Tribunal: STF
Processo: MS 33947
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-15
Data de publicação: 2025-01-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, por meio da qual Marilene Mendes da Silva, ex-assessora jurídica do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR, na Administração Regional do Estado do Mato Grosso/MT, aponta como ato coator o Acórdão nº 2198/2015-TCU-Plenário, que lhe aplicou multa em razão de irregularidades verificadas em licitações e contratos firmados pelo SENAR/MT, apurados no exame da Prestação de contas da referida entidade, relativa ao exercício de 2005.



    Sustenta, no mandamus, em apertada síntese, que referida decisão viola a independência funcional e a inviolabilidade intelectual do advogado, asseguradas pelo artigo 133 da Constituição Federal e pela Lei Federal nº 8.906/94. Afirma, ainda, a incompetência do TCU para imputar-lhe responsabilidade, porque jamais figurou como gestora do órgão.



    Finalmente, alega que, como os pareceres jurídicos elaborados quando da análise dos procedimentos licitatórios averiguados não possuem caráter vinculante, mas meramente opinativos, descabe ao TCU a avaliação da correção das opiniões emitidas, ou mesmo a responsabilização da assessora jurídica, com a aplicação de multa.



    Requer a concessão de medida liminar, para anular a decisão que aplicou-se a penalidade de multa pela desaprovação das contas do SENAR Exercício 2005, e, no mérito, pleiteia pela concessão da segurança pleiteada, com a confirmação definitiva da medida liminar.



    Determinada a emenda à petição inicial, para a correta juntada do ato coator, a Impetrante cumpriu a diligência em 17.03.2016 (eDOC 18).



    Registro que deferi parcialmente, em 09.06.2016, a cautelar pleiteada, por entender estarem estarem presentes, no caso em exame, os requisitos para a concessão de provimento liminar (eDOC 22).



    Devidamente intimado, o Tribunal de Contas da União prestou informações (eDOC 31).



    O Tribunal de Contas da União opôs embargos de declaração em face da decisão que deferiu a liminar (eDOC 32).



    A Procuradoria Geral da República opinou pela denegação da segurança, em parecer com a seguinte ementa (eDOC 108):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS FRAUDES EM LICITAÇÕES PROMOVIDAS PELO SENAR/MT. PAGAMENTO DE MULTA DETERMINADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO AOS GESTORES DO CONTRATO E AO ADVOGADO PARECERISTA JURÍDICO. WRIT SUSTENTANDO A IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO DA ADVOGADA IMPETRANTE PELA EMISSÃO DE PARECERES MERAMENTE OPINATIVOS. IMPROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES. EXASSESSORA JURÍDICA DE ENTIDADE PARAESTATAL QUE CONTRIBUIU DE FORMA DECISIVA PARA A PERPETUAÇÃO DE FRAUDES EM LICITAÇÕES E QUE ELABOROU CONTRATOS EM DESCONFORMIDADE COM OS PRINCÍPIOS ORIENTADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE SUA RESPONSABILIZAÇÃO. PRESENÇA DE DOLO OU CULPA EVIDENCIADA. PRECEDENTES DO STF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.” 



    É o relatório. Decido.



    Analisados os autos, em consonância com a jurisprudência mais recente desta Corte, compreendo que a pretensão não merece prosperar.



    De início, no que concerne à alegação de que o Tribunal de Contas da União não detém competência para apurar as supostas condutas da Impetrante no caso concreto, depreendo que o TCU atua em decorrência da competência que lhe foi constitucionalmente atribuída, nos termos dos artigos 70 e 71 da Carta da República, razão pela qual o argumento lançado pela Impetrante não encontra amparo em aferição das normativas que regem a hipótese.



    De fato, como bem ressaltou a I. Min. Rosa Weber, na decisão de concessão parcial da medida liminar nos autos de MS nº 34.446, “o fator preponderante, sob a ótica constitucional, para definir a sujeição de determinada pessoa, física ou jurídica, pública ou privada, à atividade fiscalizatória do TCU, diz com a origem dos recursos por ela utilizados, arrecadados, gerenciados ou administrados (art. 70, parágrafo único, da Magna Carta)”.



    Assim, essa competência conferida ao TCU de analisar contas tanto de pessoas físicas e jurídicas de direito público como físicas e jurídicas de direito privado, desde que envolvidos recursos públicos federais, vem prevista no próprio texto constitucional. Ademais, “é decorrência direta de previsão constitucional, que a autonomia administrativa assegurada às sociedades que integram o ‘Setor S’ não as exime do controle finalístico por parte do Tribunal de Contas da União relativamente à aplicação dos recursos recebidos” (MS 34.296-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 28.05.2018).



    Desse modo, dispondo o próprio texto constitucional acerca daqueles que podem ter contas e mesmo condutas averiguadas pelo Tribunal de Contas da União, não antevejo qualquer discrímen que permita a conclusão pela incompetência do TCU para apuração das contas e condutas dos responsáveis pelos indícios de fraude à licitação encontrados pela auditoria.



    No que tange à responsabilização de parecerista jurídico, anoto que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o advogado parecerista não responde criminalmente pela emissão de parecer técnico-jurídico de natureza opinativa, exceto quando, por dolo, culpa ou erro grosseiro, induz o administrador público à prática de ato grave irregular ou ilegal. Nesse sentido, confira-se:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESPONSABILIDADE. PARECER TÉCNICO-JURÍDICO. ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8666/93. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO, ERRO GRAVE INESCUSÁVEL OU CULPA EM SENTIDO AMPLO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O advogado é passível de responsabilização “pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa”, consoante os artigos 133 da Constituição Federal e o artigo 32 da Lei 8.906/94, que estabelece os limites à inviolabilidade funcional. 2. O erro grave ou grosseiro do parecerista público define a extensão da responsabilidade, porquanto uma interpretação ampliativa desses conceitos pode gerar indevidamente a responsabilidade solidária do profissional pelas decisões gerenciais ou políticas do administrador público. 3. A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo administrador. 4. A diligência exigível do parecerista no enquadramento da teoria da imprevisão, para fins de revisão contratual, pressupõe a configuração da imprevisibilidade da causa ou dos efeitos, assim como da excepcional onerosidade para a execução do ajustado, vez que o artigo 65, II, d, da Lei 8.666/1993 autoriza a revisão do contrato quando houver risco econômico anormal, tal qual aquele decorrente de fatos “previsíveis porém de consequências incalculáveis”. 5. Os preços, posto variáveis, podem ensejar a revisão contratual in concreto, na hipótese de serem inevitáveis, excepcionais e não precificadas no contrato, ainda que haja cláusula de reajuste motivada por inflação ou outro índice, razão pela qual não se configura a responsabilização do parecerista tão somente por não ter feito referência expressa à cláusula contratual. 6. A diversidade de interpretações possíveis diante de um mesmo quadro fundamenta a garantia constitucional da inviolabilidade do advogado, que assegura ao parecerista a liberdade de se manifestar com base em outras fontes e argumentos jurídicos, ainda que prevaleça no âmbito do órgão de controle entendimento diverso. 7. In casu, a decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União, lastreando-se em mera interpretação distinta dos fatos, deixou de comprovar o erro inescusável pelo agravado para sustentar a irregularidade do aditivo, que somente restaria configurado caso houvesse expressa previsão contratual do fato ensejador da revisão, na extensão devida, a afastar a imprevisão inerente à álea extraordinária. 8. O agravado no caso sub examine efetivamente justificou a adequação jurídica do aditivo contratual à norma aplicável, ao assentar que o equilíbrio econômico da mencionada obra civil foi afetado por distorções dos preços dos serviços e aos insumos básicos, logo após explicitar que se tratava de hipóteses motivadas por fatos supervenientes, de ordem natural, legal ou econômica e de trazer referências doutrinárias específicas de atos imprevisíveis ou oscilação dos preços da economia. 9. Agravo interno a que NEGO PROVIMENTO por manifesta improcedência.” (MS 35.196-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 05.02.2020, grifos nossos)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONDENAÇÃO DO PARECERISTA JURÍDICO AO PAGAMENTO DE MULTA DETERMINADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE DOLO OU CULPA DO ADVOGADO. ERRO GROSSEIRO OU INESCUSÁVEL NÃO DEMONSTRADO. ART. 133 DA CONSTITUIÇÃO. INVIOLABILIDADE DE ATOS E MANIFESTAÇÕES NO EXERCÍCIO DA PROFISSÃO. PRECEDENTES. DESNECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. ORDEM CONCEDIDA. RAZÕES DO AGRAVO INSUFICIENTES PARA INFIRMAR OS FUNDAMENTOS DO JULGADO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MS 36.025-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 16.06.2021, grifos nossos). 



    Levando-se em consideração os pressupostos delineados nestes julgados do Supremo Tribunal Federal, constata-se, no caso em tela, que apesar de ser obrigatória a emissão de parecer jurídico em contratos firmados mediante dispensa de licitação, nos termos do art. 38, inciso VI e parágrafo único, da Lei n. 8.666/93, em vigor ao tempo da contratação, o teor deste não se revestiu de caráter vinculante. 



    Isso se dá em razão de não haver a parecerista apontado quaisquer vícios formais ou materiais, sendo favorável à contratação da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas para a realização de serviços conforme o relatado nos autos. 



    Há de se reconhecer, entretanto, que o fato de o parecer não ter caráter vinculante não isenta o parecerista de ser responsabilizado pelo ato praticado quando se comprove ter havido erro grave, dolo ou culpa em sua atuação.



    A propósito, destaco, ainda, os seguintes trechos do voto condutor do acórdão proferido no MS 29.137, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 28.02.2013:



    “O parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666/1999 estabelece: 



    “As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração” (grifos nossos). 



    É certo que, em matéria de licitações e contratos administrativos, a manifestação dos órgãos de assessoria jurídica não se limita à mera opinião, mas à aprovação ou rejeição da proposta. Contudo, embora seja obrigatória a submissão do contrato e, eventualmente, de seu termo aditivo, ao exame de legalidade pelo órgão de assessoria jurídica, sua manifestação favorável não ganha contorno de vinculatividade capaz de subordinar a atuação do gestor público, compelindo-o a praticar o ato. Por outro lado, se o parecer técnico-jurídico for desfavorável, seu teor vincula o gestor público, impedindo-o de celebrar o ajuste ou tornando-o exclusivamente responsável pelos danos que dele possam advir. 



    Ao contrário do que pretende fazer crer o Impetrante, a natureza vinculante de pareceres jurídicos em matéria de licitações somente se revela quando o órgão técnico aponta a existência de vício formal ou material que impeça ou desaconselhe a prática do ato, situação diversa da descrita nesta ação, pois, segundo exame do Tribunal de Contas da União, o gestor público podia, ou mesmo devia, dissentir e recusar-se a realizar o aditivo contratual. 



    Embora a aprovação do ato pela assessoria jurídica não vincule o Administrador a ponto de substitui-lo em seu juízo de valor, isso não significa que o parecerista é absolutamente isento de responsabilidade sobre suas manifestações. Se a prática do ato administrativo está lastreada em manifestação favorável da unidade técnica, há convergência de entendimentos e, em certa medida, compartilhamento de poder decisório entre o Administrador e o parecerista, pelo que se tornam mutuamente responsáveis pelos danos que possam causar ao erário.



    Dúvidas não remanescem sobre a inexistência de imunidade absoluta do advogado público com relação às manifestações jurídicas emitidas em processos administrativos, razão pela qual podem ser chamados a prestar esclarecimentos ao órgão de controle externo e, eventualmente, ser responsabilizados por seus atos em caso de culpa, omissão ou erro grosseiro. Nesse sentido, na assentada de 9.8.2007, no julgamento do Mandado de Segurança n. 24.584, Relator o Ministro Marco Aurélio, este Supremo Tribunal decidiu: 



    “ADVOGADO PÚBLICO - RESPONSABILIDADE - ARTIGO 38 DA LEI Nº 8.666/93 - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - ESCLARECIMENTOS. Prevendo o artigo 38 da Lei nº 8.666/93 que a manifestação da assessoria jurídica quanto a editais de licitação, contratos, acordos, convênios e ajustes não se limita a simples opinião, alcançando a aprovação, ou não, descabe a recusa à convocação do Tribunal de Contas da União para serem prestados esclarecimentos” (Plenário, DJe 19.6.2008, grifos nossos). 



    Nessa assentada, ressaltei: “não acredito na irresponsabilidade de advogados. Penso que eles respondem sim, a advocacia pública muito mais, e há legislação específica sobre isso”. 



    Na mesma linha, admitindo a possibilidade de responsabilização do advogado público por sua manifestação jurídica quando verificada a existência de erro grosseiro ou culpa, são precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal: MS 24.073, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ 31.10.2003, e MS 24.631, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ 1º.2.2008. 



    (...)



    Em síntese, não se está a afirmar a irresponsabilidade daquele que lavrou o parecer que conferiu lastro jurídico à realização do termo aditivo impugnado, apenas a indicar que sua corresponsabilidade pela prática do ato tido como ilegal pelo Tribunal de Contas da União não desonera o Impetrante, razão pela qual não pode prosperar a pretendida desresponsabilização defendida nesta ação”.



    Na hipótese dos autos, da análise dos documentos juntados à exordial e das informações prestadas pela autoridade apontada como coatora, somando-se ao Parecer da Procuradoria-Geral da República, é possível concluir em aferição aprofundada inerente ao julgamento de mérito que a responsabilização da Impetrante, ao contrário do que sustenta a petição inicial, não se deu apenas pela emissão de pareceres, mas por diversas condutas identificadas quando da análise das contas do SENAR-MT. 



    Eis, no que interessa, as conclusões do Acórdão nº 2198/2015-TCU-Plenário (eDOC 19, p. 37-38):



    “6.1.4. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Marilene Mendes da Silva (CPF 370.509.406-82), Assessora Jurídica do Senar/MT; e aplicar-lhe a multa prevista no inc. II do art. 58 da Lei 8.443/92, haja vista as seguintes irregularidades: 



    a) por ter emitido parecer favorável à contratação direta da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior –Abeas, com base no art. 9º, inciso VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, não obstante a ausência de comprovação da efetiva capacidade técnica e experiência da associação para executar o objeto Contrato de Prestação de Serviços 03/2005, caracterizando mero artifício para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar; 



    b) por ter emitido parecer favorável à contratação direta da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento –Fubras, com base no art. 9º, inciso VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, não obstante a ausência de comprovação da efetiva capacidade técnica e experiência da associação para executar o objeto Contrato de Prestação de Serviços 06/2005, caracterizando mero artifício para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar; 



    c) por ter elaborado o Contrato de Prestação de Serviços 003/2005, no qual foi estabelecido o pagamento antecipado de 40% do valor total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos serviços, o que contraria os princípios da legalidade, motivação, legitimidade, moralidade e indisponibilidade do interesse público;



    d) por ter elaborado o Contrato de Prestação de Serviços 006/2005, no qual foi estabelecido o pagamento antecipado de 50% do valor total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos serviços, o que contraria os princípios da legalidade, motivação, legitimidade, moralidade e indisponibilidade do interesse público;



    e) por sua participação em atos fraudulentos ocorridos durante a condução do Convite 07/2005, com o intuito de frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório, tendo em vista o teor da mensagem eletrônica encaminhada por essa assessora ao Sr. Leon Enrique Kalinowski, para o endereço lk.editora@terra.com.br, em 29 de junho de 2005, às 10:07 h, descumprindo os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.”



    O TCU, por sua vez, ao prestar informações nos presentes autos, consignou que (eDOC 31, p. 7-9):



    "11. Com relação a esta última irregularidade apontada, o Relator do Acórdão 2.1982015-TCU-Plenário teceu as seguintes considerações, conforme o seguinte trecho extraído de seu Voto: 



    23. Outra irregularidade versando sobre indícios de conluio foi constatada no Convite n 072005, conduzido pelo Sanar/MT para fins de contratação de empresa especializada para impressão de cartilhas do Programa Agrinho em 2005. Participaram desse certame as firmas: Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda.; Excelência Gráfica Ltda.: e Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda. (todas com sede em Uberlándia/MG). A empresa que se sagrou vencedora da disputa foi a Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda.



    24. Os trabalhos fiscalizatórios decorrentes da Operação Cartilha detectaram vícios nesse torneio licitatório, conforme trecho colhido do Relatório precedente que reproduzo para fins de melhor compreensão:



    ‘5.187. Assim como nos casos das dispensas de licitações analisadas nesta instrução, os trabalhos da Operação Cartilha revelaram a ingerência do Sr. Leon Enrique (sócio proprietário da empresa LK Editora) também na organização do Convite n. 07/2005, sobretudo no que tange a intenção de restringir a competitividade e consequente direcionamento (fls. 186/187 do anexo 6, V.1), conforme evidências relatadas nos itens a seguir.



    5.188. Ao analisar materiais apreendidos durante a operação supracitada, a CGU identificou uma mensagem eletrônica (fl. 187 do anexo 6), datada de 29/6/2005, sete dias antes da abertura do convite em questão, por meio da qual a Sra. Marilene Mendes da Silva, Assessora Jurídica do Senar-AR/MT, solicita ao Sr. Leon Enrique que analise a minuta dessa licitação e faça as alterações necessárias. No mesmo e-mail, a assessora solicita ainda ao empresário que: 



    'Os envelopes devem ser subscritos conforme modelo de preenchimento contido no edital, a documentação deve ser toda rubricada pelos licitantes entre si, ou seja, cada um rubrica a sua própria documentação e a do outro participante, isso facilitará o trabalho da Comissão, pois aqui chegando somente eles (Comissão) terão que rubricar, evitando-se assim a devolução do processo todo para essa providência' 



    5.189. A situação acima revela que houve ajuste/combinação entre a assessora jurídica do Senar/MT e o proprietário da LK Editora com objetivo de frustrar o caráter competitivo do procedimento. 



    5.190. Ressalta-se que a mensagem eletrônica retro foi encaminhada em 29/6/2005, porém, o edital do Convite 07/2005 está datado de 24/6/2005, o que evidencia ainda mais a montagem desse processo licitatório (fls. 21/30 do anexo 10). 



    5.191. Além disso, segundo aportado pela Controladoria Geral da União, o Sr. Leon Enrique, via mensagem eletrônica, solicitou ao Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior, então representante da empresa vencedora do Convite 07/2005, Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda. (fls. 10 e 42 do anexo 10, proposta assinada por esse responsável), que fossem providenciados e encaminhados à comissão de licitação do Senar/MT documentos das empresas Photo Image Gráfica e Excelência Gráfica Ltda. (únicas empresas participantes do certame, além da vencedora). O empresário requereu ao Sr. Otamir que também encaminhasse à comissão de licitação trás orçamentos de impressão, com valores próximos de R$ 225.000,00, sugerindo a manipulação dos valores de referência. Conforme ressaltou a CGU, o Sr. Leon frisou que tais orçamentos deveriam ser datados do período entre 15 e 17 de junho de 2005, data anterior a do e-mail, de 6/7/2005 (fls. 178 do anexo 6, v. 1).’ 



    25. A situação (ática delineada no contexto acima demonstra que houve uma ação concertada de empresários e de empregados do Senar/MT com o desígnio de fraudar o procedimento licitatório em foco (Convite n. 0712005). 



    12. Concluiu esta Corte de Contas, ainda, que a subcontratação ocorrida, para a qual contribuiu a ora impetrante, ocasionou dano ao erário, conforme atesta o seguinte trecho do Voto do Acórdão 2.198/2015-TCU-Plenário, o que infirma a sua alegação constante da inicial da presente ação quando afirma não ter dado causa a qualquer prejuízo ao erário." 



    Assim, entendo não ter ocorrido flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia por parte do Tribunal de Contas da União aptas a ensejar a interferência judicial desta Corte. In casu, o Acórdão bem fundamentou suas conclusões, levando em consideração todos os pontos levantados pela Impetrante, ainda levantando dúvida bastante plausível quanto ao cumprimento do dever de cautela da Impetrante na elaboração do parecer e de sua atuação na prática de atos ao longo dos procedimentos licitatórios. Ademais, percebe-se que o TCU também foi sensível à proporcionalidade entre multa e a participação da impetrante no dano causado, limitando-a ao montante de R$ 10.000,00 (dez mil reais). 



    No mesmo sentido, foi o parecer emitido pela Procuradoria Geral da República, do qual destaco o seguinte trecho (eDOC 108, p. 4-8): 



    "12. Não se desconhece que esse Pretório Excelso possui jurisprudência no sentido de que seria indevida a condenação ao pagamento de advogado parecerista, em razão da inviabilidade de atos e manifestações no exercício da profissão, como se pode extrair do julgamento dos MS 36385-AgR e MS 36025 AgR, in verbis:



    (...)



    13. No entanto, tal como se observa nos precedentes destacados, a inexistência de responsabilização é restrita às hipóteses em que o advogado atua sem dolo ou culpa, hipótese diversa da ocorrida neste caso, em que a advogada não se limitou a emissão de parecer jurídicos opinativos, tendo praticado atos fraudulentos na condução dos certames licitatórios.



    14. Consta dos autos que o Tribunal de Contas da União, apreciando a prestação de contas do ano de 2005 do Serviço Nacional de Aprendizagem do Estado de Mato Grosso, concluiu pela ocorrência de irregularidades graves que redundaram em dano ao erário, assim descritas no Acórdão 2.198/2015:



    (...)



    15. Como se observa, as condutas da impetrante não se limitaram a expressar opiniões. A impetrante proporcionou indevido aval técnico-jurídico para a consecução de diversas irregularidades acima citadas que contribuíram para frustrar o caráter competitivo das licitações. 16. Extrai-se dos autos ainda que a impetrante também praticou atos irregulares ao elaborar contato de prestação de serviços, no qual foi estabelecido o pagamento antecipado de 50% do valor total contratado, sem que fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos serviços, desrespeitando-se os princípios da moralidade, da motivação, da legitimidade, da legalidade e da indisponibilidade do interesse público.



    17. Nesse contexto, ao contrário do arguido na inicial, a responsabilidade da impetrante não decorreu apenas da emissão de opinião em pareceres jurídicos."



    Registre-se, ainda, não ter restado afastada a presunção de veracidade das alegações trazidas pelo Tribunal de Contas da União, carecendo a Impetrante, portanto, de direito líquido e certo a ser reconhecido por mandado de segurança. 



    De fato, “a noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante prova literal pré-constituída” (MS 23.190-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 06.02.2015). 



    Tal prova deve ser pré-constituída porque o rito mandamental é incompatível com a dilação probatória. No presente caso, o acolhimento da pretensão da impetrante demandaria profundo exame da matéria fático-probatória subjacente à controvérsia, providência incompatível com a estreita via mandamental. Nesse sentido, em caso análogo ao dos autos, destaco o seguinte julgado:



    "MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DE COORDENADOR JURÍDICO DA CODESA POR ELABORAÇÃO DE PARECER EM CONSULTA OBRIGATÓRIA. ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8.666/1993. CARÁTER VINCULATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA PARA ENTENDIMENTO CONTRÁRIO. INVIABILIDADE EM SEDE MANDAMENTAL. ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDAS À CORTE DE CONTAS. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFERÊNCIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. HABILITAÇÃO TÉCNICA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER OU TERATOLOGIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AMPLA DIVERGÊNCIA FÁTICA. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 1. No mandado de segurança, o direito líquido e certo diz respeito à desnecessidade de produção de provas para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. Tais fatos devem estar devidamente comprovados desde a impetração, refletidos em acervo fático-probatório suficiente e acostado aos autos. A liquidez e a certeza do direito consubstanciam verdadeiro pressuposto processual objetivo, ligado à adequação do procedimento, cuja inobservância desautoriza a tutela pela via do writ constitucional. Precedentes. Doutrina. 2. In casu, a pretensão deduzida no writ ampara-se em causa petendi de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança, cuja via estreita não comporta dilação probatória na apuração de divergência quanto aos fatos. Ocorre que há notável divergência nas versões apresentadas pelo Tribunal de Contas da União e na peça vestibular do impetrante. Nesse sentido, “a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança. Precedentes.”(MS 32.244, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/12/2013). 3. Deveras, ao menos com base nos documentos colacionados, inexiste flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia por parte do Tribunal de Contas da União. Primeiro, o ato tido como ator circunscreve-se à competência constitucional da Corte de Contas (CRFB/88, art. 71, II). Segundo, o Acórdão bem fundamentou suas conclusões, sobretudo quanto à obrigatoriedade do parecer, visto que, segundo o TCU, enquadrado no escopo do artigo 38 da Lei 8.666/1993. Terceiro, levou em consideração todos os pontos levantados pelo ora impetrante, ainda expondo dúvida bastante plausível quanto ao cumprimento do seu dever de cautela na elaboração desse. Quarto, foi sensível à proporcionalidade entre a multa e a participação do impetrante no dano causado, limitando-a ao montante de R$ 4.000, 00, cumprindo com os termos do artigo 58, II, da Lei 8.443/1992. 4. Consectariamente, descabe a interferência desta Suprema Corte na atuação regular da Corte de Contas da União, mercê da inexistência de qualquer vício flagrante. Ademais, entender de modo distinto do TCU, demandaria profunda incursão fático-probatória, medida inviável nesta via processual estreita. 5. Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandamus, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, restando prejudicada a análise do pleito cautelar." (MS 30.892, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 23.06.2020)



    Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF, revogada a medida liminar concedida em favor da Impetrante (eDOC 22) e, em consequência, ficam prejudicados os embargos de declaração opostos pelo TCU (eDOC 32). 



    Publique-se.



    Brasília, 15 de janeiro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Relator



Documento assinado digitalmente