Tribunal: STF
Processo: RE 1542385
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-22
Data de publicação: 2025-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário. Ação civil pública. Aplicação de percentual mínimo em ações e serviços de Saúde pública. Despesas com assistência médica de servidores públicos. Art. 198, § 3º, da CRFB. Ausência de lei complementar regulamentadora. Pedido improcedente. Recurso provido.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul proferido em ação civil pública pela qual se discutiu a inclusão de despesas com assistência médica de servidores no cálculo do percentual mínimo de gastos em saúde, referente ao orçamento do ano de 2003.



    2. O Juízo de primeira instância julgou o pedido procedente, sendo a sentença mantida, pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em apelação. Em sede de embargos de declaração, o Tribunal de Justiça, após determinação do Superior Tribunal de Justiça, manteve o entendimento de que as verbas destinadas à assistência médica do IPERGS não se enquadravam no conceito constitucional de ações e serviços públicos de saúde.



    3. O recorrente sustenta que as despesas com a assistência médica de seus servidores deveriam ser consideradas no cálculo do percentual constitucional devido à ausência de lei complementar prevista no art. 198, § 3º, da CRFB, o que gera diferentes interpretações sobre os gastos computáveis.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se as despesas com a assistência médica de servidores públicos estaduais podem ser computadas para fins de cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, nos termos da Constituição, antes da edição da Lei Complementar federal nº 141, de 2012.



    III. Razões de decidir



    5. De início, observa-se que a hipótese dos autos não se adéqua ao Tema RG nº 818, uma vez que o Estado do Rio Grande do Sul não questiona a obrigatoriedade da observância à aplicação do percentual mínimo em saúde estabelecido no art. 77 do ADCT em período anterior à edição da Lei Complementar federal nº 141, de 2012, mas apenas busca que os recursos orçamentários aplicados no sistema de saúde do IPERGS possam ser contabilizados na respectiva apuração.  



    6. No mais, o art. 5º, incs. XXXV, LIV e LV, da Constituição da República não foi prequestionado no acórdão da apelação, aplicando-se os verbetes nº 282 e nº 356 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    7. Além disso, a alegação de ofensa ao art. 93, inc. IX, da Constituição da República ficou prejudicada com o provimento do recurso especial e o rejulgamento dos embargos de declaração.



    8. No mérito, tem-se que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, nas Ações Cíveis Originárias nº 2.075/PI e nº 2.151/PI, reconheceu que, antes da edição da Lei Complementar federal nº 141, de 2012, não havia norma jurídica apta a definir os recursos que integrariam o percentual constitucional mínimo de aplicação em ações e serviços de saúde, não sendo possível, assim, o Estado ser punido pela suposta inobservância a tal obrigação.



    IV. Dispositivo



    9. Recursos extraordinários providos para julgar improcedente o pedido formulado na ação civil pública.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 198, § 2º, inc. II, e § 3º; ADCT, art. 77, inc. II, § 1º; Lei Complementar federal nº 141, de 2012.



    Jurisprudência relevante citada: enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF; ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022; ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022; ACO nº 2.075-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 27/04/2018; ACO nº 2.151-AgR/PI, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 13/09/2019; ARE nº 1.412.406-AgR/RJ, Rel. para o Acórdão Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 03/07/2023.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PUBLICA - ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL - REPASSE DE VALORES PARA A SAUDE PUBLICA EM PATAMARES- DIVERSOS DO ESTIPULADO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - DEPÓSITO DO SALDO CORRESPONTE. 



    O tema saúde pública é essencial e deve ser respeitado por todos os entes Públicos. Neste sentido, tendo a Constituição Federal determinado ao Estado o repasse de 10% mínimos relativos aos gastos com ações e serviços públicos de saúde, deve este o fazer nos limites ali impostos, nos temos [sic] do art. 77, inciso II, da Constituição. Não respeitado o dispositivo, o Estado tem a obrigação de depositar o saldo remanescente, referente ao ano de 2003. Mantida a sentença por seus próprios fundamentos. 



    APELO DESPROVIDO.” (e-doc. 6).



    2. Os embargos de declaração opostos foram acolhidos, em parte, com efeito infringente, apenas para assentar que a sentença é ilíquida, determinando-se que a liquidação seja feita por arbitramento (e-doc. 10).



    3. No primeiro recurso extraordinário interposto, movido com fundamento no art. 102, inc. III, al. “a”, do permissivo constitucional, o recorrente apontou violação aos arts. 5º, incs. XXXV, LIV e LV, 93, inc. IX, 196, 198, § 2º, inc. II, e § 3º, e 200, da Constituição da República (CRFB) e 77, inc. II, § 1º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Afirmou, inicialmente, o cerceamento de defesa, ante o julgamento antecipado da lide, mesmo com o pedido de produção de prova pericial contábil e a negativa de prestação jurisdicional quanto às matérias suscitadas nos aclaratórios opostos na origem. 



    3.1. No mérito, sustentou que grande parte dos entes federados inclui as despesas com a assistência médica de seus servidores no cálculo para fins de cálculo do percentual mínimo de aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde. Ressaltou que, em virtude da mora legislativa na edição da lei complementar exigida no § 3º do art. 198 da Constituição, há uma pluralidade de entendimentos acerca dos gastos que devam ser computados para o cumprimento de tal obrigação constitucional. 



    3.2. Transcreveu manifestação da Procuradoria-Geral do Estado em que se revela a complexidade da matéria, aduzindo que a Portaria nº 2.047, de 2002, do Ministério da Saúde e a Resolução nº 322, de 2003, do Conselho Nacional de Saúde são inconstitucionais por extrapolarem as respectivas competências regulamentadoras, uma vez que excluíram ações e serviços sem que houvesse previsão na Lei federal nº 8.080, de 1990. Apontou, ainda, que toda e qualquer despesa estatal pertinente às ações de serviços de saúde deveriam ser computadas para fins do cumprimento do percentual constitucional, não se resumindo ao Sistema Único de Saúde e nem a gastos exclusivos da Secretaria de Estado da Saúde, podendo ser de responsabilidade de outras Secretarias de Estado, porém, classificadas na subfunção de saúde.



     



    3.3. Consignou ser irrazoável e manifestamente contrária ao interesse público a pretensão do Ministério Público estadual de que sejam destinados ao Fundo Estadual de Saúde a importância de R$ 365.180.000,00 (trezentos e sessenta e cinco milhões e cento e oitenta mil reais), ainda mais quando ele ajuizou outras ações civis públicas com pedidos e valores semelhantes ou maiores a esses. Discorreu sobre o princípio da reserva do possível e sobre a dificuldade financeira pela qual vem passando, apontando ser desproporcional e juridicamente impossível a determinação constante do acórdão recorrido.



    3.4. Ao final, requereu o provimento do recurso com o fim de anular o acórdão recorrido ou reformá-lo, para admitir a inclusão das despesas em discussão nestes autos ou para aplicar o princípio da proporcionalidade/razoabilidade, afastando a determinação cujo cumprimento entende impossível (e-doc. 16).



    4. Foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 18).



    5. Os recursos especial e extraordinário interpostos simultaneamente não foram admitidos (e-doc. 20), seguindo-se a interposição de agravos (e-doc. 23). 



    6. O agravo no recurso extraordinário foi provido pelo Ministro Ricardo Lewandowski (e-doc. 65), tendo sido determinado que se aguardasse o julgamento do recurso especial, em virtude do provimento do respectivo agravo no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (e-doc. 47). O recurso especial foi provido para determinar a realização de novo julgamento dos embargos de declaração (e-doc. 51). 



    7. Em nova apreciação, os aclaratórios foram acolhidos para sanar a omissão apontada, mas sem a modificação do resultado. Eis a ementa do julgado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPASSE DE PERCENTUAL DA RECEITA LÍQUIDA DE IMPOSTOS PARA AÇÕES DE SAÚDE NO ESTADO DO RGS. ART. 198 DA CF E ART. 77 DO ADCT. 



    As verbas destinadas pelo estado do RGS à assistência médica do IPERGS não se enquadram no conceito constitucional de ações e serviços públicos de saúde para fins de cumprimento do percentual mínimo estabelecido nos artigos 198, §2º, inciso II, da Constituição Federal e 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, pois não possuem caráter universal, igualitário e gratuito. 



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. OMISSÃO SANADA POR DETERMINAÇÃO DO STJ SEM ALTERAÇÃO DO RESULTADO.”



    8. Foi interposto novo recurso extraordinário, informando a pendência de apelo extremo anterior, já admitido pelo Supremo Tribunal, e reiterando as razões e os pedidos anteriores, acrescentando informações alusivas à pendência de julgamento de mérito do Tema RG nº 818 e à existência de ações civis públicas semelhantes às que foram julgadas improcedentes com fundamento na superveniência da Lei Complementar federal nº 141, de 2012 (e-doc. 17).



    9. Os novos recursos especial e extraordinário foram sobrestados para aguardar o julgamento do citado Tema RG nº 818 (e-doc. 60). Posteriormente, o 1º Vice-Presidente do TJRS negou seguimento ao segundo apelo extremo, com base nos Temas RG nº 339, nº 660 e nº 818, e não o admitiu quanto às demais matérias. O recurso especial também não foi admitido (e-doc. 21). 



    10. O agravo interno apresentado foi provido para afastar a aplicação do Tema RG nº 818, ante a distinção existente entre o paradigma em questão e o caso sob exame, determinando-se a realização de novo juízo de admissibilidade (e-doc. 71), no qual foi reconhecida a anterior admissão do primeiro recurso e admitiu-se o segundo também (e-doc.76).



    11. O agravo no recurso especial não foi conhecido (e-doc. 89), tendo sido desprovidos o agravo interno e os embargos de declaração que se seguiram (e-docs. 91 e 93). Foi certificado o trânsito em julgado no STJ (e-doc. 94, p. 6).



    12. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim resumido (e-doc. 118):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PERCENTUAL MÍNIMO DESTINADO A AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, XXXV, LIV e LV E 196, 198, § 2º, II e § 3º e 200 DA CF E 77, II, § 1º, DO ADCT. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA, DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE OBRIGATORIEDADE DE ANÁLISE DE TODAS AS TESES DEFENSIVAS. PRECEDENTES. OFENSA, SE EXISTENTE, MERAMENTE REFLEXA. AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE. DESTINAÇÃO DE RECURSOS A PREVIDÊNCIA DE SERVIDORES PÚBLICOS. NÃO ENQUADRAMENTO. CONCLUSÃO DIVERSA QUE DEMANDARIA ANÁLISE DAS PROVAS. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    É o relatório.



    Decido.



    13. De início, observo que o art. 5º, incs. XXXV, LIV e LV, da CRFB, no tocante à alegação de cerceamento de defesa em relação ao julgamento antecipado da ação civil pública não foi prequestionado no acórdão referente ao julgamento da apelação, não havendo a oposição de embargos de declaração por parte do recorrente com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria versada no recurso extraordinário. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF.



     1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 



    2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



     I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. 



    II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.



     III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    14. Além disso, a suscitada ofensa ao art. 93, inc. IX, da CRFB ficou prejudicada com o provimento do recurso especial e o rejulgamento dos embargos de declaração.



    15. Sobeja, portanto, a análise da violação aos arts. 196, 198, § 2º, inc. II, e § 3º, e 200, da CRFB e 77, inc. II, § 1º, do ADCT. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos do acórdão alusivo ao segundo exame dos embargos declaratórios opostos na origem:



    “(...) Esclareço que o presente feito consiste em ação civil pública movida pelo Ministério Público em face do Estado do Rio Grande do Sul com a pretensão de condenar o ente público na obrigação de repassar ao Fundo Estadual de Saúde os valores não aplicados em ações e serviços públicos de saúde no ano de 2003, de modo a atingir o percentual de aplicação mínima de 10% sobre a receita líquida de impostos e transferências(fl. 02).



    A sentença foi de procedência, possuindo o seguinte dispositivo:



    Ante o exposto, julgo procedente a presente ação civil pública interposta pelo Ministério Público Estadual contra o Estado do Rio Grande do Sul, a fim de condenar o demandado a depositar na conta corrente do Fundo Estadual de Saúde o saldo correspondente a 4,22 pontos percentuais da receita líquida de impostos e transferência do ano de 2003, a fim de suprir a vinculação com os 10% mínimos relativos aos gastos com ações e serviços públicos de saúde, nos termos do art. 198, §2º, inc. II, da Constituição Federal, combinado como o art. 77, inc. II e §2º do ADCT, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 29/2000. 



    O acórdão que julgou o apelo do Estado manteve integralmente a sentença (fls. 193/195), tendo, contudo, incorrido em omissão, como reconhecido pelo STJ, sobre questão jurídica fundamental, qual seja: a possibilidade de inclusão dos recursos orçamentários aplicados no sistema de saúde do IPERGS no conceito jurídico de ação e serviços de saúde, para fins de apuração do percentual mínimo previsto para aplicação em saúde.



