Tribunal: STF
Processo: RE 1559081
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-28
Data de publicação: 2025-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, interposto pelo Estado do Rio de Janeiro, contra acórdão do Tribunal de Justiça estadual assim ementado:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. Multa aplicada pelo TCE em desfavor de agente público municipal (art. 63, inciso IV c/c art. 65 da Lei Complementar Estadual nº 63/1990). Sentença que declarou a nulidade da Certidão de Dívida Ativa nº 2008/001.849-0 e julgou extinta a Execução Fiscal, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, do CPC. Reconhecimento da ilegitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro de cobrar multas aplicadas pelo TCE de agente público municipal. Inconformismo do Estado do Rio de Janeiro. Entendimento pacificado pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral. Tema 642 no sentido de que ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal’. Exequente objetiva a satisfação de multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro motivada pela infração de agente público do artigo 63, II da Lei Complementar nº 63/1990, hipótese que se amolda ao Tema 642 da repercussão geral do STF, eis que cuida de aplicação de multa por “ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial”. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO.” (Apelação nº 0003383-19.2008.8.19.0028, Quarta Câmara de Direito Público, Rel. Des. Maria Aglaé Tedesco Vilardo, j. 18.4.2024)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 31, §§ 1º e 4º, 71, VIII e § 3º, e 75 da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta provimento.



    Inicialmente, destaco que, ao julgar o RE 1.003.433 (Rel. Min. Marco Aurélio, Redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 13.10.2021), paradigma do Tema 642 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal fixou tese no sentido de que “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”.



    O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    No entanto, no julgamento da ADPF 1.011/PE, proposta pelo Governador do Estado de Pernambuco, em face de decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça local que, ao interpretar equivocadamente a jurisprudência firmada por esta Corte, reconheceu a ilegitimidade do ente estadual para executar, em juízo, multas simples aplicadas pelo Tribunal de Contas estadual, este Supremo Tribunal decidiu acrescentar proposição à tese já firmada no RE 1.003.433 (Tema 642), a qual passou a constar da seguinte forma:



    “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”.



    Eis a ementa do julgado:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente.” (ADPF 1011, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe 05-07-2024)



    Diante do exposto, analisados os autos, verifica-se que o Tribunal de origem assim fundamentou sua decisão ao negar o apelo do Estado do Rio de Janeiro (e-Doc. 12):



    “Cinge-se a controvérsia devolvida à análise recursal em verificar a legitimidade ativa do Estado para a execução de multa sancionatória imposta pelo Tribunal de Contas com fundamento no artigo 63, II da Lei Complementar nº 63/1990, em desfavor de agente público. Verbis:



    Art. 63. O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por:



    [...]



    II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;



    O Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do RE 1003433/RJ, em sede de repercussão geral (Tema 642), fixou a seguinte tese:



    “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”.



    [...]



    Desse modo, não logrou êxito em comprovar que efetivamente, a multa imposta não se amolda à tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal, cujo ônus competia ao exequente, impõe-se o acolhimento da sentença, que deve ser mantida.”



    Em juízo de retratação negativo, a Corte a quo firmou este entendimento sobre a questão controvertida (e-Doc. 27):



    “O acórdão que julgou a apelação cível (bem como o que julgou os embargos de declaração) foi unânime ao negar provimento ao recurso e manteve a sentença que declarou a nulidade da Certidão de Dívida Ativa nº 2008/001.849-0 e, consequentemente, julgou extinta a execução fiscal, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, do CPC.



    Contudo, tal entendimento aparenta ir de encontro à orientação adotada pelo STF na ADPF 1.011, que promoveu a revisão da tese vinculada ao Tema 642. Confira- se:



    [...]



    No entanto, verifica-se que, o acórdão não está em dissonância com o entendimento exarado pela Corte Suprema, eis que a controvérsia devolvida à análise recursal trata de verificar a legitimidade ativa do Estado para a execução de multa sancionatória imposta pelo Tribunal de Contas com fundamento no artigo 63, II da Lei Complementar nº 63/1990, em desfavor de agente público. Vejamos:



    [...]



    Com base no dispositivo apontado como violado, pode-se concluir, de plano, que causaram danos ao erário municipal, adequando-se à hipótese de incidência da tese fixada pelo STF no julgamento do Tema 642, bem como pela ADPF 1.011, item 1, na forma aplicada no acórdão de i-279 e no i-312:



    [...]



    Pelo exposto, voto, no sentido de NÃO EXERCER O JUÍZO DE RETRATAÇÃO.”



    Conforme visto, a despeito de o TJRJ ter analisado a causa à luz da ADPF 1.011, manteve a decisão colegiada, entendendo pela legitimidade do município  para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual, com fundamento no item 1 do Tema 642 da Repercussão Geral.



    Ocorre que, nos termos da certidão de dívida ativa (e-Doc. 1), a execução fiscal se refere à multa administrativa imposta pelo TCE-RJ, por ato ilegal praticado pelo agente público municipal em desconformidade com as normas de ordem financeira (Art. 63, II, da Lei Complementar estadual nº 63/1990), não se tratando, portanto, de ressarcimento ao município, razão pela qual o entendimento acolhido no acórdão impugnado não está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, a merecer reforma.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou provimento ao recurso extraordinário para, em conformidade com o item 2 do Tema 642 da Repercussão Geral, cassar o acórdão recorrido e reconhecer a competência do Estado do Rio de Janeiro para a execução do crédito constante da CDA nº 2008/001.849-0, oriundo de multa emitida pelo TCE-RJ.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de julho de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente