Tribunal: STF
Processo: STP 1101
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-07
Data de publicação: 2025-11-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município do Rio de Janeiro, com o intuito de sustar os efeitos da decisão proferida pelo Juízo da 8ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital do Rio de Janeiro, mantida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que deferiu em parte a tutela para determinar que a Municipalidade se abstenha de realizar a compensação ou praticar qualquer ato que importe em cobrança dos créditos discutidos na ação, até que se apure o valor efetivamente devido a título de encontro de contas, sob pena de multa equivalente a 50% do valor indevidamente retido.



    O Município sustenta que a medida judicial causa grave lesão à ordem pública administrativa e à economia pública, pois impede o exercício do poder-dever de fiscalização e regulação do serviço concedido, além de comprometer a execução orçamentária e a continuidade de serviços essenciais como saúde e assistência social. Aduz que segundo informações da Secretaria Municipal de Fazenda, o impacto financeiro é estimado em R$ 45,6 milhões apenas no exercício de 2025, exigindo remanejamento de recursos de áreas prioritárias.



    Afirma que a decisão também inviabiliza o mecanismo de encontro de contas previsto em acordo judicial homologado, que busca equilibrar financeiramente os consórcios, evitando enriquecimento sem causa e assegurando a modicidade tarifária.



    Pontua que o histórico da concessão revela sucessivas intervenções e ajustes contratuais desde 2010, incluindo dois acordos judiciais (2022 e 2025) que introduziram o regime de subsídios tarifários e mecanismos de glosa por descumprimento de obrigações, como a climatização da frota. Apesar disso, as concessionárias ajuizaram nova demanda em 2025, alegando descumprimento do primeiro acordo, obtendo tutela provisória que suspendeu os atos regulatórios do Município e determinou pagamentos adicionais de aproximadamente R$ 10 milhões mensais.



    Argumenta que a decisão afronta a separação de poderes, a presunção de legalidade dos atos administrativos e a jurisprudência consolidada do STF, que veda pagamentos diretos ou bloqueios de verbas públicas fora do regime de precatórios. Ressalta ainda que a manutenção da medida compromete a regularidade do transporte em áreas periféricas, favorece o transporte clandestino e ameaça a segurança urbana.



    Ao final, requer a concessão liminar para suspender os efeitos das decisões impugnadas até o trânsito em julgado da ação originária, a fim de preservar a ordem administrativa, a economia pública e a constitucionalidade do regime de pagamento. No mérito, pleiteia a confirmação da liminar.



    Em contestação, os Consórcios esclarecem, inicialmente, que não houve determinação judicial para pagamento, depósito ou majoração de subsídios, sendo mantidos os valores estipulados nos acordos judiciais celebrados entre as partes em maio de 2022 e abril de 2025. Aduzem que a controvérsia decorre do procedimento denominado “Encontro de Contas”, previsto nos referidos acordos, que consiste na apuração anual da diferença entre o subsídio estimado e o efetivamente devido, com compensação no exercício subsequente.



    Alegam que o Município, de forma unilateral, apurou crédito de aproximadamente R$ 209 milhões em seu favor, iniciando compensações imediatas nos repasses quinzenais, reduzindo cerca de R$ 5,7 milhões por quinzena. As Concessionárias, por sua vez, identificaram crédito superior a R$ 335 milhões em seu favor, apontando vícios graves nos cálculos do Município, como a inclusão indevida de valores depositados judicialmente e destinados à aquisição de veículos para o patrimônio municipal, além da consideração de meses que não poderiam ser objeto de encontro de contas neste momento, conforme cláusulas do segundo acordo judicial.



    Afirmam que diante dessas irregularidades, foi ajuizada ação originária para impedir novos descontos até a apuração correta dos valores, tendo o juízo da 8ª Vara de Fazenda Pública concedido liminar determinando que o Município se abstivesse de realizar compensações até decisão final. Pontuam que o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro manteve essa decisão, reconhecendo a complexidade técnica da questão e a necessidade de prova pericial contábil. Ressalta que a liminar não impôs pagamento adicional, mas apenas suspendeu compensações unilaterais que poderiam comprometer o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e a continuidade do serviço público essencial.



    Sustentam a incompetência do STF para apreciar o pedido do Município, pois não houve decisão colegiada nem esgotamento das instâncias ordinárias, conforme previsto na Lei nº 8.437/92. Argumentam ainda que o incidente é descabido, pois demanda dilação probatória e não se presta como sucedâneo recursal. Asseveram que a decisão impugnada preserva a regularidade do serviço e o cumprimento dos acordos judiciais, não gerando impacto orçamentário nem afronta ao regime de precatórios, por se tratar de obrigação de não fazer.



    Por fim, destacam que não há urgência no pleito do Município, pois eventual crédito poderá ser compensado futuramente, sendo a liminar perfeitamente reversível. Concluem requerendo a rejeição do pedido de suspensão, mantendo-se a decisão que impede compensações arbitrárias até a correta apuração dos valores devidos.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 30):



    “Suspensão de Tutela Provisória. Concessão de serviços públicos de transporte municipal. Remuneração dos concessionários prestadores de serviço. Subsídios tarifários. Questionamento judicial do mecanismo de compensação das diferenças entre os valores pagos antecipadamente e os serviços efetivamente realizados. Decisão liminar que obstou a compensação dos valores apurados pelo Município. Pedido de suspensão dirigido contra decisão que indeferiu efeito suspensivo a agravo de instrumento. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para conhecer da contracautela. Exame de cláusulas contratuais e de acordo judicial que afasta o cabimento de recurso extraordinário e a viabilidade do pedido de suspensão direcionado ao Supremo. Parecer por que o pedido não seja conhecido.” 



    É o relatório. 



    Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso, a discussão envolve violação ao regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF), matéria de índole constitucional. Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal é competente para analisar o pedido, uma vez que será responsável por julgar eventual recurso extraordinário que questione a decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. 



    Demais disso, embora esta Corte, em regra, não admita pedido de contracautela formulado contra decisão que nega efeito suspensivo a agravo de instrumento, entendo que as peculiaridades do caso concreto autorizam, excepcionalmente, o conhecimento da medida.



    Na hipótese dos autos, a controvérsia decorre de acordo judicial celebrado entre o Município do Rio de Janeiro e concessionárias do Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus, que definiu um modelo de remuneração diferenciando a tarifa pública da tarifa de remuneração, prevendo a possibilidade de pagamento da diferença na forma de subsídio. Tal subsídio deve ser calculado conforme fórmula estabelecida pelo Município, considerando o número de passageiros pagantes por consórcio e a quilometragem efetivamente percorrida.



    O ajuste também determinou a realização de encontro de contas para apurar eventual déficit ou superávit nos subsídios repassados. Em razão das glosas aplicadas pelo ente municipal, sob alegação de descumprimento das obrigações na prestação do serviço, as concessionárias ajuizaram ação requerendo perícia para apurar o valor real do déficit ou superávit. Em sede de tutela antecipada, pleitearam: (i) a devolução integral dos valores indevidamente compensados do subsídio na parcela com vencimento em 20/09/2025; e (ii) que o Município se abstenha de efetuar compensações ou praticar qualquer ato que implique cobrança dos créditos discutidos nesta ação, até a apuração do valor efetivamente devido.



    O Juízo de origem, ao apreciar a questão, determinou que “o MRJ abstenha-se de realizar a compensação ou praticar qualquer ato que importe em cobrança dos créditos discutidos nesta ação, até que se apure o valor efetivamente devido a título de encontro de contas, sob pena de multa equivalente a 50% do valor indevidamente retido, provimento a ser cumprido imediatamente, a contar de sua intimação” (Doc. 12, p. 2).



    Segundo informação da Secretaria Municipal de Fazenda, a decisão que suspendeu os descontos quinzenais que vinham sendo aplicados sobre valores devidos pelas concessionárias do Sistema de Transporte Público por Ônibus do Município do Rio de Janeiro, inviabiliza a compensação de aproximadamente R$ 45,6 milhões até o final do exercício. Esses descontos, que eram realizados a cada quinzena no montante de cerca de R$ 5,7 milhões, permitiriam ao Município recuperar parte do saldo devedor das concessionárias. Com a suspensão, o Tesouro Municipal terá de arcar integralmente com esse acréscimo nos subsídios, impactando diretamente o fluxo financeiro da despesa no último trimestre do ano e exigindo a realocação de dotações orçamentárias para absorver o aumento inesperado de gasto. 



    “Por outro lado, pelo valor expressivo, pela proximidade do encerramento do exercício e finalmente pela concentração de despesas de natureza continuada financiadas com recursos ordinários não vinculados do Tesouro Municipal, principalmente nas áreas de saúde, educação e assistência social, a eventual compensação para suprir este acréscimo só poderia ocorrer entre estas áreas, o que significa grave prejuízo na manutenção dos serviços essenciais já objeto de programação final para o corrente ano.



    Para que melhor seja avaliado o impacto de R$ 45,6 milhões no orçamento municipal, com recursos ordinários não vinculados, podem ser citados exemplos de dotações no exercício de 2025:



    - na área de Assistência Social, para o programa de trabalho de transferência direta de renda no município do Rio estão destinados R$ 53,7 milhões, para o programa de trabalho de garantia de proteção social básica R$ 33,7 milhões e para proteção social especial de média complexidade R$ 33,3 milhões



    - na área de Saúde, para manutenção de maternidades R$ 83,5 milhões, para o custeio das coordenações de emergências regionais CER R$ 111,6 milhões, para manutenção da rede de atenção psicossocial R$ 73,8 milhões e para promoção de ações de saúde mental R$ 44,5 milhões.



    Como pode ser observado pelos exemplos acima, a despesa adicional de R$ 45,6 milhões é superior ao gasto com a garantia de proteção social básica, proteção social especial de média complexidade e promoção de ações de saúde mental, próximo ao gasto total com transferência de renda, 55% das despesas com maternidades, 40% das despesas com os CER e cerca de 60% da manutenção da rede de atenção psicossocial. 



    Pelo exposto e para subsidiar a resposta deste Gabinete da SMF ao questionamento contido no Ofício Nº MTR-OFI- 2025/07909, reiteramos que não há disponibilidade orçamentária para suportar a despesa e que, se necessário o aporte para atender decisão judicial, a compensação certamente viria de dotações que dão cobertura a serviços essenciais desta Prefeitura, dada a proximidade do final do exercício e do valor requerido.” (eDOC 4, p. 4-5)



    Reconheço como juridicamente relevantes os fundamentos apresentados pelo Município do Rio de Janeiro. Em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio da via suspensiva, entendo que a decisão impugnada impõe ao Município o pagamento mensal de aproximadamente R$ 10 milhões diretamente às concessionárias, à margem do regime de precatórios, o que configura afronta direta ao art. 100 da Constituição Federal.



    Demais disso, há risco concreto à economia pública. Conforme informações da Secretaria Municipal de Fazenda, não há disponibilidade orçamentária para suportar a despesa adicional de R$ 45,6 milhões no exercício de 2025, sendo certo que eventual cumprimento da decisão judicial exigiria remanejamento de recursos de áreas essenciais como saúde e assistência social, comprometendo programas de transferência de renda, manutenção de maternidades e ações de saúde mental.



    Tal cenário evidencia grave lesão à ordem e à economia públicas, pois inviabiliza a execução do planejamento orçamentário já em curso, compromete a continuidade de serviços públicos essenciais e cria risco de desorganização financeira e administrativa, com impacto direto sobre a população.



    Ante o exposto, julgo procedente o pedido para suspender os efeitos da decisão proferida pelo Juízo da 8ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital do Rio de Janeiro, mantida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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