Tribunal: STF
Processo: ARE 1562114
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-20
Data de publicação: 2025-08-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (eDOC 27, p. 15-16):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. LEGITIMIDADE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO PARA APLICAÇÃO DE MULTAS NO USO DE SUA ATRIBUIÇÃO FISCALIZATÓRIA. TEMA 1287 DO STF. COMPETÊNCIA DO ESTADO PARA EXECUÇÃO DO DÉBITO. MULTA SIMPLES. TEMA 642 STF. ADPF 1011. VALIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. REQUISITOS PREENCHIDOS. 1. O fato de haver decisão no sentido de que compete ao Legislativo o julgamento das contas do Prefeito, para fins do reconhecimento de inelegibilidade, não têm o condão de impedir o natural exercício da atividade fiscalizatória, nem das demais competências do Tribunal de Contas do Município em sua plenitude. 2. Os Estados podem executar crédito decorrente de multas simples aplicadas por esse tribunal à agentes públicos municipais, à luz da ADPF 1011, que modificou a tese 642/STF. 3. A inscrição de débito em dívida ativa acarreta a presunção relativa de certeza e liquidez da obrigação pecuniária, ao passo que incumbe ao devedor elidí-la nos termos da Lei nº 6.830/1980 e da Súmula 34 desse Tribunal. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA. RECURSO ADESIVO PREJUDICADO.”



    Os embargos declaratórios foram desprovidos (eDOC 38).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XXXV e XXXVI, 18, 30 e 102 da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se o seguinte (eDOC 41, p. 4):



    “A decisão ora impugnada deu por legítima a atuação do Estado no âmbito da execução fiscal relativa à multa imposta por Tribunal de Contas dos Municípios a agente público municipal, sob o argumento de que a natureza da sanção seria ressarcitória e, portanto, insuscetível de questionamento quanto à titularidade ativa para cobrança. 



    Para justificar tal entendimento, invocou -se a ADPF 1011, afastando, sem qualquer distinção técnica ou fática, o entendimento firmado por esta Suprema Corte no Tema 642 da repercussão geral, segundo o qual “compete exclusivamente ao Município executar multa imposta por Tribunal de Contas municipal a agente público municipal”.”



    Nesse sentido, assevera que “o objeto da presente impugnação repousa sobre a necessidade de revisão da interpretação conferida pelo acórdão recorrido, que, ao recusar-se a aplicar a orientação firmada por esta Suprema Corte em matéria de repercussão geral, produz uma decisão em manifesta desconformidade com o ordenamento constitucional vigente, requerendo, pois, a atuação corretiva do Supremo Tribunal Federal para a restauração da ordem jurídica violada.” (eDOC 41, p. 4-5)



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, consignou (eDOC 27, p. 11-13, Grifei):



    “Inicialmente, impende destacar que tal matéria foi objeto de recente análise pelo Supremo Tribunal Federal, através da ADPF 1011, onde o plenário daquela Corte decidiu que os Estados podem executar crédito decorrente de multas simples aplicadas por Tribunais de Contas estaduais à agentes públicos municipais, motivo pelo qual deve ser acrescida à tese firmada no RE 1.003.433/RJ, tema 642 de repercussão geral, uma nova proposição, de modo que passe a constar:



     (...)



    Desta feita, antes de adentrar ao cerne da questão, mister se faz a diferenciação entre as sanções patrimoniais e as modalidades de responsabilidade financeira. 



    Conforme bem sedimentado nos autos da ADPF 1011, elas são divididas em reintegratória e sancionatória, de modo que “a primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei, corresponde à imputação do débito. A sancionatória consiste na aplicação de multa aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. Assim, a própria Constituição Federal aparta as diferentes modalidades de responsabilidade financeira, sinalizando para a existência de traços distintivos entre a aplicação de uma sanção pecuniária (responsabilidade financeira sancionatória) e a imposição do dever de recomposição do erário (responsabilidade financeira reintegratória)”. 



    Outrossim, ressalta que “é possível agrupar as sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário, também intitulado, por alguns, de imputação de débito; (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente – e em razão – do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle”. 



    No caso dos autos, observo que as multas aplicadas são as seguintes:



    MULTA 01- Multa imputada ao Sr. Paulo Rodrigues da Cunha, CPF nº 219.828.306-97, em razão da ausência das publicações dos avisos de licitação, ausência de justificativa para a escolha do fornecedor/executante do serviço, apresentação de apenas um orçamento (com a própria empresa contratada) quando a orientação determina a necessidade de no mínimo três orçamentos distintos, infringindo o art. 4º, inciso I, da Lei nº 10.520/02 c/c art. 26 e art. 43, IV da Lei nº 8.666/93, com fundamentação legal no Art. 47-A, incisos VIII e XVI da Lei nº 15.958/07. 



    MULTA 02 - Multa imputada ao Sr. Paulo Rodrigues da Cunha, CPF nº 219.828.306-97, em virtude da ausência de projetos de fundação, de estruturas metálicas e de estruturas de concreto, ausência de medições relativas às outras duas ordens de pagamento constantes no SICOM, infringindo o art. 11, da Resolução Normativa nº 007/08, com fundamentação legal no Art. 47-A, incisos XIV e XVI da Lei nº 15.958/07. 



    MULTA N.3: Em virtude do atraso na prestação de contas dos meses de janeiro, fevereiro, março, abril, agosto novembro e dezembro de 2012. 



    Nesse contexto, ao analisar a natureza das sanções, verifico que se tratam de multas simples, aplicadas em razão da inobservância das normas legais, portanto não há que se falar em recomposição ou dano causado ao erário, nem, tampouco na ilegitimidade do Estado para execução do crédito, à luz do disposto no julgamento da ADPF 1011 que alterou a tese 642 anteriormente fixada pela Corte de Justiça.”



    Verifica-se que o tema central versado nos autos diz respeito à legitimidade do Estado de Goiás para promover a execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas a gestor municipal.



     Esta Corte julgou o RE 1.003.433-RG/RJ (Tema 642), redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, no qual firmou a seguinte tese: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal".



     Na oportunidade, o acórdão restou assim ementado:



     “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



     2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



     3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal



     4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    No julgamento da ADPF 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 05.07.2024, esta Corte estabeleceu que os municípios são legitimados para executar títulos oriundos de decisões dos TCEs estaduais em que haja prejuízo aos cofres públicos municipais e de condenação de gestor público a recompor o dano causado ao erário, bem como de título originário de acórdãos que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplique multa proporcional ao servidor público municipal. Eis a ementa do julgamento:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente. (ADPF 1011, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05-07-2024) (g.n.)



    Portanto, o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta Corte, haja vista que, em se tratando de execução de crédito decorrente de multas simples, possui o Estado legitimidade para a execução do título. 



    Confia-se com a seguinte ementa:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MENDES. INOCORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TESE FIRMADA NO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APERFEIÇOAMENTO PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE NO ACÓRDÃO PROFERIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.011. 



    1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 



    2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. 



    3. Agravo Interno DESPROVIDO.” (RE 1428210 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 04.09.24)



    Além disso, depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto a natureza da multa aplicada, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido.(ARE 1380782 ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 12-03-2024) (grifei)



    “Direito Administrativo. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao Município. Legitimidade ativa: Município. Tema RG nº 642. Ausência de ofensa ao art. 97 da CRFB. Aplicação do que decidido na ADPF nº 1.011/PE. Impossibilidade de reexame do conjunto fático-probatório. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    I. Caso em exame 



    1. A controvérsia envolve a legitimidade para a execução de multa imposta por Tribunal de Contas estadual. 



    II. Questão em discussão 



    2. No presente recurso, o agravante alega a ocorrência de fato novo, consubstanciado no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.011/PE, a qual, segundo o alegado, teria modificado a orientação estabelecida no julgamento do Tema RG nº 642. Requer seja reconsiderada a decisão agravada para determinar a devolução dos autos à origem, com o fim de que seja feito um novo juízo de conformação ao referido tema, e, subsidiariamente, pleiteia o provimento do agravo para reconhecer a existência de violação ao art. 97 da Constituição da República. 



    III. Razões de decidir 



    3. Conforme asseverado na decisão agravada, não é possível, em sede de agravo no recurso extraordinário, impugnar a aplicação do Tema RG nº 642 pelo juízo primeiro de admissibilidade. Além disso, encontrando-se a questão preclusa na via da recorribilidade, inviável a devolução dos autos ao Tribunal de origem para a realização de novo juízo de adequação ao citado tema. 



    4. No mais, verifica-se que em nenhum momento houve desrespeito à cláusula de reserva de Plenário ou ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, porquanto o Tribunal a quo não declarou inconstitucional a Lei Complementar estadual nº 113, de 2005, nem afastou sua aplicação por julgá-la inconstitucional. 



    5. Relativamente ao suscitado fato novo superveniente, alusivo ao julgamento da ADPF nº 1.011/PE, nota-se que o referido precedente não tem o condão de alterar o entendimento estabelecido nas decisões já proferidas, uma vez que ficou asseverado pelas instâncias anteriores que a multa em execução foi imposta como sanção em virtude do reconhecimento de ocorrência de dano ao erário municipal. 



    6. Ademais, divergir do Tribunal de origem quanto à natureza da multa em questão demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, ante o disposto no enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    IV. Dispositivo 



    7. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1513980 AgR, Rel. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 07-03-2025 - Grifei)



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.



    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de agosto de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente