Tribunal: STF
Processo: STP 1098
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-24
Data de publicação: 2025-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Estado de São Paulo, com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, nos autos da Ação Rescisória nº 2393744-05.2024.8.26.0000, suspendeu os efeitos da decisão que determinou a reintegração de posse e a constituição da Unidade de Conservação até o julgamento final da ação rescisória.



    O Estado alega que a decisão do Tribunal de origem configura flagrante usurpação de competência e desrespeito à coisa julgada, além de violar o artigo 225, §1º, III, da Constituição Federal e o princípio da vedação ao retrocesso ambiental. Aduz que a medida judicial, baseada em suposta “prova nova” já apreciada em ação civil pública anterior, desestrutura política pública consolidada há quase quatro décadas, gerando grave lesão à ordem, à saúde, à economia públicas e à segurança jurídica.



    Sustenta que a suspensão da constituição da unidade de conservação cria um vácuo jurídico e administrativo, fragilizando a proteção de um dos mais relevantes remanescentes da Mata Atlântica, bioma reconhecido como patrimônio nacional. Afirma que a decisão incentiva invasões, degradação ambiental e conflitos sociais, além de comprometer a governança participativa estabelecida na RDS Barra do Una, que envolve comunidades tradicionais caiçaras. 



    Salienta que a Nota Técnica RDSBUNA nº 19/2025 aponta impactos diretos sobre ecossistemas sensíveis, como manguezais e restingas, e riscos à fauna ameaçada, incluindo espécies como o muriqui-do-sul e a onça-pintada. Assevera que a intervenção judicial atinge leis estaduais (Lei nº 5.649/1987 e Lei nº 14.982/2013) cuja constitucionalidade já foi confirmada em controle concentrado pelo TJSP e mantida pelo STF.



    Argumenta que a decisão viola a separação de poderes, a função socioambiental da propriedade e cria insegurança jurídica, estimulando novas ações semelhantes e sobrecarregando o Judiciário. Além disso, destaca o risco de danos irreversíveis ao meio ambiente e à saúde pública, bem como custos elevados para recuperação ambiental, configurando grave lesão à economia pública.



    Ao final, requer a suspensão imediata da eficácia das decisões que suspenderam a constituição da unidade de conservação e a reintegração de posse, a fim de preservar a ordem pública, a segurança jurídica e a integridade ambiental.



    A Associação de Moradores e Ocupantes da Barra do Una, autora da ação na origem, sustenta que o pedido é processualmente inadequado, pois a suspensão de liminar é medida excepcional e não pode ser utilizada como sucedâneo recursal, conforme jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça.



    Argumenta que a decisão liminar foi correta, pois protege direitos fundamentais e evita danos irreparáveis. Alega flagrante ilegalidade na criação da Unidade de Conservação, por ausência de estudos técnicos e consulta pública, requisitos previstos na Lei nº 9.985/2000 (SNUC), citando precedentes do STF que reconhecem a nulidade de atos sem tais formalidades. Além disso, alerta para grave risco à ordem pública caso a liminar seja revogada, pois isso permitiria demolições em massa e desalojamento de famílias, violando direitos à moradia e à dignidade humana. Ressalta que existem alternativas legais, como desapropriação e indenização, para compatibilizar proteção ambiental e direitos sociais.



    Ao final, requer o não conhecimento do pedido por inadequação da via eleita ou, subsidiariamente, sua total improcedência, mantendo-se a liminar concedida pelo TJ-SP.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 12):



    “Suspensão de liminar. Reserva de Desenvolvimento Sustentável da Barra do Una/SP. Ordem judicial em ação rescisória que determinou a suspensão de reintegração de posse e da constituição da unidade de conservação. Exame de legislação infraconstitucional e das premissas fáticas delineadas na espécie. Não cabimento do recurso extraordinário e, por consequência, da medida de contracautela perante a Suprema Corte. Parecer por que o pedido não seja conhecido." 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput , da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput , do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública , suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput , da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso em análise, verifica-se que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo concedeu a antecipação de tutela ao entender que a autora da ação originária apresentou documentos novos que indicam, de forma plausível, a ocorrência de erro material na decisão anterior. Entre esses documentos, destacam-se registros paroquiais, laudos periciais e outros elementos que sugerem equívoco na conclusão de que a área pertenceria ao patrimônio público.



    O Tribunal consignou, ainda, que a desocupação forçada poderia acarretar prejuízos irreparáveis aos moradores, comprometendo seus direitos fundamentais à moradia e à subsistência.



    Dessa forma, dissentir da conclusão alcançada pela instância de origem exigiria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional aplicável. Tais circunstâncias inviabilizam eventual recurso extraordinário e, por consequência, impedem a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)



    “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)



    Cumpre destacar que a decisão cuja suspensão se pretende determinou apenas a interrupção de novas reintegrações de posse, não autorizando o retorno daqueles que já foram removidos de seus imóveis. Ou seja, não se aplica aos casos em que a reintegração já foi efetivada. Assim, ao contrário do que sustenta o requerente, não se evidencia risco de grave lesão ao meio ambiente. 



    Por fim, esta Corte possui entendimento consolidado de que a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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