Tribunal: STF
Processo: ARE 976092
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental interposto pela Jotec - Construtora Ltda contra decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário com agravo com fundamento na jurisprudência desta Corte. Eis um trecho desse julgado:  



    “(...)



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou que a controvérsia quanto à constitucionalidade da Lei Municipal nº 265/2002 fora solucionada por meio de incidente de arguição de inconstitucionalidade, no bojo da qual declarou-se a inconstitucionalidade da norma mencionada. Ato contínuo, registrou que a sentença de primeira grau se encontra devidamente alinhada ao precedente vinculante daquela Tribunal e que, portanto, a decisão apelada não merece reforma. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:   



    ‘Consolidada que ficou no v. acórdão do C. Órgão Especial (fls. 1.103/1.109) a referida inconstitucionalidade da lei acima mencionada, impõe-se, agora, o julgamento das demais matérias.



    (...)



    Diante do acima exposto, bem como as deduzidas na r. sentença, precisas e concretas acerca da inconstitucionalidade da Lei 265, de 27 de dezembro de 2002, do município de Elisário, que autorizou o Poder Executivo Municipal a implantar pedágio na Rodovia Chafic Saab, no que pertencer ao município e deu outras providências, entendo não merecer reforma a r. sentença, diante de seus próprios fundamentos, pelos quais, registro, bem se examinou a questão controvertida, aqui expressamente adotados para forrar este julgamento, a teor do artigo 252 do Regimento Interno do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo: nos recursos em geral, o relator poderá limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão recorrida, quando, suficientemente motivada, houver mantê-la’ (eDOC 6, p. 17-18)



    O acórdão proferido no incidente de arguição de inconstitucionalidade mencionado, por sua vez, ressaltou expressamente a ofensa aos princípios da separação dos poderes e da isonomia, dada a interferência da norma, editada pelo Poder Legislativa, na política tarifária de concessões públicas; e tendo em vista a concessão de isenção desarrazoada para apenas uma parcela dos usuários do serviço e a finalidade clarividente de utilizar o pedágio como instrumento para inibir a utilização da via pela população. Nesse sentido, confira-se a ementa do julgado:



    (...)



    Verifica-se, assim, que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no que se refere à inconstitucionalidade material de normas que fixam a política tarifária de rodovias objeto de concessão pública de maneira diversa para diferentes tipos de usuários das vias concedidas, sem justifica razoável e em ofensa ao princípio da isonomia.



    Nesse sentido, no julgamento da ADI 4.382, Rel. Min. Alexandre de Moraes, assentou-se a inconstitucionalidade de norma estadual de Santa Catarina que isentou do pagamento de pedágios veículos com placa daquele Estado, com fundamento na ofensa ao princípio da isonomia, ante o tratamento diverso dispensado a brasileiros de diferentes procedências nacionais. Eis a ementa deste julgado:



    (...)



    Ademais, o acórdão recorrido, proferido no âmbito de ação civil pública, não declarou a inconstitucionalidade da norma municipal, apenas aplicou o precedente vinculante de seu Órgão Especial que, em sede controle abstrato de constitucionalidade, entendeu pela inconstitucionalidade dos dispositivos em questão, mantendo a sentença proferida por seus próprios fundamentos.



    Divergir de tal entendimento implicaria analisar a legislação infraconstitucional em questão (regimento interno do TJ) e analisar fatos e provas, o que é vedado em sede de recurso extraordinário.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.” (eDOC 21/ID: 40486854, p. 2-8)



    No agravo regimental, sustenta-se, em síntese, que a decisão deve ser reconsiderada, pois houve erro na declaração de inconstitucionalidade integral da Lei Municipal 265/2002. Argumenta-se que o Tribunal de Justiça de São Paulo baseou essa declaração apenas em alguns dispositivos da norma, mas acabou anulando toda a legislação, incluindo o artigo que autorizava a instalação do pedágio e a concessão da via.



    Assim, requer-se que seja reconhecida a inconstitucionalidade apenas dos dispositivos específicos mencionados, sem afetar a autorização para implantação do pedágio e a concessão.



    Em suas razões, o agravante aduz que “(...) há sutileza fática incontroversa e reconhecida pelo acórdão do incidente e pelo acórdão integrativo do incidente, no sentido de que o único motivo de declaração de inconstitucionalidade foi um dispositivo que na época (do exame acerca da inconstitucionalidade) já era tido por revogado, tendo sido este o causador de uma declaração integral de inconstitucionalidade do texto. Houve emprego equivocado da técnica de 16 inconstitucionalidade por arrastamento e, sequencialmente, nasceram as violações constitucionais suscitadas no recurso”. (eDOC 23/ID: d3903050, p. 16)



    Afirma que “(...) o Órgão Especial analisou os argumentos, reconhecendo que nada foi dito sobre a instalação em si do pedágio e do regime de concessão no acórdão do incidente, afirmando, contudo, que estaria sendo declarada inconstitucional toda a legislação pelo fato de que a revogação do art. 5º, quando retirado o tratamento isonômico, confirmava que a lei questionada havia sido firmada com o exclusivo desígnio de limitar o tráfego na área”. (eDOC 23/ID: d3903050, p. 18)



    Reitera ainda que “em relação ao art. 4º, parágrafo único, dispositivo que vinculava a periodização do reajuste aos valores estaduais, destaca-se que bastava a declaração de inconstitucionalidade isolada da norma, sem a declaração integral da legislação, porquanto, novamente, não possui o condão [relação de dependência] de contaminar outros dispositivos versados pela legislação, tal como o art. 1º [responsável por autorizar a instalação de pedágio e o regime de concessão”.  (eDOC 23/ID: d3903050, p. 23)



    Por fim, requer seja reconsiderada a decisão para dar provimento ao recurso interposto.



    É o relatório.



    Passo a decidir. 



    Após detida análise dos autos, reconsidero a decisão constante do eDOC 21, julgo prejudicado o agravo regimental e passo à nova análise do recurso extraordinário com agravo, interposto em face de acórdão assim ementado:



    “Ação civil pública. Lei inconstitucional. Município de Elisiário. Inconstitucionalidade da Lei Municipal 265/2000 proclamado pelo C. Órgão Especial. Reconhecimento que ora se impõe, com análise dos demais pontos debatidos. Recursos e reexame necessário desprovidos” (eDOC 6, p. 15)



    Noto que o acórdão aplicou, como fundamentação, as conclusões do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo em incidente de inconstitucionalidade, assim ementada:



    “ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE — LEI Nº 265/2002 DO MUNICÍPIO DE ELISIÁRIO — NORMA QUE AUTORIZOU O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL A "IMPLANTAR PEDÁGIO NA RODOVIA CHAFIC SAAB, NO QUE PERTENCER AO MUNICÍPIO E DEU OUTRAS PROVIDÉNCIAS" — DIVISIBILIDADE E ESPECIFICIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO NÃO CARACTERIZADAS - GENERALIDADE DE APLICAÇÕES DA RECEITA - AFRONTA AOS ARTIGOS 145, Il, E 150, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL — VALOR DO PEDÁGIO DESDE LOGO FIXADO NA LEI E REAJUSTÁVEL CONFORME VALORES COBRADOS NAS RODOVIAS ESTADUAIS — INADMISSIBILIDADE — PREÇO A SER FIXADO PELO PODER EXECUTIVO COMPETENTE — ARTIGOS 120 E 159, PAR. ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PREVISÃO DE ISENÇÃO PARA VEÍCULOS LICENCIADOS NO MUNICÍPIO DE ELISIÁRIO — CLARA FINALIDADE DE CONTENÇÃO DE TRÁFEGO LOCAL — AFRONTA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA - INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE.” (eDOC 5, p. 207)



    Como indicado em sede de agravo, o acórdão que julgou o incidente de inconstitucionalidade concluiu que a Lei n° 265, de 2002, do Município de Elisiário, seria integralmente inconstitucional. Todavia, a sua fundamentação, é baseada em três elementos: (i) a vinculação do reajuste de preço aos períodos e valores cobrados nas Estradas do Estado de São Paulo prevista no art. 4°, parágrafo único, em violação ao princípio da separação de poderes inscritos nos arts. 159, parágrafo único da Constituição do Estado; (ii) a isenção conferida pelo art. 5° aos veículos licenciados no Município de Elisário e às motocicletas, em violação ao princípio da isonomia; e (iii) a generalidade de aplicação da receita, conforme estabelecido no art. 8° da norma municipal, em razão da ausência de relação entre o valor da contraprestação tarifada e o custo do serviço público, o que feriria os arts. 145, II e 150, V, da Constituição Federal. 



    Inicialmente, registro que a técnica de declaração de inconstitucionalidade por arrastamento ocorre quando “a dependência ou interdependência normativa entre os dispositivos de uma lei pode justificar a extensão da declaração de inconstitucionalidade a dispositivos constitucionais mesmo nos casos em que estes não estejam incluídos no pedido inicial da ação”(MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 17. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 1.553). 



    No presente caso, entretanto, observo que os fundamentos da declaração de inconstitucionalidade restringem-se aos dispositivos acima mencionados, de modo que não teriam o condão de macular a constitucionalidade da norma como um todo. Com efeito,trata-se de caso em que se observa divisibilidade da norma, uma vez que os pontos impugnados nada impediriam o reconhecimento da constitucionalidade do estabelecimento da concessão de pedágio.



    Conforme pude observar em sede doutrinária: 



    A doutrina e a jurisprudência brasileiras admitem plenamente a teoria da divisibilidade da lei, de modo que, tal como assente, o Tribunal somente deve proferir a inconstitucionalidade daquelas normas viciadas, não devendo estender o juízo de censura às outras partes da lei, salvo se elas não puderem subsistir de forma autônoma. (...) Faz -se mister, portanto, verificar se estão presentes as condições objetivas de divisibilidade. Para isso, impõe -se aferir o grau de dependência entre os dispositivos, isto é, examinar se as disposições estão em relação de vinculação que impediria a sua divisibilidade.



    A norma ora analisada apresenta clara hipótese de divisibilidade. Para citar alguns exemplos, o art. 1° autoriza a criação da concessão, enquanto o art. 2° estabelece quem está sujeito à cobrança de pedágio e o art. 10 franqueia ao Poder Executivo a realização de concessão pública ao setor privado. 



    Ademais, a declaração da inconstitucionalidade da norma como um todo teria como efeito extinguir a concessão. A cobrança de pedágio no Município de Elisário ocorre desde 2007, e chegou a ser avalizada em sede cautelar pelo Supremo Tribunal Federal, por oportunidade de Suspensão de Liminar nº 153/SP. 



    Noto que o art. 150, V estabelece que a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público é limitação legítima ao tráfego de pessoas ou bens. De fato, nesse sentido, noto que a Primeira Turma desta Corte já decidiu que “a cobrança de pedágio não caracteriza violação à liberdade de locomoção, sendo constitucional sua exigência, mesmo que inexistente via alternativa gratuita para deslocamento.” (RE 1551233 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 02.09.2025) Referido acórdão, ainda, reforça que é competência do Poder Concedente avaliar a razoabilidade e localização de praça de pedágio. 



    Assim, afora o indevido uso da técnica de arrastamento, noto que a declaração de inconstitucionalidade integral da norma iria na contra-mão da jurisprudência desta Corte, sendo compatível com a Constituição Federal brasileira a cobrança de pedágios municipais. 



    Ademais, não vislumbro vício de inconstitucionalidade formal que macularia o reconhecimento da constitucionalidade dos demais dispositivos. 



    Ante o exposto, reconsidero a decisão agravada (eDOC 21), julgo prejudicado o agravos regimental (eDOC 23) e dou parcial provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão do Tribunal de origem e restringir a declaração de inconstitucionalidade aos arts. 4º, 5º e 8º, parágrafo único, da Lei Municipal 265/2002 de Elisário. 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente