Tribunal: STF
Processo: Rcl 88414
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Estado de São Paulo, contra decisão proferida pelo Tribunal Superior do Trabalho, nos autos do Processo 1211-71.2014.5.02.0011.



    Na petição inicial, o Estado de São Paulo alega, em síntese, que a decisão reclamada, ao imputar responsabilidade subsidiária à Administração Pública, independentemente de comprovação de culpa, teria ofendido a autoridade de decisão proferida por esta Corte nos julgamentos da ADC 16 e dos Temas 246 e 1.118 da repercussão geral.



    Nesses termos, argumenta que “o TST entende que o inadimplemento da empresa frente ao seu empregado e a afirmada ausência de prova de efetiva fiscalização pelo Poder Público seriam provas da culpa da administração, suficientes para responsabilizá-la pelo pagamento de toda a indenização trabalhista” (eDOC 1, p. 7) 



    Pontua, ainda, que “a condenação do Estado se deu com base na inversão do ônus probatório, não trazendo a parte autora, prova inequívoca aos autos da negligência sistemática e reiterada do Reclamante, bem como do nexo causal da conduta e do dano sofrido, imputando-se de forma automática, a culpa presumida ao ente público, em total desconformidade com o que fora decido na ADC n° 16, RE 760.931 – Tema 246/STF e RE 1.298.647 – Tema 1.118/STF.”(eDOC 1, p. 22)



    Desse modo, requer, liminarmente, a suspensão do trâmite processual na origem e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar o ato reclamado.



    É o relatório. 



    Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Superada a questão, rememoro que a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Quanto ao mérito, convém registrar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais.



    Em data posterior a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.



    Nesses termos, constato que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral dessa matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber. 



    Por ocasião do julgamento de mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.



    À vista disso, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.



    Cumpre assinalar ainda que, diante dos posicionamentos divergentes, o Plenário desta Corte, nos autos do RE 1.298.647 (Rel. Min. Nunes Marques), reputou constitucional e reconheceu a repercussão geral (Tema 1.118) da discussão quanto ao “Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246)”.



    Em outros termos, colocou-se em pauta a questão acerca da legitimidade da transferência ao ente público tomador de serviço do ônus de comprovar a ausência de culpa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas devidas aos trabalhadores terceirizados pela empresa contratada, para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público.



    Recentemente, em Sessão Plenária realizada em 13.2.2025, essa Corte Suprema finalizou o julgamento do mérito do referido paradigma, fixando a seguinte tese de repercussão geral:



    “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior”. (Grifos nossos)



    Com efeito, assentou-se entendimento no sentido que é imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la, vedada a condenação fundamentada unicamente no pressuposto da inversão do ônus da prova.



    De outra banda, permanecendo ente público inerte após notificação formal do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa prestadora de serviços contratada, restará configurado o comportamento negligente da Administração.



    Pois bem.



    Na hipótese versada, verifico que o Tribunal de origem entendeu que a Administração Pública deveria ser responsabilizada subsidiariamente pelas obrigações trabalhistas, tendo em vista a deficiência da fiscalização. Nesse sentido, transcrevo trecho do acórdão proferido pelo TRT da 2ª Região:



    “Responsabilidade subsidiária 



    Em pauta, a insurgência da recorrente contra a respectiva condenação subsidiária, uma vez pertencer à Administração Pública, o que faz incidir a Lei nº 8.666/93. Além disso, alega inexistirem provas acerca da respectiva culpa que não decorre, simplesmente, do inadimplemento da devedora principal. Mais adiante, alega que nos termos dos arts. 67 e 68 da Lei de Licitações, a fiscalização da execução do contrato está adstrita ao respectivo objeto, não lhe cabendo adentrar nos contratos de trabalho mantidos entre empresa contratada e seus trabalhadores. Além de tudo o que antes alega, afirma que a condenação subsidiária importa em pagamento em duplicidade, ou seja, contrato administrativo e condenação, o que viola a Lei Complementar 101/2000, art. 15, "caput". 



    Incontroverso, nos autos, que o recorrido, enquanto empregado da 1ª reclamada, prestou serviços em benefício da recorrente, como tomadora.



    Rotineiramente, a terceirização é utilizada por pessoas jurídicas que necessitam de mão de obra estranha às respectivas atividades fim com o intuito de reduzir custos, garantindo a plena satisfação do objeto social perseguido. Mas as mesmas não podem se isentar da parcela de responsabilidade que lhes cabe em virtude dos serviços prestados. E, sobre o tema, houve uniformização do entendimento do Colendo TST com a edição da Súmula nº 331, salvaguardando, assim, direitos trabalhistas daqueles que, em benefício da tomadora, disponibilizaram as respectivas forças de trabalho. 



    O tomador de serviços tem responsabilidade subsidiária, uma vez verificada a insolvência da empresa prestadora, pelos prejuízos suportados pelos empregados dessa. Isso porque agiu com culpa in elegendo, quando da contratação, e, posteriormente, com culpa in vigilando, já que não fiscalizou, satisfatoriamente, a empresa que escolheu e contratou.



    Não se trata, aqui, da hipótese de contratação irregular do trabalhador através de empesa interposta, mas de efetiva utilização dos serviços da parte recorrida através de lícito contrato de terceirização, o que está disciplinado pelos incisos III a V de referida Súmula. Saliente-se não haver discussão acerca da validade jurídica do contrato administrativo firmado entre as integrantes do polo passivo, tampouco, se discute a boa-fé que norteou os contratantes quando da celebração do ajuste. Tratam-se, apenas, dos efeitos trabalhistas decorrentes da vinculação jurídica entabulada pelas mesmas. 



    Em relação à Administração Pública, o Excelso STF, em controle concentrado de constitucionalidade (ADC 16), interpretando o art. 71, §1º, Lei de Licitações, sem que afastada fosse a respectiva validade, concluiu pela impossibilidade de absoluta ausência de responsabilidade do ente de direito público. A responsabilidade existe nas hipóteses de culpa, vale dizer, quando, devidamente, comprovado não ter havido cumprimento das obrigações impostas ao mesmo em virtude do contrato firmado. Isso porque o art. 67 da Lei de Licitações exige, do contratante, a obrigação de acompanhar e fiscalizar a boa execução dos contratos administrativos, inclusive, com a faculdade de impor sanções administrativas quando verificadas irregularidades na execução nos termos do art. 87 do mesmo Diploma Legal. Mas, cabe ao trabalhador, vale dizer, recorrido fazer prova da culpa da tomadora de serviços que, indevidamente, fiscalizou o cumprimento do contrato administrativo. 



    O Colendo TST, acolhendo a decisão proferida pelo Excelso STF, publicou a seguinte decisão: 



    (...)



    No presente caso, a recorrente, em sua contestação, procurou eximir-se das obrigações impostas pela Lei de Licitações, ao afirmar que a única responsabilidade da Administração Pública diz respeito, exclusivamente, ao objeto do contrato firmado com a 1ª reclamada, não lhe cabendo adentrar nos contratos de trabalho mantidos entre empresa contratada e seus trabalhadores. 



    A 2ª ré, assim, conforme a defesa juntada, reconheceu que não cumpriu o que dispõem os arts. 67 e 87 da Lei nº 8.666/93, pois o art. 67 dispõe que "a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição". 



    Reconheceu, portanto, a respectiva culpa, o que se mostrou suficiente para confirmar a incidência da Súmula nº 331 do Colendo TST. 



    Além disso, a condenação abrangeu parcelas não quitadas na vigência do contrato de trabalho, como horas extras, vale transporte, o que demonstra, também, a incúria da recorrente que não fiscalizou a completa e correta execução do contrato firmado com a 1ª reclamada que, obviamente, abrangia a mão de obra utilizada. 



    Ressalte-se que, com a condenação ora ratificada, não está a se afastar a incidência da Lei nº 8.666/93, mas, ao contrário, decorre da aplicação dos respectivos dispositivos, em especial, art. 67. A responsabilidade civil restou configurada, pois a omissão da recorrente atraiu a incidência dos arts. 186 e 927 do Código Civil que, em seara trabalhista, têm aplicação nos termos do art. 8º, 1º da CLT. O Princípio da Legalidade, com assento na Carta Magna, art. 5º, II, assim autoriza. Invoca-se, ainda, pois necessário, o disposto no art.37, §6º da Carta Magna que atribuiu responsabilidade à Administração Pública pelos danos causados por seus agentes quando agirem nessa qualidade. 



    Quanto à suposta violação à Lei Complementar nº 101/2000, art. 15, "caput", não há duplo pagamento, pois se tratam de parcelas diversas e originadas em fatos dissociados. Pelo contrato de natureza administrativa firmado, a recorrente assumiu o dever de quitar o valor ajustado. Pela culpa na inadimplência das parcelas trabalhistas devidas à parte autora, deve pagar, mas, subsidiariamente. 



    Tratando-se de condenação subsidiária, a recorrente responde, integralmente, por todos os valores e parcelas devidas ao recorrido, desde que não oriundas de obrigação de cunho personalíssimo da 1ª reclamada. No presente caso, referida exceção não restou configurada, razão pela qual, responde por todas as verbas da condenação. E nem se diga que as Convenções Coletivas de Trabalho juntadas aos autos não se aplicam, "in casu", pois a responsabilidade subsidiária, repito, transmite, para o tomador de serviços, o ônus de cumprir todos os direitos trabalhistas, de origem autônoma ou de origem heterônoma, ainda inadimplidos.”(eDOC 8, p. 36-40; grifo nosso)



    Por sua vez, o Tribunal Superior do Trabalho, autoridade ora reclamada, manteve a responsabilidade subsidiária do Município, consoante decisão ementada nos seguintes termos:



    “AGRAVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DENEGADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO TOMADORA DE SERVIÇOS TERCEIRIZADOS. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO POR MERO INADIMPLEMENTO OU COM BASE EXCLUSIVAMENTE NA PREMISSA DE INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. COMPROVAÇÃO EFETIVA DA CULPA. APLICAÇÃO DOS TEMAS 246 E 1.118 DO EMENTÁRIO DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. DESPROVIMENTO. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 246, estabeleceu que o inadimplemento dos encargos trabalhistas de empregados de contratada não transfere automaticamente a responsabilidade ao Poder Público contratante (art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93). Posteriormente, no RE 1.298.647 RG/SP (Tema 1.118), a Suprema Corte reconheceu a repercussão geral da questão sobre a legitimidade da transferência ao ente público do ônus de comprovar a ausência de culpa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas de terceirizados (arts. 5º, II, 37, XXI e § 6º, e 97 da Constituição Federal). O julgamento do referido recurso, em 13/02/2025 (DJe 15/4/2025; trânsito em julgado em 29/4/2025), culminou na fixação da seguinte tese vinculante (Tema 1.118): “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior”. (g.n) Segundo o entendimento consolidado no Tema 1.118 pela Suprema Corte, a eventual referência à inversão do ônus da prova não impede o reconhecimento da responsabilidade subsidiária da Administração Pública quando demonstrada a efetiva existência de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o dano invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. No caso concreto, verifica-se que a responsabilidade subsidiária atribuída à Administração Pública não se baseou exclusivamente na premissa de inversão do ônus da prova ou na simples constatação do inadimplemento contratual, assentando-se também na efetiva comprovação da culpa do poder público na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas de empregados terceirizados (Tema 246). Consequentemente, a decisão recorrida, ao responsabilizar subsidiariamente a Administração Pública ante a comprovação inequívoca da sua conduta culposa na fiscalização, está em perfeita harmonia com os entendimentos consolidados nos Temas 246 e 1.118 do STF, o que torna o recurso extraordinário inadmissível. A decisão agravada, portanto, foi proferida em estrita observância às normas processuais (arts. 1.030, I, “a”, e 1.035, § 8º, do CPC/2015), razão pela qual é insuscetível de reforma ou reconsideração. Agravo desprovido.” (eDOC 13, pp. 1-2)



    Ora, repiso a tese assentada pelo Plenário dessa Corte, no julgamento do Tema 1.118 da repercussão geral, no sentido que “Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.” 



    Assim, o mero argumento de falha na fiscalização não comprova a inércia do ente público e não é suficiente para amparar sua condenação subsidiária. É imprescindível a apresentação de prova inequívoca de conduta sistematicamente negligente por parte da Administração Pública, consubstanciada na demonstração de que houve omissão mesmo após o recebimento de notificação formal acerca do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada, o que não se verifica no caso dos autos.



    Corroborando a tese, cito, ainda, julgados de ambas as Turmas do STF:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931, REL. MIN. ROSA WEBER. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. O reconhecimento da responsabilidade subsidiária, sem que haja a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação à terceirizada, tampouco prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade do Ente Público, não foi admitido por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 63.784 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.3.2024; grifos nossos);



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ADC Nº 16/DF. RE Nº 760.931-RG/DF; TEMA RG Nº 246. INOBSERVÂNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. 1. A Justiça do Trabalho imputou responsabilidade subsidiária automática à Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, sob o fundamento de falha na fiscalização do contrato (culpa in vigilando), revelando inobservância ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e, mais recentemente, no Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral. 2. Não há apontamento claro e objetivo sobre reiterada e sistemática negligência, podendo a motivação apresentada, genérica, servir para qualquer processo judicial em que tenha ocorrido inadimplemento de obrigações trabalhistas. 3. Agravo regimental provido para, dando procedência à reclamação, cassar o acórdão reclamado, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária à parte agravante.” (Rcl 62.148 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Redator do acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 16.2.2024).



    Assim, entendo que o Tribunal de origem reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para afastar a responsabilidade subsidiária da parte reclamante, nos termos da jurisprudência desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF). Prejudicado o pedido liminar.



    Comunique-se. Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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