    Além disso, o STJ também apontou a ausência de manifestação do acórdão acerca do parecer do TCE juntado à fl. 170.



    Passo, portanto, a sanar a referida omissão.



    A base constitucional para a discussão são os arts. 198, §2º, inciso II, da Constituição Federal e art. 77, inciso II, §1º do ADCT, assim redigidos:



    Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:



    § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: 



    II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;    



    Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: 



    II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;



    § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e III deverão elevá-los gradualmente, até o exercício financeiro de 2004, reduzida a diferença à razão de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicação será de pelo menos sete por cento.



    A discussão omitida no acórdão diz respeito à possibilidade ou não de que os recursos orçamentários empregados pelo Estado com a contribuição ao IPERGS para assistência médica sejam considerados para fins de verificação do respeito ao limite mínimo de destinação de recursos a ações de saúde.



    É incontroverso que, no exercício aqui discutido (2003), o limite mínimo, conforme a gradatividade prevista no §1º do inciso II do art. 77 do ADCT antes mencionado, era de 10% da receita líquida de impostos e transferências, sendo que o réu teria empregado apenas 5,78% deste montante.



    Pois bem. Assim estabelece a Constituição Federal:



    Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:



    I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;



    II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;



    III - participação da comunidade.



    § 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.   



    Ainda, a Portaria nº 2.047/2002 do Ministério da Saúde, vigente à época dos fatos, assim dispunha acerca da matéria aqui debatida:



    Art. 6° Para efeito da aplicação do art. 77 do ADCT, consideram-se despesas com ações e serviços públicos de saúde aquelas 
de custeio e de capital, financiadas pelas três esferas de governo, relacionadas a programas finalísticos e de apoio que atendam, simultaneamente, aos princípios do art. 7° da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, e às seguintes diretrizes:



    I - sejam destinadas às ações e serviços de acesso universal, igualitário e gratuito; 
II - estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde de cada Ente Federativo; 
III - sejam de responsabilidade específica do setor de saúde, não se confundindo com despesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as condições de saúde. (Grifei)



    O art. 8º, inciso VII da mesma Portaria, por sua vez, assim se referia:



    Art. 8° Em conformidade com os princípios e diretrizes mencionados no art. 6° destas Diretrizes Operacionais, não são consideradas como despesas com ações e serviços públicos de saúde, para efeito de aplicação do disposto no art. 77 do ADCT, as relativas a:



    VII - ações de assistência social não vinculadas diretamente à execução das ações e serviços referidos no art. 7°, bem como aquelas não promovidas pelos órgãos de Saúde do SUS; (Grifei) 



    A Lei nº 8.080/90, por sua vez, assim se refere em seu art. 7º:



    Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:



    I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;



    II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;



    III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e moral;



    IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie;



    V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;



    VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização pelo usuário;



    VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática;



    VIII - participação da comunidade;



    IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo:



    a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;



    b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;



    X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico;



    XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população;



    XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e



    XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos.



    XIV – organização de atendimento público específico e especializado para mulheres e vítimas de violência doméstica em geral, que garanta, entre outros, atendimento, acompanhamento psicológico e cirurgias plásticas reparadoras, em conformidade com a Lei nº 12.845, de 1º de agosto de 2013.           (Redação dada pela Lei nº 13.427, de 2017)  



    Na esteira dos dispositivos supracitados, por certo que, como aduziu o Ministério Público na inicial, as verbas destinadas à assistência médica do IPERGS não se enquadram no conceito acima definido de ações e serviços públicos de saúde, pois não possuem caráter universal, igualitário e gratuito.



    Justamente com base na interpretação destes dispositivos é que o Relatório Técnico do Tribunal de Contas do Estado (TCE), à época, na tomada de contas do Estado quanto ao exercício em questão (2003), apurou o déficit de 4,22 pontos percentuais na receita líquida empregada em ações de saúde (fls. 226 e 228 - inquérito), dando azo à presente ação civil pública.



    Peço vênia para transcrever aqui trecho do relatório do TCE (fl. 227):



    Apesar de o cálculo da RLIT encontrar-se adequado às determinações deste Tribunal, não ocorre o mesmo com o da despesa própria com Saúde, pois, para a obtenção de seu montante, foi computado o valor relativo às despesas com a atividade 2696 – Contribuição ao IPERGS para assistência médica dos servidores lotados na Secretaria Estadual de Saúde (Órgão 20).



    A divergência constatada, embora mereça reflexão, haja vista que atende especificamente aos servidores lotados na Secretaria da Saúde e desafoga o Sistema de Saúde Universal e Gratuito (SUS), não se coaduna com a jurisprudência deste Tribunal, bem como com as diretrizes operacionais emanadas pelo Conselho de Saúde, no sentido de que não devem ser consideradas como despesas com ações e serviços públicos de saúde as que não atendam ao princípio da universalidade, ou seja, que atendam clientela fechada.(Grifei)



    Assim sendo, correta a sentença ao reconhecer a procedência do pedido do Ministério Público.



    Quanto ao parecer do TCE de fl. 170, também não verifico razão para modificação do resultado do julgamento.



    Vê-se que naquele documento foi reconsiderada a orientação técnica anterior, passando a Corte de Contas a acolher a tese do apelante, ou seja, referendar a inclusão da verba dirigida à contribuição ao IPERGS para assistência médica no cálculo das ações e serviços públicos de saúde, quanto à execução orçamentária do ano de 2005.



    O conteúdo daquele parecer, contudo, não modifica a conclusão aqui adotada.



    O fundamento central para a revisão do posicionamento no âmbito do TCE foi a ausência da Lei Complementar a que se referem os parágrafos 2º e 3º do art. 198 da Constituição Federal e o art. 77 do ADCT.



    Segundo o entendimento ali adotado, a ausência de regulamentação da matéria levaria à admissão provisória da inclusão dos gastos com assistência médica do IPERGS nos gastos com ações de saúde, sujeita a alteração quando editada lei complementar a respeito.



    Entendo, contudo, em sentido diverso. 



    Ainda que a ausência de regulamentação possa criar dúvida quanto à inclusão de alguma parcela no referido cálculo, por certo não é este o caso da verba repassada ao IPERGS, a qual, como apontava o TCE em sua orientação anterior, não possui caráter universal e igualitário, dizendo respeito a parcela restrita da população, no caso, os segurados da autarquia previdenciária.



    Da própria leitura do caput do art. 196 da Carta Magna já se observa o estabelecimento da universalidade e igualdade de acesso como características do conceito de ações e serviços públicos de saúde. Veja-se:



    Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. (Grifei) 



    No mesmo sentido, o art. 198, caput, ao se referir às referidas ações e serviços, expressamente as incluem no sistema único:



    Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (Grifei) 



    Quando a Constituição passa a dispor sobre o repasse de recursos ora em debate (art. 198, §2º), o faz de forma evidentemente atrelada aos conceitos acima referidos.



    Disto é possível concluir que os requisitos da universalidade e igualdade na conceituação de ações e serviços públicos de saúde derivam do próprio texto constitucional, estando dispensada, a toda evidência, lei complementar que reitere tais determinações para que se conclua pela inadequação da inclusão da verba de assistência à saúde repassada ao IPERGS nesta rubrica.



    Descabe, nesta senda, considerar a mudança de orientação do TCE como elemento apto a modificar tal conclusão, em prejuízo à coletividade e ao desenvolvimento do Sistema Único de Saúde no Estado.



    Ante o exposto, voto por acolher os embargos declaratórios, para sanar a omissão sem modificação do resultado, nos termos da fundamentação.” (e-doc. 11, p. 6-13; grifos no original).  



    16. Como bem assinalado no julgamento do agravo interno apresentado contra a decisão em que negado seguimento, em parte, ao recurso extraordinário (e-doc. 71), a hipótese dos autos não se adéqua ao Tema RG nº 818, uma vez que o Estado do Rio Grande do Sul não questiona a obrigatoriedade da observância à aplicação do percentual mínimo em saúde estabelecido no art. 77 do ADCT em período anterior à edição da Lei Complementar federal nº 141, de 2012, mas apenas busca que os recursos orçamentários aplicados no sistema de saúde do IPERGS possam ser contabilizados na respectiva apuração. 



    17. No mais, da leitura do trecho do acórdão acima colacionado é possível verificar que a inclusão dos recursos em discussão nestes autos no percentual mínimo constitucional, à época da prolação dos acórdãos recorridos, não estava pacificada no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, o qual, anteriormente, admitia a inclusão, mas, ao julgar as contas do ano ora em discussão (2003), alterou o entendimento para excluí-los da contagem, voltando a admiti-los no ano de 2005. 



    18. O art. 198 da Constituição, quando da propositura da ação civil pública, estava assim redigido:



    “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes