Tribunal: STF
Processo: RMS 39650
Classe: RMS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-01
Data de publicação: 2025-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Rafael Magalhães formalizou recurso ordinário contra acórdão mediante o qual a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) denegou a ordem no mandado de segurança n. 26.612.



     



    O pronunciamento recorrido recebeu a seguinte ementa:



    ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. EXERCÍCIO CONCOMITANTE AO SERVIÇO DE PRATICAGEM. ATUAÇÃO EXPRESSAMENTE VEDADA PELA PORTARIA RFB 444/2015. PRECEDENTES. EXERCÍCIO NA PREVIC. IRRELEVÂNCIA. INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS CARACTERIZADA. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 



    I. Trata-se de Mandado de Segurança ajuizado contra o ato que, como decorrência de fatos apurados em processo administrativo disciplinar, demitiu o impetrante do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, por exercício da atividade privada de Prático de navio na Zona de Praticagem de Porto Alegre/RS. 



    II. Ao contrário do que sustenta a parte agravante, o ato demissório contou com motivação suficiente, inclusive no que se refere ao enquadramento típico da conduta. Nesse sentido, entendeu a Administração que, ao realizar a atividade privada de prático da Marinha Mercante, o ora agravante incorreu nas condutas vedadas pela Lei 12.813/2013, que define o conflito de interesses no âmbito do Poder Executivo Federal, não havendo falar em boa fé, na medida em que a Portaria RFB 444, de 23/03/2015, objetivando o disposto pela norma legal, expressamente, declara incompatível com as atribuições do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil o exercício da atividade de praticagem. Acrescentou, ainda, a Administração, que, embora tivesse a possibilidade de consultar a Comissão de Ética do órgão ao qual está vinculado sobre o exercício de sua atividade privada (art. 4º, § 1º, da Lei 12.813, de 2013), o ora agravante, no caso, "não efetuou consulta, tampouco declarou o exercício da atividade de prático à Secretaria da Receita Federal do Brasil". Por fim, extrai-se das mesmas informações, quanto à incompatibilidade de horários, que "essa está fartamente comprovado nos autos, haja vista o registro irregular nas folhas de ponto da presença do servidor na PREVIC ou da realização de atividades quando estava, em verdade, realizando suas atividades privadas de Prático (...)". 



    III. Quanto à tese de que, no caso, haveria responsabilidade objetiva e inconstitucionalidade no ato infralegal que vedou a atividade, a Primeira Seção já decidiu: "A previsão feita no art. 1º da Portaria RFB 444/2015, de que as atividades de advocacia, contabilidade e praticagem são incompatíveis com as atribuições da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, está respaldada pela Lei 11.890/2008, que impede os integrantes desse segmento do serviço público de exercerem outra atividade, pública ou privada, potencialmente conflitante com suas atribuições. O dispositivo está, ainda, em consonância com a Lei 12.813/2013, (arts. 4º, 5º e 10), que versa sobre o conflito de interesses no âmbito do Poder Executivo (...) Esse conjunto normativo dá concreção aos princípios constitucionais da moralidade e da eficiência no serviço público (art. 37, caput, da CF). Protege também os agentes públicos, que ficam sabendo objetivamente o que podem ou não fazer" (STJ, MS 26.683/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 27/06/2022). No mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 2.006.750/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/03/2023.



     IV. Por fim, quanto ao argumento de que a Portaria RFB 444/2015 não se aplicaria ao impetrante, pelo fato de que ele esteve lotado na Superintendência Nacional de Previdência Complementar – PREVIC em Porto Alegre/RS, sua insubsistência foi bem demonstrada pelo Ministério Público Federal que, em parecer, sustentou: "A cessão, para exercício das funções na Previc, não desfaz o vínculo jurídico do servidor com o órgão público a que pertence, motivo pelo qual não pode agir em conflito de interesses com seu empregador estatal, sob pena de caracterização de improbidade administrativa: o impetrante é Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, autoridade com competência fiscal tributária e aduaneira, inclusive perante as companhias de navegação". 



    V. Agravo interno improvido.



    O recorrente afirma que o acórdão recorrido, de forma equivocada, concluiu que, em processo administrativo disciplinar, ficou caracterizado conflito de interesses pelo exercício concomitante do cargo público de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e da atividade privada de Prático de Navio, conduta vedada pela Portaria RFB n. 444/2015 e enquadrada na Lei n. 12.813/2013. Assinala, ainda, que se registrou a incompatibilidade de horários e a irrelevância do fato de estar cedido à Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), uma vez que tal cessão não rompeu o vínculo jurídico com a Receita Federal.



    Alega que a decisão incorreu em erro ao fundamentar a demissão exclusivamente na simultaneidade das funções, sem demonstrar a prática de ato concreto ou a ocorrência de resultado lesivo apto a caracterizar conflito de interesses ou improbidade administrativa. Argumenta não haver prova de utilização do cargo para obtenção de benefício privado e destaca que, no período, desempenhava atribuições na Previc, sem competência para fiscalização portuária ou aduaneira.



    Defende que a Portaria RFB n. 444/2015 não detém força normativa suficiente para, isoladamente, criar proibição restritiva da liberdade de trabalho, garantia constitucional que, conforme os princípios da legalidade, da reserva legal e da tipicidade, somente pode ser limitada por lei formal. Ressalta a inexistência de lei federal que proíba expressamente o exercício simultâneo das funções de Auditor-Fiscal e de Prático de Navio, razão pela qual reputa ilegítima a imputação de improbidade baseada apenas em ato infralegal.



    Aduz que a penalidade aplicada configurou hipótese de responsabilização objetiva, vedada pelo ordenamento jurídico, pois não houve subsunção a norma legal clara nem comprovação de dolo. Acrescenta que, mesmo após a edição da Lei n. 14.230/2021, que positivou a exigência de dolo para a caracterização de improbidade administrativa, em consonância com o entendimento do STF no ARE 843.989, não se realizou análise concreta de sua conduta, limitando-se a acusação a presunções.



    Destaca que, em situações análogas, a Administração Pública e o Tribunal de Contas da União procederam a exame individualizado da existência de conflito de interesses, aplicando restrições específicas, mas sem impor sanções automáticas. Defende que igual tratamento deveria ter sido adotado no caso em apreço, afastando-se a aplicação de penalidade que considera desproporcional e inconstitucional.



    Requer, ao final,



    [...] seja conhecido e provido o presente Recurso Ordinário, para o fim de reformar o v. Acórdão ora recorrido, concedendo-se a segurança para reconhecer a inconstitucionalidade e a ilegalidade do ato de demissão do impetrante, determinando-se, no trânsito em julgado da impetração, a sua reintegração no cargo, nos termos do art. 28, da Lei nº 8.112/90. 



    Alternativamente, e considerando a imputação de ato de improbidade administrativa ao impetrante e as disposições contidas no Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989 (item 3), seja anulado o v. Acórdão ora recorrido, determinando-se o retorno dos autos ao e. STJ para que se dê um novo julgamento ao caso diante das disposições da Lei nº 14.230/2021.



    Nas contrarrazões, a União postula a manutenção do acórdão recorrido (eDoc 88).



    A Procuradoria-Geral da República opina pelo desprovimento do recurso (eDoc 94), em parecer assim resumido:



    RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. EXERCÍCIO CONCOMITANTE AO SERVIÇO DE PRATICAGEM. ATUAÇÃO EXPRESSAMENTE VEDADA PELA PORTARIA RFB 444/2015. MÁCULAS DO PROCESSO DISCIPLINAR. INEXISTÊNCIA. NECESSÁRIO EXAME APROFUNDADO DA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRECEDENTES. 



    - Parecer pelo não provimento do recurso.



    É o relatório. Decido.



    2. Trata-se, na origem, de mandado de segurança (MS 26.612) por meio do qual Rafael Magalhães se insurge contra o ato que lhe aplicou a pena de demissão no processo administrativo disciplinar n. 44011.002816/2018-51.



    A segurança foi denegada (eDocs 63 e 64).



    Irresignado, o impetrante interpôs recurso ordinário constitucional, no qual sustenta, em síntese: (i) a compatibilidade da função de Prático com o exercício de cargo público, diante da cessão e da alegada compatibilidade de horários; (ii) a inconstitucionalidade e a ilegalidade da Portaria RFB n. 444/2015; (iii) a nulidade do ato de demissão, em razão de violação ao art. 2º, caput, da Lei n. 9.784/1999. 



     



    Consoante firme jurisprudência desta Corte, a atuação do Poder Judiciário, em sede de mandado de segurança, restringe-se ao exame da legalidade do ato impugnado e à verificação da observância do devido processo legal, vedada a incursão no mérito administrativo da sanção aplicada. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes: RMS 38.704, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 10.5.2023; e RMS 38.882 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 3.3.2023.



    Ressalte-se que tal ação constitucional, dada a natureza de remédio vocacionado a proteger direito líquido e certo contra atos ilegais ou abusivos de autoridade, não comporta dilação probatória. A demonstração do direito alegado há de ser feita de forma clara e inequívoca, mediante prova pré-constituída trazida com a petição inicial. Ilustram essa orientação os seguintes julgados: RMS 39.654 ED-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 27.6.2024; e RMS 38.317 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 19.5.2023.



    Estabelecidas essas premissas, passo ao exame das alegações recursais.



    2.1 Da alegada compatibilidade entre a função de Prático com o cargo público 



    O recorrente, Auditor-Fiscal da RFB, sustenta que, estando decido à Previc e havendo compatibilidade de jornada, não haveria conflito de interesses.



    Todavia, a cessão do servidor não rompe o vínculo jurídico com o órgão de origem, tampouco afasta as atribuições e as restrições inerentes ao cargo, inclusive aquelas estabelecidas em normas internas, como a Portaria RFB n. 444/2015, que expressamente veda o exercício da atividade de praticagem por integrantes da carreira de Auditor da Receita Federal do Brasil.



    Nos termos dos arts. 4º e 5º, III e VII, da Lei n 12.813/2013, configura-se conflito de interesses sempre que a atividade exercida, ainda que em horário compatível ou sem prejuízo aparente ao serviço público, se revele, por sua natureza, incompatível com as atribuições do cargo. O art. 10 dessa norma prevê que “as disposições contidas nos arts. 4º e 5º e no inciso I do art. 6º estendem-se a todos os agentes públicos no âmbito do Poder Executivo federal” (grifei).



    O Superior Tribunal de Justiça, a quem cabe zelar pela observância da legislação federal infraconstitucional e uniformizar sua interpretação, ao analisar casos idênticos, firmou entendimento de que eventual compatibilidade de horários ou ausência de prejuízo concreto ao serviço não afastam a tipificação do conflito de interesses, por se tratar de norma de prevenção, cuja configuração prescinde de demonstração de dano efetivo. Trata-se de vedação objetiva, aplicável independentemente de prova de prejuízo, visando preservar os princípios da moralidade e da eficiência no serviço público. Ilustra esse entendimento o seguinte julgado:



    ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INTEGRANTE DA CARREIRA DE AUDITOR DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. EXERCÍCIO CONCOMITANTE AO SERVIÇO DE PRATICAGEM. ATUAÇÃO EXPRESSAMENTE VEDADA PELA PORTARIA RFB 444/2015. COMPROVAÇÃO DOCUMENTAL. INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO SERVIÇO PÚBLICO. CIRCUNSTÂNCIA NÃO PREVISTA NA NORMA. CUMULAÇÃO ILÍCITA.



    [...]



    LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUE VEDA O EXERCÍCIO DA PRATICAGEM



    5. Não se sustenta a tese de que haveria inconstitucional responsabilização objetiva no caso, sob o argumento de que a demissão se deu "independentemente da efetiva comprovação e aferição de conflito (motivação), a atividade privada de Prático conflita com o cargo público de Auditor por força de norma secundária indeterminada e abstrata (Portaria RFB n. 444/2015)" (fl. 21, e-STJ).



    6. A previsão feita no art. 1º da Portaria RFB 444/2015, de que as atividades de advocacia, contabilidade e praticagem são incompatíveis com as atribuições da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, está respaldada pela Lei 11.890/2008, que impede os integrantes desse segmento do serviço público de exercerem outra atividade, pública ou privada, potencialmente conflitante com suas atribuições. O dispositivo está, ainda, em consonância com a Lei 12.813/2013, (arts. 4º, 5º e 10), que versa sobre o conflito de interesses no âmbito do Poder Executivo.



    7. Esse conjunto normativo dá concreção aos princípios constitucionais da moralidade e da eficiência no serviço público (art. 37, caput, da CF). Protege também os agentes públicos, que ficam sabendo objetivamente o que podem ou não fazer. Eventual compatibilidade de horários ou ausência de prejuízo são circunstâncias não previstas na norma e, assim, não podem afastá-la. 



    INCOMPATIBILIDADE ENTRE O EXERCÍCIO DO CARGO DE AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL E O DE PRÁTICO DE NAVIOS



    8. Ainda que se analise a compatibilidade entre o exercício do cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal com o de prático, melhor sorte não socorre o impetrante.



    9. Nos termos do art. 12 da Lei 9.537/97, o prático da Marinha Mercante presta assessoria ao comandante da embarcação. O serviço, por seu turno, é contratado e executado às expensas da pessoa jurídica transportadora, a quem também compete a remuneração. É nitidamente incompatível que o contratado por pessoa jurídica transportadora para a prestação do serviço de praticagem posteriormente desempenhe procedimentos de fiscalização no exercício do cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal, especialmente os relacionados ao controle aduaneiro, hipótese que se enquadra no disposto no art. 5º, III e VII da Lei n. 12.813/2013.



     CONCLUSÃO



    10. Ordem denegada.



    (STJ, MS n. 26.683/DF, Primeira Seção, Min. Rel. Herman Benjamin, DJe de 27.6.2022.)



    PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SUPOSTA OFENSA AOS ARTS. 489, 1.022, II, DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. SERVIDOR PÚBLICO. AUDITOR DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. EXERCÍCIO CONCOMITANTE AO SERVIÇO DE PRATICAGEM. ATUAÇÃO EXPRESSAMENTE VEDADA PELA PORTARIA RFB 444/2015. CONFLITO DE INTERESSE. CUMULAÇÃO ILÍCITA. PRECEDENTE.



    [...]



    2. Existe previsão na Portaria RFB 444/2015 (art. 1º) de que a atividade de praticagem é incompatível com a Carreira de Auditor da Receita Federal do Brasil, inclusive tal vedação contém respaldo na Lei 11.890/08, a qual prevê o impedimento dos integrantes desse seguimento do serviço público de atuarem em outra atividade (privada ou pública), potencialmente conflitantes com suas atribuições; bem como, também está embasada nos arts. 4º, 5º, 10 da Lei 12.813/13, que trata do conflito de interesses no âmbito do Poder Executivo.



     3. "É nitidamente incompatível que o contratado por pessoa jurídica transportadora para a prestação do serviço de praticagem posteriormente desempenhe procedimentos de fiscalização no exercício do cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal, especialmente os relacionados ao controle aduaneiro" (MS n. 26.683/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 25/5/2022, DJe de 27/6/2022).



    4. Agravo interno não provido.



    (STJ, AgInt no REsp n. 2.006.750/DF, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 31.3.2023.)



    Alegação que não se acolhe.



    2.2 Argumento da inconstitucionalidade e ilegalidade da Portaria RFB n. 444/2015



    Nas razões recursais, o impetrante sustenta que a Portaria RFB n. 444/2015 padece de inconstitucionalidade e ilegalidade, sob o argumento de que restrições ao exercício de atividades privadas por servidores públicos somente poderiam ser veiculadas por meio de lei em sentido formal, não por ato normativo infralegal.



    A tese, contudo, não merece acolhida.



    Conforme consignado no acórdão recorrido, a vedação contida no art. 1º da referida portaria, que declara incompatíveis com as atribuições da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil as atividades de advocacia, contabilidade e praticagem, encontra amparo na Lei n. 11.890/2008, a qual impede os integrantes dessa carreira de exercerem atividade, pública ou privada, potencialmente conflitante com suas funções institucionais.



    O comando regulamentar está, ademais, em perfeita harmonia com os arts. 4º, 5º e 10 da Lei n. 12.813/2013, que tratam do conflito de interesses no âmbito do Poder Executivo Federal. Esse conjunto normativo concretiza os princípios constitucionais da moralidade e da eficiência administrativa (CF/88, art. 37, caput), e confere segurança jurídica ao delimitar, de forma objetiva, as condutas vedadas aos agentes públicos.



    A alegada compatibilidade de horários ou a inexistência de prejuízo efetivo ao serviço público são circunstâncias irrelevantes, pois não afastam a incidência da norma restritiva. Trata-se de vedação de natureza objetiva, que visa prevenir conflitos de interesses, independentemente da ocorrência de dano concreto, razão pela qual permanece íntegra a proibição ao exercício simultâneo da atividade de praticagem por Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.



    2.3 Da suposta violação ao art. 2º da Lei n. 9.784/1999



    O recorrente sustenta a nulidade do ato de demissão, sob o fundamento de que teria havido afronta ao art. 2º, caput, da Lei n. 9.784/1999, ante a alegada inexistência material ou jurídica dos motivos que embasaram a penalidade, notadamente pela ausência de ato concreto configurador de conflito de interesses.



    A pretensão, contudo, não merece prosperar.



    Nos termos do acórdão recorrido, que tenho como acertado, o ato demissional encontra-se devidamente motivado e amparado em robusto acervo probatório, inclusive quanto à incompatibilidade de horários, comprovada por meio de registros de ponto inconsistentes, os quais indicavam presença do servidor na Previc quando, na realidade, ele se encontrava no exercício da atividade privada de praticagem. Tal situação foi viabilizada com o aval de outros servidores que, de forma irregular, homologaram os registros.



    O processo administrativo disciplinar respeitou o devido processo legal, culminando em decisão fundamentada, nos termos do art. 50 da Lei n. 9.784/1999. Não se verifica desvio de finalidade, tampouco violação aos princípios inscritos no art. 2º do referido diploma legal. Ao contrário, a Administração Pública atuou com vistas à preservação da legalidade, da moralidade e do interesse público, reprimindo conduta configurada como infração funcional e subsumível à hipótese de conflito de interesses.



    Ressalte-se que o Superior Tribunal de Justiça destacou a inércia do servidor em adotar a providência prevista no § 1º do art. 4º da Lei n. 12.813/2013, que lhe facultava consultar previamente a Comissão de Ética quanto à eventual configuração de conflito. Apesar dessa possibilidade, o recorrente persistiu no exercício da atividade de praticagem, mesmo após ser advertido quanto à sua incompatibilidade com o cargo público (eDoc 64, fl. 9).



    Por fim, a alegação de responsabilização objetiva foi igualmente afastada pelo STJ, que reconheceu a adequação da conduta ao tipo normativo previsto na Lei nº 12.813/2013 e na Portaria RFB n. 444/2015.



    3. Ante o exposto, nego provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança.



    4. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 1º de setembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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