449, afirmei que o transporte remunerado por aplicativos segue dinâmica econômica e social própria, atendendo a uma demanda que surgiu, em primeiro lugar, dos sérios problemas de mobilidade urbana das grandes cidades brasileiras, sobretudo a deficiência do transporte público coletivo, e das possibilidades tecnológicas ofertadas pelos aplicativos on line. 



    Não se trata, conforme firmado naquele julgamento, de serviço público que legitime a sua sujeição a regime jurídico de direito administrativo, ou a atribuição de sua titularidade ao Poder Público, ainda que em regime de não exclusividade. Trata-se, ao meu ver, de necessidades sociais sendo supridas pela iniciativa de particulares, no exercício de sua liberdade de empreender em uma economia de mercado. A eventual submissão dessa realidade a um regime de autorização ou permissão pela Administração Pública esvaziaria a sua utilidade econômica.



    Assim, agiu corretamente o legislador em definir a prática desses serviços como de natureza distinta do transporte público individual de passageiros, estatuído pelo Plano Nacional de Mobilidade Urbana como o “serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas” (art. 4º, VIII, do PNMU), bem como dos “serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros”, referido no art. 12 da mesma lei, do qual também constitui exemplo o serviço a cargo dos profissionais taxistas (art. 2º da Lei 12.468/2011).



    O legislador federal, ainda, atribuiu aos municípios e ao Distrito Federal a competência para regulamentar certos aspectos da prestação desse serviço, relacionados à segurança dos envolvidos, à possibilidade de fiscalização pelos órgãos de trânsito e à garantia dos direitos sociais dos motoristas. 



    Certamente, sendo tema de utilidade pública, caberá ao Poder Público regulamentar os aspectos necessários para o correto atendimento de todos os interesses envolvidos, até o ponto em que isso não inviabilize o pleno exercício da liberdade pelos particulares.



    O ponto é que o transporte individual de passageiros, por meio de aplicativos, não é definido como serviço público, como expressamente distinto nas definições da Lei n. 12.587/2012, sendo, portanto, guarnecido pelos princípios da ordem econômica, em especial pelo princípio da livre iniciativa.



    Condicionar o desenvolvimento de determinados serviços, mormente atinente à atividade profissional exercida, a uma autorização e regulação municipal, revela indevida vedação prévia que inverte a lógica constitucional da liberdade econômica, insculpida no art. 170 da Constituição. 



    Ofende, a propósito, o núcleo essencial da livre iniciativa destacado na tese já mencionada do Tema 967 de Repercussão Geral (RE 1054110), que não obstante tenha sido apreciada em relação aos motoristas, a ratio do fundamento é integralmente aplicável aos motociclistas: “1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência”.



    Sob outra perspectiva, a argumentação de proteção ao consumidor e defesa da saúde, que legitimaria a competência legislativa do ente federado (art. 24, VIII e XII, da CF), embora tenha alguma relação com o caso, a considerar as estatísticas de acidentes e afins, não representa o ponto substancial da legislação, que é o tratamento conferido em matéria de trânsito e transportes e, em última análise, séria restrição ao desenvolvimento de atividade profissional.



    Não se desconhece que a segurança viária, a saúde da população e a proteção dos consumidores sejam objetivos estatais legítimos, todavia não pode servir como um cheque em branco para a liquidação de direitos e garantias fundamentais. Isto é, não é defensável que o legislador ignore uma série de princípios e fundamentos constitucionais, a fim de impor restrições desarrazoadas ao argumento de proteção consumerista e da saúde pública. 



    Na prática, uma lei ou ato normativo que promova evidente intervenção desproporcional e irrazoável na ordem econômica, ofende princípios constitucionais basilares. 



    Em vez de editar regramento à garantir proteção aos consumidores, restrições desarrazoadas ou vedações resultam em efeito inverso: limitam, mesmo que sob condição suspensiva, as opções de mobilidade urbana, impactando os consumidores e, de forma ainda mais grave, a população de baixa renda e de regiões periféricas - a maior utilizadora desses serviços.



    Sobre o tema e pela pertinência, convém destacar trechos do voto do Min. LUIS ROBERTO BARROSO na ADPF 449, em que bem discorre sobre a livre iniciativa no contexto do transporte de passageiros por aplicativos:



    “(...)



    Livre iniciativa não tem apenas uma dimensão econômica, tem uma dimensão de uma liberdade individual, de exercício dos direitos da personalidade. Ela transcende, portanto, o domínio puramente econômico, para significar as escolhas existenciais das pessoas, seja no plano profissional, seja no plano pessoal, seja no plano filantrópico. 



    Além disso, a livre iniciativa também é um princípio específico da ordem econômica brasileira, e isso significa uma opção pela economia de mercado, que significa uma economia que gravita em torno da lei da oferta e da procura, com pontuais intervenções do Estado para corrigir falhas do mercado. Essa é a opção constitucional no Brasil. Portanto, nesse ambiente, eu penso ser incompatível com a livre iniciativa normas que proíbam explicitamente uma atividade econômica, como, no caso, é o transporte individual remunerado de passageiros cadastrados em aplicativos.



    (...) livre iniciativa significa também livre concorrência, e nessa ideia se contém uma opção pela economia de mercado assentada na crença de que é a competição entre os agentes econômicos de um lado e a liberdade de escolha dos consumidores do outro que produzirão os melhores resultados sociais, que são a qualidade dos bens e serviços a um preço justo.”



    As restrições forçam os cidadãos a se submeterem a alternativas potencialmente mais caras, mais lentas e menos eficientes, enfraquecendo o ambiente competitivo, em claro prejuízo ao consumidor. Isso porque é de conhecimento público que o transporte individual de passageiros, em especial com uso de motocicletas, possui um custo mais acessível.



    Assim, verificada a correlação direta e sistêmica entre o objeto da presente ADPF e o cerne do que a CORTE julgou na ADI 7852, reafirmando precedentes importantes sobre o assunto, não há razões para o deferimento do pedido liminar.



    Em análise sumária, o fumus boni iuris é frágil ou mesmo inexistente, visto que o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao invalidar o decreto municipal que suspendia a atividade econômica de transporte de passageiros por motocicletas, alinhou-se aos precedentes desta SUPREMA CORTE, notadamente ao entendimento consolidado na ADI 7852, julgada por unanimidade.



    A ratio do RE 1.054.110 (Tema 967), ao contrário do que alega o Requerente, amolda-se ao modelo de negócios de economia compartilhada e a liberdade de exercício profissional, não se restringindo ao tipo de veículo utilizado - carro ou motocicleta -, sendo este aspecto secundário diante da liberdade de iniciativa.



    Além disso, a competência municipal para legislar sobre interesse local e organização do transporte urbano (CF, art. 30, I e V) não confere ao ente o poder de interditar atividade lícita, regulamentada por lei de âmbito nacional (Lei n. 13.640/2018). Isso porque a lei em questão, ao tratar da Política Nacional de Mobilidade Urbana, delegou aos municípios a competência para regulamentar e fiscalizar o serviço, e não proibi-lo.



    O periculum in mora, em verdade, milita contra a suspensão dos serviços de transporte individual de passageiros por motocicletas, uma vez que o restabelecimento da suspensão atingiria abruptamente a subsistência de uma massa de trabalhadores, ocasionando danos sociais irreversíveis.



    Como destaquei no voto da ADI 7852, dados recentes da PNAD Contínua do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), indicam que o Brasil possui mais 1,1 milhão de pessoas que trabalham conduzindo motos no país, sendo a Região Sudeste o polo central de atividade. 



    A interrupção súbita dessa atividade econômica na maior metrópole do país, por decisão judicial precária, lançaria milhares de famílias à vulnerabilidade social imediata, violando frontalmente os fundamentos do valor social do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, IV, da CF).



    Diante do exposto, com fundamento nos arts. 5º, §2º, e 6º da Lei n. 9.882/1999, INDEFIRO O PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR, e DETERMINO:



    (a) solicitem-se informações, a serem prestadas pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no prazo de 10 (dez) dias;



    (b) em seguida, remetam-se os autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias, para a devida manifestação.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de dezembro de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente