Tribunal: STF
Processo: ADPF 1251
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-14
Data de publicação: 2025-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pela Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal (ANAEGM), com pedido de medida cautelar, contra o art. 31 da Lei Complementar nº 02/2021 do Município de Barra de São Francisco (ES). 



    A norma impugnada tem o seguinte teor:



    “Art. 31. Fica o Prefeito Municipal autorizado a nomear e empossar, através de convênio com o Governo do Estado, militares da reserva remunerada para ocupar os cargos comissionados de Diretor-geral e Diretor-adjunto, em atividades que por competência seriam dos Guardas Civis Municipais. 



    Parágrafo único. Uma vez empossados, o Diretor-geral e o Diretor-adjunto deverão cumprir, no que couber, as atribuições conferidas por esta Lei aos militares da reserva remunerada, além de preparar o Município para o posterior recebimento da Guarda Civil Municipal.” 



    Em sede preliminar, a requerente defende o cabimento da ADPF e sustenta sua legitimidade ativa para a causa. 



    Quanto ao mérito, defende a ocorrência de violação dos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade e do concurso público. Nessa linha, a requerente recorda que o art. 15 da Lei Federal nº 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) determina a ocupação dos cargos de comando dessas instituições por membros efetivos da carreira, ponderando o seguinte: 



    “Ao permitir a nomeação de militares da reserva, o artigo 31 da lei municipal ignora essa exigência [art. 15 da Lei nº 13.022/2014], violando o princípio da impessoalidade, pois direciona os cargos a uma categoria específica de agentes públicos externos, e o princípio da moralidade, ao burlar a regra de provimento de cargos por membros da carreira. Fere, ainda, a lógica do concurso público, que visa valorizar o servidor de carreira e garantir a profissionalização da gestão.“



    Sustenta, ainda, violação ao art. 144, § 8º, da Constituição, porquanto



    “[p]ermitir que o comando seja exercido por agentes de outras corporações, com formação e cultura distintas, descaracteriza a natureza civil da instituição e representa um descumprimento do preceito fundamental que estrutura a segurança pública no país.“



    Ao final, requer a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia da norma impugnada e, no mérito, pugna pela procedência do pedido para declarar sua inconstitucionalidade.



    É o breve relato. Pondero e decido.



    Verifico, de plano, que a presente arguição não deve ser conhecida. 



    É certo que a Constituição de 1988, inovando em relação às anteriores, ampliou a legitimidade para a propositura de ações no controle concentrado de constitucionalidade. Agora, a legitimação é concorrente. Entre os novos legitimados, o art. 103 do texto constitucional, em seu inciso IX, contempla “confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.



    A jurisprudência da Corte assentou que para ter acesso ao controle abstrato de normas como entidade de classe de âmbito nacional, a requerente deve reunir três condicionantes procedimentais, a saber: (i) a homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (v.g., ADI nº 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; e ADI nº 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); (ii) a representatividade da categoria em sua totalidade e a comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (v.g., ADI nº 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI nº 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; e, (iii) a pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI nº 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003).



    No caso em apreço, constato que a Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal (ANAEGM), ora requerente, não demonstrou, de forma inequívoca, possuir representatividade geográfica, com a comprovação da existência de associados em pelo menos 9 (nove) estados da Federação, a indicar atuação transregional.



    Além disso, não se vislumbra pertinência temática entre as finalidades institucionais da requerente e o teor da norma impugnada. Pelo que se extrai do respectivo estatuto social (e-doc. 5), a requerente tem como finalidades precípuas “atuar como escola e entidade de ensino”, “cooperar com municípios” e, de forma ampla, “promover ações” voltadas à implementação de direitos e à promoção da cidadania e do voluntariado, e não a defesa dos direitos e interesses da categoria dos guardas municipais, o que incumbe, pelo que se sabe até o momento, à Associação Nacional de Guardas Municipais. Por outro lado, a norma impugnada prevê a possibilidade de nomeação de militares da reserva para ocuparem cargos de direção que deveriam ser ocupados por servidores efetivos, integrantes da carreira. Não sendo possível, pois, identificar correção direta e imediata entre os fins institucionais da requerente e a norma contestada nos autos.



    Como se não bastasse a ausência de legitimidade ativa ad causam da requerente, também me parece incabível o manejo de ADPF na hipótese dos autos. 



    Com efeito, nos termos em que formulada a petição inicial pela requerente, o confronto do ato questionado se dá em face da Lei Geral das Guardas Municipais, norma infraconstitucional que regulamenta os preceitos constitucionais invocados. Desse modo, eventual vício de inconstitucionalidade, se existente, seria meramente reflexo ou indireto.



    É verdade que ao disciplinar as hipóteses de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, previstas no art. 102, § 1º, da Constituição, a Lei nº 9.882/99 possibilitou o emprego dessa ação para atacar uma ampla gama de atos que, até então, não poderiam ser objeto de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade. Todavia, isso não significa que seja genérica e irrestrita a possibilidade de seu ajuizamento, sob pena de se banalizar o uso do instituto.



    Nessa linha de intelecção, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite o cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental para o exame de ofensa reflexa ou indireta à Constituição, conforme exemplificam os seguintes precedentes:



    “Direito constitucional e do trabalho. Agravo interno em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Nova modalidade de registro da jornada de trabalho. Ofensa reflexa à constituição. Não cabimento. 1. Agravo interno contra decisão que não conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental contra a Portaria MTPS nº 671/2021, que proíbe o empregador de exigir documentos comprobatórios de vacinação para a contratação ou manutenção da relação de emprego, equiparando a medida a práticas discriminatórias em razão de sexo, origem, raça, entre outros. 2. A Portaria impugnada encontra fundamento de validade no art. 74, § 2º, da CLT, que expressamente determina ao Ministério do Trabalho a regulamentação da matéria. O controle concentrado não constitui meio idôneo para impugnar a validade de ato regulamentar e secundário. Precedentes. [...] 4. Agravo interno a que se nega provimento” (ADPF nº 922 AgR, Relator Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 23/6/23 - grifos nossos).



    “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo, caracterizadas pela inobservância, por parte da autoridade pública, do seu dever jurídico de subordinação normativa à lei – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes” (ADI nº 5.582-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/20).



    “PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PORTARIA NORMATIVA DO MEC. FIES. INCONSTITUCIONALIDADE REFLEXA. 1. O acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência desta Corte, firmada no sentido de que não é cabível ADPF para apreciar inconstitucionalidade reflexa de ato regulamentar. Precedentes: ADPF 192-AgR, Rel. Min. Luiz Fux; ADPF 260-AgR. Rel. Min. Cármen Lúcia. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADPF nº 354-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 26/9/16 - grifos nossos). 



    “Agravo regimental. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Portarias do Ministério de Estado da Justiça e Segurança Pública. Emprego da Força Nacional de Segurança Pública. Supostas violações do princípio da legalidade e das competências constitucionais da Polícia Rodoviária Federal. Necessidade de prévia análise da legislação infraconstitucional para verificar as suscitadas ofensas à CF/88. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Impossibilidade de discussão em sede de ADPF. Agravo regimental não provido. 1. Trata-se de portarias do Ministério da Justiça e Segurança Pública que autorizaram o emprego da Força Nacional de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro a pedido do Governador do mencionado ente federado. 2. Para verificar, in casu, as violações dos arts. 37, caput, e 144, § 2º, da Constituição Federal, apontadas pelos agravantes, seria necessário, anteriormente, interpretar as regras constantes da Lei Federal nº 11.473/07 e do Decreto nº 5.289/04, pois são elas que dão supedâneo legal à edição das portarias impugnadas. 3. Assim, as supostas ofensas ao texto constitucional, caso configuradas, seriam meramente reflexas ou indiretas, sendo incabível sua análise em sede de controle abstrato de constitucionalidade, conforme jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal. Precedente: ADPF nº 192/RN-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 17/9/15. 4. Agravo regimental não provido” (ADPF nº 468-AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 28/5/18).



    Nessa esteira, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, dada sua manifesta inadmissibilidade (art. 4º da Lei nº 9.882/99 e art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 14 de agosto de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente