Tribunal: STF
Processo: Rcl 82797
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-20
Data de publicação: 2025-08-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação com pedido liminar, proposta pelo Hospital Mahatma Gandhi, contra decisão proferida pela Relatora do AI n. 2215238-70.2025.8.26.0000 do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por suposta violação às ADPFs 275, 484, 664 e 1.012.



    Extrai-se da petição inicial o seguinte relato fático:



    “A 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo/SP, em sede de Agravo de Instrumento, decidiu, em caráter liminar a determinação de indisponibilidade de bens da Reclamante, e desconsideração da personalidade jurídica dos Diretores Estatutários, conforme requerimento formulado pelo Município de Novo Horizonte/SP nos autos do processo origem. 



    A decisão teve como fundamento, a presunção de legitimidade dos atos administrativos, baseando-se apenas no Relatório Final do Controle Interno apresentado pelo Município de Novo Horizonte, reputa-se, em princípio, como indícios de que houve, desvio de recursos públicos para contas não autorizadas com o fim de proteger patrimônio privado que referidos indícios, por sua própria natureza, além de atender ao requisito de probabilidade do direito alegado, evidenciam que há risco iminente à obtenção do resultado útil do processo, principalmente quando há alegação por parte do Município de gestão temerária e ocultação patrimonial, entendeu que a medida liminar é providência que assegura o resultado útil da eventual procedência da ação, mas não caracteriza antecipação dos pedidos finais. 



    Ocorre que com a decisão, foi determinado a indisponibilidade de ativos financeiros da reclamante, por meio do SISBAJUD, RENAJUD e MANDADO DE PENHORA E AVALIAÇÃO, até o valor de R$ 7.216.673,47 (sete milhões duzentos e dezesseis mil seiscentos e setenta e três reais e quarenta e sete centavos), no qual a constrição atingiu a diversas contas bancárias vinculadas a Contratos de Gestão, celebrados com diversos Entes Públicos (Estaduais e Municipais).” (eDOC 1, pp. 3-4)



    Nesses termos, sustenta a reclamante que a decisão reclamada determinou o bloqueio indiscriminado de ativos financeiros, incluindo verbas públicas repassadas à organização social para a execução de serviços de saúde em diversos municípios. Assim, tal bloqueio, ao atingir contas vinculadas a diferentes contratos de gestão e desviar recursos de sua finalidade original, configura uma transposição de verbas sem autorização legislativa prévia, o que afronta a legalidade orçamentária, a separação de poderes, a eficiência administrativa e a continuidade dos serviços públicos essenciais.



    Repisa, desse modo, que o entendimento consolidado nos paradigmas de controle (ADPFs 275, 484, 664 e 1.012) proíbe a constrição judicial de receitas públicas que são objeto de contratos de gestão entre a Administração Pública e entidades do terceiro setor, especialmente as destinadas à saúde.



    Requer, assim, a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão que determinou a indisponibilidade de ativos financeiros no valor R$ 7.216.673,47 (sete milhões duzentos e dezesseis mil seiscentos e setenta e três reais e quarenta e sete centavos), com o imediato desbloqueio das verbas, ou “ao menos para não permitir a expedição do alvará e levantamento dos valores pelo reclamante, até o julgamento do mérito da presente reclamação”. (eDOC 1, p. 23)



    No mérito, postula a cassação do ato reclamado.



    Citado, o Município de Novo Horizonte apresentou contestação (eDOC 34, ID: 1b407246).



    A autoridade reclamada prestou as informações solicitadas (eDOC 39, ID: 824f2b70).



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, rememoro que a reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição, e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º). 



    No caso dos autos, a parte reclamante afirma que o Juízo reclamado, ao bloquear verbas em contas vinculadas a contrato de gestão para execução de ações de saúde pública, teria violado o entendimento firmado pelo STF nas ADPFs 275, 484, 664 e 1.012.



    Vejamos.



    Destaco que, no julgamento da ADPF 664, Rel. Min. Alexandre de Moraes, o Plenário desta Corte assentou a inconstitucionalidade de decisões judiciais que determinam qualquer tipo de constrição a verbas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas objeto de contratos de gestão firmados entre o ente público e o terceiro setor para execução de ações de saúde pública. Confira-se a ementa: 



    “CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados. 2. Medida Cautelar confirmada e ação julgada procedente.” (ADPF 664, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 4.5.2021; grifos nossos)



    Semelhantemente, o STF, ao apreciar a ADPF 620, Rel. Min. Roberto Barroso, firmou entendimento no sentido de que “Os recursos públicos vinculados a convênios não podem ser bloqueados ou sequestrados por decisão judicial para pagamento de débitos do Estado estranhos ao objeto do convênio”. Cito a ementa do julgado:



    “Direito constitucional e administrativo. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Bloqueios judiciais de valores vinculados a convênio celebrado entre Estado-Membro e a União. 1. Arguição proposta pelo Governador do Estado do Rio Grande do Norte contra decisões judiciais que determinaram o bloqueio de verbas públicas vinculadas à implementação de tecnologia de acesso à água e à construção de barragem, objeto do Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012 e do Termo de Compromisso nº 001/2013, respectivamente, celebrados entre o Estado do Rio Grande do Norte e a União Federal. 2. Decisões judiciais se enquadram na definição de ‘ato do poder público’ de que trata o caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999, o que as sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade via ADPF. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexiste, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata (cf. ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. Verbas bloqueadas destinadas ao cumprimento de projetos sociais especificamente previstos em convênio, consistentes no aprimoramento e desenvolvimento de capacidades gerenciais na captação e uso de água, sobretudo para populações de baixa renda em contato com o semiárido. 4. Os recursos vinculados à execução de convênios celebrados entre entes federados não podem ser utilizados para pagamento de despesas estranhas a seu objeto. Ofensa à separação de poderes (art. 2º da CF) e aos preceitos orçamentários previstos no art. 167, VI e X, da CF. Nesse sentido: ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, e ADPF 405-MC, Rel. Min. Rosa Weber. 5. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer atos judiciais que impliquem a constrição de valores oriundos de contas vinculadas ao Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012 e ao Termo de Compromisso nº 001/2013, ambos celebrados entre o Estado do Rio Grande do Norte e a União Federal, para a quitação de obrigações estranhas ao objeto desses pactos. 6. Fixação da seguinte tese: ‘Os recursos públicos vinculados a convênios não podem ser bloqueados ou sequestrados por decisão judicial para pagamento de débitos do Estado estranhos ao objeto do convênio, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e dos princípios da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), da separação dos poderes (arts. 2°, 60, § 4°, III, da CF) e da eficiência da administração pública (art. 37, caput, da CF)’.” (ADPF 620, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 11.3.2021).



    Nesta mesma linha de entendimento, destaco, ainda, que o Supremo Tribunal Federal, julgando procedente a ADPF 1.012 (Rel. Min. Edson Fachin), reconheceu a inconstitucionalidade de bloqueio, penhora ou sequestro de receitas públicas vinculadas a contratos de gestão firmados entre o poder público e entidades do terceiro setor, para consecução de serviços na área da saúde, nos termos do acórdão assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS VINCULADAS A CONTRATO DE GESTÃO PARA CONSECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF. 1. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de vedar o bloqueio, penhora ou liberação, de receitas públicas, vinculadas a contratos de gestão firmados entre o poder público e entidades do terceiro setor para a prestação de serviços públicos de saúde. 2. Precedentes do STF nas ADPFs nº. 275, 620 e 664, dentre outras. 3. Em respeito aos princípios da separação de poderes, legalidade orçamentária, eficiência administrativa e continuidade dos serviços públicos, mostram-se inconstitucionais decisões judiciais que determinam a constrição de receitas que compõem o patrimônio público e estão afetas à execução de serviços de saúde, direcionando-as, indevidamente, para o pagamento de despesas estranhas ao objeto dos contratos de gestão. 4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental que se julga procedente.” (ADPF 1.012, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 16.12.2022)



    Entretanto, no caso dos autos, verifico que a autoridade reclamada proferiu decisão liminar no sentido de determinar a indisponibilidade e o bloqueio de valores dos agravados (Associação Hospital Mahatma Gandhi, Luciano Lopes Pastor, Marcos Roberto Nishiyama e Luciano Lopes Pastor Saúde Ltda – M.E.), diante da constatação de relevantes indícios de pulverização de recursos públicos. Confira-se, pois, teor do julgado no que interessa:



    “Trata-se de agravo de instrumento com pedido de efeito ativo interposto por MUNICÍPIO DE NOVO HORIZONTE contra r. decisão proferida na AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO POR DANO CAUSADO EM EXECUÇÃO DE CONTRATO DE GESTÃOC/C PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE INDISPONIBILIDADE DE BENS nº 1001304-22.2025.8.26.0396 que move em face de ASSOCIAÇÃO HOSPITAL MAHATMA GANDHI, LUCIANO LOPES PASTOR, MARCOS ROBERTO NISHIYAMA e LUCIANO LOPES PASTOR SAUDE LTDA – M.E., que indeferiu o pedido de indisponibilidade e bloqueio de recursos quanto à concessão de tutela inibitória.



    (...)



    Pelo que se depreende dos autos principais, o Município,ora agravante, aduz ter constatado inúmeras irregularidades cometidas pelos réus no decorrer do contrato de Gestão nº 001/SS/2019, que tem por objeto a gestão, operacionalização e execução de ações e serviços de saúde, incluindo execução de ações assistenciais e serviços de saúde da UBS Santa Clara, UBS São Benedito, UBS Alvorada, UBS São Vicente, Centro de AtençãoPsicossocial (CAPS I), Centro de Saúde II (Policlínica), Serviço de AtençãoDomiciliar (SAD), Centro de Especialidades Odontológicas e Laboratório de Prótese, Laboratório de Análises Clínicas, Ambulatório Saúde da Mulher e Serviços de Controle de Zoonoses no Município de Novo Horizonte.



    (...)



    Em análise perfunctória, respeitado o entendimento diverso adotado pelo juízo de primeiro grau, entendo que o Relatório Final do Controle Interno apresentado pela Municipalidade (fls. 277/294 da origem) evidencia a probabilidade do direito alegado pela parte, com apuração de dados financeiros realizada de forma técnica e pormenorizada apresentando o prejuízo aduzido de R$ 7.216.673,47, e que, muito embora, possa ser contraditado durante a instrução processual é ato administrativo dotado de presunção de legitimidade e veracidade suficientes a indicar a probabilidade do direito aduzido. 



    (...)



    Ainda como resultado da mesma análise perfunctória,reputo que há, em princípio, indícios de que houve, ao que parece, desvio de recursos públicos para contas não autorizadas com o fim de proteger patrimônio privado (fls. 277/294, fls. 318/320, fls. 333/336) e que referidos indícios, por sua própria natureza, além de atender ao requisito de probabilidade do direito alegado, evidenciam que há risco iminente àobtenção do resultado útil do processo, principalmente quando há alegaçãopor parte do Município de gestão temerária e ocultação patrimonial.



    (...)



    3. Desta feita, sem adentrar no mérito da demanda, concedo efeito ativo ao presente recurso, até reexame do tema por esta Relatora ou Col. Câmara, para determinar: 



    A) a imediata indisponibilidade de bens de TODOS OS AGRAVADOS, até o limite do dano apurado de R$ 7.216.673,47, por meio dos sistemas SISBAJUD (com reiteração automática - ‘teimosinha’), RENAJUD e da Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB); 



    B) a expedição de ofícios à CAIXA ECONÔMICAFEDERAL e à entidade HSF BANK SERVIÇOS FINANCEIROS, para o bloqueio e imediata transferência para conta judicial vinculada ao processo de origem de todos os valores mantidos em nome da Agravada Associação Hospital Mahatma Gandhi, ATÉ O LIMITE DE R$ 7.216.673,47; 



    C) na hipótese de os valores bloqueados conforme o item B acima serem inferiores ao montante do valor apontado como o do dano ao erário, os valores que venham a ser efetivamente bloqueados devem ser abatidos do montante total da indisponibilidade geral de bens que está limitada ao valor de R$ 7.216.673,47, a fim de se evitar a constriçãoem duplicidade; 



    D) que os agravados se abstenham de utilizar os recursos financeiros do Contrato de Gestão nº 001/SS/2019 para cobrir despesas glosadas pela Administração, sob pena de multa, no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por cada ato de descumprimento, sem prejuízo da responsabilização pessoal dos gestores por crime de desobediência.” (eDOC 23, ID: 1d2dacda; grifos nossos)



    Ademais, a autoridade reclamada prestou informações, dando conta que:



    “Em síntese e, em princípio, a documentação acostada na inicial da demanda contém relevantes indícios de que a ré, por meio de seus gestores, violou cláusula de conta única, pulverizando os recurso públicos em contas não autorizadas; transferiu 2 milhões para a conta privada de seu Presidente; custeou despesas de sua sede com verbas do contrato local; apresentou prestações de contas que não refletiam a realidade financeira, com auditoria de toda a execução contratual indicando a existência de um prejuízo final de R$ 7.216.673,47.” (eDOC 39, ID: 824f2b70)



    Esclareceu, ainda, que “ficou expresso na decisão reclamada, ante os indícios de confusão patrimonial apresentados, que a indisponibilidade de bens, então determinada, deve ser aplicada a TODOS OS AGRAVADOS, até o limite do dano apurado de R$ 7.216.673,47, e que os valores que venham a ser efetivamente bloqueados das contas da reclamante devem ser abatidos do montante total da indisponibilidade geral de bens que está limitada ao valor de R$ 7.216.673,47, a fim de se evitar a constrição em duplicidade, de modo que se encontra expresso que a indisponibilidade de bens determinada sobre a reclamante, então organização social que atua na área da saúde, ficou determinada de forma subsidiária à indisponibilidade de bens inicialmente dirigida a todos os agravados, em prestígio ao princípio da continuidade dos serviços públicos, sem olvidar do interesse de preservação do erário público e obstando a possibilidade de constrição em duplicidade (...).” (eDOC 39, ID: 824f2b70; grifos nossos)



    Por fim, informou que, após a prolação da decisão reclamada, foi deflagrada operação de busca e apreensão na sede da Associação Hospital Mahatma Gandhi, ora reclamante, decorrente de processo de Medidas Investigatórias sobre Organizações Criminosas n. 1005196-52.2025.8.26.0132, movido pelo Ministério Público de São Paulo, com o afastamento de toda a sua Diretoria e a nomeação de um gestor judicial para assumir a administração da entidade



    Com efeito, bem se percebe que a situação aqui analisada se difere daquelas abarcadas nos paradigmas de controle apontados, de forma que entendo inexistir no caso estrita aderência entre o ato reclamado e o entendimento assentado nos autos das ADPFs 275, 484, 664 e 1.012, o que acarreta a inadmissibilidade da reclamação, por ausência de pressuposto de cabimento necessário. Nesse sentido:



    “Os atos questionados em qualquer reclamação nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto , em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal”. (Rcl 6.534 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 17.10.2008; grifo nosso)



    Em sentido semelhante, confira-se os seguintes precedentes desta Corte:



    “Agravo regimental em reclamação. ADPF nºs 485/AP, 664/ES e 1.012/PA. Impossibilidade de bloqueio, penhora ou sequestro de verbas públicas para a satisfação de condenação imposta a terceiro. Decisão reclamada. Afirmação de existência de fraude à execução e de descumprimento de ordem judicial. Ausência de aderência estrita entre o ato reclamado e os paradigmas apontados como violados. Agravo regimental não provido. 1. O entendimento firmado nos paradigmas supracitados se traduz na premissa de que verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora ou liberação de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público para a satisfação de condenação imposta a terceiro, por haver violação dos princípios constitucionais da separação de poderes, da legalidade orçamentária, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos. 2. Ausência de aderência estrita entre o paradigma apontado como violado e o ato reclamado em que se entendeu haver fraude à execução e descumprimento de ordem judicial e se determinou a devolução de valores devidos à Fundação Fernando Gomes em contraprestação à locação de imóvel pelo Instituto de Gestão Aplicada. 3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 70.342 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 24.10.2024);



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. BLOQUEIO DE CONTAS DE PARTICULAR. ALEGADA VIOLAÇÃO A PARADIGMA DESTA CORTE. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizada sob a alegação de ofensa à tese fixada por esta Corte nas ADPFs 484 e 664, e a outros precedentes do Supremo Tribunal Federal. 2. Na ADPF 484, de relatoria do Min. Luiz Fux, esta Corte declarou a inconstitucionalidade de quaisquer medidas de constrição, para fins de quitação de débitos trabalhistas, de verbas públicas destinadas à merenda, ao transporte de alunos e à manutenção das escolas públicas. 3. Já na ADPF 664, Rel. Min. Alexandre de Moraes, este Tribunal assentou a impossibilidade de bloqueio de receitas estatais para quitação de verbas trabalhistas devidas por empresas privadas. Diferentemente, na situação em exame, o bloqueio se deu na conta do particular prestador de serviços ao ente público, o que torna a hipótese diversa. 4. A matéria discutida nestes autos não guarda similitude fática com a questão debatida nas Reclamações 54.012 e 58.029, citadas pelo reclamante. Na Reclamação 54.012, houve penhora de notas de empenho, ou seja, ainda não teria havido o repasse para a conta de particular, o que também torna a hipótese distinta. E no caso da Reclamação 58.029, a discussão se deu entre particulares, hipótese diversa do caso destes autos, em que o Ministério Público ingressou com Ação Civil Pública para garantia da prestação do serviço de saúde durante o período da pandemia. 5. Nesse cenário, não há relação de aderência estrita entre o ato reclamado e os paradigmas invocados, requisito indispensável à propositura da reclamação. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (Rcl 58.230 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 2.6.2023).



    Assim, inadmissível a presente reclamação.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação (art. 21, §1º, do RISTF). Prejudicado o pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de agosto de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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