Tribunal: STF
Processo: RE 1554085
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-11
Data de publicação: 2025-06-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ASSESSOR JURÍDICO. PROCURADOR MUNICIPAL. CARGO EM COMISSÃO. POSSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AFASTADA A APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ADVOCACIA PÚBLICA: INSTITUIÇÃO E ORGANIZAÇÃO PELO MUNICÍPIO. AUTONOMIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA. JULGADO RECORRIDO HARMÔNICO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. LEGITIMIDADE DA REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DO ENTE PÚBLICO: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO — FAZENDA PÚBLICA — REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL — ASSESSOR JURÍDICO — IRRELEVÂNCIA — DISTINÇÃO ENTRE O DIREITO PROCESSUAL CIVIL E O DIREITO ADMINISTRATIVO — RECURSO DESPROVIDO. 1 . Ao Código de Processo Civil basta a análise da qualidade em si de advogado do profissional que atua em favor da Fazenda Pública. Não se questiona a licitude do vínculo entre o advogado e a a Administração. Aqui, direito processual civil e direito administrativo não se comunicam. 2. Advogado provê cargo de assessor jurídico. Pode atuar em juízo em prol da municipalidade. Não cabe ao outro litigante debater a licitude em si da validade do status funcional. 3. De resto, a jurisprudência placita a dita atuação sob a ótica do direito constitucional. 4. Agravo de instrumento desprovido” (fl. 5, e-doc. 31).



    Não foram opostos embargos de declaração.



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. IV do 1º e os incs. II e V do art. 37 da Constituição da República.



    Assevera que “a representação em juízo do município por meio de procurador, em ação de natureza fiscal, não demanda relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor que ocupa o cargo, sendo essa função característica de uma atividade técnica, burocrática e operacional” (fl. 13, e-doc. 43).



    Salienta que, “sobre esse tema, além do Tema 1.010, esta Suprema Corte já declarou a inconstitucionalidade de leis que dizem ser de cargo em comissão, mas possuem atribuições técnicas, burocráticas e operacionais, incompatíveis com a natureza de assessoramento, chefia ou direção, do próprio cargo, por violarem o art. 37, II e V da Constituição Federal” (fl. 13, e-doc. 43).



    Ressalta que “sem razão quando o Tribunal de origem sustenta a natureza mista da atividade do representante da recorrida, pois a sua atividade no processo executivo é de natureza técnica, funções esta que não é característica do cargo em comissão” (fl. 13, e-doc. 43).



    Assinala que “a violação aos dispositivos constitucionais é ainda mais gritante quando próprio rol de atribuições previsto no art. 22 da Lei Orgânica municipal 2.683/2002 sequer faz distinção entre os cargos jurídicos providos por comissão ou por concurso público, demonstrando a insensatez ao entendimento firmado por esta Corte no Tema 1.010 ou a observância a qualquer simetria com a Constituição Estadual” (fl. 14, e-doc. 43).



    Realça que “os cargos em comissão é a exceção e somente se justificam quando presentes os pressupostos constitucionais autorizadores, que foram objetos do Tema 1.010, e a decisão recorrida ignora completamente o referido julgado e seus pressupostos para justificar a ilegalidade no caso” (fl. 14, e-doc. 43).



    Insiste que “a atividade desempenhada pelo representante da recorrida não tem aderência constitucional e não pode ser mitigada em contrariedade ao que já foi posto pela jurisprudência desta egrégia Corte Suprema” (fl. 16, e-doc. 43).



    Enfatiza que “o cargo desempenhado pelo representante da recorrida afronta o Tema 1.010 do STF e viola o art. 37, II e V, da Constituição Federal e ao princípio da impessoalidade nas atividades jurídicas” (fl. 16, e-doc. 43).



    Pede “o provimento do recurso para afastar violação ao Tema 1.010 do STF e ao art. 1º, IV e art. 37, II e V da Constituição Federal” (fl. 16, e-doc. 43).



    3. No juízo de retratação do Tema 1.010 da repercussão geral, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido, nos seguintes termos:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO – FAZENDA PÚBLICA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL – ASSESSOR JURÍDICO – IRRELEVÂNCIA – DISTINÇÃO ENTRE O DIREITO PROCESSUAL CIVIL E O DIREITO ADMINISTRATIVO – PRESERVAÇÃO DO JULGAMENTO – RETRATAÇÃO NEGATIVA. 1. O art. 1.030, inc. II, do Código de Processo Civil permite que voltem para avaliar se é o caso de modificar o decidido à luz da jurisprudência firmada em casos repetitivos pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça. 2. Em julgamento anterior referendamos a rejeição de exceção de pré-executividade, enfatizando que eventual mácula de cunho administrativo no cargo de assessor jurídico não tem repercussão na via processual. Além disso, foi dito que a jurisprudência do Órgão Especial reconhece a validade do posto em situações análogas, vislumbrando similaridade de sua atuação com a de Procurador-Geral Municipal. Já o Supremo Tribunal Federal ao se deparar com o Tema 1.010 da Repercussão Geral definiu que: ‘a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir’. Não há, porém, afinidade com a matéria debatida nesses autos, sendo o caso de se reconhecer a existência de distinção: o advogado estava credenciado pela municipalidade para atuar em juízo, pouco importando a legitimidade de seu vínculo perante o Poder Público. 3. Juízo de retratação negativo” (fl. 5, e-doc. 71).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste à recorrente.



    5. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.041.210-RG, Tema 1.010, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal fixou as seguintes teses de repercussão geral:



    “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (Plenário, DJe 22.5.2019).



    Não é o caso, entretanto, de novo juízo de retratação, pois a Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de Santa Catarina afastou, de forma correta, a aplicação do Tema 1.010 da repercussão geral, ao fundamento de que “não está em discussão a validade do cargo comissionado criado, tal como se controverte no âmbito do referido Tema (‘Recurso extraordinário em que se discute à luz do art. 37, incs. I, II e V, da Constituição da República os requisitos constitucionais exigíveis para a criação de cargos em comissão’), mas sim a atuação do agente público em juízo representando a Fazenda Pública, missão para a qual estava legalmente habilitado” (fl. 2, e-doc. 71), concluindo, aquele órgão colegiado, que o “assessor jurídico atua como se Procurador-Geral do Município fosse, observada a presença de apenas um cargo equivalente na estrutura administrativa local” (fl. 3, e-doc. 71).



    Diferente do alegado pela recorrente, há fundamentos suficientes no juízo negativo de retratação exercido pelo Tribunal de origem, para afastar alguma contrariedade às teses de repercussão geral fixadas no Tema 1.010.



    6. A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de que “a instituição de Procuradorias municipais depende de escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização, sem que essa obrigatoriedade derive automaticamente da previsão de normas estaduais” (ADI n. 6.331, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 25.4.2024). Tem-se como fundamentos do voto do Ministro Relator, reafirmadores da autonomia municipal para instituir e organizar a advocacia pública, que cuidará da representação processual e extrajudicial do ente público:



    “(...) a Constituição Federal afirma o poder de auto-organização dos Municípios, por intermédio da edição de Lei Orgânica, conferindo-lhes competências para legislar sobre assuntos de interesse local, a exemplo da faculdade de instituição e funcionamento da Advocacia Pública municipal, sendo mesmo certo tratar-se de decisão a critério de cada Município, assente às suas peculiaridades. Não tendo o constituinte incluído o Município dentre os entes com obrigação de estruturação e manutenção de Advocacia Pública, a conclusão a que se chega é no sentido da autonomia municipal, prestigiando-se a escolha político-administrativa a avaliar a necessidade – nunca, portanto, a obrigatoriedade – de fazê-lo. (...)



    Portanto, a possível interpretação da norma estadual no sentido da obrigatoriedade de que todos os municípios pernambucanos instituíssem corpos próprios de procuradores é incompatível com a Constituição da República, por ofensa ao art. 18, caput, 29 e 30, da Constituição Federal, de onde se extrai a necessidade de se conferir interpretação conforme à Constituição no sentido de que a instituição de Procuradorias municipais depende de escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização” (Plenário, DJe 25.4.2024).



    5. Sobre a execução de atividades de representação judicial de Município por exercentes de cargos comissionados, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal assentou que, “não estando a organização da advocacia pública inserida nas estritas lindes estabelecidas no art. 29, da Constituição Federal, não há que se falar em inconstitucionalidade na nomeação, por cargo em comissão, para o exercício do cargo de Procurador Municipal” (RE n. 1.465.818-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 18.3.2024). Confiram-se, ainda, por exemplo, os seguintes julgados:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL QUE CRIA CARGO EM COMISSÃO PARA A CHEFIA DA PROCURADORIA DO MUNICÍPIO. DIVERGÊNCIA COM O PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUTONOMIA MUNICIPAL. 1. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de que não cabe à Constituição Estadual restringir o poder de auto-organização dos Municípios de modo a agravar os parâmetros limitadores previstos na Constituição Federal. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que, na hipótese, não é cabível condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 883.446-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.6.2017).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Constitucionalidade de normas municipais que disciplinam a outorga de funções jurídicas para Secretaria vinculada ao Poder Executivo. Preservação das atribuições exercidas pela Procuradoria Municipal com exclusividade. Ausência de invasão de atribuição da Procuradoria pela Secretaria 4. Jurisprudência consolidada do STF no sentido de que os arts. 131 e 132 da CF, que dispõem sobre as Advocacias Públicas, não são de reprodução obrigatória pelos Municípios. 5. Autonomia do ente municipal para dispor sobre a forma e a organização de suas assessorias jurídicas. 6. Possibilidade de criação de cargo de livre nomeação para a função de chefia de órgãos de advocacia pública municipal. Precedentes. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Negado provimento ao agravo regimental” (RE n. 1.373.763-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 10.4.2023).



    Aproveitando a jurisprudência firmada no sentido de que “’[...] o cargo de Assessor Jurídico previsto na norma impugnada tem atribuição de representação judicial e extrajudicial do Município, e, por ser o único no Ente Público, equipara-se ao Procurador-Geral do Município, de forma que seu provimento pode se dar em comissão, desde que outro cargo não seja criado para tal fim [...]' (TJSC - Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 8000155-28.2017.8.24.0000, rel. Des. Sérgio Roberto Baasch Luz, j. 18.10.2017)” (fl. 3, e-doc. 71), o Tribunal de Justiça decidiu em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assinalou:



    “O agente público do Município de Campo Alegre que o representa judicialmente ostenta tal atribuição por menção explícita disposta na legislação local (LCM 16/2003). Não se trata da hipótese de um servidor de fato ou mesmo desvio de função (o que, de todo modo, anoto à frente, até superaria a tese do agravante). Muito menos se questiona a validade do registro do referido procurador perante o órgão de classe (malgrado a polêmica sobre tal exigência ainda não ter sido serenada pelo Tema 936 da Suprema Corte) ou então uma anômala exceptio male gesti processus. Sob todos os ângulos, não há mesmo mácula formal a se apontar na representação da Fazenda Pública em juízo.



    A recorrente ainda controverte sobre o exercício de tal função por cargo comissionado. É polêmica, todavia, que extrapola absolutamente o objeto do feito, muito menos ostentando a executada legitimidade, é evidente, para ingressar no controle abstrato de normas — já que não se trataria de uma inconstitucionalidade incidental se o hipotético vício em nada se entrosa com sua esfera de interesses. 



    Seja como for, mesmo a hipótese de representação judicial por cargo comissionado é admitida na jurisprudência do Órgão Especial, tal como se afirmou em primeiro grau. Nesse cenário, o posto opera fazendo as vezes de procurador municipal. Ao que tudo indica, é precisamente a situação do Município de Campo Alegre, como expôs o exequente na origem em suas considerações sobre a controvérsia (...).



    Mais ainda, o relevante é que o advogado (advogado!) que atuou em nome da municipalidade estava credenciado por ela. É irrelevante questionar a natureza administrativa do vínculo. É merecida distinção: (a) uma coisa é o aspecto processual e só interessa ao Código de Processo Civil que haja um advogado falando em nome do litigante; (b) outra coisa é abordar liame desse advogado com a Fazenda Pública. Só houver vício quanto ao segundo ângulo, isso não estende invalidade de natureza processual” (fls. 2-3, e-doc. 31).



    As insistentes argumentações da recorrente, sobre nulidades na representação judicial do Município de Campo Alegre/SC, foram motivadamente respondidas pelo Tribunal de origem, com fundamento na legislação local sobre a organização e funcionamento da Administração Pública Municipal e nas disposições do Código de Processo Civil sobre representação judicial de entes públicos.



    Rever o decidido nas instâncias ordinárias demandaria análise da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Lei Complementar municipal n. 16/2003 e Código de Processo Civil). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CARGO EM COMISSÃO. CRIAÇÃO. OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS NA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (RE n. 1.368.911/SC, de minha relatoria, decisão monocrática transitada em julgado, DJe 15.3.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PROCURADORIA DO MUNICÍPIO. CARGO EM COMISSÃO PARA A CHEFIA. ATRIBUIÇÕES TÍPICAS DE MEMBROS DA CARREIRA. SÚMULA 280 DO STF. VINCULAÇÃO À SECRETARIA MUNICIPAL DE NEGÓCIOS JURÍDICOS. AUTONOMIA MUNICIPAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1.Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo acerca da constitucionalidade das atribuições conferidas a ocupantes de cargo em comissão demandaria o reexame da legislação local aplicável à espécie, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. A decisão agravada está em conformidade com a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal de que inexistem normas constitucionais de reprodução obrigatória que imponham ao poder legislativo municipal a adoção de modelo de advocacia pública, não havendo que se restringir a auto-organização municipal para além dos parâmetros previstos no texto constitucional. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.292.739-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 2.7.2021).



    “MUNICÍPIO – PROCURADORIA – INSTITUIÇÃO – OBRIGATORIEDADE – INEXISTÊNCIA – PRECEDENTE DO PLENÁRIO. Inexiste, considerada a Constituição Federal, obrigatoriedade de os Municípios criarem órgãos de Advocacia Pública. Precedente: recurso extraordinário nº 225.777, Pleno, redator do acórdão ministro Dias Toffoli, publicado no Diário da Justiça de 29 de agosto de 2011. RECURSO EXTRAORDINÁRIO – LEGISLAÇÃO LOCAL. A apreciação do recurso extraordinário faz-se considerada a Constituição Federal, descabendo interpretar normas locais visando concluir pelo enquadramento no inciso III do artigo 102 da Carta da República” (RE n. 1.097.053-AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 6.8.2019).



    Nada há a prover em relação às alegações da recorrente.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de junho de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora