Tribunal: STF
Processo: ARE 1575810
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-18
Data de publicação: 2025-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 9ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA - POSTURAS MUNICIPAIS - FARMÁCIAS E DROGARIAS - HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO - Limitação imposta pelo Município de Monte Alto para definição de dias de Plantão e Horários de funcionamento de Farmácias e Drogarias - Lei Municipal nº 3.133/2015 - Competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, da CF) - Aplicação da Súmula Vinculante nº 38 - Não configurada qualquer ofensa ao princípio da livre iniciativa e da livre concorrência - Precedentes desta C. Câmara e Tribunal de Justiça - Manutenção da r. sentença Recurso da impetrante não provido.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento nas alíneas “a” e “b” do permissivo constitucional, a parte recorrente alega violação dos artigos 30, inciso I, e 170, caput e incisos II e IV, da Constituição Federal, bem como contrariedade à Súmula Vinculante 38.



    Expõe que o acórdão recorrido “deixou de reconhecer a ofensa aos princípios da livre iniciativa econômica e livre concorrência quando da limitação de horário de funcionamento do estabelecimento da Recorrente”.



    Argumenta que “os Municípios possuem competência para tratar de horário de funcionamento do comércio local, porém esta competência nunca foi e nunca será ilimitada. O exercício da competência municipal sobre o horário de funcionamento do comércio sempre esteve vinculado a todos os preceitos fundamentais que versam sobre o tema, principalmente a livre concorrência e livre iniciativa econômica”.



    Sustenta que “a competência dos Municípios para tratar de horário de funcionamento do comércio, na forma do art. 30, I da Constituição Federal e da Súmula Vinculante nº 38 do Supremo Tribunal Federal, nunca foi e nunca será ilimitada.”



    Aduz que “o v. acórdão recorrido usou tanto a Súmula Vinculante n.º 38, como o art. 30, inciso I, da Constituição Federal como ‘salvo-conduto’ aos Municípios, sem observar os preceitos constitucionais da isonomia, da livre iniciativa, da livre concorrência, da ordem social e econômica e da defesa do consumidor”.



    Defende que as “normas municipais que visam estipular o horário de funcionamento dos estabelecimentos farmacêuticos devem se restringir em dispor sobre um período mínimo de atendimento para garantir à população a prestação ininterrupta do serviço essencial. Contudo, estas legislações municipais nunca podem limitar o exercício da atividade comercial de forma a impedir que outros estabelecimentos mantenham suas atividades durante o horário de plantão”.



    Inadmitido o recurso extraordinário, foi interposto o competente agravo.



    Decido.



    Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado por RAIA Drogasil S.A. contra ato praticado pelo Prefeito do Município de Monte Alto/SP, objetivando a “concessão de medida liminar para suspender o ato coator e, consequentemente, autorizar o funcionamento da Filial da Impetrante, ininterruptamente, isto é, 24 (vinte e quatro) horas por dia, todos os dias da semana, independentemente dos plantões organizados, ou, subsidiariamente, todos os dias, das 7h às 23h, sem prejuízo da participação nos plantões, conforme previsto no art. 7º, III da Lei federal nº 12.016, de 7 de agosto de 2009”.



    O Juízo de primeiro grau denegou a segurança.



    Em sede de recurso de apelação cível interposto pela impetrante, ora recorrente, o Tribunal de origem manteve a sentença que denegou a ordem mandamental. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Discute-se a validade das limitações impostas pela legislação local ao funcionamento das farmácias e drogarias (horários de funcionamento nos dias de semana, sábados, domingos e feriados) estabelecidas no Município de Monte Alto/SP, caso da filial mantida pela impetrante e localizada na Rua Nhonhô do Livramento, nº 989. 



    Dispõe a Lei Municipal nº 3.133/2015:



    Art. 1° Esta lei trata das adequações das escalas de revezamento do sistema de plantão e dos horários de funcionamento das farmácias e drogarias, nos dias de semana, sábados, domingos e feriados, a partir das normas estabelecidas pela Lei n° 1.582, de 20/06/1990. 



