Tribunal: STF
Processo: ARE 1572910
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-12
Data de publicação: 2025-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - EXTRAPOLAÇÃO - DOLO ESPECÍFICO - AUSÊNCIA DE PROVA - NÃO CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA REFORMADA. - De acordo com a jurisprudência do STF, as ações de improbidade pendentes de julgamento devem ser apreciadas à luz da atual redação da Lei 8.429/92, modificada pela Lei 14.230/21, mormente no que tange ao elemento subjetivo do agente. - Consoante nova redação do artigo 1º, § 3º, da LIA, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. - Não tendo sido demonstrado, no bojo da demanda, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente dos apelantes de alcançarem o resultado ilícito tipificado no art. 10, inciso XI, da Lei nº 8.429 /92, impõe-se a reforma da sentença que reconheceu a prática de ato ímprobo” (eDOC 52 – ID: 2fff1858, p. 1)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XL; e 37, § 4º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei nº 8.429/1992, notadamente no que se refere à exigência de dolo específico para a caracterização da improbidade administrativa.



    Alega-se que o princípio da retroatividade da norma mais benéfica (art. 5º, XL, da CF) aplica-se de forma diferenciada no campo do Direito Administrativo Sancionador, o qual não busca primariamente a reprovabilidade de condutas ilícitas, sob a perspectiva retrospectiva, mas, ao contrário, constitui modelos normativos que tutelam bens jurídicos públicos (interesses públicos), de forma prospectiva, valorando em grau superior a prevenção, dissuasão e repressão de atos ilícitos (artigo 37, § 4º da CF), exigindo que a retroatividade seja disciplinada expressamente pela lei, o que não ocorreu no caso (eDOC 71 – ID: dba905ad, p. 9).



    Aduz-se ainda que o STF restringiu a aplicação retroativa da Lei n.º 8.429/92, alterada pela Lei n.º 14.230/2021, às ações em andamento que versem sobre atos de improbidade administrativa culposos, o que não é o caso dos autos em que imputados a título de dolo, conforme descrito na inicial (eDOC 71 – ID: dba905ad, p. 12-13).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Extrai-se dos autos que o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ofereceu ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em desfavor dos recorrentes visando a sua condenação pela prática de ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.



    O Tribunal de Justiça do Estado do Minas Gerais julgou procedentes os pedidos para condenar os recorrentes como incursos nas condutas então positivadas nos dispositivos mencionados, com aplicação das sanções do art. 12, II e III, da mesma lei. 



    Antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, contudo, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, introduziu ao art. 10 da Lei nº 8.429/1992 a necessidade da comprovação do dano efetivo ao patrimônio público como condição para a condenação pelo ato de improbidade previsto neste dispositivo:  



    Redação antiga do art. 10 da Lei nº 8.429/1992:



    “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente”  



    Redação nova do art. 10 da Lei nº 8.429/1992:  



    “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente”  



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas que provoquem prejuízo ao erário; (ii) necessidade de efetivo e comprovado dano ao erário.  



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10, da Lei nº8.429/1992 (atos que causam prejuízo ao erário), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma conduta que provoque efetivo e comprovado prejuízo ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que não restou demonstrado que o agente público agiu com dolo específico de extrapolar o limite legal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal com o intuito de causar dano ao erário, locupletar-se, comprometer as atividades do Poder Executivo ou mesmo aferir vantagem política. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “I – DA APLICAÇÃO DA LEI 14.230/21 AO PROCESSO EM EXAME 



    Conforme é cediço, em 25/10/2021, entrou em vigor a Lei nº 14.230, que alterou a Lei nº 8.429/1992, que dispõe sobre improbidade administrativa. Referida legislação trouxe importantes modificações que impactam na definição do ato de improbidade, a exemplo da exigência de que as condutas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 sejam dolosas, consistente o dolo na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito descrito em tais dispositivos legais (art. 1º, §§1º e 2º, da Lei 14.230/2021). Outra relevante alteração relaciona-se à punibilidade do ato de improbidade, trazendo a novel legislação novo regramento sobre a aplicação das sanções e, ainda, sobre a prescrição. 



    Iniciou-se, quanto à temática, intensa discussão doutrinária e jurisprudencial acerca da aplicação retroativa da mencionada legislação. Nesse contexto, o col. Supremo Tribunal Federal, no bojo do ARE 843989/PR, reconheceu a existência de repercussão geral do tema registrado sob o nº 1199, consistente na definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (i) A necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (ii) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    (...)



    Nessa perspectiva, tendo em vista que, à luz do artigo 927, III, do CPC, os juízes e Tribunais observarão os acórdãos em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos, impõe-se a observância da tese acima firmada. 



    Desse modo, tendo em vista que, como regra, a nova lei não retroage, os fatos objeto dessa demanda serão examinados sob a ótica da Lei nº 8.429/92, exceto no que tange à tipificação de atos culposos de improbidade administrativa, à luz das teses “1” e “3” acima estabelecidas. 



    II – MÉRITO 



    Cinge-se o debate a análise da qualificação dos atos praticados pelos réus/apelantes, se seriam enquadrados naqueles previstos na Lei nº 8.429/1992. Nesse sentido, antes de adentrar no cerne da controvérsia, necessário tecer algumas considerações acerca dos atos de improbidade administrativa. 



    Cediço que a improbidade é a designação técnica para a chamada corrupção administrativa. No plano constitucional, o artigo 37, §4º, restringiu-se a delimitar as sanções aplicáveis àqueles que praticam atos ímprobos (...)



    Coube à Lei nº 8.429/92 regulamentar os seus contornos, disciplinando não só o conceito de agente público para fins desta lei, mas também os atos de improbidade e as consequentes punições.



    (...)



    As três modalidades de atos ímprobos são trazidas pelos artigos 9º, 10 e 11, da Lei de Improbidade. Enquanto o artigo 9º dispõe sobre os atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito, o artigo 10 elenca aqueles que causam prejuízo ao erário e, por fim, o artigo 11 prevê as hipóteses nas quais o agente público comete atos que atentam contra os princípios da administração pública. 



    Na espécie, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou a presente ação civil pública por considerar que o requerido WANIR PORTELA DE REZENDE, na condição de Prefeito do Santana do Jacaré, auxiliado pelos demais réus, que eram membros da Comissão de Controle Interno da administração municipal, não obedeceu aos limites de gasto com pessoal estabelecidos pela legislação, assim como não alcançou a redução da despesa excedente nos dois quadrimestres seguintes. 



    Segundo o parquet, no inquérito civil n° 0112.14.000594-6, foram constatadas duas ilegalidades cometidas pelos requeridos no exercício de 2012 (...)



    Na exordial, o autor enquadra a conduta dos recorrentes nas hipóteses do art. 10, inciso XI e do art. 11, inciso I, ambos da Lei de Improbidade Administrativa (...)



    Compulsando os autos, verifica-se que na ótica do Ministério Público, o descumprimento de gastos com pessoal em excesso sem a correção da conduta no prazo indicado na LRF configura ato de improbidade administrativa, que se enquadraria nas disposições do art. 10, inciso XI e do art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92. 



    Ocorre que, conforme já salientado, no curso da marcha processual foi editada a Lei 14.230/21, que promoveu profundas alterações na Lei 8.429/92 que, em grande medida, são mais benéficas ao réu da ação civil pública por improbidade administrativa, sobretudo no tocante à extinção da modalidade culposa e do dolo genérico na prática dos atos ímprobos. 



    Dentre as mudanças mais relevantes, podemos citar a alteração da redação do caput do art. 11, mormente porque o legislador, ao substituir o termo "e notadamente" por "caracterizada por uma das seguintes condutas", buscou estabelecer um conjunto exaustivo de situações passíveis de penalização pela mencionada norma. Assim, um rol que antes era considerado como exemplificativo passou a ser taxativo. 



    Ademais, o inciso I do art. 11 foi expressamente revogado pela Lei n. 14.230/2021, razão pela qual não há que se falar na condenação dos apelantes com base em tal dispositivo, por não mais se enquadrar como ato ímprobo e por tratar de alteração legislativa material mais benéfica. 



    Destarte, atento às modificações normativas supramencionadas e às peculiaridades do caso sub examine, urge examinar se os atos praticados pelos recorrentes podem ser considerados como ímprobos à luz do art. 10, inciso XI, da Lei 8.429/92. 



    Dito isso, no caso em análise, verifica-se no conjunto probatório que, de fato, o réu WANIR PORTELA DE REZENDE, enquanto chefe do executivo municipal de Santana do Jacaré excedeu o limite percentual estabelecido pela Lei Complementar nº 101/2000 para despesas com pessoal em 1,29%, durante o exercício de 2012, sem apresentar qualquer justificativa para tanto, o que evidencia a falta de planejamento e organização do gestor. 



    Entretanto, o Ministério Público não logrou êxito em comprovar o dolo específico dos requeridos, ou seja, não evidenciou a intenção de extrapolar o limite legal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal com o intuito de causar dano ao erário, locupletar-se, comprometer as atividades do Poder Executivo ou mesmo aferir vantagem política. 



    Outrossim, importante pontuar que a má-gestão das contas públicas, de acordo com a sistemática introduzida pela Lei 14.230/21, é insuficiente para ensejar o dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de se alcançar um resultado ilícito, conforme o art. 1º, § 2º, da Lei 8.429/92. 



    Inclusive, nos termos do art. 1º, § 3º, da Lei 8.429/92, "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".



    Sendo assim, considerando que a partir da Lei nº 14.230/21 afigura-se necessário o dolo específico, para a configuração da improbidade administrativa, o que não se verifica nos autos, porquanto ausente a demonstração da vontade livre e consciente do ex-Prefeito e dos demais réus em ultrapassar o limite legal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal com o intuito de causar dano ao erário, impõe-se a reforma da sentença que julgou procedentes os pedidos formulados na ação civil pública por improbidade administrativa.



    (...)



    Por fim, tendo em vista que com o presente julgamento todos os pedidos iniciais foram julgados improcedentes, resta configurada a sucumbência do autor, o qual deveria arcar com as custas processuais. No entanto, na espécie, deve ser observada a isenção prevista no art. 10, III e VI, da Lei nº 14.939/03” (eDOC 52 – ID: 2fff1858)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem está devidamente alinhado ao precedente do STF quanto à matérias. 



    Além disso, a matéria remanescente debatida no acórdão recorrido, notadamente no que se refere à presença do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo regimental nos embargos de divergência no agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. 2. Improbidade administrativa. Ressarcimento ao erário. Prescritibilidade. 3. Modalidade dolosa do ato de improbidade assentada pelo Tribunal de origem. Discussão sobre a natureza do ato. Súmula 279. 4. Decisão monocrática invocada como paradigma de divergência. Impossibilidade. Inadmissibilidade dos embargos de divergência. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE 1142089 ED-AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05.10.2020 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE 1479523 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2024 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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