Tribunal: STF
Processo: ARE 1543490
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-09
Data de publicação: 2025-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 12ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Prefeitura Municipal de Monte Aprazível. Contratação de advogado e de escritório de advocacia para atuação, respectivamente, em aspectos sujeitos à fiscalização do Tribunal de Contas do Estado e no departamento de licitações do município. Imputada falta de necessidade por contar o município com dois advogados concursados e um de assessor jurídico comissionado. Fato que não impede a contratação de outros profissionais para atuação em áreas específicas. Contratos precedidos de licitação, Convites 024/2013 e 027/2014. Serviços que foram prestados. Sem evidência de prejuízo ao erário. Não configurada hipótese de improbidade administrativa. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte. Demanda improcedente. Recurso não provido.” 



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, que o “acórdão recorrido, conforme será demonstrado oportunamente, infirmou ofensa ao artigo 37, caput e incisos II e IX, da Constituição Federal, pois admitiu a contratação de profissionais da advocacia, sem concurso público, para prestação de serviço técnico-jurídico, motivado pelo “juízo de conveniência e oportunidade da Prefeitura, para secundar o restrito quadro jurídico do Município e, notadamente, sem exigir comprovação não só de concreta necessidade temporária de excepcional interesse público, como da notória especialização dos contratados, para serviço que nada tinha de singular.”



    Ressalta que “se o quadro jurídico próprio não se mostrava suficiente para o desempenho das atividades para as quais foram contratados os profissionais particulares, a providência a ser adotada pelo administrador público, face à ausência de necessidade temporária de excepcional interesse público, residiria na instauração de concurso público para ampliação desse quadro e não pura e simplesmente a realização de procedimentos licitatórios para a contratação de profissionais para a prestação de serviços advocatícios, ainda que por tempo determinado, mas sem que o atendimento a necessidade temporária de excepcional interesse publico fosse sua real motivação.”



    Ao fim, pleiteia a reforma do acórdão recorrido “para o fim de se reconhecer a contrariedade do r. julgado recorrido ao artigo 37, caput, incisos I e IX, da Constituição Federal, de modo a viabilizar a responsabilização dos recorridos pela comprovada prática dos atos de improbidade administrativa.”



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques, pelo “desprovimento do agravo.”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE PELAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. RE DO PARQUET ESTADUAL QUE APONTA VIOLAÇÃO AO ART. 37, CAPUT, INCISOS II E IX, DA CF/88. INADMISSIBILIDADE DO APELO DEVIDAMENTE RECONHECIDA. PREQUESTIONAMENTO PARCIAL, COM INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS Nº 282 E 356/STF. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO E IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS NA VIA ELEITA. PRECEDENTES. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.”



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, haja vista que os dispositivos constitucionais apontados como violados no apelo extremo carecem do necessário prequestionamento, sendo certo que não foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão no acórdão recorrido. Incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. AJUDA DE CUSTO. MILITAR. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. SÚMULA 636 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Ausência de prequestionamento. Incidência da Súmula 282 do STF. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do STF. II – Esta Corte entende inadmissível a interposição de RE por contrariedade ao princípio da legalidade quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal a quo (Súmula 636 do STF). III – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 800.777/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 29/5/14). 



    No caso dos autos, o Tribunal do origem negou provimento ao recurso de apelação cível amparado nos seguintes fundamentos:



    “Não se questiona a forma de contratação, precedida de licitação, Convites nº 024/2013 e 27/2014, com os objetos respectivos de 1) contratar advogado para assessorar a Administração para atender necessidades administrativas, quando se tratar de atos e procedimentos sujeitos ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e 2) contratação de empresa para prestação de consultoria jurídica junto ao Departamento Municipal de Licitação (fls. 299/301, 395/494, 553/579 e 756/835), tampouco a efetiva prestação dos serviços contratados, mas a inexistência de serviços excepcionais que justificassem a contratação de advogados especializados.



    Embora o município contasse com corpo jurídico próprio, o gestor entendeu que determinados serviços carecia de melhor capacitação, apresentado justificativa do seu modo de proceder, a pedido do Ministério Público, anexando documentos da situação em que se encontrava o município em termos de prestação de serviços, notadamente com respeito ao desempenho dos advogados concursados e as inúmeras ações que lhes exigiam atuação (fls. 70/76 e 79/335).



    Pode o administrador público, por critério de conveniência e oportunidade, contratar serviços complementares ou auxiliares, que justificou com a insuficiência do seu quadro jurídico para a realidade da demanda.



    O advogado Marcelo Peres e Zola e o escritório de advocacia Polizel também prestaram informações ao Ministério Público sobre as atividades que desenvolveram, fls. 361/362 e 379/380, com especialização em administração pública e prestação de serviços a diversos municípios, as quais não foram infirmadas. 



    A especialização, como necessidade da vida prática, acaba cada vez mais se impondo, nas diversas áreas do conhecimento.



    Por isso cabe admitir que o Município, com quadro reduzido de dois advogados concursados e um assessor jurídico comissionado, tenha de atuar em todos os aspectos jurídicos envolvendo a Administração Pública, com possibilidade restrita, pelo pequeno número de profissionais, de se dividirem por área de atuação. 



    Assim, pertence ao campo de discricionariedade do administrador público ajuizar da conveniência e oportunidade de contratar serviços auxiliares para áreas específicas, conforme a importância que se lhes atribui e os benefícios que entrevê com a especialização nessas áreas.



    O assessor jurídico municipal, Marcelo Mascaro, se limitou a oferecer parecer pela licitude de dois certames para a contratação de advogados para atuar em áreas específicas da administração municipal, sem nenhum conteúdo decisório ou vinculante, não caracterizando, assim, ato de improbidade administrativa, ainda mais que não evidenciado qualquer conluio com o prefeito para obter vantagem ou dar aparência de legalidade ao ato deste último. 



    Para a contratação do advogado Marcelo Peres Zola, houve regular competição, com transparência e publicidade do certame, e ele sagrou-se vencedor.



    Cabe estabelecer se a contratação de advogados ou escritórios de advocacia em vez da criação de mais cargos e da realização de concurso para o seu provimento ofende os princípios constitucionais do concurso público, da isonomia, da legalidade e da moralidade administrativa. 



    Todavia, a existência de corpo jurídico próprio, apenas em razão disso, não torna desnecessária e indevida a contratação de escritório de advocacia, sendo neste sentido os seguintes precedentes do Superior Tribunal de Justiça



    (...)



    No presente caso, está evidenciada a ausência de dolo ou má-fé, o que é corroborado pela compatibilidade e equivalência dos valores objeto de contratação com aqueles que compõem os vencimentos do procurador jurídico concursado e a prestação dos serviços pelos contratados. 



    Necessária a presença do elemento subjetivo do dolo para caracterizar o ato de improbidade administrativa, como também que tenha ocorrido prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito dos envolvidos, o que não se verifica neste caso, sendo neste sentido os seguintes precedentes do Superior Tribunal de Justiça: 



    (...)



    Em suma, tinha cabimento as contratações, por juízo de conveniência e oportunidade do Prefeito, para secundar o restrito quadro jurídico do Município, as quais foram precedidas de licitação, sem motivo de invalidade, e que não implicaram em prejuízo ao erário porque os serviços foram prestados e o valor ajustado era compatível, não se divisando desvio de finalidade de favorecer os contratados por conta do erário. 



    Assim, não está configurado ato de improbidade administrativa, de modo que, mantendo o decreto de improcedência da demanda, por estes e pelos seus próprios fundamentos, NEGA-SE provimento ao recurso.”



    Nesse contexto, verifica-se que a Corte de origem não divergiu do entendimento fixado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 656.558/SP, feito de minha relatoria e paradigma do Tema nº 309 da Repercussão Geral, oportunidade na qual foi fixada a seguinte tese: 



    "a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores" (grifo nosso).



    Ademais, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal a Quo de que restou evidenciada a ausência de dolo ou má-fé na conduta dos ora recorridos, seria imprescindível o reexame dos fatos e provas dos autos, providência vedada em sede recursal extraordinária, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUIÇÃO DE GRUPO GESTOR. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS AO ERÁRIO. LEI 8.429/92. NÃO CARACTERIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA OU DOLO. OFENSA INDIRETA. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise implica rever a interpretação de legislação infraconstitucional que fundamentou a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. 2. É inadmissível na via extraordinária o reexame da moldura fática retratada no acórdão recorrido, uma vez que ficou assentado que a prova dos autos não foi conclusiva quanto à caracterização de prática de atos de improbidade administrativa ou de danos ao erário, diante da ausência de comprovação de culpa ou dolo nas condutas imputadas aos ora Recorridos. Incidência do óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE nº 1.349.025/AM-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 29/08/2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Improbidade administrativa não caracterizada. Não comprovação do dolo do agente. 4. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.357.974/AM-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 30/06/2022).



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELETROPAULO. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AGENTE POLÍTICO. INADMISSIBILIDADE DE AGRAVO CONTRA DECISÃO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (TEMAS 339 E 660). AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO ORA AGRAVADA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRECEDENTES. ALEGAÇÕES SOBRE A INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE, A AUSÊNCIA DE DOLO E GRADAÇÃO DAS SANÇÕES. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 803.568/SP-AgR-Segundo, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 11/12/2019).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. DOLO. EXISTÊNCIA. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda o reexame da lei de improbidade administrativa e do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável nesta fase recursal. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão” (ARE nº 979.587/PB-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 10/02/2017).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de abril de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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