Tribunal: STF
Processo: RE 1543918
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-09
Data de publicação: 2025-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro assim ementado (eDOC 24, p. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MACAÉ. INFRINGÊNCIA DO ARTIGO 62 DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 63/1990. ILEGITIMIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PARA COBRAR MULTA APLICADA PELO TCE A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. QUESTÃO PACIFICADA PELO STF, POR OCASIÃO DO JULGAMENTO DO RE Nº 1.003.433/RJ, SOB A SISTEMÁTICA DE REPERCUSSÃO GERAL, FIXANDO A SEGUINTE TESE (TEMA Nº 642): “O MUNICÍPIO PREJUDICADO É O LEGITIMADO PARA A EXECUÇÃO DE CRÉDITO DECORRENTE DE MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, EM RAZÃO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL”. ENTENDIMENTO QUE NÃO FAZ DISTINÇÃO EM RELAÇÃO À NATUREZA DA MULTA, SE PARA RESSARCIMENTO DE DANOS AO ENTE PÚBLICO A QUE ESTÁ VINCULADO O AGENTE INFRATOR OU SE SANCIONATÓRIA. LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO QUANDO A INFRAÇÃO DECORRER DE ATUAÇÃO DE AGENTE VINCULADO À MUNICIPALIDADE. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS CORRETAMENTE ARBITRADOS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. CUSTO FINANCEIRO DO PROCESSO E O PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS QUE RECAEM SOBRE QUEM DEU CAUSA AO AJUIZAMENTO DA DEMANDA. SENTENÇA QUE NÃO MERECE REFORMA. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 31, §§ 1º e 4º, 71, VIII, § 3º e 75 da Constituição da República. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 26, p. 12):



    “(...) a multa exequenda é uma penalidade imposta ao agente não diz respeito a danos ao erário. Por isso, não se tratando de ressarcimento ou indenização, mas de pena, frise-se, é arrecadada pelo Estado, como de resto se dá com toda pena, administrativa ao criminal, cuja imposição seja competência de órgão do Estado.



     Repise-se: NÃO se está cobrando do Executado uma reposição por eventuais prejuízos ao Município no período da sua gestão. Daí a legitimidade do Estado para cobrar este débito.”



    Os autos foram encaminhados ao órgão julgador para eventual juízo de retratação à luz do Tema 642 (eDOC 28). A Primeira Câmara de Direito Público manteve o acórdão recorrido. Eis a ementa do julgamento (eDOC 31, pp. 1-2):



    “APELAÇÃO CÍVEL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADPF Nº 1.011/PE. TEMA Nº 642/STF. RETORNO DOS AUTOS DA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA PARA EVENTUAL EXERCÍCIO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TRATA-SE DE EXECUÇÃO FISCAL, AJUIZADA PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, OBJETIVANDO A COBRANÇA DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MACAÉ, POR INFRINGÊNCIA DO ARTIGO 62 DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 63/1990. SENTENÇA QUE JULGOU EXTINTO O FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, NA FORMA DO ARTIGO 485, INCISO VI, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, AO FUNDAMENTO DE QUE O ESTADO DO RIO DE JANEIRO É PARTE ILEGÍTIMA PARA COBRAR MULTA APLICADA PELO TCE A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL EM RAZÃO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL. INSURGÊNCIA DO EXEQUENTE. DECISÃO COLEGIADA QUE, POR UNANIMIDADE DE VOTOS, NEGOU PROVIMENTO AO APELO. O STF, POR OCASIÃO DO JULGAMENTO DA ADPF Nº 1.011/PE, REVISOU O TEMA Nº 642, PASSANDO AO SEGUINTE TEOR: “1. O MUNICÍPIO PREJUDICADO É O LEGITIMADO PARA A EXECUÇÃO DE CRÉDITO DECORRENTE DE MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, EM RAZÃO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL. 2. COMPETE AO ESTADOMEMBRO A EXECUÇÃO DE CRÉDITO DECORRENTE DE ULTAS SIMPLES, APLICADAS POR TRIBUNAIS DE CONTAS ESTADUAIS A AGENTES PÚBLICOS MUNICIPAIS, EM RAZÃO DA INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO OU, AINDA, DO DESCUMPRIMENTO DOS DEVERES DE COLABORAÇÃO IMPOSTOS, PELA LEGISLAÇÃO, AOS AGENTES PÚBLICOS FISCALIZADOS”. IN CASU, O TCE APLICOU MULTA EM FACE DE AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL COM FULCRO NO ARTIGO 62, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 63/1990, QUE DISPÕE: “QUANDO O RESPONSÁVEL FOR JULGADO EM DÉBITO, PODERÁ AINDA O TRIBUNAL DE CONTAS APLICAR-LHE MULTA DE ATÉ 100% (CEM POR CENTO) VEZES DO DANO CAUSADO AO ERÁRIO”. CONSIDERANDO QUE O TCE APLICOU AO AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL MULTA PROPORCIONAL AO DANO CAUSADO AO ERÁRIO, O MUNICÍPIO PREJUDICADO É O LEGITIMADO PARA A EXECUÇÃO DO REFERIDO CRÉDITO, POSTO QUE, CONFORME CONSIGNADO PELO MINISTRO RELATOR GILMAR MENDES, EM SEU VOTO-CONDUTOR, “NA CONDIÇÃO DE PENA ACESSÓRIA, A MULTA PROPORCIONAL DEVE SEGUIR A MESMA SORTE DA RESPONSABILIDADE FINANCEIRA REINTEGRATÓRIA”. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO”.



    O Tribunal a quo admitiu o recurso extraordinário (eDOC 33).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento do juízo de retratação, assim asseverou (eDOC 31, pp. 6-9):



    “Cinge-se a controvérsia a verificar a legitimidade ativa para executar multa imposta pelo TCE ao agente público municipal.



     (...)



    In casu, o TCE aplicou multa, no valor de 15.000 UFIRs/RJ – R$ 58.563,98 (cinquenta e oito mil, quinhentos e sessenta e três reais e noventa e oito centavos) –, por infringência ao artigo 62 da Lei Complementar Estadual nº 63/1990, no âmbito do Processo Administrativo nº E88/002275175/2010.



    Dispõe o citado dispositivo, in verbis: 



    Art. 62 - Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal de Contas aplicar-lhe multa de até 100% (cem por cento) vezes do dano causado ao erário. 



    Registre-se que restou apurado no mencionado processo administrativo “irregularidades e impropriedades, relativas à realização de despesas ilegais, ilegítimas e antieconômicas (...) a matéria de fundo do processo, circunscrita ao julgamento da tomada de contas ex officio instaurada para verificação de potencial dano em decorrência de pagamentos efetuados às empresas Macaé e Expresso Transportes Rodoviários Ltda., Rápido Macaense Ltda., Viação Líder Ltda., Moto Clube de Macaé e à Sr.ª Jomarcia Silva Ferreira, foi objeto de análise conclusiva, resultando na sugestão de irregularidade das contas com imputação de dano correspondente a 477.698,87 UFIR-RJ ao ordenador de despesas, além da respectiva multa”.



     Nesse contexto, considerando que o TCE aplicou multa proporcional ao dano causado ao erário, o Município prejudicado é o legitimado para a execução do referido crédito. Frise-se que, conforme consignado no voto-condutor, “na condição de pena acessória, a multa proporcional deve seguir a mesma sorte da responsabilidade financeira reintegratória” (g.n.)



    Verifica-se que o tema central versado nos autos diz respeito à ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a execução de multa aplicada pelo TCE-RJ a gestor municipal.



     Esta Corte julgou o RE 1.003.433-RG/RJ (Tema 642), redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, no qual firmou a seguinte tese: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal".



     Na oportunidade, o acórdão restou assim ementado:



     “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



     2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



     3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal



     4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    No julgamento da ADPF 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 05.07.2024, esta Corte estabeleceu que os municípios são legitimados para executar títulos oriundos de decisões dos TCEs estaduais em que haja prejuízo aos cofres públicos municipais e de condenação de gestor público a recompor o dano causado ao erário, bem como de título originário de acórdãos que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplique multa proporcional ao servidor público municipal. Eis a ementa do julgamento:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente. (ADPF 1011, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05-07-2024) (g.n.)



    Portanto, o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta Corte, haja vista que, tendo o TCE-RJ aplicado multa proporcional ao dano causado ao erário a agente municipal, o Estado não possui legitimidade para a execução do título.



    Além disso, depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto a natureza da multa aplicada, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:



    EMENTA AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido.(ARE 1380782 ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 12-03-2024) (grifei)



    EMENTA Direito Administrativo. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao Município. Legitimidade ativa: Município. Tema RG nº 642. Ausência de ofensa ao art. 97 da CRFB. Aplicação do que decidido na ADPF nº 1.011/PE. Impossibilidade de reexame do conjunto fático-probatório. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. I. Caso em exame 1. A controvérsia envolve a legitimidade para a execução de multa imposta por Tribunal de Contas estadual. II. Questão em discussão 2. No presente recurso, o agravante alega a ocorrência de fato novo, consubstanciado no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.011/PE, a qual, segundo o alegado, teria modificado a orientação estabelecida no julgamento do Tema RG nº 642. Requer seja reconsiderada a decisão agravada para determinar a devolução dos autos à origem, com o fim de que seja feito um novo juízo de conformação ao referido tema, e, subsidiariamente, pleiteia o provimento do agravo para reconhecer a existência de violação ao art. 97 da Constituição da República. III. Razões de decidir 3. Conforme asseverado na decisão agravada, não é possível, em sede de agravo no recurso extraordinário, impugnar a aplicação do Tema RG nº 642 pelo juízo primeiro de admissibilidade. Além disso, encontrando-se a questão preclusa na via da recorribilidade, inviável a devolução dos autos ao Tribunal de origem para a realização de novo juízo de adequação ao citado tema. 4. No mais, verifica-se que em nenhum momento houve desrespeito à cláusula de reserva de Plenário ou ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, porquanto o Tribunal a quo não declarou inconstitucional a Lei Complementar estadual nº 113, de 2005, nem afastou sua aplicação por julgá-la inconstitucional. 5. Relativamente ao suscitado fato novo superveniente, alusivo ao julgamento da ADPF nº 1.011/PE, nota-se que o referido precedente não tem o condão de alterar o entendimento estabelecido nas decisões já proferidas, uma vez que ficou asseverado pelas instâncias anteriores que a multa em execução foi imposta como sanção em virtude do reconhecimento de ocorrência de dano ao erário municipal. 6. Ademais, divergir do Tribunal de origem quanto à natureza da multa em questão demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, ante o disposto no enunciado nº 279 da Súmula do STF. IV. Dispositivo 7. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (ARE 1513980 AgR, Rel. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 07-03-2025) (grifei)



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.



    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de abril de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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