Tribunal: STF
Processo: ARE 1568891
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-15
Data de publicação: 2025-10-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    O Ministério Público Federal interpõe agravo (eDoc 31) contra a decisão (eDoc 26) que, à anotação de incidência do enunciado 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal e sob o fundamento de que eventual ofensa ao Texto Constitucional seria meramente reflexa, inadmitiu o recurso extraordinário (eDoc 22) manejado em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região assim ementado (eDoc 10):



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO. POLÍTICA PÚBLICA. LIMITE ORÇAMENTÁRIO. CARÁTER POLÍTICO. RECURSO E REMESSA IMPROVIDOS. 



    1. O cerne da lide cinge-se à possibilidade de o Judiciário, atendendo a pretensão do Parquet Federal, condenar a União na obrigação de fazer consistente na fixação imediata e definitiva do custo aluno-qualidade inicial (CAQi) de acordo com o que determina o art. 206, VII, da Constituição Federal/88, os arts. 4, IX, 74 a 76, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, o Plano Nacional de Educação (PNE — Lei n° 13.0005/2014, estratégias 7.21, 20.6 e 20.7) e o Acórdão n° 618/2014 do Tribunal de Contas da União, sob pena de adoção subsidiária dos parâmetros previstos no Parecer CNE/CEF 08/2010. 



    2. A Constituição da República assevera que é dever da União a garantia de um padrão mínimo de qualidade de ensino, mediante assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, de forma redistributiva e supletiva, de modo que o não oferecimento de ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa em responsabilidade da autoridade competente. Com a finalidade de atender tal garantia, deve ser estabelecido por lei um plano nacional de educação, conforme preceituam os arts. 208, 211 e 214 do texto constitucional. 



    3. A fim de regulamentar tal comando constitucional, foi editada a Lei n° 13.005/2014, que ao tratar do Plano Nacional de Educação estabeleceu metas e estratégia para erradicar o analfabetismo, universalizar o atendimento escolar, formar para o trabalho, melhorar a qualidade de ensino, promover o desenvolvimento humanístico, científico e tecnológico do país (art. 10). 



    4. No caso em comento, discute-se o cumprimento das metas 7 e 20, bem como de suas estratégias 7.21, 20.6 e 20.7, previstas no anexo da referida norma. 



    5. O Conselho Nacional de Educação, por sua vez, elaborou em conjunto com a Câmara de Educação Básica o Parecer CNE/CEB, n° 8/2010, definindo condições mínimas de infraestrutura escolar, apresentando uma lista de insumos (como exempli gratia, botijão de gás de 13 litros, máquinas fotográficas, máquinas de lavar, dentre outros). 



    6. O referido Parecer foi encaminhado ao Gabinete do Ministro da Educação para a devida homologação, e, após análise pelas Secretarias e órgãos competentes, foi devolvido ao CNE, sem homologação, para reexame, em 25 de outubro de 2013, acompanhado da Nota Técnica n° 1.587/2011 GSB/SEB/MEC, que enumera um conjunto de sugestões no sentido de tornar a norma mais clara, mais eficaz e mais abrangente sem, contudo, alterar o espírito do custo aluno-qualidade inicial, sugerindo, ainda, algumas atualizações em relação às listas de insumos. 



    7. O advento da Emenda Constitucional n° 95, de 15/12/2016, contudo, alterou o ADCT estipulando um limite de gastos para todos os Poderes. 



    8. Deste modo, a União não pode ultrapassar os seus gastos anuais acima da inflação do ano anterior, o que se aplica, inclusive, à saúde e educação, e, por tal motivo, em 2017 foi vetada a inclusão das metas do Plano Nacional de Educação entre as prioridades do orçamento federal de 2018. 



    9. Como bem destacado pelo Juízo a quo, "(...) a educação constitui direito social e, por conseguinte, integra o rol de direitos fundamentais. Sua efetividade depende dos parâmetros legislativos que definam as prestações devidas em face desse direito e da implementação das políticas públicas que concretizem essas prestações. Vale dizer, o Poder Executivo define essas políticas que, por sua vez, dependem da destinação de verbas públicas para a sua execução, de modo que o orçamento público passa a ser o ponto central da efetividade dos direitos fundamentais. A proposta do orçamento público da União é de iniciativa do Presidente da República e deve ser aprovada pelo Congresso Nacional, como nítida exteriorização do principio democrático, na medida em que os responsáveis pela definição das políticas públicas e pela destinação do dinheiro público são os Poderes cujos membros foram diretamente eleitos pelos cidadãos, destinatários finais da atuação estatal. Nessa linha de raciocínio, não incumbe ao Judiciário substituir os poderes eleitos na tarefa de detalhar a destinação das verbas públicas ou mesmo escolher as políticas a serem adotadas. Reserva-lhe apenas ver ficar irregularidades (...)". 



    10. Nessa linha, a pretensão da apelante de obrigar o ente federal a homologar e fixar qual é o custo aluno qualidade inicial de acordo com os parâmetros da Lei n° 13.005/2014 esbarra não apenas em análise de caráter técnico especializado como em um complexo limite de gastos que se concretiza em um direcionamento de despesas públicas a ser compatibilizado com a disponibilidade orçamentária existente, de caráter eminentemente político. 



    11. Deste modo, não se pode exigir que a apelada estabeleça parâmetros financeiros que ainda estão em estudo técnico, o que, como também destacado na sentença, foi exatamente a determinação do TCU no acórdão de 2014, sendo certo, ainda, que inexistem prova nos autos que demonstrem serem os dados do Parecer n° 08/2010 CNE/CEB correto e atuais. 



    12. Apelação do MPF e remessa improvidas. 



    Em suas razões, o recorrente aponta violação direta dos arts. 206, VII, 211, § 1º, e 212, caput, todos da Constituição Federal, no que diz afastado o óbice da ofensa indireta ou reflexa ao Texto Constitucional. 



    Consoante narra, ao assentar que o Poder Judiciário não pode interferir na política pública educacional instituída pela União, o Regional Federal deixou de assegurar um padrão mínimo de qualidade ao ensino público, especialmente ante a não fixação do custo aluno-qualidade inicial.



    Alega que o controle jurisdicional postulado no caso não vulnera a discricionariedade administrativa, uma vez que o Poder Judiciário está autorizado, ante a omissão inconstitucional do ente público federal, a determinar medidas voltadas a concretizar o direito fundamental à educação básica de qualidade.



    Defende a inaplicabilidade do enunciado n. 279 da Súmula desta Corte, ao argumento de que o deslinde da controvérsia não demanda incursão no acervo fático-probatório, bastando a revaloração jurídica da moldura fática delineada.



    É o relatório. Decido.



    Reputo correta a decisão agravada.



    Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pela Procuradoria-Regional da República da 2ª Região, visando compelir a União a fixar o custo aluno-qualidade inicial de acordo com os parâmetros da Lei nº 13.005/2014 (Plano Nacional de Educação).



    Ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 684.612, no âmbito do Tema nº 698 da repercussão geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal fixou as seguintes teses:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 



    No caso, rever o posicionamento quanto à ausência de demonstração concreta de omissão por parte da União em assegurar padrão mínimo de qualidade ao ensino público, circunstância que afasta a legitimidade da intervenção judicial, passaria, necessariamente, pela interpretação de legislação infraconstitucional e pelo reexame de fatos e provas, conforme se verifica dos excertos a seguir transcritos do voto-condutor:



    [...]



    O advento da Emenda Constitucional nº 95, de 15/12/2016, contudo, alterou o ADCT estipulando um limite de gastos para todos os Poderes: 



    “Art. 110. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino equivalerão: I – no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do §2º do art. 198 e do caput do art. 122, da Constituição Federal; e II – nos exercícios posteriores, os valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo inciso II do §1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.”



    Deste modo, a União não pode ultrapassar os seus gastos anuais acima da inflação do ano anterior, o que se aplica, inclusive, à saúde e educação, e, por tal motivo, em 2017 foi vetada a inclusão das metas do Plano Nacional de Educação entre as prioridades do orçamento federal de 2018. 



    Como bem destacado pelo Juízo a quo, “(...) a educação constitui direito social e, por conseguinte, integra o rol de direitos fundamentais. Sua efetividade depende dos parâmetros legislativos que definam as prestações devidas em face desse direito e da implementação das políticas públicas que concretizem essas prestações. Vale dizer, o Poder Executivo define essas políticas que, por sua vez, dependem da destinação de verbas públicas para a sua execução, de modo que o orçamento público passa a ser o ponto central da efetividade dos direitos fundamentais. A proposta do orçamento público da União é de iniciativa do Presidente da República e deve ser aprovada pelo Congresso Nacional, como nítida exteriorização do princípio democrático, na medida em que os responsáveis pela definição das políticas públicas e pela destinação do dinheiro público são os Poderes cujos membros foram diretamente eleitos pelos cidadãos, destinatários finais da atuação estatal. Nessa linha de raciocínio, não incumbe ao Judiciário substituir os poderes eleitos na tarefa de detalhar a destinação das verbas públicas ou mesmo escolher as políticas a serem adotadas. Reserva-lhe apenas verificar irregularidades (...)”. (fls. 315) 



    Nessa linha, a pretensão da apelante de obrigar o ente federal a homologar e fixar qual é o custo aluno-qualidade inicial de acordo com os parâmetros da Lei nº 13.005/2014 esbarra não apenas em análise de caráter técnico especializado como em um complexo limite de gastos que se concretiza em um direcionamento de despesas públicas a ser compatibilizado com a disponibilidade orçamentária existente, de caráter eminentemente político. 



    Deste modo, não se pode exigir que a apelada estabeleça parâmetros financeiros que ainda estão em estudo técnico, o que, como também destacado na sentença, foi exatamente a determinação do TCU no acórdão de 2014, sendo certo, ainda, que inexistem prova nos autos que demonstrem serem os dados do Parecer nº 08/2010 CNE/CEB correto e atuais. 



    Ante o exposto, nego provimento à apelação e à remessa, nos termos da fundamentação supra.



    Esse quadro atrai a incidência do óbice previsto no enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal e caracteriza a suposta ofensa ao Texto Constitucional como indireta ou reflexa. Nesse sentido, as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos fronteiriços: REs 1.558.526/SC e 1.546.873/SP, ambos de minha relatoria; RE 1.557.608/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia; ARE 1.560.771/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso.



    Inviável, portanto, a abertura da instância extraordinária.



    Advirto que o manejo de agravo interno manifestamente improcedente causa embaraço à tramitação dos feitos, incompatível com o dever de boa-fé, inserido na Lei Adjetiva como norma fundamental do processo civil (art. 5º do CPC); e autoriza a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. Nesse sentido, entre muitos outros, os seguintes acórdãos: RE 1.338.356 AgR, minha relatoria, DJ de 17.5.2022; ARE 1.321.696-ED-AgR, Ministro André Mendonça, DJ de 29.6.2022; e ARE 1.387.540 AgR, Ministro Flávio Dino, DJ de 23.4.2024.   



    Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.   



    Incabível a majoração da verba honorária prevista no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, dada a ausência de sua prévia fixação na origem.



    Publique-se.



Brasília, 15 de outubro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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