Tribunal: STF
Processo: SS 5720
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-26
Data de publicação: 2025-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  



Ementa: Direito Processual. Suspensão de segurança. Repasse de duodécimo ao Poder Legislativo. Necessidade de análise da legislação local. Não conhecimento.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de segurança que tem por objeto decisão que: (i) determinou o repasse de duodécimos à Câmara Municipal com base na receita realizada no exercício financeiro anterior, sem desconto ou retenção unilateral; e (ii) proibiu deduções ou compensações nos repasses sob a justificativa de quitação de dívidas pretéritas do Poder Legislativo.



II. Questão em discussão



2. Discute-se a admissibilidade da medida de contracautela.



III. Razões de decidir



3. Após o deferimento parcial de cautelar, foram prestadas informações pela parte autora da demanda de origem. A manifestação apresentada evidencia a existência de controvérsia, na origem do litígio, sobre o sentido atribuído ao art. 28 da Lei Municipal nº 2.823/2024 (Lei de Diretrizes Orçamentárias). 



4. Por um lado, o Município entende que o dispositivo em questão regula a aplicação do limite de despesas do Poder Legislativo Municipal. Por outro, a Câmara Municipal sustenta que a norma repercute sobre o valor do duodécimo a ser distribuído no exercício corrente.



5. Da mesma forma, o debate sobre deduções ou compensações nos repasses de duodécimos foi travado na origem com fundamento nas Leis Municipais nos 2.269/2071 e 2.270/2017, bem como no Decreto Legislativo nº 15/2025. 



6. As leis mencionadas autorizariam a retenção no duodécimo em caso de inadimplemento de parcelas ajustadas em termos de acordo firmados entre os Poderes Executivo e Legislativo. Já o decreto legislativo teria sustado os efeitos dessas leis para o exercício financeiro de 2025.



7. O pedido de suspensão deve ser dirigido ao Presidente do Tribunal competente para julgar recurso contra decisão cujos efeitos se pretende suspender. Diante da necessidade de interpretação da legislação municipal, não compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer de recuso contra a decisão impugnada.



IV. Dispositivo



8. Pedido não conhecido.



_________



Dispositivo relevante citado: Lei nº 12.016/2019, art. 15.  



    1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Município de Macapá e por seu Prefeito, contra decisão que: (i) determinou o repasse de duodécimos à Câmara Municipal com base na receita realizada no exercício 2024, sem desconto ou retenção unilateral; e (ii) proibiu deduções ou compensações nos repasses sob a justificativa de quitação de dívidas pretéritas do Poder Legislativo.  



    2. Na origem, a Câmara Municipal de Macapá impetrou mandado de segurança contra ato praticado pelo Prefeito, que teria deixado de repassar a integralidade do duodécimo mensal aprovado para o Poder Legislativo local desde janeiro de 2025. Sustentou que o Chefe do Poder Executivo: (i) estaria descumprindo o dever de atualizar o valor do duodécimo de acordo com a receita efetivamente realizada no exercício financeiro anterior, considerando a existência de excesso de arrecadação; e (ii) “vem retendo valor duodecimal da Câmara Municipal, a título de parcelamentos de encargos não recolhidos de gestões anteriores”.  



    3. O relator do feito determinou que o Prefeito: “a) proceda, a partir des[sa] decisão, ao repasse integral e mensal do duodécimo devido à Câmara Municipal de Macapá, no valor de R$ 5.032.117,66, calculado com base na receita efetivamente realizada no exercício de 2024, sem qualquer desconto ou retenção unilateral; b) se abstenha de efetuar compensações ou deduções nos repasses sob a justificativa de quitação de dívidas pretéritas do Legislativo, sob pena de multa diária de R$ 50.000,00, a incidir pessoalmente sobre o gestor responsável, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, inclusive por crime de responsabilidade (art. 29-A, § 2º, III, CF)”. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de segurança.  



    4. Os requerentes alegam que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem e à economia públicas. Entendem que a Câmara Municipal dificilmente terá condições de devolver valores repassados a maior. Indicam que o Ministério Público foi notificado para instaurar procedimento para apuração de crime de responsabilidade pelo Prefeito, por suposta afronta ao art. 29-A, § 2º, da Constituição. Sustentam que a Câmara Municipal não tem direito líquido e certo ao repasse de 5% da receita efetivamente realizada no exercício anterior, já que o art. 29-A da Constituição não se refere ao valor do duodécimo, mas ao limite total da despesa de Câmaras de Vereadores. Afirmam que a despesa com o Poder Legislativo local foi fixada em R$ 4.096.785,27 na lei orçamentária anual e que há precedente do Tribunal de Justiça local que admite a retenção nos repasses, quando necessário para reequilibrar o fluxo de caixa do Município.  



    5. Acrescentam que os descontos foram realizados com base em autorização expressa em leis municipais. Argumenta que a Câmara Municipal não demonstrou que o aumento do valor do duodécimo é necessário para o exercício de suas funções. Destacam que o repasse em dissonância com a previsão legal pode acarretar a imputação de crime de responsabilidade. Apontam que o Município vem sofrendo descontos em seu Fundo de Participação dos Municípios para arcar com débitos pretéritos e contemporâneos da Câmara Municipal, relativos a imposto sobre a renda de pessoa física e contribuição previdenciária. Afirmam que o ente público foi incluído no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal. Indicam que, após a autorização legislativa para o parcelamento, houve novos inadimplementos. Pontuam que o Executivo está arcando com a remuneração de servidores cedidos à Câmara Municipal, a fim de evitar que se extrapole o limite de 70% de gasto do duodécimo com folha de pagamento, previsto no art. 29-A, § 3º, da Constituição. Dizem que tal valor soma, entre janeiro e julho de 2025, mais de R$ 10 milhões.  



    6. Em juízo preliminar, deferi parcialmente a liminar, para “suspender os efeitos da decisão impugnada, na parte em que determina o repasse de duodécimos à Câmara Municipal com base na receita efetivamente realizada no exercício 2024, considerando o excesso de arrecadação, até a apreciação do mérito da medida de contracautela”.  



    7. A Câmara Municipal apresentou contestação. Alega que: (i) os requerentes agem de má fé ao sustentar “a inaplicabilidade da Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2.823/2024-PMM, de sua própria iniciativa e competência privativa, que em seu art. 28 reafirma a necessidade de consolidação da base de cálculo do duodécimo a partir do Balanço Geral do Município”; (ii) “[o] excesso de arrecadação de mais de R$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhões de reais) no exercício de 2024, demonstrado pelo Balanço Geral do Município, apenas confirma que o valor devido à Câmara Municipal é superior ao inicialmente previsto na LOA, exigindo o ajuste imediato”; (iii) “[a] Lei Orçamentária Anual, neste particular, não é estática, devendo ser adequada à realidade da arrecadação consolidada”; e (iv) a “justificativa de que os descontos foram realizados com base em autorização expressa em leis municipais ou que seriam necessários para reequilibrar o fluxo de caixa do Município” não se sustenta, já que “[n]enhuma lei municipal pode se sobrepor aos preceitos constitucionais que garantem a autonomia financeira do Poder Legislativo e que vedam a retenção unilateral de duodécimos”.  



    8. Intimada, a Procuradoria-Geral da República não se manifestou.  



    9. É o relatório. Decido.  



    10. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:  



    Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.



    [...]  



    11. Após o deferimento parcial de cautelar, foram prestadas informações pela parte autora da demanda de origem. Reanalisando a questão à luz dos argumentos apresentados, identifico obstáculo ao conhecimento do pedido. É que a solução da controvérsia, tal como desenvolvida na ação originária, depende da interpretação e aplicação de normas locais, a saber: (i) o art. 28 da Lei Municipal nº 2.823/2024, que determina, para fins de cálculo da previsão do orçamento do Poder Legislativo, constante no Projeto de Lei Orçamentária Anual, que seja levada em consideração a arrecadação realizada no exercício corrente, a ser consolidada por ocasião do fechamento do Balanço Geral do Município; (ii) as Leis Municipais nº 2.269/2071 e nº 2.270/2017, que autorizam o parcelamento de dívidas tributárias da Câmara Municipal e autorizam o Poder Executivo a realizar retenções no valor do duodécimo, em caso de inadimplemento; e (iii) o Decreto Legislativo nº 15/2025, que “proíbe expressamente qualquer tipo de retenção sobre as receitas duodecimais do Parlamento Municipal para o exercício de 2025, sob pena de responsabilidade”.  



    12. O Município alega que o art. 28 da Lei Municipal nº 2.823/2024 pretendeu orientar a definição do limite de despesas do Poder Legislativo local. Argumenta que, para calcular esse teto, seria necessário observar toda a arrecadação do ano anterior, inclusive os meses de setembro a dezembro, conforme o Balanço Geral. A Câmara Municipal, por sua vez, alega que esse dispositivo lhe atribui o direito de receber um duodécimo equivalente a 5% da arrecadação efetiva do ano anterior, o que importaria em aumento do valor efetivamente distribuído pelo Poder Executivo nos meses de janeiro a julho de 2025.  



    13. Além disso, o Município aponta que as Leis Municipais nº 2.269/2017 e nº 2.270/2017 autorizam o Poder Executivo, em caso de inadimplemento, a reter o valor correspondente do duodécimo a ser repassado ao Poder Legislativo. A Câmara Municipal, por sua vez, informa que editou o Decreto Legislativo nº 15/2025, que sustou os efeitos dessas leis para o exercício financeiro de 2025. Argumenta que “[a] desconsideração dessa norma pelo Poder Executivo, ao realizar descontos a título de parcelamento de dívidas de gestões anteriores, representa um desrespeito à autonomia legislativa e à soberania da Câmara Municipal em gerir seus próprios recursos e obrigações”.  



    14. Nos termos do art. 15, caput, da Lei nº 12.016/2009, o pedido de suspensão deve ser dirigido ao “presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso”. No presente caso, contudo, esta Corte não conhecerá de recurso extraordinário que impugne, com os fundamentos apresentados, a decisão que se busca suspender. Em razão da necessidade de análise da legislação infraconstitucional pertinente, incidiria na hipótese a Súmula nº 280/STF, nos termos da qual “[p]or ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Isto é, eventual violação à Constituição seria indireta ou reflexa.  



    15. Diante do exposto, não conheço do pedido de suspensão de segurança, revogando, por consequência, a liminar anteriormente deferida.



    Publique-se.



Brasília, 26 de agosto de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente