Tribunal: STF
Processo: ADPF 1201
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ajuizada pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) em face da União e do Estado de São Paulo, na qual se alega a prática de atos e omissões que violariam preceitos fundamentais relacionados à proteção ambiental.



    O autor sustenta a ocorrência de uma crise ambiental sem precedentes, evidenciada inclusive por incêndios de grande proporção nos biomas Cerrado e Mata Atlântica, com destaque para os níveis recordes de queimadas registrados no Estado de São Paulo em 2024. Aponta, ainda, o desmonte da política ambiental estadual, com extinção de órgãos, fragilização da fiscalização, concessão de áreas protegidas à iniciativa privada sem compensações ambientais adequadas e redução drástica dos recursos orçamentários destinados à prevenção de desastres.



    Foi convocada Audiência Pública para tratar dos seguintes eixos controvertidos:



    (i) existência de omissão estatal da União e/ou do Estado de São Paulo na prevenção e combate às queimadas ocorridas naquele Estado; 



    (ii) legalidade e legitimidade das alterações legislativas no Estado de São Paulo que extinguiram ou reformularam órgãos de proteção ambiental; 



    (iii) suficiência, efetividade e transparência das ações públicas adotadas (ou omitidas) diante da crise ambiental no Estado de São Paulo.



    Durante a audiência pública (eDOC 106), as partes tiveram oportunidade de expor dados e argumentos sobre os pontos controvertidos. Na mesma ocasião, também se manifestaram os especialistas convidados e os inscritos previamente habilitados, que apresentaram suas exposições na seguinte ordem:



    BLOCO I - Partes da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (tempo de exposição: 20 minutos):



    09h - Abertura dos Trabalhos;



    09h10 - Representante do Partido Socialismo e Liberdade - PSOL;



    09h30 - União;



    09h50 - Estado de São Paulo;



    BLOCO II - Convidados (tempo de exposição: 15 minutos):



    10h10 - Ana Maria de Oliveira Nusdeo;



    10h25 - André Pereira de Carvalho;



    10h40 - Tiago Fensterseifer;



    10h55 - Marcelo Marini Pereira de Souza.



    BLOCO III - Órgãos e entidades (tempo de exposição: 10 minutos): 



    11h10 - Marcos Silveira Buckeridge, Professor e Vice-diretor do Instituto de Estudos Avançados do Instituto de Biociências da Universidade de São Paulo;



    11h20 - Luciano Rodrigues, Diretor de Inteligência Setorial da UNICA - União da Agroindústria Canavieira e de Bioenergia do Brasil;



    11h30 - Paulo Nobre, Pesquisador do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE;



    11h40 - Helena do Nascimento Gomes Goldman, Advogada da Associação dos Pesquisadores Científicos do Estado de São Paulo – APqC.



    11h50 - Nauê Bernardo Pinheiro de Azevedo, representante do amicus curiae Instituto Clima de Inovação e Tecnologia



    12h - Thalita Verônica Gonçalves e Silva, Coordenadora do Programa de Justiça Climática da Escola da Defensoria Pública de São Paulo.



    As exposições foram registradas em vídeo e disponibilizadas no canal oficial do Supremo Tribunal Federal no YouTube, acessível por meio do link: https://www.youtube.com/live/iJoEzNmhH-U?si=VgXzMnJuEV1xo2xO,. Ademais, os materiais utilizados nas apresentações foram anexados aos autos (eDOC 94/105).



    Ao término da referida audiência pública, este Relator solicitou às partes esclarecimentos nos seguintes termos:



    “Em relação ao Estado de São Paulo:



    i) Informações sobre as unidades de conservação existentes e os dados relativos à aplicação de sanções por infrações ambientais no exercício de 2025; 



    ii) Esclarecimentos quanto à gestão do Cadastro Ambiental Rural (CAR) estar sob responsabilidade da Secretaria de Agricultura, e não da Secretaria de Meio Ambiente, bem como sobre a alegada assimetria entre os pedidos e os termos de compromisso emitidos no âmbito do CAR, conforme apontado na Audiência Pública; 



    iii) Dados sobre as áreas ambientalmente degradadas no território estadual; 



    iv) Informações relativas ao cumprimento dos compromissos ambientais assumidos na COP 15 e às respectivas metas ambientais pactuadas; 



    v) Detalhamento sobre a atual composição do Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA); 



    vi) Dados acerca da Estação Ecológica do Jataí, destacando o índice de 73% de desmatamento registrado no ano anterior, bem como as medidas de restauração implementadas; 



    vii) Informações sobre o declínio na quantidade de pesquisadores científicos vinculados à área ambiental. 



    Em relação à União: 



    i) Informações sobre as unidades de conservação e as sanções aplicadas por infrações ambientais, especificamente no Estado de São Paulo, durante o ano de 2025; 



    ii) Dados sobre o cumprimento, em âmbito federal, dos compromissos assumidos na COP 15 e o andamento das metas ambientais correspondentes; 



    iii) Esclarecimentos sobre as queimadas ocorridas na Terra Indígena Icatú, em São Paulo.” 



    A União apresentou as informações por meio de petição e documentos constantes dos eDOCs 115/126. Por sua vez, o Estado de São Paulo manifestou-se mediante petição e documentos reunidos nos eDOCs 131/140.



    No que diz respeito às unidades de conservação e às sanções aplicadas por infrações ambientais, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio informou que, no ano de 2025, foram lavrados três autos de infração com aplicação de multa e apreensão na Floresta Nacional de Capão Bonito; outros três autos com as mesmas penalidades na Floresta Nacional de Ipanema; e quinze autos de infração na Reserva Biológica do Arquipélago de Alcatrazes, todos também com imposição de multa. Além disso, o ICMBio registrou, entre janeiro e agosto de 2025, três ocorrências de incêndio florestal em áreas protegidas federais: na Área de Proteção Ambiental das Ilhas e Várzeas do Rio Paraná; na Floresta Nacional de Ipanema; e na Área de Proteção Ambiental da Serra da Mantiqueira. 



    O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA informou que, até agosto de 2025, não lavrou autos de infração específicos sobre uso do fogo no Estado de São Paulo, embora tenha expedido 64 autos relacionados à flora nos anos de 2024 e 2025. No tocante à atuação preventiva, relatou que o Prevfogo mantém quatro brigadas no Estado, compostas por 60 brigadistas, que atuam diretamente em áreas como a Terra Indígena Araribá e a Área de Proteção Ambiental Quilombos do Médio Ribeira, além de áreas de apoio que totalizam mais de 94 mil hectares. Até agosto de 2025, foram elaborados 23 relatórios de ocorrência de incêndio e realizadas 18 queimas controladas.



    O Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima - MMA informou que existem atualmente 310 unidades de conservação no Estado de São Paulo, sendo 184 estaduais, 67 federais e 59 municipais, conforme dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação - CNUC. No tocante aos compromissos assumidos na COP 15, o MMA relatou a adesão do Brasil ao Marco Global de Kunming-Montreal e destacou a revisão participativa da Estratégia e Plano de Ação Nacionais para a Biodiversidade - EPANB. Em novembro de 2024, a CONABIO aprovou novas metas nacionais (Resolução nº 09/2024), e o documento revisado foi reconhecido por meio do Decreto Presidencial nº 12.485/2025, encontrando-se em fase final de aprovação, pendente de anuência de oito ministérios. Destaca ainda que estão em elaboração estratégias específicas de monitoramento, financiamento e comunicação, com apoio técnico do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD e da Cooperação Alemã - GIZ.



    No que se refere às queimadas na Terra Indígena Icatú, localizada no Estado de São Paulo, a Fundação Nacional dos Povos Indígenas - FUNAI relatou que a área se encontra em região de intensa atividade agrícola, especialmente voltada para o cultivo de cana-de-açúcar, o que eleva consideravelmente o risco de incêndios, dada a proximidade com as plantações. Informou que atua de forma coordenada com o Corpo de Bombeiros, brigadas municipais e Defesas Civis locais, além de manter articulação permanente com o Ibama da unidade de Rio Preto/SP. Salientou, contudo, que a dinâmica agrícola da região impõe desafios estruturais à proteção do território indígena, sendo necessário um esforço permanente de monitoramento e cooperação interinstitucional.



    O Ministério da Justiça e Segurança Pública, por meio de informações prestadas pela Polícia Rodoviária Federal (PRF) e pela Polícia Federal (PF), comunicou que, em 4 de setembro de 2024, foi registrado incêndio de grandes proporções na Terra Indígena Icatú, originado em canavial adjacente, o qual resultou na hospitalização de aproximadamente vinte pessoas por inalação de fumaça. Ressaltou, contudo, que a localidade se encontra a mais de 80 km da BR-153, estando, portanto, fora da área de atuação ordinária da PRF. A Polícia Federal instaurou o Inquérito Policial nº 2024.0091494, relatado em 6 de março de 2025, o qual, após diligências diversas e análise pericial realizada pela Polícia Civil do Estado de São Paulo, foi concluído sem indiciamentos e arquivado judicialmente no processo nº 5002137-17.2024.4.03.6107, em trâmite na Subseção Judiciária de Araçatuba/SP.



    Por sua vez, o Estado de São Paulo informou que, quanto às unidades de conservação, sob a gestão da Fundação Florestal, existem 152 áreas protegidas, das quais 122 são classificadas como unidades de conservação da natureza e 32 como áreas de produção, totalizando aproximadamente 4,7 milhões de hectares. Para o exercício de 2025, foram alocados mais de R$ 111 milhões para a gestão dessas áreas, com destaque para a execução de ações de prevenção a incêndios florestais, aquisição de equipamentos e contratação de brigadistas. 



    Ressaltou que, em 2024, foram lavrados 17.477 autos de infração ambiental pela Polícia Militar Ambiental. No que se refere especificamente aos danos em unidades de conservação, houve 4.096 autos de infração no biênio 2024-2025, dos quais 720 foram decorrentes de incêndios florestais, com multas que ultrapassam R$ 278 milhões.



    Sobre a gestão do Cadastro Ambiental Rural (CAR), esclareceu-se que, desde 2019, sua responsabilidade foi transferida da antiga Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente (SIMA) para a Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA), com o objetivo de conferir maior capilaridade e efetividade à política de regularização ambiental. Destaca que a estrutura da SAA, composta por centenas de unidades regionais e especialistas em extensão rural, permitiu o avanço na análise e validação dos cadastros, cuja meta é validar 200 mil registros até o fim de 2025.



    Quanto à assimetria entre cadastros pendentes (mais de 26 mil) e termos de compromisso firmados (apenas 247), o Estado esclareceu que tal descompasso decorre da complexidade procedimental imposta pelo Código Florestal, além de entraves técnicos e cronológicos.



    No tocante às áreas ambientalmente degradadas, foi destacada a reversão de tendência observada desde o início dos anos 2000. Em 2020, o percentual de áreas degradadas caiu para 77%, ante 86% no ano 2000. Entre 2023 e setembro de 2025, foram restaurados 25,6 mil hectares, por meio de ações como plantio de mudas nativas, sistemas agroflorestais e incentivo à regeneração natural. O Programa Refloresta-SP, instituído em 2022, objetiva a recomposição de 1,5 milhão de hectares, e, para isso, o Estado conta com 170 viveiros e capacidade de produção superior a 74 milhões de mudas anuais. Segundo levantamento do MapBiomas e da Fundação SOS Mata Atlântica, 72% dos municípios paulistas apresentaram ganho de vegetação nativa.



    Relativamente aos compromissos internacionais, o Estado de São Paulo informou o alinhamento de suas ações ao Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal 2030, adotado na COP 15. Entre 2015 e 2025, diversas políticas públicas foram estruturadas com foco em conservação de áreas, restauração ecológica e participação social. 



    No que tange à composição do Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA), o Estado afirmou a observância da paridade entre representantes governamentais e da sociedade civil, sendo o colegiado formado por 36 membros, dos quais 18 não pertencem à administração pública. Dentre esses, destacam-se entidades ambientalistas, universidades, entidades profissionais e associações representativas. Os critérios de escolha são regulamentados por deliberações e decretos estaduais, com ampla transparência e publicidade, inclusive com registro público no sistema SEI e divulgação no portal institucional.



    Em relação à Estação Ecológica do Jataí, que registrou índice de 73% de desmatamento em razão de incêndios florestais em 2024, o Estado atribui os danos à severa estiagem causada pelo fenômeno El Niño. Três grandes focos atingiram a unidade, totalizando mais de 7.700 hectares queimados. Foram mobilizadas equipes multidisciplinares, operações aéreas e recursos tecnológicos para o controle dos incêndios. A Fundação Florestal implementou ações de prevenção e restauração, com destaque para medidas de proteção da fauna silvestre e monitoramento das áreas afetadas. Adicionalmente, foi instituído o Programa Estadual de Restauração e Conservação Ecológica por meio do Decreto nº 69.903/2025, que prevê a utilização de créditos de carbono e biodiversidade como instrumentos de remuneração.



    No tocante ao número de pesquisadores vinculados à área ambiental, o Estado reconheceu a redução do quadro funcional ao longo de duas décadas, passando de 217 para 115 servidores. No entanto, pontuou que a criação do Instituto de Pesquisas Ambientais (IPA), resultante da fusão dos antigos institutos Florestal, de Botânica e Geológico, garantiu a manutenção das linhas de pesquisa e promoveu um aumento de 56,3% no número de projetos ativos entre 2021 e 2025. 



    Por fim, o Estado rebateu expressamente a alegação de "desmonte institucional" da gestão ambiental paulista. Sustenta que houve, ao contrário, modernização e fortalecimento dos órgãos ambientais, com consolidação de competências, aumento de dotação orçamentária, ampliação da participação social, reorganização da Fundação Florestal e avanços em estratégias de prevenção a incêndios. 



    É o relatório. Passo a decidir. 



    Inicialmente, considero ser necessária a complementação das informações apresentadas pelas partes, a fim de permitir uma adequada compreensão das questões técnicas e jurídicas envolvidas. Observa-se que, apesar dos esforços empreendidos por ambos os entes federativos na instrução do feito, persistem lacunas relevantes que demandam esclarecimentos adicionais para a formação de um juízo seguro e fundamentado por este Relator, bem como pelo Plenário desta Corte.



    Tal complementação revela-se especialmente relevante diante da complexidade dos temas debatidos na audiência pública, bem como da multiplicidade de enfoques técnicos apresentados pelos especialistas. É imprescindível, portanto, que as partes aprofundem suas manifestações, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, especialmente no tocante aos seguintes pontos:



    Em relação à União:



    I – Esclarecer se as multas aplicadas em 2024 e 2025 pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) foram efetivamente pagas, bem como informar o estágio atual da tramitação administrativa correspondente a cada uma delas;



    II – Informar se foram implementadas medidas de recuperação ambiental nas áreas degradadas pelos incêndios florestais ocorridos na Área de Proteção Ambiental (APA) Ilhas e Várzeas do Rio Paraná, na Floresta Nacional de Ipanema e na APA da Serra da Mantiqueira, indicando, se for o caso, o cronograma de execução e os resultados obtidos até o momento; e



    III – Apresentar informações detalhadas sobre ações de recuperação ambiental em curso ou programadas para a Terra Indígena Icatú, com indicação dos responsáveis técnicos e do estágio atual de execução.



    Em relação ao Estado de São Paulo:



    I – Esclarecer se as multas aplicadas em decorrência dos Autos de Infração Ambiental lavrados em 2024 e 2025 no âmbito estadual foram adimplidas, bem como informar o estágio atual da respectiva tramitação administrativa;



    II – Apresentar cronograma detalhado de implantação e operacionalização do Cadastro Ambiental Rural (CAR) e do Programa de Regularização Ambiental (PRA), com projeções para os anos de 2026 e 2027, devendo constar metas objetivas, potenciais riscos, estratégias de mitigação e os resultados esperados. Ressalte-se que, considerando a reconhecida capacidade financeira, institucional e técnica do Estado de São Paulo, espera-se que avance de forma mais célere e estruturada, mediante planejamento adequado;



    III – Informar sobre as medidas de recuperação ambiental em curso na Estação Ecológica do Jataí, com detalhamento técnico, cronograma de execução e resultados já alcançados ou estimados; e



    IV - O Estado informou a meta de restauração de 1,5 milhão de hectares, mas que havia a execução efetiva de 25 mil hectares. Assim, é necessária a apresentação do planejamento real para os anos de 2026 e 2027.



     



    Além disso, a análise conjunta dos documentos técnicos apresentados na audiência pública e das informações prestadas posteriormente pelo Estado de São Paulo permite concluir que a política estadual de pesquisa ambiental enfrenta um quadro de redução funcional que compromete a execução adequada das competências constitucionais relacionadas à proteção do meio ambiente. 



    Os relatórios das entidades científicas e dos especialistas demonstram, com base em dados oficiais, que não há reposição de pesquisadores há mais de duas décadas, fato reconhecido expressamente pelo próprio Estado em sua manifestação, ao admitir a redução do quadro de 217 servidores em 2005 para apenas 115 em 2025. 



    Ainda segundo os especialistas, a extinção do Instituto Florestal, aliada à ausência de concursos públicos, agravou a perda de expertise, afetando a capacidade de monitoramento, conservação, produção científica e manejo das unidades de conservação. Embora o Estado sustente que a criação do Instituto de Pesquisas Ambientais tenha unificado estruturas antes dispersas, não há indicação nestes autos de medidas concretas destinadas à recomposição do quadro funcional.



    A situação assume caráter ainda mais grave diante dos dados colhidos na audiência pública, que apontam fragmentação crítica dos remanescentes de Cerrado, concentração de vegetação nativa no Litoral e no Vale do Ribeira e um vazio de conservação no interior do Estado. Essas evidências demonstram a necessidade de equipes qualificadas para diagnóstico, monitoramento, avaliação ecológica e implementação das medidas exigidas pelos compromissos ambientais assumidos no plano nacional e internacional.



    O Estado de São Paulo também não logrou refutar os apontamentos de omissão estrutural apresentados pelos pesquisadores. A resposta estatal limita-se a enfatizar investimentos em infraestrutura, reorganização administrativa e parcerias com setores produtivos, mas não trata deste ponto central, que é a insuficiência de profissionais habilitados para a execução das funções científicas e de gestão ambiental.



    Os dados apresentados pelos especialistas, em particular pela Associação dos Pesquisadores Científicos, revelam impactos diretos da redução de pessoal: lacunas no monitoramento das unidades de conservação, fragilização de inventários florestais, perda de memória institucional e incapacidade de atender às metas internacionais de conservação da biodiversidade. 



    A ausência de quadro funcional compatível com a complexidade das atribuições científicas viola, de forma direta, o dever do Estado de garantir o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme previsto no art. 225 da Constituição Federal.



    Diante desse panorama, impõe-se determinar que o Estado de São Paulo apresente, no prazo de 30 (trinta) dias úteis, um plano de recomposição dos quadros de pesquisadores ambientais, contendo metas verificáveis, fases de execução, critérios de reposição, prazos de realização de concursos públicos e reestruturação das carreiras técnicas. 



    O plano deve incluir cronograma detalhado, previsão orçamentária compatível e indicadores de acompanhamento, de modo a garantir a recomposição progressiva e efetiva da força de trabalho especializada. Essa determinação, evidentemente, não representa “ingerência indevida” na esfera administrativa, mas medida indispensável, em um processo de índole estrutural, para assegurar o cumprimento das obrigações constitucionais relacionadas à tutela ambiental, suprir omissões identificadas no curso da presente ação e restabelecer a capacidade operacional do sistema estadual de pesquisa ambiental. Trata-se de providência necessária à efetivação dos direitos tutelados e à conformidade do Estado com seus compromissos ambientais assumidos em âmbito nacional e internacional.



    Em resumo, esta decisão contém as seguintes determinações:



    Em relação à União:



    I – Esclarecer se as multas aplicadas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) foram efetivamente pagas, bem como informar o estágio atual da tramitação administrativa correspondente a cada uma delas;



    II – Informar se foram implementadas medidas de recuperação ambiental nas áreas degradadas pelos incêndios florestais ocorridos na Área de Proteção Ambiental (APA) Ilhas e Várzeas do Rio Paraná, na Floresta Nacional de Ipanema e na APA da Serra da Mantiqueira, indicando, se for o caso, o cronograma de execução e os resultados obtidos até o momento;



    III – Apresentar informações detalhadas sobre eventuais ações de recuperação ambiental em curso ou programadas para a Terra Indígena Icatú, com indicação dos responsáveis técnicos e do estágio atual de execução.



    Em relação ao Estado de São Paulo:



    I – Esclarecer se as multas aplicadas em decorrência dos Autos de Infração Ambiental lavrados no âmbito estadual foram adimplidas, bem como informar o estágio atual da respectiva tramitação administrativa;



    II – Apresentar cronograma detalhado de implantação e operacionalização do Cadastro Ambiental Rural (CAR) e do Programa de Regularização Ambiental (PRA), com projeções para os anos de 2026 e 2027, devendo constar metas objetivas, potenciais riscos, estratégias de mitigação e os resultados esperados. Ressalte-se que, considerando a reconhecida capacidade institucional e técnica do Estado de São Paulo, superior à média das demais Unidades da Federação, espera-se que avance de forma mais célere e estruturada, mediante planejamento adequado;



    III – Informar sobre as medidas de recuperação ambiental em curso na Estação Ecológica do Jataí, com detalhamento técnico, cronograma de execução e resultados já alcançados ou estimados; 



    IV - Tendo em vista a meta declarada de restauração de 1,5 milhão de hectares e a execução efetiva de apenas 25 mil hectares até o momento, determina-se a apresentação do planejamento real para os anos de 2026 e 2027; e



    V - Apresentar, no prazo de 30 (trinta) dias úteis, um plano de recomposição dos quadros de pesquisadores ambientais, contendo metas verificáveis, fases de execução, critérios de reposição, prazos de realização de concursos públicos e reestruturação das carreiras técnicas. 



    Sem prejuízo de sua eficácia imediata, submeto a presente decisão ao referendo do Plenário.



    Publique-se. Vista à PGR.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente