Tribunal: STF
Processo: ARE 1545440
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-01
Data de publicação: 2025-11-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGADA CONFIGURAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA SEM CONTRAPRESTAÇÃO: NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos eletrônicos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Primeira Câmara de Direto Público do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “APELAÇÕES – Desapropriação indireta – Pedido de indenização por parte de proprietários de imóvel atingido pelo Decreto Estadual nº 55.662, de 30 de março de 2010, que criou o Parque Estadual de Itaberaba, o Parque Estadual de Itapetinga, a Floresta Estadual de Guarulhos, o Monumento Natural Estadual da Pedra Grande – Sentença de improcedência – Irresignação da parte autora – Preliminar de cerceamento de defesa que se confunde com o mérito – Inocorrência de apossamento administrativo – Restrições ao direito de propriedade que se caracterizam como limitações administrativas, diante não da comprovação de inversão da posse – Precedentes desta Corte de Justiça e do Superior Tribunal de Justiça – O artigo 18 do Decreto Estadual nº 55.662/2010 autoriza que atividades sejam desenvolvidas provisoriamente pelos respectivos proprietários até a sua efetiva aquisição amigável ou quando da imissão na posse em caso de desapropriação – Esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade não restou comprovado – Inexistente o direito à indenização pleiteada pelos requerentes, torna-se inócua a produção de prova pericial, no sentido de aferir o valor do imóvel objeto da demanda – Cerceamento do direito de defesa – Inocorrência – Princípio do livre convencimento (ou da persuasão racional) do juiz, previsto no art. 371 do CPC – Pretensão de produção de prova pericial que não se justifica diante da controvérsia instaurada – Elementos probatórios constantes dos autos que se mostram suficientes à solução da lide – Rejeição da preliminar – Irresignação da Fazenda Pública à fixação dos honorários por equidade, considerando que existe valor certo atribuído à causa – Descabimento – A fixação dos honorários na forma pretendida, ou seja, nos moldes dos percentuais previstos no artigo 85, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil, acarretaria condenação desproporcional – Honorários que devem ser fixados por apreciação equitativa (art. 85, §8º, CPC) – Tese fixada no Tema 
nº 1.076/STJ que não prevalece diante da jurisprudência do STF 
(cf. ACO 2988 ED, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 21/02/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-046 DIVULG 10/03/2022 PUBLIC 11/03/2022) – Precedentes desta Corte - Manutenção da sentença de improcedência dos pedidos iniciais – Desprovimento dos recursos interpostos” (fls. 2-3, e-doc. 213).



    Embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-docs. 220 e 226).



    2. No recurso extraordinário, os agravantes alegaram ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XXII e XXIV do art. 5º e o inc. I do § 1º e o § 4º do art. 225 da Constituição da República.



    Afirmaram que “recusar a indenização aos recorrentes implica na contrariedade às normas do art. 225, § 1º, I, e § 4º, da CF cc. art. 5º, XXII e XXIV, da CF, porque, ao mesmo tempo, a E. Corte local não permite à sociedade a proteção ao meio ambiente, por manter na titularidade do particular área protegida, com todas as consequências decorrentes, e, também, não tutela o direito de propriedade, porque mantém a constituição de Parque, bem de uso comum do povo, sobre área titularizada por particular” (fl. 5, e-doc. 235).



    Pretenderam o “provimento a este recurso para reconhecer que a criação do Parque Estadual foi erigida como pressuposto para assegurar a efetividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, preservando e restaurando os processos ecológicos essenciais, e provendo o manejo ecológico das espécies e ecossistemas, e, ademais, por se constituir o Parque bem de uso comum do povo, a única forma constitucional de ele ser integrado ao patrimônio público é por meio de desapropriação, assegurando-se a indenização ao particular, sob pena de caracterização de inconstitucional confisco” (fl. 5, e-doc. 235).



    Pediram provimento do recurso extraordinário, “para que seja reconhecida a contrariedade aos arts. 225, § 1º, I, e § 4º, cc. art. 5º, XXII e XXIV, da CF para reformar os vv. acórdãos recorridos, reconhecendo-se o direito à indenização de área transformada em Parque, e determinando o retorno dos autos à origem para a apuração do valor devido” (fl. 6, e-doc. 235).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido por incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 264).



    4. No recurso extraordinário com agravo, os agravantes reiteram os argumentos trazidos no recurso extraordinário e insistem em que “o Recurso Extraordinário interposto não objetiva a reanálise do conjunto fático-probatório, mas sim a discussão jurídica acerca da interpretação e aplicação dos dispositivos constitucionais” e em que “a controvérsia tratada no presente recurso extraordinário envolve diretamente a interpretação de normas constitucionais federais, sem que haja qualquer menção a direito local ou legislação estadual” (fl. 7, e-doc. 279).



    Pedem provimento do recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos dos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste aos agravantes.



    6. Consta do voto condutor do julgamento no Tribunal de origem:



    “Extrai-se dos autos que PAULO EXPEDITO CARDOSO DE MELLO FILHO e OUTROS ajuizaram ação de desapropriação indireta em face da Fazenda Pública do Estado de São Paulo e da Fundação para a Conservação e a Produção Florestal do Estado de São Paulo postulando, em síntese: 



    ‘(...) a citação pessoal dos réus, nos endereços anteriormente declinados, para oferecerem defesa, se desejarem, após o que, processado regularmente o feito, com a produção de prova pericial, sejam os réus condenados a pagar a justa indenização que vier a ser apurada, contemplando o valor das terras, das matas em todos os seus aspectos (preservação permanente, reserva legal, aspecto paisagístico, turístico, de patrimônio genético e berço de espécies ameaçadas de extinção, e lucros cessantes), reparando, in integrum, o patrimônio delas, e confirmada a tutela antecipada.’ (fls. 01/31) grifos. 



    Segundo se verifica da petição inicial, tal pretensão escora-se no Decreto Estadual nº 55.662, de 30 de março de 2010, o qual criou o Parque Estadual de Itaberaba em que se localiza a propriedade dos autores, o Parque Estadual de Itapetinga, a Floresta Estadual de Guarulhos, o Monumento Natural Estadual da Pedra Grande. 



    Alega a parte autora que a criação de mencionadas unidades de conservação implicou no esvaziamento do próprio conteúdo do direito de propriedade e na eliminação do uso econômico, sem o ressarcimento que lhe seria devido. 



    Esta conclusão é retirada da própria narrativa dos autores em sua petição inicial, a qual enuncia que ‘(...) por expressa disposição legal, o imóvel particular incluído em parque torna-se de posse e domínio públicos, estando vedados ao particular o uso, gozo e fruição e tolhidos os direitos inerentes ao domínio sobre a área. Pela lei, o único uso admitido é o INDIRETO e por meio do órgão estatal gestor/administrador do parque. (...) Foi a criação do Parque que inviabilizou o uso econômico sustentável do imóvel dos autores, causando-lhes prejuízos indenizáveis. (...)’ (fls. 10 e 12). 



    Entretanto, apesar de a pretensão da parte autora ser dirigida à indenização pelo suposto indevido apossamento administrativo, este não ocorreu. Não há, portanto, como se falar em desapropriação. No caso, o que se constata é a presença de limitação administrativa, a qual se distingue absolutamente da desapropriação. Ao passo em que nesta há aquisição da propriedade particular pelo expropriante, mediante integral indenização, naquela há, apenas, restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários que se enquadrem em situação análoga, sem qualquer indenização. (...)



    Do que se colhe acima, deve-se reconhecer que as restrições 
ao direito de propriedade que se caracterizam como limitações administrativas, ainda que esvaziem o conteúdo econômico do imóvel, não constituem desapropriação indireta. Do que se extrai dos autos e das alegações da parte autora, não é possível concluir, in casu, que houve desapropriação do imóvel que os pertence, uma vez que não é narrado qualquer ato que seja apto a configurar como apossamento do imóvel. 



    A simples alegação de que o imóvel se encontra dentro do perímetro do parque estadual não é suficiente para a configuração de esbulho possessório por parte do Poder Público. Para que se vislumbrasse hipótese de desapropriação indireta, deveria ter ocorrido a inversão da posse, que passaria a ser exercida pela requerida, fato que não foi demonstrado. 



    A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça debruçou-se sobre a questão e entendeu que limitações administrativas de natureza ambiental não são aptas a configurarem o desapossamento e justificarem o pleito indenitário formulado em desapropriação indireta. Entre outros julgados, cita-se os seguintes: AgInt no AREsp 1241919/RS, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF-5ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/05/2021, DJe 20/05/2021; EDcl no AgInt no AREsp 1395509/MG, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/09/2019, DJe 30/09/2019; REsp 1761178/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/09/2019, DJe 11/09/2020; REsp 1784226/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/02/2019, DJe 12/03/2019.



    Em situações semelhantes, com proprietários de imóveis atingidos pela edição do Decreto Estadual nº 55.662, de 30 de março de 2010, este Tribunal de Justiça pronunciou-se no sentido de rechaçar a possibilidade de condenação do Estado ao pagamento de indenização, tendo em vista não se tratar de desapropriação indireta. (...)



    Importante ressaltar que, do que se verifica dos autos, até o momento, a Fundação para Conservação e a Produção Florestal do Estado de São Paulo não promoveu a aquisição amigável do imóvel da parte autora, tampouco procedeu à sua desapropriação, na forma do artigo 14 do Decreto Estadual nº 55.662/2010 (...).



    Dessa forma, consoante preconiza o artigo 18 do Decreto Estadual nº 55.662/2010 tanto atividades agropecuárias quanto outras poderão ser desenvolvidas provisoriamente pelos respectivos proprietários até a sua efetiva aquisição amigável ou quando da imissão na posse em caso de desapropriação, de modo que o alegado esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade resta infundado.



    (...) Não restam dúvidas, pelo que dispõe o art. 11, § 1º, da referida Lei nº 9.985/2000, que existe determinação normativa no sentido de que as áreas particulares incluídas em limites de parques (no caso dos autos Estadual) serão desapropriadas. Entretanto, esta norma reflete comando voltado ao Poder Público para que este proceda à realização da desapropriação por utilidade pública, nos termos do Decreto-Lei nº 3.365/1941.



    Diferentemente do que sustenta a parte autora, a norma legal do art. 11, §§ 1º e 4º, da Lei nº 9.985/2000 não implica em automática desapropriação de todas as áreas particulares inseridas em unidades de conservação do tipo Parque Nacional (e seus respectivos semelhantes Estaduais e Municipais). 



    Ora, o processo de desapropriação conta com formalidades próprias que não dispensam a fase ínsita ao Poder Executivo. Assim, não é lícito entender que o Poder Legislativo federal através de uma norma genérica teria desapropriado todos os imóveis particulares inseridos em unidades de conservação da modalidade em questão. (...)



    Nessa linha, não se configurando o caso dos autos como desapropriação indireta ocasião em que o Poder Público ocupa indevidamente bens particulares, inexiste o direito à indenização pleiteada pelos requerentes, razão pela qual torna-se inócua a produção de prova pericial, no sentido de aferir o valor do imóvel objeto da demanda, de modo que a rejeição da preliminar de cerceamento de defesa é medida que se impõe.



    Com efeito, ao juiz, destinatário final das provas, franqueia-se julgar antecipadamente a demanda, se e quando convencido de que o conjunto probatório coligido nos autos é suficiente para formar a sua livre mas racional convicção. 



    Na arena da valoração da prova, vige no ordenamento jurídico pátrio o princípio do livre convencimento (ou da persuasão racional) do juiz, estampado no artigo 371 do NCPC, que, ‘no sistema do devido processo legal, significa convencimento formado com liberdade intelectual mas sempre apoiado na prova constante dos autos e acompanhado do dever de fornecer a motivação dos caminhos do raciocínio que conduziram o juiz à conclusão.’ (ANTONIO CARLOS DE ARAÚJO CINTRA, ADA PELLEGRINI GRINOVER e CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, in ‘Teoria Geral do Processo’, 27ª edição, Malheiros Editores, 2011, p. 381).



    Nessa linha, o julgador, destinatário final das provas, possui ampla liberdade na análise destas para formação de sua racional convicção, sendo-lhe exigida apenas a devida fundamentação no ato de julgar, com apontamento dos motivos que serviram de supedâneo à prolação de sua decisão, determinando as provas que reputa necessárias ao julgamento do mérito (artigo 370 do NCPC) e dispensando diligências consideradas inúteis ou meramente protelatórias, se e quando convencido de que a prova já produzida nos autos é suficiente para a solução da lide, sem que isso caracterize cerceamento de defesa. 



    Em resumo, as questões cuja prova se pretendida por meio da realização de perícia são eminentemente constatáveis por meio de análise da legislação aplicável e de documentos, os quais já foram devidamente acostados aos autos. 



    Portanto, correto o julgamento antecipado da lide com fundamento no art. 355, inciso I, CPC – pois desnecessárias a produção de outras provas – de modo a se rechaçar a preliminar arguida. 



    O desprovimento do recurso da parte autora, portanto, é medida de rigor” (fls. 4-15, e-doc. 213, grifos nossos).



    Na espécie, o Tribunal de origem decidiu com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório constante dos autos eletrônicos. 



    Para rever o entendimento adotado nas instâncias ordinárias e acolher a alegação dos agravantes de que as restrições impostas configurariam desapropriação indireta sem contraprestação, seria necessário o revolvimento do conjunto fático-probatório e reexame da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Decreto estadual 
n. 55.662/2010 e Lei federal n. 9.985/2000). A alegada contrariedade à Constituição, se tivesse ocorrido, seria indireta. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. DECRETO 730/93 E RESOLUÇÃO 278/01 DO CONAMA. PRESCRIÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 862.145-AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 25.2.2016).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo e Ambiental. Alegação de desapropriação indireta. Área de preservação permanente. Restrições decorrentes de legislação estadual (Decreto estadual n. 22.717/84 e da Resolução n. 40/85). Ausência de demonstração de ato ou fato que subsidie qualquer pretensão indenizatória. 3. Análise de legislação infraconstitucional 
e local. Ofensa meramente reflexa ao texto constitucional. 
4. Revolvimento do acervo fático-probatório. Impossibilidade. Incidência do Enunciado 279 da Súmula desta Corte. Precedentes. 
5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 
6. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 597.897-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 26.6.2013).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DESAPROPRIAÇÃO. PARQUE ESTADUAL SERRA DO MAR. INDENIZAÇÃO. ART. 5º, XXII e XXIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE PROVAS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. 1. Apreciação do apelo extremo que requer o reexame dos fatos e das provas da causa (Súmula STF 279), além de análise da legislação infraconstitucional, hipóteses inviáveis em sede extraordinária. Precedentes. 2. Agravo regimental improvido” (AI 
n. 487.705-AgR, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 25.6.2010).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Administrativo. Desapropriação. Área de proteção ambiental. Legislação local. Ofensa reflexa. Dever de indenizar. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. Para divergir do entendimento adotado pelo Tribunal de origem no sentido da efetiva criação de uma área de proteção ambiental, seria necessário perquirir a extensão da limitação administrativa imposta pelos diplomas normativos locais à propriedade das agravadas e a consequente existência ou não do dever estatal de indenizar. 2. Inadmissível em recurso extraordinário a análise da legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos 
e provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 
3. Agravo regimental não provido” (AI n. 640.707-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 21.5.2012).



    Confira-se também, por exemplo, decisão monocrática com trânsito em julgado proferida no Recurso Extraordinário com Agravo 
n. 1.266.708/DF, processo com controvérsia semelhante à presente: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. COMPENSAÇÃO PATRIMONIAL. ALEGAÇÃO DE OCORRÊNCIA DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA E NÃO LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEIS 4.771/1965 E 9.985/2000. CÓDIGO CIVIL. DECRETO-LEI 3.365/1941. DECRETOS 90.883/1985, 99.547/1990 E 750/1993. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 
DO STF. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. AGRAVO DESPROVIDO” (Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 22.6.2020).



    Com os óbices jurídicos impeditivos da admissibilidade do recurso, nada há a prover em relação às alegações dos agravantes.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil. 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora