Tribunal: STF
Processo: Rcl 83567
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-26
Data de publicação: 2025-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional ajuizada pelo Município de Santo Anastácio, em face de acórdão do Colégio Recursal dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Processo 1001883-18.2024.8.26.0553, por alegada violação à Súmula Vinculante 4.



    Eis a ementa desse julgado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. PREVALÊNCIA DA LEI FEDERAL SOBRE NORMA LOCAL QUE UTILIZA O SALÁRIO MÍNIMO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Recurso inominado interposto por agente comunitário de saúde do Município de Santo Anastácio contra sentença que indeferiu o pedido de recálculo do adicional de insalubridade. A recorrente sustenta que a base de cálculo do benefício deve ser o salário base, nos termos da Lei Federal nº 11.350/2006, e não o salário mínimo, como previsto na legislação municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a base de cálculo do adicional de insalubridade dos agentes comunitários de saúde estatutários deve seguir a norma federal ou a lei municipal; (ii) estabelecer se a utilização do salário mínimo como base de cálculo para o adicional de insalubridade viola a Constituição Federal e a Súmula Vinculante nº 4 do STF. III. RAZÕES DE DECIDIR O adicional de insalubridade dos agentes comunitários de saúde celetistas deve ser calculado sobre o salário base, enquanto para os estatutários prevalece a legislação específica municipal, desde que não contrarie normas constitucionais. A adoção do salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade contraria a Súmula Vinculante nº 4 do STF, que veda sua utilização como indexador de vantagem remuneratória para servidores públicos. O STF já reconheceu a inconstitucionalidade da aplicação do salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade em casos análogos, disso resultando a aplicação da regra federal prevista no § 3º do art. 9º-A da Lei nº 11.350/2006 (RE nº 1.507.356, Rel. Min. Edson Fachin, j. 17/09/2024; RCL nº 68.499, Rel. Min. Luiz Fux, j. 30/08/2024). No caso específico do Município de Santo Anastácio, a legislação municipal estabelece que o adicional de insalubridade é calculado sobre o salário mínimo, o que configura afronta à Constituição Federal, devendo ser aplicado o critério da lei federal, ou seja, o vencimento base da servidora. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A norma municipal que adota o salário mínimo como base de cálculo para o adicional de insalubridade de agentes comunitários de saúde estatutários viola a Constituição Federal e a Súmula Vinculante nº 4 do STF. 2. Na ausência de critério válido na legislação local, deve ser aplicado o art. 9º-A, § 3º, da Lei nº 11.350/2006, calculando-se o adicional de insalubridade sobre o vencimento base do servidor. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 7º, IV; Lei nº 11.350/2006, art. 9º-A, § 3º; Súmula Vinculante nº 4 do STF. Jurisprudência relevante citada: STF, AG.REG. no RE nº 1.263.619, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22/06/2020; STF, RE nº 1.507.356, Rel. Min. Edson Fachin, j. 17/09/2024; STF, RCL nº 68.499, Rel. Min. Luiz Fux, j. 30/08/2024.” (eDOC. 9, pp. 2-3)



    Sustenta que, ao determinar a utilização do vencimento dos servidores como base de cálculo do adicional de insalubridade, a autoridade reclamada violou a Súmula Vinculante 4. 



    A esse propósito, afirma que a decisão reclamada “Ao apreciar a súmula vinculante nº 4 desta E. Corte, deliberadamente, o juízo a quo deixou de observar o final da súmula, que determina a não substituição do salário mínimo por decisão judicial”. (eDOC 1, p. 2)



    Pontua, ainda, que houve “substituição do legislador ordinário pela decisão judicial quanto à escolha da base de cálculo do adicional de insalubridade, uma vez que a Lei Municipal Complementar n° 72/11, que instituiu a concessão dos adicionais de insalubridade e periculosidade ao servidor público municipal, fixou expressamente o salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade” (eDOC. 1, p. 8).



    Assim, requer, preliminarmente, a suspensão do acórdão reclamado e, no mérito, a procedência da presente reclamação para cassar o ato reclamado. 



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único)



    Superado o ponto, rememoro que a reclamação, tal como prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º). 



    Quanto ao mérito, a decisão deste Tribunal com efeito vinculante que, segundo o reclamante, teria sido descumprida, é a Súmula Vinculante 4, segundo a qual o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial, salvo nos casos previstos na Constituição. 



    Transcrevo, sobre o tema, a ementa do acórdão do RE 565.714, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 7.11.2008: 



    “CONSTITUCIONAL. ART. 7º, INC. IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NÃO-RECEPÇÃO DO ART. 3º, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR PAULISTA N. 432/1985 PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INCONSTITUCIONALIDADE DE VINCULAÇÃO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE AO SALÁRIO MÍNIMO: PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DA MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO BENEFÍCIO POR DECISÃO JUDICIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. O sentido da vedação constante da parte final do inc. IV do art. 7º da Constituição impede que o salário-mínimo possa ser aproveitado como fator de indexação; essa utilização tolheria eventual aumento do salário-mínimo pela cadeia de aumentos que ensejaria se admitida essa vinculação (RE 217.700, Ministro Moreira Alves). A norma constitucional tem o objetivo de impedir que aumento do salário-mínimo gere, indiretamente, peso maior do que aquele diretamente relacionado com o acréscimo. Essa circunstância pressionaria reajuste menor do salário-mínimo, o que significaria obstaculizar a implementação da política salarial prevista no art. 7º, inciso IV, da Constituição da República. O aproveitamento do salário-mínimo para formação da base de cálculo de qualquer parcela remuneratória ou com qualquer outro objetivo pecuniário (indenizações, pensões, etc.) esbarra na vinculação vedada pela Constituição do Brasil. Histórico e análise comparativa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Declaração de não-recepção pela Constituição da República de 1988 do Art. 3º, § 1º, da Lei Complementar n. 432/1985 do Estado de São Paulo. 2. Inexistência de regra constitucional autorizativa de concessão de adicional de insalubridade a servidores públicos (art. 39, § 1º, inc. III) ou a policiais militares (art. 42, § 1º, c/c 142, § 3º, inc. X). 3. Inviabilidade de invocação do art. 7º, inc. XXIII, da Constituição da República, pois mesmo se a legislação local determina a sua incidência aos servidores públicos, a expressão adicional de remuneração contida na norma constitucional há de ser interpretada como adicional remuneratório, a saber, aquele que desenvolve atividades penosas, insalubres ou perigosas tem direito a adicional, a compor a sua remuneração. Se a Constituição tivesse estabelecido remuneração do trabalhador como base de cálculo teria afirmado adicional sobre a remuneração, o que não fez. 4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento”.



    Nesse julgamento, a Corte declarou a não recepção do art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 432/1985, do Estado de São Paulo, pela Constituição de 1988, uma vez que seu conteúdo contraria a norma constitucional que proíbe a vinculação do salário mínimo para qualquer fim (art. 7º, IV, da Constituição). Também entendeu não ser competência do Poder Judiciário estabelecer nova base de cálculo, sob pena de atuar como legislador positivo.



    Assim, o Tribunal concluiu que os critérios estabelecidos pela lei não recepcionada deveriam continuar sendo aplicados, até que sobreviesse nova disciplina normativa.



    Na espécie, verifico que Gisele Ferreira Melo Pinheiro ajuizou ação em face do Município de Santo Anastácio, ora reclamante, objetivando a utilização de seus vencimentos como base de cálculo do adicional de insalubridade que, segundo alegou, estaria sendo calculado sobre o salário mínimo.



    O magistrado de origem proferiu sentença julgando improcedente o pedido.



    Interposto recurso inominado pela autora, a 5ª Turma Recursal de Fazenda Pública do Tribunal de Justiça de São Paulo deu provimento ao apelo para reformar a sentença recorrida. Confira-se, pois, os fundamentos do acórdão reclamado:



    “A parte autora é agente comunitário de saúde do Município de Santo Anastácio, cargo provido em regime estatutário. 



    Na questão do adicional de insalubridade do agente comunitário de saúde estatutário, se a lei local dispõe de critério próprio, que não viole a Constituição Federal, é inaplicável a norma federal que prevê seu cálculo sobre o vencimento ou salário-base (art. 9º-A, § 3º, da Lei nº 11.350/2006), critério reservado para o agente comunitário celetista. 



    Para embasar essa conclusão, são dois os fundamentos. 



    Primeiro, o Supremo Tribunal Federal decidiu que "compreender que o piso salarial profissional nacional instituído pelo art. 9º-A e seu § 1º vincula todas as unidades federativas seria fazer letra morta do texto normativo enunciado no art. 8º da Lei 11.350/2006", bem como que "é incongruente que essa norma assegure, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, o direito de optar pelo regime jurídico de seus agentes de saúde e, ao mesmo tempo, imponha o pagamento do piso salarial nos termos fixado pela União para aqueles que aderiram ao regime da CLT." (AG.REG. no RE nº 1.263.619,1 Rel. Min. Alexandre de Moraes 1.263.619, j. 22/06/2020). 



    Em segundo lugar, se é assim para o piso salarial nacional, não se vislumbra razão para que a conclusão seja diferente em relação ao adicional de insalubridade, mostrando-se aplicável a este, por analogia, o entendimento que o STF aplicou àquele. 



    Então, se a lei municipal prevê critério válido de cálculo do adicional de insalubridade, a norma local prevalece sobre o art. 9º-A, § 3º, I, da Lei Federal nº 11.350, de 5 de outubro de 2006, em razão da ressalva contida no final do inciso II:



    "Art. 9º-A. (...) 



    § 3º O exercício de trabalho de forma habitual e permanente em condições insalubres, acima dos limites de tolerância estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo federal, assegura aos agentes de que trata esta Lei a percepção de adicional de insalubridade, calculado sobre o seu vencimento ou salário-base: 



    I - nos termos do disposto no art. 192 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, quando submetidos a esse regime; 



    II - nos termos da legislação específica, quando submetidos a vínculos de outra natureza."



    A possibilidade de adotar para os agentes comunitários de saúde o regime estatutário decorre de outra norma da mesma lei federal: 



    Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4º do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa. 



    No âmbito do Colégio Recursal, nesse mesmo sentido, confiram-se estes julgados sobre a questão:



    (...)



    Cabe ressaltar que, em Euclides da Cunha Paulista, a que os precedentes acima transcritos se referem, a norma local prevê o adicional de insalubridade em Reais, variando o valor conforme o grau de insalubridade, com previsão de reajuste anual pelo mesmo índice da revisão geral e anual dos vencimentos dos servidores municipais. 



    No caso destes autos, a Lei Municipal Complementar nº 102, de 19 de setembro de 2017, dispõe em seu art. 4º que "o vínculo jurídico do agente comunitário de saúde e do agente de combate a endemias será regido pelo Estatuto dos Servidores Públicos Municipais de Santo Anastácio". 



    Por sua vez, o Estatuto dos Funcionários Públicos de Santo Anastácio, instituído pela Lei Complementar nº 13, de 17 de outubro de 1994, estabelece que "o exercício de trabalho em condições insalubres, acima dos limites de tolerância estabelecidos pelo Ministério do Trabalho, assegura a percepção de adicional, a ser estabelecido em lei própria". 



    Porém, a Lei Municipal Complementar nº 72, de 13 de outubro de 2011, garante ao cargo da parte autora o direito ao adicional de insalubridade, calculado sobre percentual do salário mínimo nacional. 



    A norma da lei local viola frontalmente a Constituição Federal e a Súmula Vinculante nº 4: “Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.” 



    Em caso relativo ao Município de Jundiaí, que previa em lei municipal o cálculo do adicional de insalubridade do agente comunitário de saúde com base no salário-mínimo, o Supremo Tribunal Federal julgou que "ao afastar a aplicação do § 3º do art. 9º-A da Lei nº 11.350/2006, com redação dada pela Lei nº 13.342/2016, e aplicar como base de cálculo o salário-mínimo, o Tribunal local violou o disposto na Súmula Vinculante n. 4" (RE 1.507.356,2 Relator Min. EDSON FACHIN, j. 17/09/2024). 



    No mesmo sentido, em caso oriundo do Município de Valinhos, em que o julgado da Turma da Fazenda Pública do Colégio Recursal de Campinas "assentou a impossibilidade de vinculação do adicional de insalubridade ao salário mínimo, bem como considerou inviável a modificação da base de cálculo por decisão judicial, aplicando por conseguinte a Lei Federal 11.350/2006, alterada pela Lei 13.342/2016, que regulamenta a atividade dos Agentes Comunitários de Saúde", o Supremo Tribunal Federal negou seguimento à Reclamação (RCL nº 68.499,3 Rel. Min. LUIZ FUX, j. 30/08/2024). Naquele Município, conforme trecho da ementa do acórdão do Colégio Recursal, a lei local "não prevê outra base de cálculo" e "utiliza o salário mínimo de encontro à Súmula Vinculante n. 4". 



    Portanto, especificamente no caso do Município de Santo Anastácio, a ação deve ser julgada procedente, porque a previsão da lei local viola a mencionada Súmula Vinculante, do que resulta, como alternativa válida, a adoção do critério previsto na lei federal, calculando-se o adicional de insalubridade sobre o vencimento base da parte autora recorrente.”(eDOC. 9, p. 3-7 - grifou-se)



    Em face da referida decisão foram opostos embargos de declaração pelo município ora reclamante, os quais foram rejeitados (eDOC. 5).



    Pois bem.



    Nestes autos, o reclamante defende a impossibilidade de substituição da base de cálculo do adicional de insalubridade prevista na legislação municipal por meio decisão judicial, conforme disposto na parte final da Súmula Vinculante 4.



    Repiso que este Tribunal assentou o entendimento segundo o qual, não obstante a inconstitucionalidade da lei que vincula o salário mínimo como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, não cabe ao Poder Judiciário estabelecer nova base de cálculo, sob pena de atuar como legislador positivo. 



    Todavia, na hipótese versada, constata-se que o Juízo de origem não atuou como legislador estabelecendo base de cálculo não prevista em Lei, mas apenas reconheceu a incidência da Lei Federal 11.350/2006, com a redação dada pela Lei 13.342/2016, que regulamentou o adicional de insalubridade dos agentes de saúde e de combate às endemias in litteris: 



    Art. 9º-A O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias para a jornada de 40 (quarenta) horas semanais. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)



    § 3º O exercício de trabalho de forma habitual e permanente em condições insalubres, acima dos limites de tolerância estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo federal, assegura aos agentes de que trata esta Lei a percepção de adicional de insalubridade, calculado sobre o seu vencimento ou salário-base: (Incluído pela Lei nº 13.342, de 2016)



    I - nos termos do disposto no art. 192 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, quando submetidos a esse regime; (Incluído pela Lei nº 13.342, de 2016)



    II - nos termos da legislação específica, quando submetidos a vínculos de outra natureza.



    Desse modo, não se vislumbra qualquer ofensa à Súmula vinculante 4, tendo em vista que não houve substituição da base de cálculo legalmente prevista pelo Poder Judiciário, mas apenas a aplicação do princípio da Lex Specialis.



    Nesse sentido, confira-se:



    “Agravo regimental em reclamação. Súmulas Vinculantes nº 4 e nº 37. Aplicação de regulamentação legal e específica para a atividade de agente comunitário de saúde (Lei Federal nº 11.350/06, art. 9, § 3º, com a redação conferida pela Lei 13.342/16). Não ocorrência de atuação do Poder Judiciário como legislador positivo. Ausência de aderência estrita. Agravo regimental não provido. 1. A aplicação de regulamentação legal e específica para a atividade de agente comunitário de saúde (Lei Federal nº 11.350/06, art. 9, § 3º, com a redação conferida pela Lei nº 13.342/16), que institui o cálculo do adicional de insalubridade sobre o salário-base, não possui estrita pertinência com a Súmula Vinculante nº 4, por não haver que se falar em atuação do Poder Judiciário como legislador positivo. 2. Agravo regimental não provido”. (Rcl 68616 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 10.10.2024)



    Seguindo a mesma orientação, cito as seguintes decisões: Rcl 77.478, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 24.3.2025; Rcl 77.337, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 21.3.2025; Rcl 76.791, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 6.3.2025.



    Inadmissível, assim, esta reclamação.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação e julgo prejudicado o pedido liminar  (RISTF, art. 21, § 1º).



    Publique-se.



    Brasília, 26 de agosto de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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