Tribunal: STF
Processo: ARE 1570675
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-30
Data de publicação: 2025-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO AÇÃO CIVIL PÚBLICA OBRIGAÇÃO DE FAZER Ocupação irregular de área privada por famílias em situação de vulnerabilidade social Pretensão do Órgão Ministerial de compelir o ente municipal a assegurar às famílias ocupantes da área, em razão da decisão de reintegração de posse, seja por intermédio de concessão de aluguel social, seja pelo acolhimento em abrigos públicos ou instituições congêneres, seja por meio de qualquer outra prestação destinada a conferir o direito à moradia, à saúde, à alimentação Sentença de procedência Reforma que se impõe Responsabilidade dos proprietários do imóvel e autores da ação de Reintegração de Posse nº 1002089-57.2021.8.26.0126, pelas medidas e despesas atinentes a evitar novas invasões no referido terreno a eles pertencente Realização de cadastramento para realocação das famílias que exige a observância da discricionariedade da Administração Em que pese a moradia estar no rol dos direitos sociais constitucionalmente tutelados, certo é que se trata de medida de política pública habitacional de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, não podendo o Poder Judiciário se imiscuir no desempenho de políticas públicas Precedentes desta Corte Sentença reformada Improcedência da ação Recurso do Município provido” (eDOC 9 – ID: cf5a6fbd, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 6º; e 30, VIII, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a responsabilidade do Município de Caraguatatuba em garantir os direitos fundamentais dos ocupantes de área irregular. 



    Defende-se o dever do Poder Público municipal de intervir para evitar a ocupação desordenada do solo e, diante da iminência da remoção dos ocupantes, frente ao julgamento da ação de reintegração de posse, já em fase de cumprimento de sentença, de promover o atendimento habitacional das famílias que se encontram em estado de vulnerabilidade social e utilizam/utilizavam o imóvel como moradia (eDOC 11 – ID: a440c4b9, p. 7).



    Argumenta-se que as famílias residentes no local se encontram em estado de miserabilidade, sendo que muitos dos moradores do local são idosos, crianças/adolescentes e deficientes, ou seja, sem condições de, por si mesmas, obter moradia mais digna através de eventual atividade laboral (eDOC 11 – ID: a440c4b9, p. 7).



    Requer-se, assim, que o ente municipal seja compelido a prover a devida assistência à comunidade que está na iminência de ser desapossada do imóvel.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que a concessão de benefícios atinentes à política pública deve ser deliberada exclusivamente pelo Poder Executivo Municipal. Registrou que, no caso, a competência para implementação de políticas públicas de moradia e seus benefícios acessórios no Município de Caraguatatuba é da administração municipal, e não do Poder Judiciário, sob pena de ofensa aos princípios da isonomia e da separação de poderes. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Ajuizou o Ministério Público do Estado de São Paulo a presente ação civil pública tendo em vista a propositura da ação de reintegração de posse nº. 1002089-57.2021.8.26.0126, por Cassia Aparecida dos Santos e outros em face de Augusto Sérgio Ribeiro da Silva Nascimento, ante à ocupação irregular do solo em área particular, ação está atualmente em fase de cumprimento de sentença nº 0005274-86.2022.8.26.0126. 



    Ante tal fato, aduziu o órgão ministerial que as famílias residentes no local estariam em estado de miserabilidade, em situação degradante e sem acompanhamento de equipamentos sociais (saúde, coleta de lixo, limpeza urbana, etc.), além de não terem condições de residir em outro local. Razão da propositura da presente ação visando compelir o Município réu a assegurar os direitos fundamentais inerentes à moradia, à saúde, à alimentação àquelas famílias, bem como: “i) Adotar as medidas necessárias à fiscalização da utilização do solo urbano, a fim de se evitar novas invasões no local, circunstância que vem ocorrendo ao longo dos anos, informando nos autos as ações promovidas; ii) Realizar o levantamento e o referenciamento das famílias residentes na área em questão; iii) Conferir direitos fundamentais às famílias ocupantes da área, em razão da decisão de reintegração de posse, seja por intermédio de concessão de aluguel social, seja pelo acolhimento em abrigos públicos ou instituições congêneres, seja por meio de qualquer outra prestação destinada a conferir o direito à moradia, à saúde, à alimentação e afins.”



    O pleito foi integralmente acolhido pela r. sentença de fls. 309/323 e, nesta sede pugna o réu pela improcedência da ação. 



    Pois bem, razão assiste ao Município apelante. 



    Incontroverso que a área descrita nesta ação civil pública é de propriedade particular, de forma que a responsabilidade é dos autores da ação possessória (autos nº 1002089-57.2021.8.26.0126) para as medidas advindas da conservação do imóvel que lhes pertence, tampouco afigura pertinente impor ao ente público a designação de seus servidores para salvaguardar área privada às custas do erário. 



    A questão do cadastramento das famílias residentes na área para que sejam realocadas é descabida, visto que tal medida exige a observância da discricionariedade do Poder Executivo Municipal. 



    Com efeito, é certo que a moradia, bem como o benefício a ela acessório (locação social) está no rol dos direitos sociais constitucionalmente tutelados, sendo certo ainda que se trata de projeção da dignidade da pessoa humana, fundamento do Estado brasileiro. 



    Todavia, isto não implica por si só num direito subjetivo ao recebimento do aluguel social, ou então que o Estado esteja obrigado a disponibilizar casas ou apartamentos para determinados cidadãos de forma aleatória e indiscriminada. 



    Vale dizer, não obstante o "direito à moradia" estar preconizado no artigo 6º da Constituição Federal, referida norma possui natureza programática, e, portanto, mostra-se destituída de eficácia plena e imediata. Ou seja, não sendo autoaplicável, serve como um norte para o poder público e o legislador infraconstitucional, mas não tem eficácia plena enquanto não regulamentado. E, posterior a sua regulamentação também não se deve imaginar que o benefício alcançará de forma indiscriminada e generalizada a todos os cidadãos, como se todos estivessem em situações semelhantes. 



    Portanto, a diretriz constitucional em referência caminha na direção de obrigar, tão somente, os entes da federação a manter programas sociais voltados à promoção de programas de construção de moradias e de melhoria das condições habitacionais, bem como ao abrigo de necessitados, tal como o benefício do aluguel social, e não a aumentar o benefício social fora da conveniência e oportunidade da Administração.



    Cumpre asseverar, ainda, que não cabe ao Poder Judiciário se imiscuir em questões de política pública de concessão de aluguel social ou de moradias populares em região específica. Inobstante terem os cidadãos direitos sociais, dentre eles o de moradia, deve-se atentar que a concessão de benefícios atinentes à política pública deve ser deliberada exclusivamente pelo Poder Executivo Municipal aos comprovadamente necessitados de urgente atendimento, não havendo como estender tal benefício para privilegiar cada um dos habitantes do Município réu.



    A medida pretendida ofenderia o princípio da isonomia entre os cidadãos e caracterizaria interferência indevida no planejamento das políticas governamentais.



    (...)



    Em arremate, é inegável que a competência para implementação de políticas públicas de moradia e seus benefícios acessórios no Município de Caraguatatuba é da Administração Municipal e não do Poder Judiciário, redundando irrefutável que a conveniência e oportunidade para tais finalidades devam observar o planejamento orçamentária específico, cuja discricionariedade não poderá ser agora demovida por ordem judicial. 



    O provimento jurisdicional nesse sentido faria do Poder Judiciário gestor dos recursos estatais, não sendo, assim, possível de se adentar no mérito do ato administrativo” (eDOC 9 – ID: cf5a6fbd)  



    Inicialmente, anoto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas, como regra, apenas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando subsistente ofensa a garantias fundamentais dos jurisdicionados. 



    Nesse sentido, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, esta Corte constitucional limitou a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, para fixar que, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve-se apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:  



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023)  



    Na espécie, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional quanto à imposição de obrigação de fazer, não tendo sido constatada a situação excepcionalíssima a atrair a atuação do Poder Judiciário.



    Efetivamente, a improcedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narradas e provados na inicial, notadamente quanto à responsabilidade do Município de Caraguatatuba em conceder benefícios que assegurem o direito à moradia da população vulnerável que se encontra na iminência de ser desapossada de imóvel irregularmente ocupado.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 148 – ID: 223f9630, p. 5), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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