    Art. 2° As farmácias e drogarias serão organizadas em grupos de, no mínimo, três estabelecimentos, para o fim de atender às escalas de revezamento ou rodízio do sistema de plantão, que serão elaboradas, anualmente, pelos representantes da classe comercial, mediante decreto do Executivo. 



    § 1° Nos dias úteis, de segunda a sexta-feira, o plantão noturno das farmácias e drogarias será das 18 às 22 horas; aos sábados, das 12 às 22 horas; e, nos domingos e feriados, das 7,30 às 22 horas. 



    § 2° Na semana em que o grupo cumprir escala de revezamento do sistema de plantão, as farmácias e drogarias que o integram, poderão permanecer abertas, em qualquer dia da semana, inclusive, sábados, domingos e feriados, até às 24 horas.



    E ao contrário do que sustenta a impetrante, ora apelante, o Município de Monte Alto possui ampla liberdade para legislar sobre questões de interesse local, competência garantida pelo artigo 30, da Constituição Federal:



    Art. 30. Compete aos Municípios: 



    I - legislar sobre assuntos de interesse local;



    Nesse mesmo sentido o teor da Súmula nº 419 do C. STF e a Súmula Vinculante nº 38.



    Súmula 419 - Os municípios têm competência para regular o horário do comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas. 



    Súmula vinculante 38 - É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.



    No caso concreto, não restou demonstrada qualquer violação a direito líquido e certo da impetrante, mormente porque no pleno e regular exercício da competência constitucional que lhe foi conferida pela Carta Magna, de modo que afastada a tese de violação dos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência.



    Não bastasse, a Lei nº 13.874/2019 não autoriza qualquer interpretação que se mostre colidente com a competência conferida pela Constituição Federal ao Município (artigo 30). 



    E este C. Tribunal de Justiça não destoa desse entendimento. Confira-se:



    (...)



    De rigor, portanto, a manutenção da r. sentença.” 



    Pois bem.



    Em recente julgamento, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, nos autos do ARE 1.378.976/SP-AgR-EDv, de relatoria do Ministro André Mendonça, decidiu que ofende o princípio da livre concorrência lei municipal pela qual se estabelece limite máximo de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias que podem estar abertos fora do horário definido como regular pela norma municipal. O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Embargos de divergência no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Lei municipal pela qual se institui regime de escala a farmácias com restrição a número máximo de estabelecimentos e à atuação em dias e horários extraordinários. Limitação criada como forma de reserva de mercado. Ofensa à livre iniciativa, à livre concorrência e aos direitos fundamentais à saúde e à defesa do consumidor. Enunciado nº 49 da Súmula Vinculante. Inconstitucionalidade material. 



    I. Caso em exame 



    1. O caso versa sobre lei municipal pela qual se prevê horário de funcionamento de farmácias e drogarias e estabelece sistema de rodízio para dias e horários extraordinários, vedando a abertura de estabelecimentos do ramo que não estejam escalados no "sistema único de rodízio". 



    II. Questão em discussão 



    2. As questões em discussão consistem em saber se: (i) a controvérsia se limita a uma análise de competência do ente para legislar sobre o tema e (ii) a limitação da quantidade de estabelecimentos farmacêuticos que podem estar abertos fora do horário comercial é materialmente constitucional.



    III. Razões de decidir 



    3. A análise de constitucionalidade das leis não se limita à verificação de atenção às normas delimitadoras de competência de cada ente. 



    4. É discutida nos autos a adequação de norma municipal em relação aos princípios fundantes da Carta da República da livre iniciativa, da livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais referentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º). 



    5. A previsão de sistema de revezamento de estabelecimentos farmacêuticos em horários de plantão privilegia o direito fundamental à saúde. 



    6. A definição de limite máximo de estabelecimentos de tal modalidade que podem estar abertos em horário extraordinário, por outro lado, vai em sentido contrário, criando injustificadas restrições para a melhor atenção ao mencionado direito fundamental, além de violar o princípio da livre concorrência. 



    IV. Dispositivo e tese 



    7. Embargos de divergência rejeitados. Majoração de honorários. Tese de julgamento: “Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal pela qual se estabelece limite máximo de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias que podem estar abertos fora do horário definido como regular pela norma municipal.” (DJe de 03-07-2025)



    Do voto do Relator, destaca-se a seguinte passagem que bem se amolda ao caso dos presentes autos:



    5. É conhecido o teor do enunciado nº 38 da Súmula Vinculante do STF, no qual assentada a competência do Município para fixar o funcionamento de estabelecimento comercial. O enunciado vinculante é resultado da conversão do enunciado nº 645 da Súmula deste Tribunal, tratando-se, portanto, de posicionamento há muito consolidado nesta Suprema Corte, de que a disciplina de horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais é assunto de interesse local e, portanto, encontra-se no âmbito da competência legislativa municipal, nos termos do art. 30, inc. I, da Constituição da República. 



    6. Definir ser um ente competente para legislar sobre determinado tema, entretanto, não torna toda e qualquer norma por ele redigida constitucional, ao contrário do que tenta fazer crer o embargante. 



    7. A competência para legislar sobre determinado tema envolve o aspecto formal de constitucionalidade. No entanto, é imprescindível que na norma se observe não apenas essa configuração — sendo a competência legislativa apenas uma de suas dimensões —, mas também o conteúdo material da norma. 



    8. O caso trazido à análise do Judiciário na inicial, em verdade, envolve a constitucionalidade material da norma, especificamente sua conformidade com princípios fundantes da Carta da República da livre iniciativa, da livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais referentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º). 



    9. Na hipótese, o que se extrai do aludido regime de plantão é a limitação máxima de estabelecimentos em funcionamento em determinados dias e horários, além daqueles estabelecidos como horários comerciais regulares. 



    10. A interpretação mais adequada ao diploma legislativo seria aquela segundo a qual, com o objetivo de garantir o funcionamento ininterrupto de, ao menos, uma farmácia durante toda a semana, os estabelecimentos se organizassem em sistema de revezamento, garantindo que a população não ficasse desassistida em nenhum dia ou horário, ainda que os demais optassem por não funcionar fora de suas respectivas jornadas regulares. 



    11. Dessa forma, estaria privilegiado o direito à saúde da população, que teria à sua disposição, a qualquer dia e horário, um local apropriado para aquisição dos produtos necessários à garantia de direito fundamental de singular relevância, sem que isso inviabilizasse determinadas formas de organização de funcionamento dos estabelecimentos do ramo farmacêutico. 



    12. Assim como redigida, contudo, a norma municipal pode gerar intervenção perniciosa à livre iniciativa, ao consumo e à saúde, pela limitação do número de estabelecimentos à disposição dos munícipes, criando verdadeira reserva de mercado em prejuízo da população, que ficaria melhor atendida por uma quantidade maior de estabelecimentos farmacêuticos abertos para atendimento. 



    13. Sob o pretexto de exercer sua competência para tratar de horários de funcionamento de estabelecimentos comerciais, o que o Município recorrente fez foi impedir o funcionamento de mais de um estabelecimento farmacêutico em determinados horários, em clara afronta ao princípio da livre concorrência.



     14. A situação se amolda, assim, àquela tratada pelo enunciado nº 49 da Súmula Vinculante desta Corte, no qual se preleciona que ‘ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área’.



    15. Foi assim que decidiu o e. Ministro Nunes Marques no RE nº 1.298.385/SP, em hipótese semelhante, referente ao Município de Fernandópolis/SP. Valho-me do seguinte trecho da decisão proferida em tal julgamento:



    ‘Não se pode conceber ou, para se utilizar de uma expressão do jargão popular, não se está a dar um verdadeiro ‘cheque em branco’ para o livre arbítrio do ente municipal estabelecer toda sorte de restrição na agenda de funcionamento do comércio local. 



    (...) 



    Ou seja, mesmo que a farmácia ou a drogaria, por sua liberalidade, queira funcionar ininterruptamente, de domingo a domingo, 24 (vinte e quatro) horas por dia, não lhe será assistida essa possibilidade se não estiver abarcada pela escala do plantão estabelecido pelo Município. 



    Ora, tenho para mim que tal exigência vai de encontro a parâmetros saudáveis de razoabilidade e logicidade e, mais ainda, macula os valores sociais e de valorização do trabalho humano, bem assim da livre iniciativa preconizados no arts. 1º, IV, e 170, caput, da Carta. 



    Afinal, veja-se: a razão de se ter um regime de plantão de drogarias e de farmácias no âmbito municipal é ter, sempre, pelo menos um desses estabelecimentos aberto com o fito de atender as necessidades inadiáveis da comunidade, já que os produtos os quais comercializam têm, por óbvio, caráter de extrema essencialidade à saúde e à vida humanas, o que resultará, evidentemente, em contribuição à efetividade do direito à saúde e à vida, previstos no arts. 196 e 5º, caput, da CF. 



    E aqui me vem a seguinte indagação: Qual a razão? Qual a lógica de vedar a abertura, à aquele comerciante ou empresário, de sua farmácia ou drogaria que, de bom grado, queira, dentro de sua plena reserva de iniciativa, atender as necessidades inadiáveis da comunidade? 



    Efetivamente, não há razoabilidade. Não há lógica. 



    Pelo contrário. Estar-se-á, observo, avalizando prática de cunho anticoncorrencial, pois se somente um estabelecimento desse gênero pode abrir em certo horário, evidentemente não haverá qualquer disputa pela preferência do consumidor, inclusive quanto aos preços praticados pelos produtos e serviços, em franca violação, também, ao princípio da defesa do consumidor (art. 170, V, CF) a que a ordem econômica deve guarida.’ 



    (RE nº 1.298.385/SP, Rel. Min. Nunes Marques, j. 21/06/2021, p. 25/06/2021).



    16. Nesse mesmo sentido, já me pronunciei em análise de norma municipal análoga:



    ‘RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI REGIME DE ESCALA A FARMÁCIAS COM RESTRIÇÃO A NÚMERO MÁXIMO DE ESTABELECIMENTOS E À ATUAÇÃO EM FINAIS DE SEMANA. INTERPRETAÇÃO VIÁVEL RELATIVA AO FUNCIONAMENTO DE FORMA ININTERRUPTA, 24 HORAS AO DIA, 7 DIAS POR SEMANA. VEDAÇÃO COM BASE NA LEI LOCAL QUE OFENDE A LIVRE INICIATIVA, A LIVRE CONCORRÊNCIA E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS À SAÚDE E À DEFESA DO CONSUMIDOR. ENUNCIADO Nº 49 DA SÚMULA VINCULANTE. RESTRIÇÃO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. PROVIMENTO.’ (ARE nº 1.461.479/ES, de minha relatoria, j. 23/01/2024, p. 24/01/2024)



    17. Cito, ainda, as seguintes decisões monocráticas com compreensão semelhante sobre o tema: ARE 1490867/MG, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/05/2024, p. 16/05/2024; RE 1486939/MS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/05/2024, p. 16/05/2024; ARE 1467746/PR, Rel. Min. Nunes Marques, j. 06/03/2024, p. 18/03/2024; ARE 1435461 Rcon/MG, de minha relatoria, j. 09/02/2024, p. 14/02/2024.”



    Aplicando essa orientação, anotem-se as rececentes decisões monocráticas: ARE nº 1.559.462/SC, de minha relatoria, DJe de 12/08/2025; ARE nº 1.556.444/MG, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 04/08/2025; RE nº 1.553.214/SC, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 10/06/2025; ARE nº 1.547.919/SC, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 03/06/2025.



    O Tribunal de origem divergiu desse entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido merece reforma.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando acórdão recorrido, conceder a segurança. Sem condenação em honorários, nos termos da Súmula nº 512/STF. Custas ex lege



    Publique-se.



    Brasília, 18 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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