Tribunal: STF
Processo: RMS 40287
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-06
Data de publicação: 2025-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança, interposto contra decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça no MS 30.535, cuja ementa é a seguinte:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA POLÍTICA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÕES GENÉRICAS. PROVIMENTO NEGADO.



     1. Agravo interno interposto da decisão que indeferiu liminarmente a inicial do mandado de segurança. 



    2. A parte agravante alegou que a autoridade coatora havia impedido a produção de prova oral indispensável para a solução do procedimento administrativo e que a anulação da anistia política tinha violado princípios constitucionais. 



    3. A notificação da parte impetrante quanto ao direito de realizar sustentação oral foi devidamente comprovada, o que afasta a alegação de cerceamento de defesa. 



    4. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que alegações genéricas não são suficientes para anular atos administrativos de revisão de anistia política. 



    5. Agravo interno a que se nega provimento”. (eDOC 45)



    Nas razões recursais (eDOC 53), a parte recorrente alega que seu falecido marido, há vinte e um anos, foi declarado anistiado político com base em portaria editada pelo Ministro da Justiça, mas que esta teria sido anulada em 2024, por ato do Ministro dos Direitos Humanos e da Cidadania, com a suspensão do pagamento dos efeitos financeiros correspondentes. 



    No entanto, afirma que recentemente o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADPF 777, restabeleceu as anistias políticas que haviam sido anuladas após longuíssimo prazo de concessão, ocasião em que prevaleceu o respeito aos princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e da proteção ao idoso.



    Aduz, in verbis, que:



    “No caso dos autos, o lapso temporal entre declaração e anulação de anistia política foi de vinte e um anos e os benefícios cassados favoreciam uma viúva idosa. Ainda que se cogite do respeito ao devido processo legal na esfera administrativa, o tempo passado prejudica em demasia a recuperação de elementos probatórios, especialmente de fatos passados no curso de uma ditadura. Nesta hipótese, o próprio anistiado já morreu, assim como testemunhas, que – caso a Comissão de Anistia autorizasse – poderiam contribuir para a obtenção da verdade real. 



    (...)



    É mister refletir sobre a limitação instrumental que uma pessoa idosa tem para reinventar-se e dar continuidade a sua vida após perder os ganhos exclusivos que a mantinham há décadas. Trata-se de um caso de severa ruptura da confiança depositada pelo cidadão na estabilidade das relações que o ligam ao Estado. Observe-se abaixo trecho do voto da Relatora:



    (...)



    Há uma pluralidade de casos em que o Supremo Tribunal Federal, ao se deparar com os prejuízos que o excesso do tempo impõe às expectativas legítimas depositadas pelo cidadão no Poder Público, entende pela adoção de parâmetros de razoabilidade compatíveis com a segurança jurídica. São eloquentes os exemplos escolhidos para fundamentar o voto da Relatora da ADPF 777: MS n. 30.780, Relator o Ministro Luiz Fux, Dje 15.3.2013; RE 669069 Relator Ministro Teori Zavascki, Pleno, Dje 28.4.2016; Recurso Extraordinário n. 636.886, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020.



    Após mais de duas décadas, a anulação da anistia política viola o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, da Constituição da República), o princípio da proteção ao idoso (art. 230 da Constituição da República, Lei nº 10.741/2003) e o direito constitucional à saúde (art. 196 da Constituição da República).   



    O ato da Administração, não apenas retira a fonte de renda da Impetrante/Recorrente, mas também a priva do acesso aos serviços de saúde prestados pela Aeronáutica. A falta de ponderação dos impactos sociais e humanos decorrentes dessa medida denotaria ausência de sensibilidade e de respeito aos valores constitucionais envolvidos, de modo a comprometer a existência digna e saudável de cidadã idosa. 



    É importante observar ainda que a tese 839 da Repercussão Geral imputou o ônus da prova à Administração Pública, em prestígio às garantias constitucionais do anistiado; de forma que o Poder Público é quem deveria comprovar a ausência das condições necessárias à manutenção da declaração de anistia política, e não o contrário.



    (...)



    Entretanto, no presente caso, a Autoridade Coatora anulou a anistia no bojo de um processo de revisão de caráter amplo e abstrato. O ônus da prova, que seria da Administração, foi imputado ao anistiado. A Autoridade Impetrada não apresentou qualquer fundamento na notificação encaminhada para a apresentação de defesa quanto ao direito à anistia e tampouco forneceu fundamento suficiente para a anulação da anistia”. (eDOC 53, p. 3/6)



    Requer, ao final, que o recurso seja provido para restabelecer a portaria que reconheceu a condição de anistiado político ao seu marido com os direitos dela decorrentes. 



    Em contrarrazões, a União sustenta que: i) a Portaria nº 344 de 22.4.2024, impugnada no presente mandamus, sequer foi objeto de análise no pedido de declaração de inconstitucionalidade, razão pela qual não figura entre os atos efetivamente invalidados no julgamento da ADPF nº 777; ii) a jurisprudência tem reiteradamente reafirmado que alegações genéricas não são suficientes para acolher pretensões de nulidade em processos administrativos.



    Assim, entende que conforme deliberado no tema 839 do STF, é juridicamente possível a revisão dos procedimentos de anistia concedidos a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas, como ocorreu na hipótese. (eDOC 69, p. 2/3)



    É o relatório. 



    Decido.



    A pretensão recursal não merece êxito.



    Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear a declaração de nulidade de ato praticado pelo Ministro dos Direitos Humanos e da Cidadania, consubstanciado na anulação do ato declaratório da anistia política, por meio da Portaria nº 344/2024 (eDOC 9).



    A Primeira Seção do STJ, confirmou a decisão que denegou a segurança com base nos seguintes fundamentos:



    “A irresignação não merece prosperar. 



    Quanto à alegação de cerceamento de defesa em relação à prova oral, conforme se verifica do documento de número 3178419 do processo de anistia, por meio do link disponibilizado à fl. 36, a parte impetrante foi notificada quanto a seu direito de realizar sustentação oral. 



    Transcrevo abaixo a íntegra da notificação em questão: 



    Notificação 



    AO SENHOR EDMUNDO STARLING LOUREIRO FRANÇA - OAB/DF 20.252 



    ENDEREÇO: SQSW QUADRA 302, BLOCO C, APARTAMENTO 101, SUDOESTE, BRASÍLIA-DF - CEP: 70.673-203 



    PROCESSO ADMINISTRATIVO e PROCESSO REVISIONAL Nº: 2001.01.05411 



    PORTARIA REVISIONAL Nº 1.576, DE 11 DE JULHO DE 2022 



    Assunto: Notificação sobre a data de análise do processo administrativo revisional pela Comissão de Anistia, bem como sobre a possibilidade de realização de sustentação oral e apresentação de memoriais. 



    Fica o senhor notificado que no dia 29 de setembro de 2022, às 8h30, no Edifício Parque Cidade Corporate, Torre A, 10º andar, na sala 1005-B, em Brasília/DF, o Conselho da Comissão de Anistia realizará a análise do processo administrativo de revisão de anistia em epígrafe, conforme pauta publicada no Diário Oficial da União (). 



    Informo que durante a sessão o senhor poderá fazer uso da palavra em sustentação oral, pelo tempo de 10 (dez) minutos, bem como apresentar memoriais escritos de suas razões. 



    A presente notificação se faz em face das previsões contidas no art. 7º, parágrafo único, da Instrução Normativa nº 2, de 29 de setembro de 2021 e no art. 26 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. 



    O processo administrativo revisional de que trata a presente notificação poderá ser acessado por meio do link https://tinyurl.com/j9pjpxzj. 



    Assim, não merece prosperar a alegação de cerceamento de defesa. 



    Por fim, ressalto que o entendimento desta Corte Superior é firme quanto à necessidade de comprovação da prática de ilegalidade por parte da administração pública na condução do processo administrativo, sendo insuficiente a argumentação de ser devida a anulação com base na violação aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da proteção ao idoso. Nesse sentido:



    (...)



    Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno”. (eDOC 46)



    Daí o presente recurso ordinário no qual a recorrente sustenta, em síntese, a violação aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, da CF/88), da proteção ao idoso (art. 230 da CF/88 e Lei nº 10.741/2003), e o direito constitucional à saúde (art. 196, CF/88), além das garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LIV e LV, da CF/88; art. 7º do CPC/2015; art. 2, caput, da Lei n.º 9.784/99), bem como afronta aos princípios da motivação e da publicidade dos atos administrativos (art. 37, caput, CF/88; art. 2º, parágrafo único, VII, VIII e IX, art. 26, § 1º, VI e art. 50, I e VIII, e § 1º, da Lei n.º 9.784/99). 



    De início, registre-se que não se mostra passível de acolhimento a suposta violação aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da proteção ao idoso e da razoabilidade do ato coator que anulou portaria, assim como eventual ofensa ao que foi decidido na ADPF 777.



    Isso porque, em relação à referida ação de controle concentrado, o voto condutor do acórdão recorrido foi expresso em afirmar que o foco da ação são: 



    “(...) as trezentas e treze portarias expedidas pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (Portarias ns. 1.266/2020 a 1.579/2020), pelas quais teria sido anulada a anistia política concedida a cabos da Aeronáutica afastados pela Portaria n. 1.104/1964, descumpririam os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e da defesa técnica (arts. 133 e 134 da Constituição da República)”. 



    Ao final, a ADPF 777 foi julgada parcialmente procedente para:



    “(...) declarar a inconstitucionalidade das Portarias ns. 1.293, 1.296, 1.300, 1.301, 1.307, 1.308, 1.313, 1.315, 1.329, 1.342, 1.380, 1.382, 1.387, 1.389, 1.404, 1.410, 1.416, 1.439, 1.445, 1.466, 1.476, 1.486, 1.496, 1.499, 1.503, 1.504, 1.511, 1.513, 1.521, 1.535, 1536, 1.541, 1.548, 1.550, 1.561 e 1.567, de 5.6.2020, do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, atual Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania, pelas quais se anulam atos administrativos que declaravam a anistia política de cabos da Aeronáutica afastados pela Portaria n. 1.104/1964, do Ministério da Justiça. Tudo nos termos do voto da Relatora, vencidos os Ministros Dias Toffoli, Nunes Marques, Gilmar Mendes e André Mendonça. Falaram: pela requerente, a Dra. Manuela Elias Batista; e, pela Advocacia-Geral da União, o Dr. Lyvan Bispo Dos Santos, Advogado da União. Plenário, Sessão Virtual de 21.2.2025 a 28.2.2025”. 



    Publicado o acórdão, foram opostos dois embargos de declaração, com o intuito de esclarecer o alcance do julgamento em relação às demais portarias que concederam anistia e não constavam expressamente da decisão.



    Os embargos foram acolhidos em parte apenas para: i) “esclarecer que o que foi assentado no acórdão embargado não implica no cancelamento ou superação do Tema n. 839 deste Supremo Tribunal (grifo nosso); e ii) “sanar a contradição presente na ementa do acórdão e reafirmar que foram declaradas inconstitucionais apenas as portarias ns. 1.293, 1.296, 1.300, 1.301, 1.307, 1.308, 1.313, 1.315, 1.329, 1.342, 1.380, 1.382, 1.387, 1.389, 1.404, 1.410, 1.416, 1.439, 1.445, 1.466, 1.476, 1.486, 1.496, 1.499, 1.503, 1.504, 1.511, 1.513, 1.521, 1.535, 1.536, 1.541, 1.548, 1.550, 1.561 e 1.567, de 5.6.2020, do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos” (grifo nosso). Ata de julgamento publicada em 5.5.2025.



    Ou seja, a portaria impugnada no presente mandado de segurança pela recorrente não foi objeto de análise no pedido de declaração de inconstitucionalidade, razão pela qual não figura entre os atos efetivamente invalidados no julgamento da ADPF nº 777, cuja ementa é a seguinte:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PORTARIAS DO ‘MINISTÉRIO DA MULHER, DA FAMÍLIA E DOS DIREITOS HUMANOS’ DE ANULAÇÃO DA ANISTIA POLÍTICA CONCEDIDA A CABOS DA AERONÁUTICA AFASTADOS PELA PORTARIA N. 1.104/1964, DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO APÓS MAIS DE DEZESSETE ANOS DA CONCESSÃO. PERÍODO PANDÊMICO. PRAZO DECADENCIAL PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVER SEUS ATOS. DEMORA EXCESSIVA PARA CONFORMAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DA PRESCRITIBILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, DA CONFIANÇA LEGÍTIMA, DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Instruído o feito nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, é de cumprir-se o princípio constitucional da razoável duração do processo, com o conhecimento e julgamento definitivo de mérito da presente arguição por este Supremo Tribunal, ausente a necessidade de novas informações. Precedentes. 2. É cabível a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, pela situação de lesividade e potencialidade danosa a preceitos fundamentais decorrente dos atos impugnados e pela observância do requisito de procedibilidade da arguição, consistente na ausência de outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente e de forma eficaz e definitiva, a inconstitucionalidade apontada. Precedentes. 3. Prejuízo parcial da arguição em razão da superveniente anulação de portarias impugnadas por decisões judiciais ou administrativas. Precedentes. 4. As Portarias ns. 1.293, 1.296, 1.300, 1301, 1.307, 1.308, 1.313, 1.315, 1.329, 1.342, 1.380, 1.382, 1.387, 1.389, 1.404, 1.410, 1.416, 1.439, 1.445, 1.466, 1.476, 1.486, 1.496, 1.499, 1.503, 1.504, 1.511, 1.513, 1.521, 1.535, 1536, 1.541, 1.548, 1.550, 1.561 e 1.567 de 5.6.2020 do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, atual Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania, pelas quais foram anulados os administrativos que declaravam a anistia política de cabos da Aeronáutica afastados pela Portaria n. 1.104/1964, do Ministério da Justiça, descumprem os princípios constitucionais da razoabilidade, da razoável duração do processo, da dignidade da pessoa humana, do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa e da segurança jurídica. 5. Nas Portarias n. 1.526/2020 a n. 1.531/2020, do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, publicadas no Diário Oficial da União em 5 de junho de 2020, foram mantidas as portarias anteriores que declaravam a condição de anistiado político (fls. 123-125, e-doc. 5), razão pela qual a fundamentação deste voto não se aplica ao disposto nesses atos. 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental na qual convertido o julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito e julgada parcialmente prejudicada e, na parte remanescente, parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade das Portarias ns. 1.266 a 1.525 e das Portarias ns. 1.532 a 1.579, do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, publicadas no Diário Oficial da União, em 5 de junho de 2020, pelas quais se anulam atos administrativos que declaravam a anistia política de cabos da Aeronáutica afastados pela Portaria n. 1.104/1964, do Ministério da Justiça”. (ADPF 777, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 21.3.2025, grifo nosso)



    Ademais, é inviável o reexame de matéria fática objeto de processo administrativo em sede de mandado de segurança, já que a atuação do Poder Judiciário deve limitar-se a verificar eventual ilegalidade no ato coator que, no caso, foi alegada de forma genérica, e não restou comprovada, conforme consta na fundamentação do acórdão recorrido.



    Nesse sentido, menciono o seguinte julgado:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA AOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO INTERNO NÃO CONHECIDO. AUSÊNCIA DE INTERRUPÇÃO DO PRAZO PARA INTERPOSIÇÃO DE OUTROS RECURSOS. PRECEDENTES. CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO E ARQUIVAMENTO IMEDIATO DOS AUTOS INDEPENDENTEMENTE DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO REFERENTE AO PRESENTE JULGAMENTO. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo Interno contra decisão que negou provimento ao Recurso em Mandado de Segurança. 



    II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 



    2. Discute-se a alegada violação aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da proteção do idoso e da razoabilidade pelo ato coator que anulou portaria do Ministério da Justiça que havia declarado a condição de anistiado político ao impetrante. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. A jurisprudência desta SUPREMA CORTE é no sentido de que se o ato impugnado em mandado de segurança decorre de fatos apurados em processo administrativo, a competência do Poder Judiciário circunscreve-se ao exame da legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos que atentem contra os postulados constitucionais da ampla defesa e do devido processo legal. 



    4. O Agravo Interno deve impugnar especificadamente todos os fundamentos da decisão agravada, sob pena de não conhecimento do recurso. Inteligência do art. 932, III, c/c 1.021, § 1º, do CPC/2015. 



    5. Recurso manifestamente inviável não produz o efeito de interromper o prazo para interposição de outros recursos. 



    IV. DISPOSITIVO 



    6. Agravo Interno não conhecido. Determinação de certificação do trânsito em julgado e arquivamento imediato dos autos independentemente da publicação do acórdão referente ao presente julgamento.” (RMS 40.083 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 18.3.2025, grifos nossos)



    No tocante à alegação de cerceamento de defesa, registre-se que o acórdão recorrido fez expressa menção à notificação da recorrente “sobre a data de análise do processo administrativo revisional pela Comissão de Anistia, bem como sobre a possibilidade de realização de sustentação oral e apresentação de memoriais”. 



    Além disso, na notificação inicial constam expressamente os motivos pelos quais a anistia concedida ao marido da recorrente estava sendo revisada, além de afirmar a possibilidade da parte praticar e acompanhar os atos do processo, arrolar testemunhas, requerer a produção de provas e contraprovas, e juntar documentos, pessoalmente ou por procurador formalmente constituído nos autos (eDOC 7, p. 7).



    Assim, os argumentos da recorrente foram analisados, tendo-se oportunizada a produção de provas e a realização de sustentação oral, além de haver, segundo o STJ “manifestação final, conforme se pode verificar em consulta a todo o procedimento no link disponibilizado na notificação de abertura da revisão da anistia”. (eDOC 24, p. 2) 



    Nesse contexto, relembre-se que o mandado de segurança, em razão de não admitir dilação probatória, exige a demonstração incontroversa dos fatos e provas, de forma pré-constituída, para a caracterização do direito líquido e certo.



    In casu, não há demonstração da violação ao direito líquido e certo da impetrante na exordial, sendo certo que o mandado de segurança não se presta à dilação probatória.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes em casos análogos ao dos autos:



    “Direito administrativo e processual civil. Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. Anistia. Revisão. Ausência de comprovação do direito líquido e certo. Agravo regimental desprovido. 



    I. Caso em exame 1. Discute-se sobre a necessidade de produção de provas, mediante depoimento pessoal, no processo administrativo de revisão de anistia. 2. Recurso ordinário em mandado de segurança denegado. 



    II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se houve cerceamento de defesa no processo administrativo de revisão de anistia do impetrante, ora recorrente, tendo em vista o indeferimento da produção de provas, mediante depoimento pessoal, por ele requerida. 



    III. Razões de decidir 4. O Superior Tribunal de Justiça assentou a possibilidade de a Administração rever atos administrativos supostamente ilegais. Consignou ter a autoridade coatora observado o contraditório e a ampla defesa. Apontou, ainda, a ausência de comprovação do direito líquido e certo pleiteado pelo impetrante. 5. No tocante à alegação de cerceamento de defesa, rememoro que cabe à autoridade processante, enquanto destinatária das provas, definir acerca da necessidade e utilidade da produção de provas para a formação de seu convencimento, não sendo obrigada a deferir eventual pedido de produção probatória quando verificar a sua desnecessidade. 6. O STJ assentou que não houve a juntada de prova pré-constituída da violação do direito líquido e certo de permanecer recebendo a reparação econômica em comento. Nesse contexto, para entender de forma diferente ao assentado pela Comissão de Anistia e reformar o acórdão ora impugnado, seria necessária dilação probatória, o que torna inviável o presente recurso em mandado de segurança. 



    IV. Dispositivo e tese 7. Agravo regimental desprovido”. (RMS 40060 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe 17-03-2025, grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. TEMA 839 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INCOMPATIBILIDADE COM O RITO MANDAMENTAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (RMS 39243 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 18-12-2023, grifo nosso)



    Por fim, vale salientar que a ausência dos requisitos constitucionais para o acesso à via estreita do mandado de segurança não impede que a parte requeira o que entende lhe ser de direito pelas vias ordinárias, âmbito em que será possível a ampla produção de provas. 



    Ante o exposto nego seguimento ao recurso ordinário (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de maio de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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