Tribunal: STF
Processo: Rcl 80903
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-08
Data de publicação: 2025-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada por Flávia Marcília da Silva Menezes. O ato questionado consiste na decisão proferida pela Terceira Turma Recursal do Estado do Ceará nos autos do Recurso Inominado nº 0134977-88.2017.8.06.0001, bem como na decisão subsequente em Agravo Interno, ambas questionadas na parte em que limitaram a restituição dos valores descontados, a título de contribuição compulsória para financiar assistência médica, a partir da data do ajuizamento da ação, respeitada a prescrição quinquenal.



    Nas razões da Reclamação, a requerente aponta violação ao que decidido no Tema 55 e da ADI 3106, especialmente no tocante à modulação de efeitos.



    Sustenta que a manutenção da decisão impugnada, que limitou a restituição dos valores descontados à data do ajuizamento da ação, contraria o marco temporal fixado pelo STF, que definiu a eficácia da declaração de inconstitucionalidade na ADI 3106 a partir de 14 de abril de 2010, permitindo a repetição do indébito a partir dessa data. 



    Alega, ainda, que a Turma Recursal usurpou a competência do Supremo Tribunal Federal para modular os efeitos temporais de suas decisões, ao estabelecer um marco temporal distinto para a declaração de inconstitucionalidade da contribuição e, consequentemente, para a repetição do indébito, desconsiderando o marco já fixado pela Suprema Corte.



    A admissibilidade da presente reclamação é defendida sob o argumento de que, esgotadas as vias recursais ordinárias e tendo o Recurso Extraordinário sido inadmitido com base em tema diverso (Tema 407), a decisão de mérito que se alega violadora dos paradigmas do STF permaneceu sem correção. 



    Requer, em caráter acautelatório, a suspensão dos efeitos do acórdão recorrido. No mérito, pugna pela cassação do acórdão da Terceira Turma Recursal e da decisão no Agravo Interno subsequente, na parte em que validaram contribuições compulsórias posteriores a 14 de abril de 2010 e limitaram a restituição dos valores descontados à data do ajuizamento da ação, determinando-se que outra decisão seja proferida, nos termos do Tema 55 da Repercussão Geral e da modulação de efeitos na ADI 3106.



    Solicitei informações à autoridade reclamada, a qual manifestou-se devidamente nos autos (eDOC 32).



    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido da negativa de seguimento à Reclamação, assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL PARA CUSTEIO DE SERVIÇOS DE SAÚDE. IMPOSSIBILIDADE DE A CONTRIBUIÇÃO ASSUMIR CARÁTER COMPULSÓRIO, DE ACORDO COM O DECIDIDO EM SEDE DE JULGAMENTO DO RE Nº 573540 (TEMA Nº 55 - REPERCUSSÃO GERAL) E ADI Nº 3106. DECISÃO RECLAMADA QUE NÃO DETERMINA A MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. CONTROVÉRSIA SOBRE O TERMO INICIAL DO DIREITO À RESTITUIÇÃO É MATÉRIA INSERIDA NO RE Nº 633329 (TEMA Nº 407 - RG). TERATOLOGIA NÃO DEMONSTRADA. PARECER PELA NEGATIVA DE SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.”



    É o sucinto relatório. Decido.



    Inicialmente, registro que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, “l”, da CF/88). Nesse sentido, o novo Código de Processo Civil de 2015 estabelece o rol das hipóteses de cabimento da reclamação, nos termos a seguir transcrito:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (...)”. 



    O §4º do mesmo artigo prevê que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem. 



    A questão posta nos presentes autos diz respeito à alegada aplicação equivocada do Tema 407 da Repercussão Geral para negar seguimento ao recurso extraordinário, bem como à suscitada violação ao que decidido no Tema 55 da sistemática da Repercussão Geral e na modulação de efeitos da ADI 3106.



    Pois bem.



    Ao apreciar o RE 573.540 (Tema 55 -RG), este Supremo Tribunal Federal assentou a tese de que o art. 149 da Constituição não atribuiu aos Estados-membros a competência para a instituição de contribuição, de caráter obrigatório, para a prestação de serviços médicos, hospitalares, odontológicos e farmacêuticos, em prol de seus servidores, tendo em vista tratar-se de competência exclusiva da União. O acórdão restou assim ementado:



    “EMENTA: CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DOS SERVIÇOS DE ASSISTÊNCIA MÉDICA, HOSPITALAR, ODONTOLÓGICA E FARMACEÚTICA. ART. 85 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 62/2002, DO ESTADO DE MINAS GERAIS. NATUREZA TRIBUTÁRIA. COMPULSORIEDADE. DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS. ROL TAXATIVO. INCOMPETÊNCIA DO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO PROVIDO. I - É nítida a natureza tributária da contribuição instituída pelo art. 85 da Lei Complementar nº 64/2002, do Estado de Minas Gerais, haja vista a compulsoriedade de sua cobrança. II - O art. 149, caput, da Constituição atribui à União a competência exclusiva para a instituição de contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais e econômicas. Essa regra contempla duas exceções, contidas no arts. 149, § 1º, e 149-A da Constituição. À exceção desses dois casos, aos Estados-membros não foi atribuída competência para a instituição de contribuição, seja qual for a sua finalidade. III - A competência, privativa ou concorrente, para legislar sobre determinada matéria não implica automaticamente a competência para a instituição de tributos. Os entes federativos somente podem instituir os impostos e as contribuições que lhes foram expressamente outorgados pela Constituição. IV - Os Estados-membros podem instituir apenas contribuição que tenha por finalidade o custeio do regime de previdência de seus servidores. A expressão "regime previdenciário" não abrange a prestação de serviços médicos, hospitalares, odontológicos e farmacêuticos.”



    A tese fixada foi a seguinte: 



    “I - Os Estados-membros possuem competência apenas para a instituição de contribuição voltada ao custeio do regime de previdência de seus servidores. Falece-lhes, portanto, competência para a criação de contribuição ou qualquer outra espécie tributária destinada ao custeio de serviços médicos, hospitalares, farmacêuticos e odontológicos prestados aos seus servidores; II - Não há óbice constitucional à prestação, pelos Estados, de serviços de saúde a seus servidores, desde que a adesão a esses ""planos"" seja facultativa.”



    Posteriormente, quando no julgamento da ADI 3106, esta Corte reiterou o referido entendimento, consignando que o serviços de assistência médica, hospitalar, odontológica, social e farmacêutica a servidores públicos estaduais devem ser custeados mediante o pagamento de contribuição facultativa, aos que se dispuserem a deles fruir. Confira-se:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 79 e 85 DA LEI COMPLEMENTAR N. 64, DE 25 DE MARÇO DE 2002, DO ESTADO DE MINAS GERAIS. IMPUGNAÇÃO DA REDAÇÃO ORIGINAL E DA REDAÇÃO CONFERIDA PELA LEI COMPLEMENTAR N. 70, DE 30 DE JULHO DE 2003, AOS PRECEITOS. IPSEMG. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES DO ESTADO DE MINAS GERAIS. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS E APOSENTADORIA ASSEGURADOS A SERVIDORES NÃO-TITULARES DE CARGO EFETIVO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO § 13 DO ARTIGO 40 E NO § 1º DO ARTIGO 149 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Artigo 85, caput, da LC n. 64 estabelece que "o IPSEMG prestará assistência médica, hospitalar e odontológica, bem como social, farmacêutica e complementar aos segurados referidos no art. 3º e aos servidores não titulares de cargo efetivo definidos no art. 79, extensiva a seus dependentes". A Constituição de 1988 --- art. 149, § 1º --- define que "os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefícios destes, de sistemas de previdência e assistência social". O preceito viola o texto da Constituição de 1988 ao instituir contribuição compulsória. Apenas os servidores públicos titulares de cargos efetivos podem estar compulsoriamente filiados aos regimes próprios de previdência. Inconstitucionalidade da expressão "definidos no art. 79" contida no artigo 85, caput, da LC 64/02. 2. Os Estados-membros não podem contemplar de modo obrigatório em relação aos seus servidores, sob pena de mácula à Constituição do Brasil, como benefícios, serviços de assistência médica, hospitalar, odontológica, social, e farmacêutica. O benefício será custeado mediante o pagamento de contribuição facultativa aos que se dispuserem a dele fruir. 3. O artigo 85 da lei impugnada institui modalidade complementar do sistema único de saúde --- "plano de saúde complementar". Contribuição voluntária. Inconstitucionalidade do vocábulo "compulsoriamente" contido no § 4º e no § 5º do artigo 85 da LC 64/02, referente à contribuição para o custeio da assistência médica, hospitalar, odontológica e farmacêutica. 4. Reconhecida a perda de objeto superveniente em relação ao artigo 79 da LC 64/02, na redação conferida LC 70/03, ambas do Estado de Minas Gerais. A Lei Complementar 100, de 5 de novembro de 2007, do Estado de Minas Gerais --- "Art. 14. Fica revogado o art. 79 da Lei Complementar nº 64, de 2002". 5. Pedido julgado parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade: [i] da expressão "definidos no art. 79" --- artigo 85, caput, da LC 64/02 [tanto na redação original quanto na redação conferida pela LC 70/03], ambas do Estado de Minas Gerais. [ii] do vocábulo "compulsoriamente" --- §§ 4º e 5º do artigo 85 [tanto na redação original quanto na redação conferida pela LC 70/03], ambas do Estado de Minas Gerais.”



    No julgamento dos embargos de declaração, esta Corte conferiu efeitos prospectivos à decisão, para fixar, como marco temporal de início do seu entendimento, a data de conclusão daquele julgamento, reconhecendo a impossibilidade de repetição de indébito das contribuições compulsórias recolhidas junto aos servidores do Estado de Minas Gerais em data anterior àquela estabelecida. Cito, a propósito, a ementa do julgado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 79 e 85 DA LEI COMPLEMENTAR N. 64, DE 25 DE MARÇO DE 2002, DO ESTADO DE MINAS GERAIS. REDAÇÃO ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR N. 70, DE 30 DE JULHO DE 2003. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA PRIVADA E ASSISTÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES DO ESTADO DE MINAS GERAIS. APOSENTADORIA E BENEFÍCIOS ASSEGURADOS A SERVIDORES NÃO-TITULARES DE CARGO EFETIVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 40, §13, E 149, §1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, DECLARANDO-SE INCONSTITUCIONAIS AS EXPRESSÕES “COMPULSORIAMENTE” e “DEFINIDOS NO ART. 79”. INEXISTÊNCIA DE “PERDA DE OBJETO” PELA REVOGAÇÃO DA NORMA OBJETO DE CONTROLE. PRETENSÃO DE MODULAÇÃO DE EFEITOS. PROCEDÊNCIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS PARCIALMENTE. 1. A revogação da norma objeto de controle abstrato de constitucionalidade não gera a perda superveniente do interesse de agir, devendo a Ação Direta de Inconstitucionalidade prosseguir para regular as relações jurídicas afetadas pela norma impugnada. Precedentes do STF: ADI nº 3.306, rel. Min. Gilmar Mendes, e ADI nº 3.232, rel. Min. Cezar Pelluso. 2. A modulação temporal das decisões em controle judicial de constitucionalidade decorre diretamente da Carta de 1988 ao consubstanciar instrumento voltado à acomodação otimizada entre o princípio da nulidade das leis inconstitucionais e outros valores constitucionais relevantes, notadamente a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima, além de encontrar lastro também no plano infraconstitucional (Lei nº 9.868/99, art. 27). Precedentes do STF: ADI nº 2.240; ADI nº 2.501; ADI nº 2.904; ADI nº 2.907; ADI nº 3.022; ADI nº 3.315; ADI nº 3.316; ADI nº 3.430; ADI nº 3.458; ADI nº 3.489; ADI nº 3.660; ADI nº 3.682; ADI nº 3.689; ADI nº 3.819; ADI nº 4.001; ADI nº 4.009; ADI nº 4.029. 3. In casu, a concessão de efeitos retroativos à decisão do STF implicaria o dever de devolução por parte do Estado de Minas Gerais de contribuições recolhidas por duradouro período de tempo, além de desconsiderar que os serviços médicos, hospitalares, odontológicos, sociais e farmacêuticos foram colocados à disposição dos servidores estaduais para utilização imediata quando necessária. 4. Embargos de declaração acolhidos parcialmente para (i) rejeitar a alegação de contradição do acórdão embargado, uma vez que a revogação parcial do ato normativo impugnado na ação direta não prejudica o pedido original; (ii) conferir efeitos prospectivos (eficácia ex nunc) à declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito da presente ação direta, fixando como marco temporal de início da sua vigência a data de conclusão daquele julgamento (14 de abril de 2010) e reconhecendo a impossibilidade de repetição das contribuições recolhidas junto aos servidores públicos do Estado de Minas Gerais até a referida data.”



    Por fim, ao apreciar a questão atinente ao direito de restituição de parcela de contribuição compulsória destinada ao custeio dos serviços de assistência médico-hospitalar dos servidores públicos estaduais, no RE 633.329 (Tema 407-RG), este Supremo Tribunal Federal assentou que a discussão possui natureza infraconstitucional, motivo pelo qual foi rejeitada a repercussão geral da matéria. Colhe-se do julgado, a seguinte ementa:



    “RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade. Contribuição previdenciária declarada inconstitucional. Valores descontados compulsoriamente. Restituição. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral o recurso extraordinário que, tendo por objeto o direito de servidores públicos estaduais à restituição de valores descontados compulsoriamente a título de contribuição previdenciária declarada inconstitucional, versa sobre tema infraconstitucional.”



    A tese firmada naquele precedente restou assim redigida: 



    “A questão do direito à restituição da parcela da contribuição previdenciária destinada ao custeio da assistência médico-hospitalar, descontada compulsoriamente de servidores públicos, tem natureza infraconstitucional e a ela são atribuídos os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.”



    Assim, no caso dos autos, o acórdão reclamado assentou que nas “razões do apelo extraordinário, a parte ora agravante pretende rediscutir o termo inicial da restituição, sob o argumento de que a restituição a partir do ajuizamento da ação viola precedentes da Suprema Corte”, qual seja, a modulação de efeitos na ADI 3106.



    Isso porque defende que o marco inicial dos valores a serem restituídos deve ser o da data fixada quando do julgamento dos ED na ADI 3106, e não aquele estabelecido no acórdão impugnado, que determinou a restituições das contribuições indevidamente cobradas a partir da data do ajuizamento da ação.



    Não obstante os relevantes argumentos suscitados pela Reclamante, esclareço que o limite temporal fixado no julgamento dos EDs na ADI 3106, diz respeito à impossibilidade de repetição de indébito das contribuições compulsórias recolhidas pelo Estado de Minas Gerais de seus servidores em data anterior àquela decisão, e não ao estabelecimento de um marco a partir do qual devem ser restituídas eventuais contribuições indevidamente descontadas pelos Estados-membros de seus servidores, como alega a requerente.



    Em consulta aos fundamentos da decisão que modulou os efeitos na ADI 3106, verifica-se que o seu escopo foi o de tutelar a segurança jurídica, evitando que a desconstituição retroativa dos efeitos da lei declarada inconstitucional causasse abalos à sociedade e à ordem pública. Confira-se, a propósito, o voto do Relator, naquela assentada:



    “O caso sub judice versa sobre temática socialmente sensível, na medida em que a concessão de efeitos retroativos à decisão da Corte implicaria o dever de devolução por parte do Estado de Minas Gerais de contribuições recolhidas por duradouro período de tempo. Mais precisamente, decorreram ao menos oito anos de vigência da sistemática de contribuições invalidada pelo Supremo Tribunal Federal; isso se contabilizarmos apenas o intervalo entre a promulgação da Lei Complementar estadual mineira nº 70, em março de 2002, e o julgamento da presente ADI pelo STF, em abril de 2010.



    Durante esse período, é certo que foram cobrados valores dos servidores públicos estaduais. Porém, também é certo que serviços médicos, hospitalares, odontológicos, sociais e farmacêuticos foram-lhes colocados à disposição, para utilização imediata quando necessária. Tal como colocado pelo Governador do Estado de Minas Gerais em sua peça de embargos, “a contraprestação paga mensalmente pelo servidor era integrada, de modo imediato, ao custeio das atividades prestadas no mesmo período” . Destarte, ainda que não tenham sido utilizados, os serviços foram disponibilizados ao respectivo público, o que certamente gerou custos para o Estado de Minas Gerais. Tais custos são hoje irrecuperáveis, o que dificulta a restauração por completo do status quo ante.



    Reforça este ponto a natureza contraprestacional dos valores arrecadados pelo Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais (IPSEMG). Tratava-se de contribuições sociais, as quais, como é sabido, diferem dos impostos pela afetação específica que lhes é peculiar. É essa vinculação específica entre benefício e contribuição que atualmente impede todo servidor não-contribuinte de usar o serviço. Considero então que também não se pode alterar o passado para fazer com que o uso pretérito do serviço (potencialmente ou em concreto) pudesse ocorrer sem pagamento do valor prescrito em lei. 



    Nesse sentido, considerando as repercussões sociais e jurídicas da declaração de inconstitucionalidade, torna-se necessária a modulação dos efeitos da decisão de mérito tomada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal de modo a reconhecer a legitimidade da cobrança da contribuição social dos servidores do Estado de Minas Gerais enquanto o serviço lhes estava disponível e até a data de conclusão do julgamento de mérito pelo Supremo Tribunal Federal.”



    Conforme demonstrado, a modulação de efeitos na ADI 3106 não teve por objetivo garantir a restituição, a partir daquela data, a todos os servidores que tiveram descontados compulsoriamente a contribuição para a assistência médico-hospitalar em seus Estados, independentemente de quando decidiram impugnar tal exação.



    Muito ao contrário, a modulação de efeitos teve por intento evitar que a declaração de inconstitucionalidade da legislação do Estado de Minas Gerais criasse obrigação retroativa de ressarcimento ao ente federativo, sendo certo que o serviço foi efetivamente disponibilizado aos servidores, com custos para aquele Estado.



    Exatamente por isso é que, ao apreciar as demandas atinentes ao direito de restituição de tais contribuições, é que o STF diferenciou tais questões do mérito em si da ADI 3106 e assentou que a matéria possui índole infraconstitucional, devendo ser decidida pelo juízo da execução do título.



    Assim, tendo em vista que o acórdão recorrido não deixou de aplicar o entendimento assentado no Tema 55-RG, bem como na ADI 3106, no tocante à inconstitucionalidade da contribuição compulsória instituída pelo Estado para financiar o serviço de assistência médico-hospitalar aos seus servidores, mas apenas limitou o período passível de restituição, com fundamento em dispositivo infraconstitucional, entendo correta a aplicação do Tema 407-RG ao caso dos autos.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação e julgo prejudicado o pedido de tutela provisória de urgência (art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 8 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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