Tribunal: STF
Processo: ARE 1385188
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-23
Data de publicação: 2025-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. PEDÁGIO. UTILIZAÇÃO DE VIAS CONSERVADAS PELO PODER PÚBLICO. NÃO DISPONIBILIZAÇÃO DE VIAS ALTERNATIVAS. LIMITAÇÃO AO TRÁFEGO DE PESSOAS OU BENS. REEXAME DO CONTEXTO 
FÁTICO-PROBATÓRIO E DAS CLÁUSULAS DO CONTRATO: SÚMULAS NS. 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRETENSÃO DESTINADA A IMPEDIR A COBRANÇA DE PEDÁGIO EM TRECHO DA RODOVIA SP-318, NO MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS, EM BENEFÍCIO DOS MORADORES DO BAIRRO APORÁ DE SÃO FERNANDO – CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE OPERAÇÃO, MANUTENÇÃO E REALIZAÇÃO DOS INVESTIMENTOS NECESSÁRIOS PARA A EXPLORAÇÃO DO SISTEMA RODOVIÁRIO INTEGRADO DO LOTE CENTRO-OESTE PAULISTA, PRECEDIDO DE OBRA PÚBLICA (ART. 2º, III, Lei 8.987/95) – LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM EXCLUSIVA DA CONCESSIONÁRIA HÁBIL A JUSTIFICAR A EXCLUSÃO DA AGÊNCIA REGULADORA ARTESP E DA FAZENDA PÚBLICA DO POLO PASSIVO DA AÇÃO, NOS TERMOS DA FUNDAMENTAÇÃO – QUESTÃO DE ORDEM PÚBLICA INSUSCETÍVEL DE PRECLUSÃO CONFORME DISPOSTO NO ART. 485, § 3º DO CPC, RECONHEDIDA E DECLARADA EX OFFICIO. 



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA CAUSA DE PEDIR FUNDADA NA ISENÇÃO DA COBRANÇA DE PEDÁGIO PARA USUÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS RESIDENTES NO BAIRRO APORÁ DE SÃO FERNANDO AO ARGUMENTO DE QUE FICARIAM SEGREGADOS DOS DEMAIS MUNÍCIPES PORQUANTO INEXISTENTE ROTA ALTERNATIVA NO TRECHO EM QUE ERIGIDA A PRAÇA DE PEDÁGIO COBRANÇA COM NATUREZA DE PREÇO PÚBLICO QUE NÃO SE CONFUNDE COM TAXA DE SERVICO, CONSOANTE SÚMULA 545 DO STF. EXIGÊNCIA DE ROTA ALTERNATIVA QUE, ADEMAIS, EXIGE PREVISÃO EXPRESSA EM LEI, INEXISTENTE NO CASO CONCRETO SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA AÇÃO IMPROCEDENTE RECURSO DA CONCESSIONÁRIA PROVIDO. RECURSOS DA ARTESP E DA FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO PREJUDICADOS” (fls. 2-3, e-doc. 89).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 101).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alegou ter o Tribunal de origem contrariado o caput e o inc. XV do art. 5º e o inc. V do art. 150 da Constituição da República. 



    Sustentou que “a instituição do pedágio é possível, mas na modalidade de preço público e não de taxa. Disso decorrem duas importantes ressalvas: sendo preço público, não é compulsório e está regulamentado pelo regime contratual 
(e não pelo regime de Direito Público, como os tributos)” (fl. 18, e-doc. 105). 



    Afirmou que “não foram providenciadas rotas alternativas aos moradores do bairro encravado, circunstância esta que, inclusive, foi confessada pelas próprias recorridas” (fl. 20, e-doc. 105).



    Asseverou que “a implantação de praça de pedágio em rodovia, dentro do perímetro urbano do Município, causa prejuízo aos moradores dos bairros encravados – à medida que, para acessarem o centro da cidade, são obrigados a pagar pedágio –, justificado, assim, a concessão da isenção, pela concessionária, de referido preço público às pessoas que estão nesta situação” (fl. 22, e-doc. 105).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal e ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 121).



    Interposto o agravo, o agravante pede “conhecimento e provimento do agravo para, reformando-se a r. decisão agravada (fls. 1379/1380), novamente admitir-se o apelo extremo, seguindo-se o processamento, julgamento e provimento do recurso extraordinário de fls. 1025/1052” (fl. 29, e-doc. 179).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    5. É de se ressaltar que, no Recurso Extraordinário n. 645.181, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da controvérsia em relação à “possibilidade de cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo poder público nos casos em que não são disponibilizadas estradas alternativas” (Tema 513 da repercussão geral), contudo, em 11.6.2024, o Tema 513 foi cancelado, em razão da perda superveniente do objeto do recurso a que estava a tese vinculada.



    6. A controvérsia tratada no presente recurso extraordinário com agravo foi resolvida pelo Tribunal de origem, nestes termos:



    “Via Paulista S/A sagrou-se vencedora da concorrência internacional 05/2016 instaurada pela ARTESP, cujo objetivo consubstanciava-se na concessão para a prestação de serviços públicos de operação, manutenção e realização de investimentos necessários para a exploração do sistema rodoviário denominado Lote da 
Rodovia dos Calçados, à luz das disposições contidas no edital de 
págs. 51/123, pelo prazo de 30 (trinta) anos e custo estimado de R$ 5.476.230.923,00, a par do que se entrevê das premissas e cláusulas constantes do contrato administrativo 0359/ARTESP/2017, celebrado com o Poder Concedente em data de 23/10/2017 
(págs. 125/243).



    Sem prejuízo do fato incontroverso de que a Rodovia SP 318, Kms 230 a 280, insere-se na malha rodoviária concedida, compulsando-se os autos e a despeito da tese sustentada pelo autor na petição inicial, infere-se do Anexo 7 do instrumento convocatório não somente a precisa informação de previsão de construção da praça de pedágio no km 254 + 260m, como também e especificamente que o projeto de concessão propriamente dito foi aprovado pelo Conselho Diretor do Programa Estadual de Desestatização (EDPED) em conformidade com o Decreto nº 61.634/2015 e Lei 9.361/68 justamente porque precedido da necessária publicidade.



    (...)



    Note que também a minuta do edital, do contrato e dos anexos foram submetidos à consulta pública (pág. 55) e aprovados somente aos 19/10/2016, impondo-se destacar, outrossim, que todos os atos preparatórios e da concorrência internacional foram publicados pelo Poder Concedente em jornais de grande circulação, a saber, Folha de São Paulo, O Estado de São Paulo e Valor Econômico. Neste sentido, veja-se a informação constante do item COMUNICADO ( pág. 56).



    Não bastasse isso, consta também da cláusula 4.2 do edital de licitação advertência expressa no sentido de que ‘Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar o edital, devendo a impugnação ser apresentada em até 5 dias antes da abertura dos envelopes (...) 
(pág. 76), sem prejuízo do prazo de até 3 (três) dias úteis imposto pelo Poder Concedente à Comissão de Licitação para julgar e responder as eventuais impugnações.



    Como se denota, exaurido a contento o princípio da publicidade dos atos administrativos preconizado pelo art. 37, caput, da Constituição Federal, bem como oportunizado aos interessados a possibilidade de impugnação ao edital, não há falar em construção surpresa da praça de pedágio questionada pelo Ministério Público em detrimento dos moradores do Município de São Carlos, em especial aqueles residente no bairro Aporá de São Fernando.



    No que tange a este aspecto exclusivo da causa de pedir, reputo desnecessária manifestação das partes nos termos do art. 10 CPC, na medida em que sucedeu-se debate desse jaez em primeiro grau de jurisdição.



    Superada referida questão, em que pese caminhar a solução judicial de primeiro grau para significado do justo valendo-se da equidade, tenho para mim que referida fonte do direito não é aplicável ao caso concreto à vista da farta legislação existente a respeito.



    Como cediço, a referência ao pedágio constitui exceção em norma que estabelece limitações ao poder de tributar, a par do que se infere do art. 150, V, da Constituição Federal, que considera-o tributo, não obstante sinalize a doutrina a existência de exceção em se tratando de concessão ou permissão, onde é tratado como preço público.



    (...)



    Conclui-se, por conseguinte, que na seara estrita dos contratos de concessão e permissão, a natureza jurídica da cobrança de pedágio e não há divergência saliente nos autos amolda-se a preço público.



    É preço público, enfim! É o preço que se deve pagar pela transposição da praça de pedágio, independente do quanto em quilometragem o usuário irá percorrer e, mais ainda, do local em que referida praça estiver situada.



    Repita-se: preço público não é taxa de serviço, valendo aqui lembrar a Súmula 545 do STF segundo a qual não se confundem preços de serviços e taxas uma vez que os primeiros não são compulsórios. 



    De mais a mais, a exigência de construção de rota alternativa não se aplica ao caso concreto justamente porque determinação desse jaez deve estar prevista em lei, não se podendo olvidar, outrossim, que a presente questão exige deslinde sob a ótica estrita do Direito Administrativo.



    (...)



    Assim sendo, a Administração Pública, em apertada síntese, tem por objetivo, a realização concreta das necessidades primordiais da sociedade, constitucionalmente discriminadas como saúde, educação, segurança, cultura, dentre outras áreas, como foi destacado acima na transcrição do preâmbulo constitucional e que transmudam-se políticas públicas. 



    Por óbvio, também a jurisprudência a respeito do tema presentemente debatido isto é, a desnecessidade de serviço público que disponibilize rota alternativa de trânsito, oriunda do Colendo Superior Tribunal de Justiça caminha observando sobredita diretriz porquanto patente a prevalência do interesse coletivo patenteado pelas normas de Direito Administrativo, a par do que se entrevê do aresto adiante colacionado: (...)



    Idêntico entendimento foi esposado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 800, em que se discutia a legalidade do Decreto nº 34.417/92, do Estado do Rio Grande do Sul e cuja ementa segue adiante transcrita: (...)



    E outro não poderia ser o deslinde da questão, pouco importando, neste diapasão, o reconhecimento de repercussão geral sobre a questão no RE 645.181 (Tema 513) pela Corte Suprema anteriormente ao julgamento da referida ADI (isto é, aos 15/12/2011), porquanto ausente determinação de sobrestamento dos feitos em andamento, in verbis: (...)



    Diga-se de passagem, não se argumente possível violação ao direito constitucional de ir e vir pela simples e notória razão de que é livre o acesso ao município de São Carlos, certo que o preço recai sobre o veículo para se utilizar da estrada e não sobre a mobilidade das pessoas. Caso fosse aceito este raciocínio, as pessoas desprovidas de veículo próprio jamais poderiam alcançar o município em questão, o que não é o caso evidentemente dos autos. 



    Com efeito, a construção da indigitada praça de pedágio prevista em contrato de concessão não implica violação ao direito de locomoção insculpido no art. 5º, XV, CF hábil a justificar a entrega de prestação jurisdicional por equidade.



    E isto porque, em que pese a liberdade de locomoção prevista no art. 5º, XV, CF segundo o qual é livre a locomoção no território nacional em tempos de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar ou dele sair com seus bens – transmudar-se cláusula pétrea erigida à categoria de direito fundamental de primeira geração que objetiva a proteção do cidadão contra arbitrariedade do Estado, resulta evidente da leitura da própria Constituição Federal que o direito à liberdade de locomoção não é absoluto e, sobre este aspecto, deve ser exercitado nos termos da lei, que regulará a ação do Estado e também do cidadão no preciso sistema de ‘freios e contrapesos’. 



    Por conseguinte e colocando uma pá de cal na questão quaisquer restrições a direitos desse jaez (cláusulas pétreas), a exemplo da cobrança de pedágio e como era de se esperar, devem constar expressamente no Texto Constitucional, que, em tais hipóteses, regulará e delimitará expressamente a ação do Estado.



    Amiúde e mais precisamente, além da possibilidade de cobrança de pedágio nos termos precisos do art. 150, V, CF, o poder público não poderá produzir novos mecanismos de impedimento de locomoção.



    Em sendo assim, ao prever a construção de uma praça de pedágio em consonância com o projeto inicialmente estabelecido para com a concessionária, ora ré em proveito do qual o princípio da publicidade foi adequadamente exaurido, nos termos da presente fundamentação, conclui-se que o Poder Concedente não desbordou dos limites constitucionais inerentes ao direito fundamental em comento, circunstância que inclusive afasta, a meu ver, qualquer possibilidade de aplicação da equidade como regra de julgamento, sob pena de indevida ingerência do Poder Judiciário em detrimento do Poder Executivo neste aspecto exclusivo. 



    Adequada a premissa legal à hipótese sub examine, conclui-se à saciedade, que não há disposição, nem infraconstitucional, nem constitucional (art. 150, V, CF), que determine a contrapartida de oferecimento de via alternativa gratuita como condição para a cobrança de pedágio em contraponto à manifesta inexistência de violação ao direito de locomoção dos moradores do bairro Aporá de São Fernando no caso concreto decorrente a implantação da praça de pedágio na Rodovia SP 380, sob concessão de Via Oeste S/A” 
(fls. 11-26, e-doc. 89).



    7. Para rever o acórdão recorrido, seria necessário reexame do conjunto fático-probatório, das cláusulas contratuais e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 279 e 454 deste Supremo Tribunal. 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados do Supremo Tribunal Federal:



    “Direito Administrativo e Tributário. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Tarifa de pedágio. Isenção. Rota alternativa. Encravamento de bairro. Equilíbrio econômico e financeiro do contrato. Lei nº 8.987, de 1993. Enunciados nº 279 e 
nº 454 da Súmula do STF. Ausência de ofensa constitucional direta. 
I. Caso em exame 1. O recurso. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo contra decisão pela qual neguei provimento ao agravo no recurso extraordinário em razão da incidência do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 2. O fato relevante. Do acórdão do Tribunal de origem consta que ‘o argumento de que os moradores do referido bairro ‘encravado’, supostamente, teriam à sua disposição rotas alternativas, de fato, não apresenta ressonância com os elementos probatórios carreados ao processo’. 3. As decisões anteriores. O Juiz 
de 1º Grau julgou procedente a ação ‘para determinar que a Concessionária Rodovia dos Tamoios S.A. se abstenha de cobrar pedágio dos moradores, trabalhadores e comerciantes dos núcleos e bairros Nascente do Parahytinga, Rio Pardo, Estrada do Preguiça, Rio Negro, Pavoeiro, Alto da Serra, Estrada do Espigão e Estrada do Tucano, bem como dos veículos oficiais do Município de Paraibuna e dos veículos de transporte coletivo que realizam itinerário para os bairros e núcleos em questão, mediante prévio cadastramento administrativo dos interessados’. A 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a sentença de 
1º Grau. II. Questão em discussão 4. No presente recurso, a agravante argumenta, em síntese, que ‘a isenção concedida pela instância inferior gera tratamento desigual e injusto para a agravante, onerando os demais usuários da rodovia que não são beneficiados por tal isenção’. III. Razões de decidir 5. O Tribunal de origem, com fundamento nos pressupostos fáticos dos autos, asseverou que, no caso, ‘a falta de tratamento isonômico atinge, ainda, os munícipes que são obrigados a arcar com a tarifa de pedágio para trabalhar na mesma cidade em que residem. No mais, a cobrança em questão onera de forma injustificada o transporte escolar de alunos e os serviços de transporte público e coletivo, podendo até constituir óbice à prestação desses serviços, todos subordinados ao pagamento da respectiva tarifa (com exceção, apenas, de ambulâncias, em ocorrência de emergência, ou seja, com paciente fl.106/107)’, e que ‘eram plenamente previsíveis situações como a dos autos, diante da instalação de uma Praça de Pedágio dentro do perímetro urbano, de modo que eventual prejuízo não pode ser repassado aos munícipes, que antes da implantação do serviço tinham o acesso livre e irrestrito ao centro da cidade’. 6. Assim, como assentado pela decisão agravada, para eventualmente divergir do Colegiado a quo e acolher os argumentos da agravante de que ‘a isenção tarifária imposta pela decisão recorrida afeta diretamente o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão da agravante, violando o direito previsto no artigo 9º, § 1º, da Lei nº 8.987/95’, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, a legislação infraconstitucional aplicável, Lei nº 8.987, de 1995, e as cláusulas contratuais, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, incidindo os óbices dos enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF. IV. Dispositivo 7. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.377.592-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 19.12.2024).



    “Direito Civil. Agravo interno em recurso extraordinário. Pedágio. Preço público. Ofensa contratual. Súmulas 279 e 454/STF. Recurso que não Ataca Todos os Fundamentos da Decisão Agravada. Inadmissibilidade. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário, o qual tem por objeto acórdão que negou provimento a recurso, mantendo a sentença de improcedência. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos requisitos para conhecimento do agravo. III. Razão de decidir 3. A parte recorrente não atacou todos os fundamentos da decisão agravada. Nesses casos, é inadmissível o agravo, conforme a orientação do Supremo Tribunal Federal. Precedente. IV. Dispositivo 4. Agravo interno não conhecido, determinando-se o trânsito em julgado e a baixa imediata dos autos” (RE n. 1.520.260-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 8.1.2025).



    Ainda estas decisões monocráticas sobre a mesma controvérsia estabelecida no recurso em exame, por exemplo: ARE n. 1.307.026, de minha relatoria, DJe 14.10.2024, ARE n. 1.544.350, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe 23.4.2025 e ARE n. 1.511.141, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 10.10.2024.



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de maio de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora