Tribunal: STF
Processo: ARE 1530711
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-29
Data de publicação: 2025-01-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.



    Na origem, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, com o objetivo de obter a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6.182, de 29/05/2017, a qual autoriza o trânsito de veículos de passeio na pista seletiva da Avenida Brasil, nos horários mencionados (Doc. 1). 



    Na inicial, alega, em síntese, violação ao art. 22, IX, da CF/1988, uma vez que a matéria relativa a trânsito é de competência legislativa da União, e também invasão pelo Poder Legislativo na competência do gestor municipal para definir a política de prestação do serviço público, em desrespeito ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/1988) e do princípio da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, §1º, II, “e”, da CF/1988), para dispor sobre organização e o funcionamento da Administração (art. 84, VI, da CF/1988). 



    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal 6.182/2017, em acórdão assim ementado (Doc. 5, fls. 1-2):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 6.182, de 29/05/2017, do Município do Rio de Janeiro, a qual autoriza o trânsito de veículos de passeio na pista seletiva da Avenida Brasil, nos horários mencionados. Afronta aos arts. 7º; 112, §1º, II, “d”; e 145, III e VI, “a”, todos da CERJ, eis que inequívoca a ingerência indevida do Poder Legislativo Municipal na Administração local, com a quebra dos princípios da harmonia e independência dos poderes, em vulneração ao artigo 7º da mesma Carta Estadual, ao dispor sobre o acesso e a circulação em vias urbanas, modificando o trânsito de veículos na pista seletiva da Avenida Brasil, e avançando em providências que cuidam de funções típicas do Poder Executivo, tais como, a gestão de bens públicos, incluindo a circulação nas vias municipais, a disciplina sobre o funcionamento de Administração e também, no caso específico, a gestão de contratos de concessão celebrados pelo Município, tendo em vista a destinação das faixas seletivas ao transporte público municipal delegado à iniciativa privada, impondo, pois, novas atribuições à Secretaria Municipal de Transportes do Município do Rio de Janeiro, resultando em aumento de despesas, com inegáveis reflexos em suas possibilidades orçamentárias e de pessoal, a consubstanciar, assim, vício de inconstitucionalidade formal e insanável. Acrescente-se, ainda, ser a lei em comento também materialmente inconstitucional, por ferir a competência privativa da União legislar sobre diretrizes da política nacional de transportes e sobre trânsito e transporte (artigo 22, IX e XI da CRFB), bem como sobre as normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades (art. 22, XXVII, da CRFB). Lei ora impugnada que contrariou o disposto no art. 184, III, do Código de Trânsito Brasileiro, o qual estabelece constituir infração transitar com veículo em faixa seletiva destinada a veículos de transporte público de passageiros. Lei municipal ora questionada que também se imiscuiu indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder concedente e os permissionários do serviço público de transporte em tela, ao permitir o trânsito de veículos particulares nas pistas seletivas destinadas à prestação do serviço público de transporte coletivo e taxis, em descumprimento aos termos da concessão e/ou permissão, de modo a consubstanciar vício material insanável, ante a vulneração ao disposto nos arts. 70, caput e 77, caput e XXV, da CERJ, que praticamente reproduzem as regras do 37, XXI, e 175 da CRFB. Ação Direta de Inconstitucionalidade acolhida para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 6.182/2017 do Município do Rio de Janeiro.” 



    Opostos Embargos de Declaração pela MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO (Doc. 7), foram rejeitados (Doc. 9).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 11), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 2º; 22, IX, XI e XXVII; 30, I e II; 37, XXI; 61, § 1º, II, “d”; 84, III e VI; e 175 da CF/1988 (Doc. 11, fl. 5).



    Para tanto, afirma que a competência legislativa para dispor sobre vias públicas não pertence exclusivamente ao Prefeito Municipal, tampouco sobre a gestão de bens públicos.



    Sustenta que o Poder Executivo não detém iniciativa legislativa privativa para deflagrar projeto legislativo para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública.



    Aduz que “a norma ora atacada não está a regular o trânsito em si, mas a execução de serviços de trânsito que são e, provavelmente sempre serão, de competência municipal” (Doc. 11, fl. 16), acrescentando, ainda, que o tema “trânsito” admite a tríplice regulamentação, pois interessa a todo o país.



    Requer, ao final, o provimento do recurso com o fim de julgar improcedente a Representação por Inconstitucionalidade.



    Inicialmente, o Tribunal de origem, quanto à alegação de violação à competência do Poder legislativo para dispor sobre a matéria, negou seguimento ao RE ao fundamento de que o acórdão recorrido decidiu em consonância com a tese fixada no Tema 917/STF; e, no que diz respeito à questão relacionada ao “trânsito”, inadmitiu o apelo ao argumento de que o acórdão recorrido está de acordo com a orientação do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 16).



    Interposto Agravo Interno pela MESA DIRETORIA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO (Doc. 18), o Terceiro Vice-Presidente do TJRJ reconsiderou a decisão anterior e, em juízo de retratação, passou a novo juízo de admissibilidade do apelo extremo, para inadmitir o RE, ao fundamento de que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do STF (Doc. 22).



    No Agravo, a parte agravante refutou os fundamentos da decisão agravada, aduzindo, entre outros fundamentos, que “o caso em análise não se amolda aos precedentes jurisprudenciais colacionados para a inadmissão do apelo extremo, não havendo invasão à competência legislativa da União” (Doc. 24, fl. 3). 



    Em seguida, o processo foi remetido ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 28).



    É o relatório. Decido. 



    O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou procedente a Ação Direta à conclusão de que a lei municipal questionada é formal e materialmente inconstitucional, por violar a competência privativa do Poder Executivo de gestão de bens públicos, interferir na gestão de contratos de concessão celebrados pelo Município, além de invadir a competência da União para legislar sobre trânsito e transporte.



    Eis o teor da norma impugnada:



    “Lei Municipal 6.182, de 29 de maio de 2017



    “Art. 1° Fica autorizado trânsito de veículos de passeio na pista seletiva da Avenida Brasil, nos seguintes horários: 



    I - a partir das 14 horas de sábado até às 6 horas da manhã de segunda-feira; e



     II - das 21 às 6 horas, de segunda a sábado.



    Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 



    O Tribunal de origem, aplicando o entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, compreendeu ser inconstitucional norma municipal que dispõe sobre o acesso e a circulação em vias urbanas, interferindo na gestão de contratos de concessão celebrados pelo Município com a iniciativa privada, e estabelecendo novas atribuições à Secretaria Municipal de Transportes do Município do Rio de Janeiro.



     Esse entendimento está em harmonia com a orientação firmada pelo Plenário da CORTE quando do julgamento do referido precedente, conforme se infere da ementa do acórdão desse tema:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido. “



    No mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 16.768/2018 DO ESTADO DE SÃO PAULO. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI QUE DETERMINA A RETIRADA DAS CANCELAS DE TODAS AS PRAÇAS DE PEDÁGIO ADAPTADAS AO SISTEMA DE PEDÁGIO AUTOMÁTICO, EM TODAS AS RODOVIAS DO ESTADO. GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. MATÉRIA DE RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.245.566-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 16/3/2020)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 



    1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.



    2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.



    3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.” (ADI 2733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 3/2/2006)



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômicofinanceiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 



    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 929.591-AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LEI ESTADUAL 14.824/2009 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ISENÇÃO DA TARIFA DE PEDÁGIO EM RODOVIAS FEDERAIS DO ESTADO PARA VEÍCULOS EMPLACADOS EM MUNICÍPIOS DETERMINADOS. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 19, III, 37, XXI, E 175, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA (...) 3. Ao isentar determinados veículos do pagamento do pedágio em rodovias federais, a lei catarinense afetou o equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de exploração de rodovias federais, contrariando o art. 37, XXI, da Carta Constitucional. 4. Ação direta conhecida e julgada procedente.” (ADI 4382, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. LEI 19.939/2019, DO ESTADO DO PARANÁ. OBRIGAÇÃO DAS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS DE REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA VETERINÁRIAS DE EMERGÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. 



    1. O Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    2. A Lei Estadual 19.939/2019, do Estado do Paraná, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre “a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências”, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais.



    3. A lei estadual impugnada também interfere indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1349609 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 18/2/2022) 



    Em acréscimo, como assentou o Tribunal de origem, a jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que a competência para legislar sobre trânsito e transporte é privativa da UNIÃO.



    Confiram-se os seguintes precedentes do Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 20.805/2013 DO ESTADO DE MINAS GERAIS. LIMITAÇÃO DO CREDENCIAMENTO DE CLÍNICAS PARA REALIZAÇÃO DE EXAMES DE APTIDÃO FÍSICA, MENTAL E DE AVALIAÇÃO PSICOLÓGICA. LIMITAÇÃO DO CREDENCIAMENTO DE FABRICANTES DE PLACAS E TARJETAS PARA VEÍCULOS AUTOMOTORES. CRITÉRIO DEMOGRÁFICO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTE (ART. 22, XI, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA. REQUERIMENTO DE MODULAÇÃO DE EFEITOS REJEITADO. 



    1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.



    2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, I).



    3. A norma impugnada, ao limitar o credenciamento de clínicas médicas e psicológicas, bem como de fabricantes de placas e tarjetas, a um critério demográfico (proporção de um estabelecimento para cada quarenta mil eleitores), invadiu a competência da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI, da CF).



    4. Ação Direta julgada procedente. Inexistência dos requisitos necessários à modulação de efeitos.” (ADI 5774, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, Dje de 3/10/2019)



    “EMENTA Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário. Controle de constitucionalidade. Lei estadual nº 8.715, de 2020. Treinamento de condutores do transporte rodoviário intermunicipal para o tráfego de ciclistas. Invasão da competência legislativa privativa da União para o trânsito e condições para o exercício das profissões. Art. 22, incs. XI e XVI, da constituição da república. Reiteração dos argumentos lançados no recurso extraordinário. Incidência do enunciado nº 287 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. 



    I. Caso em exame 1. Questionamento de lei estadual que institui a obrigatoriedade de treinamento específico aos condutores de transporte intermunicipal de passageiros para compreensão do trânsito de bicicletas e similares.



    II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber sobre a constitucionalidade da Lei nº 8.715, de 2020, do Estado do Rio de Janeiro, em cotejo com a competência legislativa exclusiva da União para legislar sobre trânsito, transporte e condições para o exercício de profissões (art. 22, incs. XI e XVI, CRFB), ou se seria o caso de reconhecer a competência comum dos entes políticos para estabelecimento de política de educação para segurança do trânsito (art. 23, inc. XII, CRFB).



    III. Razões de decidir 3. Sob o pretexto de estipular medidas para educação no trânsito, a lei estadual examinada ingressa em matéria nuclear da regulação normativa do profissional condutor de transporte intermunicipal, imiscuindo-se, pois, nas duas temáticas restritas à produção legiferante da União. 4. Ao demandar curso teórico e prático “de convivência com ciclistas no trânsito” (art. 2º, in fine), a lei fluminense traz previsão sobre matéria previamente regulamentada pelo Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503, de 1997), em seu Capítulo III-A, além de restringir no Estado do Rio de Janeiro o acesso profissional à carreira. 5. É bem de ver, ainda, que o rol de competências legislativas outorgadas pela Carta republicana privativamente à União tem sua razão na necessidade de uniformização das regras sobre o trânsito, em reiterado compromisso dos entes estatais neste setor específico. Precedentes.



    IV. Dispositivo e tese 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 22, incs. XI e XVI, 23, inc. XII. Jurisprudência relevante citada: ADPF nº 539/GO; ADI nº 4.981/RR; ADI nº 3.679/DF; ADI nº 3.135/PA.” (RE 1.381.268-AgR, Relator(a): Min. ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, Dje de 11/10/2024)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem. 



    Publique-se. 



    Brasília, 29 de janeiro de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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