Tribunal: STF
Processo: Rcl 69750
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-12
Data de publicação: 2025-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta por Associação Nacional de Guardas Municipais do Brasil - AGM Brasil contra a sentença proferida pela Juíza de Direito da 15ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de São Paulo, Estado de São Paulo, nos autos da Ação Civil Pública n. 1033071-79.2021.8.26.0053, por afirmado descumprimento do precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, firmado no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 995/DF.



    A reclamante relata que:



    5. A. decisão reclamada foi proferida em Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO (MPSP) em face do MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO PAULO), na qual o Parquet alegou o excesso de força utilizado pela Guarda Civil Metropolitana (GCM) quando da operação ocorrida em 20/05/2017 na região da “Cracolândia”; que foi instaurado Inquérito Civil Público n° 14.725.0453/2017-2, no qual teria sido apurado alguns comportamentos de agentes da GCM que supostamente ultrapassariam os limites de atuação regida pela Constituição Federal/CF.



    6. O MP-SP aduziu ainda que a GCM realizava “barreira” ao redor da região para revista de pertences pessoais em mochilas, bolsas e malas, sendo que essas revistas e abordagens teriam sido feitas de maneira truculenta e agressiva nas pessoas que circulavam o local. Por essas razões, requereu a concessão de tutela de urgência para impor à Prefeitura Municipal de São Paulo algumas obrigações de fazer e de não fazer, que podem ser sintetizadas na parte dispositiva da decisão reclamada, na Ação Civil Pública que foi julgada parcialmente procedente, com base nos seguintes fundamentos:



    [...] (doc. 1, p. 4-5).



    Prossegue aduzindo que:



    8. É válido ressaltar, por oportuno, que decisões judiciais como a presente, exarada pelo MM. Juízo da 15ª Vara da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, mesmo após a decisão do STF na ADPF 995/DF, parecem guardar homologia a uma disfunção do modelo jurisdicional brasileiro, Excelência, fundada em uma aparente distopia hermenêutica que se estabelece no sistema de justiça pátrio quando o Superior Tribunal de Justiça (STJ), repetidas vezes, reproduz interpretação sobejamente errônea em afronta aos mais básicos e comezinhos efeitos provenientes no mundo da vida da decisão do Plenário do STF acerca das relevantes, variadas e diversas atribuições das Guardas Civis Municipais como órgãos de segurança pública, mandatados pela CF e leis federais consentâneas que modulam seu fazer profissional de natureza civil e policial, que em nada deve-se confundir com as atribuições das demais forças policiais de segurança pública, a exemplo das Polícias Militar e Civil. [...] (doc. 1, p. 10) 



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito:



    a) a concessão de liminar para (1) suspender os efeitos da decisão reclamada, bem como para (2) suspender a decisão do 15ª Vara da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Civil Pública, Processo n° 1033071-79.2021.8.26.0053, no que pertine às atribuições das Guardas Civis Municipais, ressalvado o cumprimento das demais medidas mais amplas infligidas pela decisão em comento, nos marcos da política nacional sobre drogas, que incumbam ao Município de São Paulo;



    [...]



    e) seja julgada, ao fim, procedente a presente Reclamação para cassar a decisão reclamada, nos termos do art. 992 do CPC, restabelecendo a autoridade da decisão do e. STF proferida na ADPF n° 995; (doc. 1, p. 21);



    O feito foi inicialmente distribuído ao Ministro Flávio Dino, que suscitou inexistência de sua prevenção para o julgamento da causa (doc. 26). Por esse motivo, o Ministro Presidente, Luís Roberto Barroso, determinou a livre distribuição desta reclamação (doc. 29).



    A autoridade reclamada apresentou informações (doc. 38).



    O Ministério Público do Estado de São Paulo juntou contestação (doc. 43).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer, com a seguinte ementa:



    RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO PROFERIDA NO JULGAMENTO DA ADPF 995. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E A DECISÃO PARADIGMA. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO OU PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. (doc. 16, p. 1).



    É o relatório. Decido.



    A demanda é improcedente, por falta de aderência estrita entre o ato reclamado e os precedentes vinculantes  do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    A reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no acórdão do julgamento da ADPF 995/DF, com a seguinte ementa:



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E SEGURANÇA PÚBLICA. ART. 144, §8º, DA CONSTITUIÇÃO. RECONHECIMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ÓRGÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA. LEGÍTIMA OPÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL AO INSTITUIR O SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI N° 13.675/18). PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. É evidente a necessidade de união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública. 2. Essa nova perspectiva de atuação na área de segurança pública, fez com que o Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do RE 846.854/SP, reconhecesse que as Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, da CF). 3. O reconhecimento dessa posição institucional das Guardas Municipais possibilitou ao , com CONGRESO NACIONAL, em legítima opção legislativa, no § 7º do artigo 144 da Constituição Federal, editar a Lei nº 13.675, de 11/6/2018, na qual as Guardas Municipais são colocadas como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (art. 9º, § 1º, inciso VII). 4. O quadro normativo constitucional e jurisprudencial dessa SUPREMA CORTE em relação às Guardas Municipais permite concluir que se trata de órgão de segurança pública, integrante do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para, nos termos do artigo 144, §8º da CF, CONCEDER INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO aos artigo 4º da Lei 13.022/14 e artigo 9º da 13.675/18 DECLARANDO INCONSTITUCIONAL todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública (ADPF 995/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9/10/2023 – grifei). 



    O ato reclamado é a sentença proferida pela Juíza de Direito da 15ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central de São Paulo, que julgou procedente em parte a Ação Civil Pública n. 1033071-79.2021.8.26.0053, proposta pelo Ministério Público de São Paulo, com os seguintes fundamentos:



    [...]



    Após intenso debate jurisprudencial a respeito dos limites de atuação da Guarda Municipal, o E. Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 995 conferiu interpretação conforme à Constituição ao art. 4º da Lei nº 13.022/2014 e ao art. 9º da Lei nº 13.675/2018 a fim de declarar inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluem as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública. Confira-se:



    [...]



    O C. Superior Tribunal de Justiça, após o julgamento acima citado, buscou complementar o entendimento jurisprudencial a respeito do tema, estabelecendo que embora a Guarda Municipal seja integrante do Sistema de Segurança Pública, isso não permite afirmar que sua atuação mantém a mesma amplitude conferida às policias militares estaduais. Dada a didática da ementa, peço vênia para transcrevê-la na íntegra:



    [...]



    Assim, extrai-se do atual ordenamento jurídico que, (i) as guardas municipais integram o Sistema de Segurança Pública, porém (ii) sua atuação deve se limitar às suas competências estabelecidas em lei, as quais são voltadas à preservação do patrimônio municipal, e de caráter mais preventivo que repressivo.



    Estabelecendo os contornos de atuação da Guarda Municipal, no que pertine ao caso dos autos, temos as regras estabelecidas no Decreto Municipal 59.246/20, que dispõe sobre os procedimentos e o tratamento à população em situação de rua, durante a realização de ações de zeladoria urbana, bem como o POP GCM nº 01, aprovado pela Portaria do Comando Geral GCM n.º 032, de 05 de julho de 2018, publicada no Diário Oficial do Município de 11 de julho de 2018, que impede a utilização rotineira e injustificada de técnicas de contenção por formação militar, seja por barreira de escudos, seja, sobretudo, por utilização de bombas e de tiros de elastômero.



    Portanto, importante consignar que a integração da Guarda Municipal como força de segurança pública significa afirmar tão somente que ela faz parte de um sistema, o que auxilia na articulação da gestão da segurança pública, mas nada diz a respeito das suas finalidades, não as equiparando às polícias militares, estas sim preparadas para atuação repressiva (doc. 5, pp. 11-18).



    A autoridade reclamada aborda questões fáticas relacionadas à “Cracolândia”, concluindo nos seguintes termos:



    Conforme exposto, a Cracolândia, como ente social autônomo composto das pessoas que se situam e circulam em determinado território da região central - agora expandida - de cidade de São Paulo, é substrato da má gestão social (pública e privada), cujos efeitos confluem para o cenário que amplamente se revelou neste processo: no limite e sob a perspectiva dos Direitos Humanos que se pretendem aqui tutelar, o destroçamento físico-psíquico de pessoas hipervulneráveis.



    O que se tem dos autos, é que a presente ação visa assegurar direitos, eis que a população de rua submetida a esta teia de vulnerabilidades é, antes de tudo, integrada por sujeito de direitos, cabendo ao Poder Judiciário, como ator componente do sistema de justiça, assegurar efetividade no resguardo dos Direitos Humanos.



    Da análise da prova produzida neste processo extrai-se que o ponto controvertido fixado à fl. 1562 restou evidenciado pelos autores, não havendo dúvida de que a conduta dos agentes da GCM junto ao território da Cracolândia se deu de modo ilegal.



    Abundam as provas de que os agentes da GCM realizaram busca pessoal indiscriminada em pessoas no território, lançaram mão de abordagem violenta, retiraram pertences e documentos pessoais daqueles que lá se encontram sem razão legítima para tanto, dentre várias outras condutas cuja reprovação jurídica se mostrou de intensidade relevante.



    [...]



    Para além da Constituição da República, há um sem-número de normas jurídicas que podem balizar a atuação dos agentes da Guarda Civil Metropolitana. Dentre elas destacam-se o Decreto Municipal nº 59.246/202 e o Manual de Abordagem oriundo da própria instituição, chamado de Procedimentos Gerais de Abordagem (POP GCM Nº 8 3 ), que se cumprido por todos os integrantes da GCM que atuam na região (o que deveria ocorrer, nos termos do art. 30, parágrafo único do Decreto-Lei nº 4.657/42 – LINDB), talvez a presente ação não fosse ajuizada.



    No decorrer da oitiva das testemunhas, chama a atenção a preocupação do diligente Promotor de Justiça oficiante, Dr. Arthur (preocupação que se espraia por todos os agentes de justiça responsáveis pela pretensão inicial) do cotejo entre as hipóteses normativas previstas no POP GCM Nº 8 e a conduta daqueles que o executam, sendo instigados a refletir sobre seus comportamentos. É revelador a dissonância entre a prova produzida e o cenário descrito pelos instigados. Exatamente por isso, com as devidas vênias, entendo não ser esta a ignição à solução da controvérsia.



    [...]



    Disso decorre a importância de se destacar a efetividade do provimento buscado como discurso e comando proeminentes na discussão ora travada. Isso porque da prova produzida nos autos derivou, de um lado, a alegação do cumprimento por parte dos agentes da GCM das normas vigentes e, de outro, a demonstração de que, em certos casos, as normas vigentes são violadas. Restou claro, também, que as instituições correicionais da Guarda Civil não vêm obtendo resultados eficazes aos fins que se prestam, notadamente porque eventuais punições, quando ocorrem, não têm surtido efeito, em última análise, às pessoas que demandam tutela. As violências continuam ocorrendo (doc. 5, pp. 33-35).



    Ao final, a autoridade reclamada julgou parcialmente procedentes os seguintes pedidos:



    Ante o exposto, com fundamento no artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido inicial formulado pelo autor para o fim de condenar o Município de São Paulo à:



    (i) Obrigação de não fazer, consistente em se abster de realizar, por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por sua Guarda Civil Metropolitana, qualquer operação de natureza policial militar no território dos Campos Elíseos e Luz – a denominada Cracolândia –, entendidas estas como a prática organizada de ações típicas de polícia repressiva e sob formação militar, voltada à conquista de “espaços” nas vias públicas, com arremesso indiscriminado de munições contra pessoas e expulsão desmotivada de pessoas de logradouros públicos;



    (ii) Obrigação de fazer, consistente em implantar canal direto de comunicação da população com o Comando da Guarda Civil Metropolitana, apto para receber denúncias instruídas com vídeos, com a criação de um protocolo para apuração administrativa das responsabilidades de todos os servidores municipais que se saiba autores das condutas tratadas no item anterior, instaurando procedimentos administrativos disciplinares para cada ocorrência que for levada ao conhecimento do Comando da Guarda Civil Metropolitana, a quem competirá encaminhar à Corregedoria independente.



    (iii) Obrigação de fazer, consistente em apresentar, no prazo de 60 dias, plano de atuação ou de trabalho que garanta a observância estrita do POP GCM nº 01, aprovado pela Portaria do Comando Geral GCM nº 032, de 5 de julho de 2018, publicada no Diário Oficial do Municipal do Município de 11 de julho de 2018, de modo a impedir a utilização rotineira e injustificada de técnicas de contenção por formação militar, seja por barreira de escudos, seja, sobretudo, pela utilização indiscriminada de bombas e de tiros de elastômero.



    Como se pode perceber, as determinações e os fundamentos da sentença reclamada não descumprem o que assentado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da ADPF 995/DF.



    No precedente vinculante firmado na ADPF 995/DF, em nenhum momento, o Supremo Tribunal Federal decidiu sobre a possibilidade de utilização de “formação militar”, típica de “polícia repressiva” dos Guardas Civis em espaços públicos, ou permitiu a utilização de “arremesso indiscriminado de munições”, “bombas” ou “tiros de elastômero” por integrantes de forças de segurança pública. O Supremo Tribunal Federal também não se manifestou sobre “a utilização rotineira e injustificada de técnicas de contenção” por “barreiras de escudos”.



    Na verdade, na minha compreensão, apesar de reconhecer a importância das Guardas Civis no sistema de segurança pública, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 995/DF, não decidiu equiparar, em termos absolutos, a natureza da sua atividade com a atividade desenvolvida pelas tropas de choque da polícia militar.



    Noto que a autoridade reclamada também não impediu em absoluto a utilização excepcional da Guarda Civil Metropolitana em eventual contenção de tumultos ocorridos na Cracolândia. Apenas vedou a utilização desmedida de força e a “utilização rotineira e injustificada” de técnicas de contenção e a “utilização injustificada” de bombas e munições de elastômero contra a população vulnerável.



    Nesse ponto, observo que, no precedente firmado na ADPF 995/DF, em nenhum momento, pretendeu esta Suprema Corte incentivar ou mesmo permitir que forças de segurança pública utilizassem bombas, munições ou escudos de proteção de forma “injustificada” ou desproporcional contra população vulnerável.



    Desse modo, concluo que não há aderência estrita entre o precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, firmado na ADPF 995/DF, que reconhece as Guardas Civis Municipais como integrante do Sistema Único de Segurança Pública, e as determinações impostas pela autoridade reclamada, na Ação Civil Pública 1033071-79.2021.8.26.0053, que pretendem impedir a utilização de força desmedida e injustificada pela Guarda Civil Metropolitana de São Paulo na região da “Cracolândia”.



    Nesse ponto, é necessário destacar que a jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal exige, para o cabimento da reclamação, que fique demonstrada a aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo dos paradigmas apontados como violados, o que não ocorre no caso. Nessa linha de entendimento, cito os seguintes julgados: 



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. AÇÃO TRABALHISTA. CONTRATO DE TERCEIRIZAÇÃO. FRAUDE. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO INTRÍNSECO DE ADMISSIBILIDADE. FALTA DE ADERÊNCIA ESTRITA. NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. É inviável a reclamação quando o ato reclamado não possui aderência estrita ao paradigma apontado como afrontado. 2. In casu, não há falar em garantia da decisão proferida na ADPF 324, na medida em que a argumentação do ato reclamado não guarda estrita pertinência com o paradigma. Precedentes. 3. Não se evidencia ofensa à Súmula Vinculante 10 desta Corte, diante da inexistência de juízo de inconstitucionalidade acerca da norma legal invocada. 4. Descabimento, nessa hipótese, da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Agravo regimental a que se nega provimento (Rcl 38.504 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 6/4/2021).  



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL PROPOSTA PARA GARANTIR A OBSERVÂNCIA DE DECISÃO DESTA SUPREMA CORTE PROFERIDA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.232 DA REPERCUSSÃO GERAL (RE 1.387.795/MG). AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. AGRAVO DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão que julgou improcedente a reclamação, a qual foi proposta por suposto desrespeito à decisão do Ministro Dias Toffoli no RE 1.387.795/MG, que determinou a suspensão do processamento das demandas que envolvam o Tema 1.232 da Repercussão Geral. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se houve desrespeito à decisão do Ministro Dias Toffoli proferida no RE 1.387.795/MG. III. Razões de decidir 3. O paradigma tido como violado relaciona-se à inclusão, na fase de execução trabalhista, de empresa integrante de grupo econômico. Todavia, na presente reclamação questiona-se o indeferimento do levantamento de recursos bloqueados. 4. Não há aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que, nos termos da jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal, torna inviável o manejo da reclamação nesses casos. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental desprovido. _________ Jurisprudência relevante citada: STF, Rcl 58.577 AgR/AP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 31/8/2023; e Rcl 62.259 AgR/RO, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 9/2/2024. (Rcl 74.087 AgR/RJ, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 7/2/2025).



    É certo que, mais recentemente, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento vinculante no Tema 656 RG, nos seguintes termos:  



    É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.



    O Tema 656 RG, posterior à decisão reclamada e também ao ajuizamento da reclamação, não está em discussão nestes autos. Apesar disso, também no precedente do Tema 656 RG não houve uma equiparação entre a natureza e atribuições da Polícia Militar e da Guarda Civil Municipal.



    Enfatizo, por fim, que a reclamação não tem por finalidade substituir as vias processuais ordinárias, sendo equivocada a sua utilização como sucedâneo de recurso ou da medida processual eventualmente cabível.



    O papel constitucionalmente reservado a esse instituto é o de garantir a integridade do ordenamento jurídico mediante a tutela da efetividade das decisões desta Suprema Corte, bem como de sua competência jurisdicional. Como assinalado pelo Ministro Celso de Mello:



    [...] a reclamação não se qualifica como sucedâneo recursal, nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, nem traduz meio de uniformização de jurisprudência, eis que tais finalidades revelam-se estranhas à destinação subjacente à instituição dessa medida processual (Rcl 34.519 AgR/PB, DJe 4/5/2020).



    Posto isso, julgo improcedente a presente reclamação (art. 161, parágrafo único, do RISTF). Fica, por conseguinte, prejudicada a análise do pedido liminar. 



    Sem condenação em honorários, em razão da natureza da demanda (art. 17 da Lei n. 7.347/1985).  



    Publique-se.



    Brasília, 12 de março de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator