Tribunal: STF
Processo: ADPF 1255
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-15
Data de publicação: 2025-09-15

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Abracam. Ilegitimidade ativa. Tribunais de Contas estaduais. Manifestações técnico-jurídicas de natureza opinativa. Atos desprovidos de força vinculante. Ausência de interesse jurídico.



I - O caso dos autos



1. Insurge-se a Abracam (Associação Brasileira de Câmaras Municipais) contra suposta exegese adotada pelos Tribunais de Contas, no sentido de que o art. 29-A, caput, da CF (incluído pela EC nº 109/2021) teria transferido às Câmaras Municipais a responsabilidade financeira pelas aposentadorias e pensões dos servidores públicos inativos e dependentes.



II - Questões preliminares



2. Ilegitimidade ativa da Abracam. O Plenário já assentou a ilegitimidade ativa da Abracam (ADI 2187-QO, Rel. Min. Octavio Galloti), em razão da associação não configurar entidade de classe. Nem mesmo sob a perspectiva mais abrangente a Abracam pode caracterizar entidade de classe, pois as Câmaras Municipais não representam classes ou categorias sociais específicas, mas a população em sua totalidade, à luz do ideal democrático e do pluralismo político.



3. A qualificação como entidade de classe pressupõe a representação de categoria homogênea. A Abracam é formada por categorias não homogêneas, incluindo pessoas naturais e entidades públicas e privadas não vinculadas ao Poder Legislativo municipal.



4. Ausência de interesse jurídico. Os atos emanados do TCE/ES (resposta a consulta) e do TCE/MG (ofício) não podem caracterizar situação de lesão à ordem jurídica municipal, pois caracterizam manifestações técnico-jurídicas de natureza opinativa, desprovidas de força vinculante. As Câmaras Municipais detêm plena liberdade para acolher ou não as conclusões constantes desses pareceres, sem que o seu conteúdo interfira na autonomia decisória dos órgãos do Poder Legislativo municipal. Precedentes.



5. Além disso, nenhum dos Tribunais de Contas estaduais apontados adotou a exegese impugnada pela autora. Busca-se, na realidade, verdadeira consulta ao STF sobre o conteúdo normativo do art. 29-A, caput, da CF. A instauração do controle concentrado de constitucionalidade pressupõe a existência de situações concretas capazes de traduzirem, ao menos em tese, possível violação da ordem constitucional. Não cabe o uso indevido das ações de fiscalização normativa abstrata com finalidades meramente consultivas. Precedentes.



III - Dispositivo



6. Arguição não conhecida.



Decisão



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Brasileira de Câmaras Municipais (Abracam) com o objetivo de conferir interpretação conforme à Constituição “ao 29-A, § 1º, inciso IV, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 109/2021”, de modo a afastar qualquer exegese que imponha ao Poder Legislativo municipal a obrigação financeira de pagar as aposentadorias e pensões dos servidores inativos e pensionistas.



    Observo, desde logo, que o dispositivo indicado na inicial não existe. É possível, no entanto, através da análise do conjunto da postulação, compreender que o pedido dirige-se, na realidade, contra o caput do art. 29-A da Constituição, que possui o seguinte teor:



    “Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 desta Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior:”



    Sustenta a requerente que alguns órgãos de controle, em especial o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, estariam interpretando o art. 29-A da CF erroneamente, conferindo-lhe exegese segundo a qual as Câmaras Municipais estariam obrigadas a custear as aposentadorias e pensões instituídas em favor de servidores inativos e seus dependentes.



    Para comprovar essa alegação, produz cópia de resposta do TCE/ES à consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Velha e também de ofício-circular encaminhado pelo Presidente do TCE/MG aos Presidentes das Câmaras Legislativas daquele Estado. Nos documentos em questão, as Cortes de Contas produzem esclarecimentos quanto ao teor da regra inscrita no art. 29-A da Constituição Federal.



    Requer, ao final, seja conferida interpretação conforme ao art. 29-A da Constituição Federal (embora apontado na inicial o “art. 29-A, § 1º, inciso IV”), para “Declarar que a EC nº 109/2021 não transferiu responsabilidade financeira aos Legislativos, motivo pelo qual o pagamento dos benefícios dos seus servidores inativos continua a cargo do regime previdenciário respectivo (próprio ou geral - INSS)”.



    Relatados os aspectos essenciais, aprecio a admissibilidade do pedido.



    I - Questões preliminares



    Procuração com poderes específicos



    Consabido que as ações de controle concentrado de constitucionalidade devem estar instruídas com procuração contendo poderes específicos e indicação da lei ou ato normativo impugnado.



    Não basta, para esse fim, a procuração geral para o foro ou a outorga de poderes genéricos para ajuizar ações de controle concentrado. É necessário que conste expressamente na procuração a descrição mínima do objeto de impugnação, através da indicação precisa do diploma legislativo ou do ato normativo questionados. Nesse sentido:



    EMENTA: É de exigir-se, em ação direta de inconstitucionalidade, a apresentação, pelo proponente, de instrumento de procuração ao advogado subscritor da inicial, com poderes específicos para atacar a norma impugnada.



    (ADI 2187 QO, Relator(a): OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 24-05-2000, DJ 12-12-2003 PP-00062 EMENT VOL-02136-01 PP-00095)



    No caso, o instrumento de mandato foi outorgado pela requerente “para fim de impetrar Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental perante o Supremo Tribunal Federal”. Não consta da procuração nenhuma referência ao objeto da impugnação, circunstância que a torna inepta para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade.



    Seria necessário oportunizar à requerente a oportunidade de produzir o instrumento adequado. Deixo de assim proceder, no entanto, por constatar a existência de outros óbices processuais insuscetíveis de superação.



    Ilegitimidade ativa



    O Plenário desta Corte já assentou a ilegitimidade ativa da  Abracam em razão da associação não caracterizar entidade de classe. Eis a emenda do acórdão:



     



    EMENTA: ADIn - ação direta de inconstitucionalidade: ilegitimidade da ABRACAM - Associação Brasileira de Câmaras Municipais -, que não constitui "entidade de classe" segundo os critérios jurisprudenciais de sua caracterização para os fins do art. 103, IX, da Constituição.



    (ADI 2041 MC, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 01-09-1999, DJ 08-10-1999 PP-00038 EMENT VOL-01966-01 PP-00021)



    Conforme orientação tradicional desta Casa, constituem entidades de classe as associações civis representativas dos interesses das categorias econômicas (empresários, produtores, fornecedores etc) ou das categorias profissionais (trabalhadores, servidores públicos, profissionais liberais etc). Nesse sentido: ADI 894, Rel. Min. Néri da Silveira, Pleno, j. 18.11.1993; ADPF 703-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 17.02.2021. 



    Mais recentemente, prestigiando o acesso à proteção judicial dos direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal passou a reconhecer como entidades de classe também as associações destinadas à defesa de grupos vulneráveis e/ou minoritários, como a Federação Brasileira das Associações de Síndrome de Down (ADPF 936, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 21.10.2024) e a Aliança Nacional Lgbti (ADPF 1163-MC-Ref, Rel. Min. Flávio Dino, Pleno, j. 07.8.2024), entre outras.



    Sob nenhuma perspectiva, no entanto, revela-se possível enquadrar a Abracam como entidade de classe, seja como categoria econômica ou profissional, seja como associação de defesa de grupos vulneráveis.



    Com efeito, as Câmaras Municipais não se destinam à representação de classe ou categoria social específica, mas configuram órgãos do Poder Legislativo incumbidos da representação popular em sua totalidade, à luz do ideal democrático e do pluralismo político.



    Além disso, o quadro social da Abracam é formado por um grupo heterogêneo de associados, incluindo pessoas e entidades que não possuem vínculo com o Poder Legislativo municipal.



    Entre as diversas categorias de associados, existem sócios beneméritos (admitidos em reconhecimento à prática de ações consideradas revelantes), sócios mantenedores (entidades prestadoras de serviços vinculados às finalidades da Abracam) e ex-Vereadores.



    Por mais que os associados compartilhem um interesse comum em desenvolver a autonomia das Câmaras Municipais, o fato é que entre eles figuram pessoas e entidades que não integram o Poder Legislativo municipal e não podem, por isso mesmo, serem considerados integrantes de uma classe (grupo profissional ou categoria funcional) da qual jamais fizeram parte.



    A jurisprudência desta Corte tem assinalado não caracterizar entidade de classe as associações formadas por categorias não homogêneas de associados. Veja-se:



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Ação não conhecida. 2. Sociedade Rural Brasileira – SRB. Ilegitimidade ativa. 3. A associação, embora tenha o objetivo de representar o setor agropecuário, admite membros sem ligação com ele, não ostentando a homogeneidade de composição necessária para caracterizar-se como entidade de classe e ter acesso ao controle direto de constitucionalidade. Precedentes. 4. Negado provimento ao agravo regimental.



    (ADI 6314 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 15-04-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-234 DIVULG 22-09-2020 PUBLIC 23-09-2020)



    EMENTA Agravo regimental. Ação de descumprimento de preceito fundamental. Medida Provisória nº 772/17. Ilegitimidade ativa. Entidade representativa de categorias econômicas não homogêneas. Encerramento da vigência. Não provimento. 1. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de todos os seus membros, patrocina interesses de categorias não homogêneas, o que afasta a legitimidade ativa para o ajuizamento da ADPF. Precedentes. 2. Ademais, a Medida Provisória nº 772/17 teve seu prazo de vigência encerrado, esvaziando-se o próprio objeto da arguição. Nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, a revogação ou alteração substancial da norma impugnada e o exaurimento dos efeitos de normas temporárias conduzem à extinção do processo de controle normativo abstrato por perda superveniente de seu objeto. Precedentes. 3. Eventuais lesões ou reparações oriundas dos efeitos advindos da vigência de norma revogada ou exaurida devem ser buscadas em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. 4. Agravo regimental não provido.



    (ADPF 717 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 10-10-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-224 DIVULG 07-11-2022 PUBLIC 08-11-2022)



    Em suma: O Plenário já assentou a ilegitimidade ativa da Abracam (ADI 2187-QO, Rel. Min. Octavio Galloti), em razão da associação não configurar entidade de classe. Nem mesmo sob a perspectiva mais abrangente a Abracam pode caracterizar entidade de classe, pois as Câmaras Municipais não representam classes ou categorias sociais específicas, mas a população em sua totalidade, à luz do ideal democrático e do pluralismo político. Além disso, a Abracam é formada por categorias não homogêneas, incluindo pessoas naturais e entidades públicas e privadas não vinculadas ao Poder Legislativo municipal.



    Ausência de interesse de agir 



    Mesmo se possível superar esse obstáculo processual, ainda assim o pedido não poderia ser conhecido, pois a autora não demonstrou risco de lesão à ordem jurídica nem interesse jurídico.



    A pretensão baseia-se na alegação de que os Tribunais de Contas estariam impondo às Câmaras Municipais o custeio de aposentadorias e pensões de servidores inativos e dependentes.



    No entanto, esse entendimento não consta da resposta do Tribunal de Contas do Espírito Santo à consulta da Câmara de Vila Velha/ES. O Tribunal apenas esclareceu que, nos Municípios cuja lei local atribui à Câmara o pagamento dessas aposentadorias e pensões, tais despesas devem ser incluídas no cálculo do limite do art. 29-A da CF. Já nos casos em que os benefícios são custeados pelo RPPS ou pelo RGPS, não há inclusão dessas despesas no limite do Legislativo municipal, na visão do citado Tribunal.



    Portanto, a resposta do TCE/ES coincide exatamente com o que a autora pleiteia: que as aposentadorias e pensões vinculadas ao RPPS ou ao RGPS sejam custeadas pelos respectivos regimes, e não pela Câmara Municipal.



    O mesmo ocorre com o Ofício-Circular expedido pelo TCE/MG, cujo teor apenas exorta o dever de observância à disposição do art. 29-A da CF, sem jamais atribuir às Câmaras Municipais a responsabilidade por benefícios vinculados ao RPPS ou ao RGPS.



    Há a considerar, finalmente, que os atos impugnados consubstanciam manifestações técnico-jurídico de natureza opinativa que não vinculam nem criam qualquer obrigação jurídica para o consulente, como assentado pela jurisprudência desta Corte:



    EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA DEFERIDA.



    I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. 



    II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. 



    III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurança deferido.



    (MS 24631, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09-08-2007, DJe-018 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL-02305-02 PP-00276 RTJ VOL-00204-01 PP-00250)



    Como se vê, a discussão posta não envolve situação de risco de lesão a preceito fundamental. Busca-se apenas a utilização da arguição de descumprimento para fins de consulta quanto ao conteúdo normativo do art. 29-A, caput, da Constituição.



    A instauração do controle concentrado de constitucionalidade pressupõe a existência de situações capazes de traduzirem, ao menos em tese, possível violação da ordem constitucional. Não cabe o uso indevido das ações de fiscalização normativa abstrata com finalidades meramente consultivas (ADI 2.047, Rel. Min. Ilmar Galvão, Pleno, j. 03.11.1999).



    Uma última consideração: a Constituição Federal outorgou legitimidade ativa para o ajuizamento das ações de controle concentrado às Mesas do Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados), às Mesas das Assembleias Legislativas estaduais e à Câmara Legislativa do Distrito Federal (CF, art. 103, II, III e IV). Assim, as Câmaras Municipais foram excluídas do processo de controle concentrado de constitucionalidade perante o STF por opção política do legislador constituinte originário, de modo que a outorga dessa especial prerrogativa processual aos órgãos do Poder Legislativo municipal, pela via transversa das associações civis, traduziria verdadeira burla à sistemática prevista no texto constitucional.



     



    Conclusão



    Ante o exposto, não conheço da arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de setembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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