Tribunal: STF
Processo: ARE 1557939
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-08
Data de publicação: 2025-07-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. HABILITAÇÃO. COMPROVAÇÃO DE CAPACIDADE TÉCNICA DE EMPRESA PARTICIPANTE DE PREGÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL, DAS CLÁUSULAS EDITALÍCIAS 
E DE REEXAME DO CONJUNTO 
FÁTICO-PROBATÓRIO: INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 279, 280 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Plenário do Tribunal de Justiça da Bahia:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA ILEGALIDADE DO ATO IMPUGNADO SEM NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. REJEIÇÃO. MÉRITO. PREGÃO ELETRÔNICO Nº 002/2020. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA PATRIMONIAL. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE APTIDÃO PARA O DESEMPENHO DE ATIVIDADE PERTINENTE E COMPATÍVEL COM O OBJETO DA LICITAÇÃO. APRESENTAÇÃO DO ACERVO DO RESPONSÁVEL TÉCNICO DA EMPRESA LICITANTE. POSSIBILIDADE. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 101, § 2º, DA LEI Nº 9.433/05, QUE PREVÊ A POSSIBILIDADE DE COMPROVAÇÃO DA CAPACITAÇÃO TÉCNICA DO LICITANTE ATRAVÉS DE ATESTADO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA EM SEU NOME OU DE PROFISSIONAL COMPONENTE DO SEU QUADRO PERMANENTE. COMPROVAÇÃO DA CAPACIDADE TÉCNICA DA IMPETRANTE PARA EXECUÇÃO DO OBJETO LICITADO. FORMALIDADE EXCESSIVA DO EDITAL. FLEXIBILIZAÇÃO. CASSAÇÃO DO ATO QUE INABILITOU A LICITANTE. AGRAVOS INTERNOS PREJUDICADOS. SEGURANÇA CONCEDIDA” (fl. 1, e-doc. 172).



    2. No recurso extraordinário, a Bahia alegou ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXVII do art. 22 Constituição da República.



    Afirmou que o Plenário do Tribunal de origem “entendeu ser lícita apenas a exigência de atestação técnico-profissional, em nome, portanto, do responsável técnico, mas entendeu ilícita a exigência em nome da pessoa jurídica em si. Ou seja, na visão do acórdão recorrido, uma empresa recém-constituída, por exemplo, que contrate um único profissional com currículo extenso possui, por si só, capacitação técnica para executar o objeto licitado independentemente de a pessoa jurídica em si possuir histórico de atestação relevante em seu próprio nome” (fls. 5-6, e-doc. 208).



    Observou haver “dois fundamentos centrais, independentes entre si, para que se reconheça a constitucionalidade do art. 101, § 2º, da Lei Estadual 
n. 9.433/05, e, portanto, a licitude da exigência de atestação técnico-operacional nas licitações do Estado da Bahia: 



    I) doutrina e jurisprudência são unânimes em assentar o entendimento segundo o qual, à luz da Lei Nacional n. 8.666/93, é lícita a exigência de atestação técnico-operacional em licitações, sendo certo, portanto, não haver inconstitucionalidade em dispositivo de lei estadual que apenas EXPRESSA aquilo que se extrai, ainda que implicitamente, da Lei Nacional (dispositivo estadual de conteúdo meramente declaratório); e 



    II) ainda quando não fosse o fundamento anterior, é perfeitamente compatível com a Constituição que o Estado-membro preveja em lei a exigência de atestação técnico-operacional, porque, considerando o critério da predominância do interesse, é claramente viável que o Estado a preveja, em lei, como exigível em seus certames” (fl. 8, e-doc. 208)



    Esclareceu que, “enquanto a capacidade técnico-operacional refere-se à estrutura que a empresa possui para realizar a obra ou serviço (equipamentos, equipe técnica, fornecedores etc.), devendo ser comprovada por meio da experiência da empresa, a capacidade técnico-profissional está relacionada ao aspecto intelectual (a experiência) do profissional responsável técnico indicado pela empresa para acompanhamento da execução contratual” (fl. 9, e-doc. 208).



    Sustentou que o “Supremo Tribunal Federal, ao julgar impugnação ao Edital do Pregão Presencial n. 32/2013, assinalou que adota por padrão um modelo de instrumento convocatório que busque a proposta mais vantajosa, mas que, ao mesmo tempo, melhor atenda ao interesse público, exigindo, para tanto, a comprovação da capacidade técnico-operacional da pessoa jurídica (que não se confunde com a capacidade técnico-profissional)” (fl. 11, e-doc. 208).



    Argumentou que “não há qualquer incompatibilidade entre a regra explicitamente contida no art. 101, § 2º, da Lei Estadual n. 9.433/05 e as normas gerais de certames públicos previstas na Lei Nacional n. 8.666/93, maiormente as extraídas do seu art. 30, não havendo cogitar-se, nem mesmo em tese, em usurpação legislativa cometida pelo Estado da Bahia (art. 22, XXVII, da CF/88)” (fl. 14, e-doc. 208).



    Assinalou que “a regra expressamente posta na Lei Estadual no sentido de admitir a exigência de atestação técnico-operacional possui, claramente, natureza meramente declaratória, na medida em que apenas esclarece, por dicção explícita, regra que já se era possível dessumir de interpretação sistemática e teleológica da Lei Nacional” (fl. 14, e-doc. 208).



    Pediu fosse o recurso extraordinário “provido, para reformar a v. decisão, a fim de que o Supremo Tribunal Federal, cumprindo seu papel de guardião da Constituição, reconheça (incidentalmente) que o art. 101, § 2º, da Lei Estadual da Bahia n. 9.433/05 não viola a Constituição Federal, especificamente a norma de competência prevista no art. 22, XXVII, seja porque não conflita com o art. 30, § 1º, da Lei Nacional n. 8.666/93, seja porque, ainda que assim não fosse, poderia o Estado, como fez, prever em lei a exigência de atestação técnico-operacional em editais licitatórios, modificando, assim, a conclusão da decisão recorrida, para entender válida a exigência administrativa impugnada pelo Recorrido por mandado de segurança” (fl. 21, e-doc. 208).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 280, 282 e 356 deste Supremo Tribunal e pela ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 254).



    A agravante reitera os argumentos expostos no recurso extraordinário e insiste em que “o recurso extraordinário pretende a NECESSÁRIA (re)análise do enquadramento jurídico da situação de fato posta no próprio acórdão vergastado, que conferiu interpretação equivocada às normas constitucionais prequestionadas” (fl. 3, e-doc. 263).



    Pede o provimento do recurso extraordinário com agravo.



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste à agravante. 



    5. Consta do acórdão impugnado que a controvérsia foi dirimida com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie, nas cláusulas do edital de licitação e nos elementos de prova juntados aos autos. Eis os trechos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “No mais, conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança impetrado por SEVEN VIGILÂNCIA E SEGURANÇA PRIVADA EIRELI ME contra ato dito ilegal atribuído ao DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA, consubstanciado na desclassificação da Impetrante do Pregão Eletrônico nº 002/2020, voltado à contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de vigilância patrimonial armada para as Unidades do Poder Judiciário da Capital.



    (...)



    Quanto ao mérito, consabido que o mandado de segurança é um remédio constitucional à disposição do indivíduo, que dele pode se valer em hipóteses nas quais julgar violado direito líquido e certo de sua titularidade, por ato de autoridade pública ou de quem a ela possa equiparar-se. Assim é que, nos exatos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, ‘conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público’.



    Feitas estas considerações, cumpre destacar que, no caso em tela, a Impetrante se insurge contra o ato que a desclassificou do Pregão Eletrônico nº 002/2020, por não ter sido acatada a comprovação de sua qualificação técnica por meio de apresentação do ‘acervo do responsável técnico da empresa’.



    Com efeito, a exigência de apresentação de atestados de capacidade técnica tem a finalidade de aferir a aptidão técnica do licitante, conferindo segurança à Administração Pública de que ele possui pleno conhecimento técnico para a execução do contrato, caso se sagre vencedor do certame.



    Nesta senda, o item 9.4.1 do Edital que regulamentou o referido Pregão Eletrônico, dispôs o seguinte:



    ‘9.4. QUALIFICAÇÃO TÉCNICA, comprovada mediante apresentação de: 



    9.4.1. Comprovação de aptidão para o desempenho de atividade pertinente e compatível, em características, quantidade e prazo, com o objeto desta licitação, através do fornecimento de atestado(s), em nome da empresa, emitido por pessoa(s) jurídica(s) de direito público ou privado, discorrendo sobre o serviço prestado;’ (ID 8679947).



    Todavia, mostra-se relevante a fundamentação da Impetrante no sentido de que o referido item do instrumento convocatório viola o disposto no § 2º do artigo 101 da Lei nº 9.433/05, que prevê a possibilidade de comprovação da capacitação técnica do licitante através de atestado de responsabilidade técnica em seu nome ou de profissional componente do seu quadro permanente.



    Eis o que dispõe o referido dispositivo: 



    ‘Art. 101 - A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a: (…) § 2º A exigência relativa à capacitação técnica limitar-se-á à comprovação do licitante possuir, em nome da empresa, atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes às do objeto da licitação, limitadas estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação ou de possuir, em seu quadro permanente e na data prevista para a entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de tal atestado;’ .



    Extrai-se da leitura da norma transcrita que não se trata de ato discricionário do Poder Público, mas mero cumprimento de exigência legal à habilitação dos interessados mediante a apresentação de documentos aptos à comprovação, dentre outros, da qualificação técnica que poderá ser operacional e profissional ou profissional, mas não operacional pura e simplesmente. Tal conclusão deriva da própria interpretação sistemática do ordenamento pátrio sobre a matéria.



    (...)



    Aplicável à hipótese, o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, que estabelece: (...).



    Em estrito cumprimento aos mandamentos constitucionais quanto à matéria, foi promulgada a Lei nº 8.666/93 que normatiza regras gerais sobre licitações, com observância obrigatória para as demais esferas de governo, que poderão regular, de forma suplementar, a matéria, desde que não conflite com as normas gerais. É o que acontece coma Lei Estadual nº 9.433/2005, que disciplina as licitações no âmbito do Estado da Bahia. 



    Oportuno acrescer a respeito que a Lei nº 8.666/1993, em seu nascedouro, distinguia de modo preciso as figuras da capacitação técnica profissional e da capacitação técnica operacional, devidamente retratadas nos dois incisos do § 1º do artigo 30. Contudo, essa disciplina legislativa restou frustrada com o veto à exigência de capacidade técnico-operacional nos termos ali delineados, por inviabilizar a competição entre os possíveis interessados.



    (...)



    Com isso, a apuração da idoneidade do licitante e a submissão da sua participação à comprovação objetiva de atuação satisfatória anteriormente não pode se dar por via de capacitação técnica operacional, como defende o Estado da Bahia. Primeiramente, porque não prevista nas regras gerais de licitação. Desse modo, a legislação estadual não poderia criar requisito obrigatório de capacitação técnica além do previsto no art. 30 da Lei nº 8.666/1993, sob pena de usurpar competência legislativa que não lhe é devida. 



    No entanto, ainda que se entendesse pela inaplicabilidade da cláusula de fechamento contida no § 5º do art. 30 da Lei nº 8.666/1993 à capacitação técnica operacional, sua exigência deve ser balizada na legislação alusiva à atividade empresarial. 



    No caso, o objeto licitado condiz com a atividade de segurança privada, prevista na Lei nº 7.102/1983 e regulamentada pelo Decreto nº 89.056/1983. E, como tal, a eventual exigência de comprovação de capacidade técnico-operacional limitar-se-ia ao cumprimento das obrigações previstas nas referidas normas, a exemplo da demonstração de autorização de funcionamento concedida pelo Ministério de Justiça, da autorização do Ministério da Justiça para aquisição e posse de armas munições e da devida fiscalização da empresa por parte do Ministério de Justiça (art. 20, Lei nº 7.012/1983).



    Mais do que essas exigências, que se revelam necessárias e adequadas à natureza e extensão do objeto da licitação, tornaria o procedimento licitatório extremamente formalista, o que poderia afrontar não só o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, bem como, dentre outros princípios, o interesse público relacionado às propostas oferecidas à Administração Pública. 



    A meu ver, portanto, a exigência contida no item 9.4.1 do Edital de atestado, em nome da empresa, emitido por pessoa jurídica de direito público ou privado, discorrendo sobre o serviço prestado, não se revela essencial ou indispensável à segurança da Administração Pública ou a própria garantia do cumprimento das obrigações por parte dos licitantes. 



    Não se pode olvidar que o princípio da vinculação ao instrumento convocatório decorre diretamente do princípio da legalidade, estando a Administração Pública e os licitantes vinculados aos ditames do edital, cabendo-lhes cumprir todas as exigências, normas e condições nele estabelecidas. 



    Contudo, a aplicação do princípio da vinculação ao edital deve ser mitigada nos julgamentos relativos ao cumprimento de exigências formais do certame, quando evidenciado que o formalismo excessivo tende a prejudicar a própria finalidade da licitação. 



    Urge lembrar que o princípio da vinculação ao instrumento convocatório decorre d os princípios da isonomia e da impessoalidade, e deve ser julgado com o propósito de garantia à obtenção da proposta mais vantajosa ao Poder Público. Desse modo, os termos do edital não podem ser interpretados com rigor extremo sob pena de desguarnecer o caráter competitivo e seletivo do procedimento licitatório.



    (...)



    Daí que a Administração Pública não pode exigir, a título de qualificação técnica, que a comprovação de aptidão para o desempenho de atividade pertinente e compatível, em características, quantidades e prazos, com o objeto da licitação, seja exclusivamente em nome da empresa. Primeiro porque a norma do § 1º do art. 101 da Lei Estadual nº 9.433/2005 é cláusula aberta, não delimitando que os atestados sejam exclusivamente em nome da empresa. Segundo, a Lei 
nº 8.666/1993 exige apenas a qualificação técnica profissional, a qual se apresenta mais coerente com o objeto licitado. 



    É necessário e razoável que se exija das empresas licitantes, a qualificação técnico-profissional em função do objeto licitado, a saber, proceder à vigilância patrimonial das unidades do Poder Judiciário na Capital (art. 10, inciso II, Lei nº 7.012/83), não havendo qualquer impeditivo à apresentação de atestados de capacidade técnica em nome de profissional vinculado ao seu quadro funcional permanente. 



    Oportuno mencionar que o art. 14 da Lei nº 7.102/83 impõe, como condições essenciais ao funcionamento das empresas especializadas em segurança privada, a autorização de funcionamento concedida nos termos do art. 20 do mesmo diploma legal e a comunicação à Secretaria de Segurança Pública Estadual, o que reforça a ausência, no mínimo, de razoabilidade, na exigência do item 9.4.1 do Edital sub examine. 



    Desse modo, tenho que a exigência de qualificação técnica operacional prejudica o caráter competitivo do certame, sendo possível a flexibilização das exigências editalícias, com o fito a resguardar o interesse público relacionado às propostas oferecidas à Administração Pública, sob pena de infringência do disposto no art. 3º, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, que estabelece ser vedado aos agentes públicos ‘admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato’. 



    Ante o exposto, VOTO no sentido de JULGAR PREJUDICADOS os Agravos Internos interpostos pela Litisconsorte passiva e pelo Estado da Bahia, REJEITAR a PRELIMINAR suscitada pelo Estado da Bahia e, no mérito, CONCEDER A SEGURANÇA pleiteada para cassar o ato administrativo que inabilitou a Impetrante do Pregão Eletrônico nº 002/2020, determinando que a Impetrante seja habilitada no certame mediante a comprovação da sua capacidade técnica por meio da apresentação do acervo do responsável técnico da empresa e, ainda, por ter sido a empresa a apresentar o menor preço, seja declarada como a vencedora do certame, tendo o serviço licitado adjudicado para si” (fls. 8-15, e-doc. 172).



    No presente caso, rever o entendimento do Tribunal de Justiça da Bahia demandaria reexame do conjunto fático-probatório dos autos, exame das cláusulas do edital de licitação e análise da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Lei estadual n. 9.433/2005 e Lei federal n. 8.666/1993). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem as Súmulas ns. 279, 280 e 454 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Licitação. Pregão eletrônico. Habilitação. Legislação infraconstitucional. Súmulas 279 e 454/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que deu provimento a recurso. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Para dissentir do entendimento do Tribunal de origem, seria necessário uma nova análise da legislação infraconstitucional pertinente e o reexame das cláusulas contratuais, bem como do conjunto fático-probatório dos autos, o que atrai a incidência das Súmulas 279 e 454/STF. Precedente. IV. Dispositivo 5. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.547.342-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Presidente, Plenário, DJe 4.7.2025).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. EMPRESA VENCEDORA QUE DEMONSTROU MELHOR EXPERIÊNCIA TÉCNICA E PRÁTICA. PREVISÃO ESPECÍFICA EM EDITAL. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO ENGENDRADO NOS AUTOS 
E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 454 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 
1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional e de cláusulas contratuais. Precedentes: RE 1.238.165-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/2/2020; RE 1.170.253-ED, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 13/2/19; ARE 1.055.350-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 22/09/2017. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC/2015), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.312.017-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 25.5.2021).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. HABILITAÇÃO. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS EDITALÍCIAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADOS N. 279 E 454 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. Dissentir da conclusão alcançada pelo Tribunal de origem demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios e reinterpretação de cláusulas editalícias, providência inviável na via extraordinária. Verbetes n. 279 e 454 da Súmula do Supremo. 2. Agravo interno desprovido” (ARE n. 1.491.760-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 19.9.2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. 2. Licitação. Cumprimento de requisitos de habilitação técnica. Nulidade de ato administrativo. Impossibilidade de interpretação de cláusulas de edital. Vedação de revisão de fatos e provas no âmbito do recurso extraordinário. Enunciados 279 e 454 da Súmula do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 808.236-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 17.4.2015).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante. 



    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de julho de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora