Tribunal: STF
Processo: RE 1541334
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-26
Data de publicação: 2025-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Ilha Cunhambebe Empreendimentos Turísticos Ltda. interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. ILHA DE CUNHAMBEBE. ILHA MARÍTIMA COSTEIRA. TAXA DE OCUPAÇÃO. BENS DA UNIÃO. CADEIA DOMINIAL. AUSÊNCIA DE TRANSFERÊNCIA DO DOMÍNIO PÚBLICO PARA O PRIVADO. MAJORAÇÃO DO VALOR. ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA SPU GEADE - 004/2003. APELAÇÃO IMPROVIDA. 



    1. TRATA-SE DE APELAÇÃO CÍVEL INTERPOSTA PELA ILHA DE CUNHAMBEBE EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS LTDA EM FACE DA SENTENÇA PROFERIDA NOS AUTOS DESTA AÇÃO ORDINÁRIA, QUE JULGOU IMPROCEDENTE O PEDIDO OBJETIVANDO: I) A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DAS COBRANÇAS EFETUADAS NOS EXERCÍCIOS DE 2001 E SEGUINTES, A TÍTULO DE FORO, SOBRE AS METRAGENS NÃO PREVISTAS NAS CERTIDÕES DE OCUPAÇÃO DA SPU, COM A CONSEQUENTE RESTITUIÇÃO DOS VALORES PAGOS A MAIOR A SEREM CALCULADOS EM SEDE DE LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA; II) A DECLARAÇÃO DE QUE OS VALORES DEVIDOS A TÍTULO DE FORO SOMENTE PODEM SER MAJORADOS POR CORREÇÃO MONETÁRIA, COM RECÁLCULO DOS VALORES PAGOS A PARTIR DE 2006 E CONSEQUENTE RESTITUIÇÃO DAS QUANTIAS PAGAS A MAIOR. A SENTENÇA CONDENOU A APELANTE AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, OS QUAIS FORAM FIXADOS EM 10% (DEZ POR CENTO) SOBRE O VALOR DA CAUSA, CONFORME ART. 85, §§2º E 3º, I, CPC.



    2. RELATA A RECORRENTE QUE, A PARTIR DO ANO DE 2001, A UNIÃO PASSOU A COBRAR INDEVIDAMENTE O FORO INCIDENTE SOBRE A TOTALIDADE DAS TERRAS DE SUA PROPRIEDADE, OU SEJA, SOBRE AQUELAS QUE NÃO PERTENCEM AO ENTE FEDERATIVO, CONTUDO, NÃO JUNTOU AOS AUTOS AS MENCIONADAS GUIAS DE COBRANÇA. 



    3. CONSOANTE AS INFORMAÇÕES PRESTADAS PELA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, OS IMÓVEIS REFERENTES AO RIP 5801.0000873-90 (353.165,00M2 ); RIP 5801.0000872- 00 (13.929,00M2 ); RIP 5801.0000867-42 (13.310,00M2 ) E RIP 5801.0000845-37 (55.320,00M2 ) ESTÃO CADASTRADOS COMO ILHA MARÍTIMA COSTEIRA, SENDO CONSIDERADOS DA UNIÃO, SUJEITOS AO REGIME DE OCUPAÇÃO, SOBRE OS QUAIS INCIDEM A TAXA DE OCUPAÇÃO DE 2%, SENDO CERTO QUE O PAGAMENTO DA OBRIGAÇÃO É DEVIDO EM RAZÃO DA OCUPAÇÃO DE IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO, IDENTIFICANDO-SE COMO SUJEITO PASSIVO AQUELE CADASTRADO NA SPU COMO OCUPANTE LICENCIADO. 



    4. A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988 DISPÕE EXPRESSAMENTE, NO ARTIGO 20, IV, QUE SÃO BENS DA UNIÃO AS ILHAS OCEÂNICAS E AS COSTEIRAS, EXCLUÍDAS, DESTAS, AS QUE CONTENHAM A SEDE DE MUNICÍPIOS, EXCETO AQUELAS ÁREAS AFETADAS AO SERVIÇO PÚBLICO E A UNIDADE AMBIENTAL FEDERAL, E AS REFERIDAS NO ART. 26, II, TENDO RECEPCIONADO O DECRETO-LEI Nº 9.760/46. 



    5. NESSE SENTIDO, RESSALVADOS OS CASOS DE TRANSFERÊNCIA DO DOMÍNIO PÚBLICO PARA O PRIVADO, ESCRITURADO NO REGISTRO DE IMÓVEIS, AS ILHAS COSTEIRAS PERTENCIAM AO ENTE FEDERAL ANTES DE 1988, FORÇA DO ART. 1º, ALÍNEA “D”, DO DECRETO-LEI Nº 9.760/46 QUE DISPÕE SOBRE OS BENS IMÓVEIS DA UNIÃO –, NORMA RECEPCIONADA PELA CONSTITUIÇÃO/88 E EM PLENA VIGÊNCIA (TRF2 – AC 0000837- 36.2012.4.02.5111 – REL. DESEMBARGADORA FEDERAL NIZETE LOBATO CARMO – SEXTA TURMA ESPECIALIZADA. DATA: 14.12.2016). 



    6. ASSIM, NÃO OBSTANTE AS TERRAS SITUADAS EM ILHAS DE PROPRIEDADE DA UNIÃO POSSAM SER TRANSFERIDAS PARA PARTICULARES, NÃO HOUVE COMPROVAÇÃO, IN CASU, DE QUE O ENTE FEDERAL TIVESSE DE FATO ALIENADO AS TERRAS OBJETO DA PRESENTE AÇÃO PARA PARTICULARES. 



    7. DESTAQUE-SE QUE O STJ, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL REPETITIVO, FIRMOU ENTENDIMENTO NO SENTIDO DE QUE O REGISTRO IMOBILIÁRIO APRESENTADO PELO PARTICULAR POSSUI MERA PRESUNÇÃO RELATIVA DE PROPRIEDADE, SENDO INOPONÍVEL EM FACE DA UNIÃO PARA AFASTAR O REGIME DOS TERRENOS DE MARINHA, NA MEDIDA EM QUE O ARTIGO 20, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ATRIBUIU ORIGINARIAMENTE ÀQUELE ENTE FEDERATIVO A PROPRIEDADE DOS MENCIONADOS BENS. (STJ, PRIMEIRA SEÇÃO, RESP Nº 1183546/ES, RELATOR MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES, EM 29/09/2010). 



    8. PRECEDENTES: TRF2 – AC 0000837-36.2012.4.02.5111 – REL. DESEMBARGADORA FEDERAL NIZETE LOBATO CARMO – SEXTA TURMA ESPECIALIZADA. DATA: 14.12.2016; TRF2 – AC 0001240-10.2009.4.02.5111– REL. DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA – SEXTA TURMA ESPECIALIZADA. DATA: 20.04.2015. 



    9. DE OUTRO EITO, A QUESTÃO REFERENTE À ATUALIZAÇÃO DA TAXA DE OCUPAÇÃO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ENCONTRA-SE PACIFICADA NA JURISPRUDÊNCIA DO STJ QUE ENTENDEU, EM SEDE DE RECURSO REPETITIVO, SOB O RITO DO ARTIGO 543-C DO CPC/1973, QUE A ATUALIZAÇÃO DAS TAXAS DE OCUPAÇÃO, QUE SE DÁ COM A ATUALIZAÇÃO DO VALOR VENAL DO IMÓVEL, NÃO SE CONFIGURA COMO IMPOSIÇÃO OU MESMO AGRAVAMENTO DE UM DEVER, MAS SIM RECOMPOSIÇÃO DE PATRIMÔNIO, DEVIDA NA FORMA DA LEI, SENDO DESNECESSÁRIO O CONTRADITÓRIO PRÉVIO, PARA INCIDÊNCIA DO ARTIGO 1º DO DL 2.398/87, RESSALVANDO QUE “ APÓS A DIVULGAÇÃO DA NOVA PLANTA DE VALORES VENAIS E DA ATUALIZAÇÃO NELA ADVINDA, AÍ SIM, OS ADMINISTRADOS PODEM RECORRER ADMINISTRATIVA E JUDICIALMENTE DOS PONTOS QUE CONSIDERAM ILEGAIS OU ABUSIVOS”.



    10. DESTAQUE-SE, TAL COMO FICOU ASSENTADO NO JULGAMENTO DO RESP 1.150.579/SC, NA FORMA DO QUE DISPÕE O ARTIGO 1º DO DECRETO Nº 2.398/87, QUE COMPETE AO SERVIÇO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO – SPU A ATUALIZAÇÃO ANUAL DA TAXA DE OCUPAÇÃO DOS TERRENOS DE MARINHA. 



    11. NESTE SENTIDO, COMO RESSALTOU A APELADA, AMPARADA NA REFERIDA LEGISLAÇÃO E SEGUINDO A RECOMENDAÇÃO DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, BEM COMO DETERMINAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, A SPU ESTABELECEU NORMAS E PROCEDIMENTOS PARA EFETIVAR AS AVALIAÇÕES, POR MEIO DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA GEADE Nº 004, DE 25.02.2003, QUE ESTABELECEU NOVA REGULAMENTAÇÃO À FORMA DE AVALIAÇÃO DO DOMÍNIO PLENO. 



    12. COMO DITO NA SENTENÇA, A GERÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DIVULGOU A MAJORAÇÃO MÉDIA DOS VALORES PARA O EXERCÍCIO DE 2007, POR DISTRITO DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS, SENDO ESTA DE: 1.067,99% NO 1º DISTRITO, 766,98% NO 2º DISTRITO, 1.235,10% NO 3º DISTRITO E 988,63% NO 4º DISTRITO, COM A COMPROVAÇÃO DE PUBLICAÇÃO NO JORNAL O GLOBO. 



    13. CONSTA, AINDA, DOS AUTOS O RELATÓRIO DE ATUALIZAÇÃO DA PVG (PLANTA DE VALORES GENÉRICOS) DE 2008, DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS/RJ, COM AS RESPECTIVAS INFORMAÇÕES A RESPEITO DO PROCEDIMENTO E DADOS UTILIZADOS NA AVALIAÇÃO DOS IMÓVEIS E PUBLICAÇÃO NO JORNAL O GLOBO NO DIA 02.03.2008. 



    14. COMO PONTUOU O JUÍZO A QUO, RESTOU CLARO QUE A ALTERAÇÃO DO VALOR DA TAXA DE OCUPAÇÃO OCORREU DENTRO DA LEGALIDADE, SENDO ENTENDIMENTO PACÍFICO DOS TRIBUNAIS SUPERIORES QUANTO À DESNECESSIDADE DE INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA TAL FIM.



    15. PRECEDENTES: TRF2 – AC 0000624-54.2008.4.02.5116 – REL. JUIZ FEDERAL CONVOCADO JOSÉ EDUARDO NOBRE MATTA – QUINTA TURMA ESPECIALIZADA. DATA: 19.03.2018; TRF2 – AC 0000195-14.2008.4.02.5108 – REL. JUÍZA FEDERAL CONVOCADA CARMEN SILVIA LIMA DE ARRUDA – QUINTA TURMA ESPECIALIZADA. DATA: 23.03.2017; TRF2 – AC 0001104- 47.2008.4.02.5111 – REL. DESEMBARGADORA FEDERAL NIZETE LOBATO CARMO – SEXTA TURMA ESPECIALIZADA. DATA: 28.07.2014. 



    16. APELAÇÃO IMPROVIDA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS PARA 11% (ONZE POR CENTO) SOBRE O VALOR DA CAUSA, ATUALIZADO, EX VI DO § 11 DO ARTIGO 85, DO CPC.” (e-doc. 406)



    Opostos embargos de declaração, foram improvidos (e-doc. 445).



    Irresignada, Ilha Cunhambebe Empreendimentos Turísticos Ltda. interpôs, simultaneamente, recursos especial (e-doc. 459) e extraordinário (e-doc. 463).



    No apelo extremo, a recorrente alega violação aos artigos 5º, incisos XXXVI, LIV e LV; 20, incisos IV e 26, inciso II da Constituição Federal. 



    Sustenta, em síntese, que



    “c) Até o ano 2000, a União sempre cobrou a taxa de ocupação regularmente, fazendo-a incidir apenas sobre áreas que constituem terreno de marinha (não interiores). 



    d) A partir do ano de 2001, sem qualquer notificação ou procedimento administrativo prévio, a União passou a cobrar a taxa sobre a totalidade das áreas dos imóveis (para a União, os imóveis, na qualidade de ilha costeira, seriam de sua propriedade). 



    e) Nos anos de 2007 e 2008, também sem qualquer notificação ou procedimento administrativo prévio, houve aumentos sucessivos e injustificados da taxa de ocupação que, sob o pano de mera atualização monetária, traduzem verdadeira alteração da base de cálculo da taxa, conduzindo a incríveis aumentos de: 5.430,11% (Área 1); 4.597,07% (Área 2); 4.597,07% (Área 3); e 2.774,33% (Área 4). 



    A cobrança da taxa de ocupação desconsidera, ainda, o fato de que a Ilha de Cunhambebe está localizada na Área de Proteção Ambiental – APA de Tamoios, sujeitando-se a severas restrições quanto ao uso e ocupação do imóvel em prol da preservação ambiental.”



     



    Declara que a União Federal não é proprietária das áreas interiores da Ilha de Cunhambebe, “porque a expressa veiculação na certidão do RGI de transferência do domínio público para o domínio privado não é condição imposta pela Constituição Federal para, in casu, atribuir a propriedade à Recorrente, até mesmo porque, dada a origem do Brasil colônia, em última análise, não há propriedade imóvel privada no Brasil que não tenha origem em desmembramento do patrimônio público”. 



    Sustenta ser necessário um “procedimento administrativo específico e individual para a União alterar a natureza do imóvel (de terreno de marinha para ilha marítima costeira – a partir do ano de 2001)”, pois há violação às normas constitucionais “ao admitir que a União Federal, de forma unilateral e independentemente de notificação individual prévia, modifique a natureza jurídica do imóvel – no caso, de terreno de marinha para ilha costeira – e imponha restrição ao exercício do uso e gozo do imóvel pelo particular”.



    Argumenta sobre “a necessidade de procedimento administrativo específico e individual para a União promover verdadeira reavaliação do valor do imóvel e alterar a base de cálculo da taxa de ocupação (a partir do ano de 2007)”.



    Ao fim, pede o provimento do recurso para reformar integralmente o acórdão recorrido, julgado-se procedentes os pedidos formulados na petição inicial.



    Ambos os recursos foram admitidos pelo Tribunal de origem (e-docs. 479 e 483).



    No Superior Tribunal de Justiça, o Relator designado, Ministro Francisco Falcão, deu provimento ao recurso especial para “determinar a instauração de procedimento prévio, com a participação do interessado, no caso de o aumento do valor venal do imóvel for decorrente das leis de mercado, e não de simples atualização monetária do preço” (e-doc. 492).



    Foram opostos embargos de declaração pela Ilha de Cunhambebe (e-doc. 496), sendo esses convertidos em agravo interno (e-doc. 515 com complementação no e-doc. 521) e interposto agravo interno pela União (e-doc. 507).



    A Segunda Turma do STJ negou provimento ao recurso da União (e-doc. 541) e deu provimento parcial ao recurso da Ilha Cunhambebe, “determinando-se apenas a inversão, em favor do particular, dos ônus sucumbenciais fixados pelo Tribunal de origem”. (e-doc. 542)



    Essas decisões transitaram em julgado em 13 de março de 2025 (e-doc. 553).



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação ordinária ajuizada por Ilha de Cunhambebe Empreendimentos Turísticos Ltda. em face da União, objetivando:



    “i) a declaração de nulidade das cobranças efetuadas nos exercícios de 2001 e seguintes, a título de foro, sobre as metragens não previstas nas certidões de ocupação da SPU, com a consequente restituição dos valores pagos a maior a serem calculados em sede de liquidação de sentença; ii) a declaração de que os valores devidos a título de foro somente podem ser majorados por correção monetária, com recálculo dos valores pagos a partir de 2006 e consequente restituição das quantias pagas a maior”.



    O Tribunal a Quo manteve a sentença de improcedência do pedido inicial assentando que “restou claro que a alteração do valor da taxa de ocupação ocorreu dentro da legalidade, sendo entendimento pacífico dos Tribunais Superiores quanto à desnecessidade de instauração de procedimento administrativo para tal fim”. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “A questão devolvida a este Tribunal visa responder ao questionamento no tocante às taxas de ocupação, a justificar as referidas cobranças, eis que, segundo sustenta a apelante, tais valores devem incidir apenas sobre a parte considerada terreno de marinha. 



    Aduz a parte autora, ora recorrente, que é proprietária de quatro lotes que compõem a Ilha de Cunhambebe, na Baía da Ribeira, também denominada de Ilha de Cunhambebe Grande, sendo os mesmos individualizados junto ao serviço de Registro de Imóveis do 1º Ofício de Angra dos Reis nas matrículas números: 472 (Área 1), 662 (Área 2), 775, 783, 784, 785, 786, 795 (Área 3) e 224 (Área 4), e inscritos na Secretaria de Patrimônio da União (SPU) sob os números: RIP 5801.0000873-90, RIP 5801.0000872-00, RIP 5801.0000867-42 e RIP 5801.0000845-37. 



    Relata que, a partir do ano de 2001, a União passou a cobrar indevidamente o foro incidente sobre a totalidade das terras de sua propriedade, ou seja, sobre aquelas que não pertencem ao ente federativo, contudo, não juntou aos autos as mencionadas guias de cobrança. 



    De acordo com a Certidão lavrada no Cartório do 1º Ofício de Justiça da Comarca de Angra dos Reis – RJ, João Plácido Tavares de Oliveira tornou-se proprietário do imóvel referente à matrícula nº 472 (Área 1), em 02.02.1931, por Escritura de Compra e Venda adquirida de Hildebrando Cândido de Assis Ramos e Anna Theresa de Jesus Ramos. Posteriormente, a recorrente adquiriu o imóvel por herança, ‘nos termos do aditamento feito em 30.06.1977 à Carta de Adjudicação datada de 03.06.1976, extraída dos autos nº 304/74 de Inventário dos bens deixados por falecimento de João Plácido Tavares de Oliveira e Tereza Cândida de Jesus‘, averbando, em 02.05.1978, a Ocupação de Terreno de Marinha (Inscrição na SPU nº 58010100873), com direito preferencial ao aforamento do terreno de marinha, com área de 80.550,00m2 (Evento 113, fls. 69/70 e Evento 149, fls. 1/2 – 1º grau). No Evento 166 – OUT21, fls. 1/2 e no Evento 209 – OUT37, fls. 1/2 – 1º grau constam o registro referente à renovação da matrícula nº 472.



    Extrai-se, ainda, as Certidões lavradas no Cartório do 1º Ofício de Angra dos Reis – RJ referentes às matrículas nºs 775, 783, 784, 785 e 795 (mencionadas na exordial), indicando como ‘Promissária Cessionária’ ILHA DE CUNHAMBEBE EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS LTDA (Evento 166 – OUT21 - 1º grau).



    Consoante as informações prestadas pela Secretaria do Patrimônio da União, através do Ofício nº 67430/2017-MP, de 29.08.2017, os imóveis referentes ao RIP 5801.0000873-90 (353.165,00m2 ); RIP 5801.0000872-00 (13.929,00m2 ); RIP 5801.0000867-42 (13.310,00m2 ) e RIP 5801.0000845-37 (55.320,00m2 ) estão cadastrados como Ilha Marítima Costeira, sendo considerados da União, sujeitos ao regime de ocupação, sobre os quais incidem a taxa de ocupação de 2%, sendo certo que o pagamento da obrigação é devido em razão da ocupação de imóvel de propriedade da União, identificando-se como sujeito passivo aquele cadastrado na SPU como ocupante licenciado (Evento 198 – OUT29 e OUT30 – 1º grau).



    Com efeito, a Constituição da República de 1988 dispõe expressamente, no artigo 20, IV, que são bens da União as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II, tendo recepcionado o Decreto-Lei nº 9.760/46. Confira-se:



    (...)



    Nesse sentido, ressalvados os casos de transferência do domínio público para o privado, escriturado no registro de imóveis, as ilhas costeiras pertenciam ao ente federal antes de 1988, força do art. 1º, alínea “d”, do Decreto-Lei nº 9.760/46 que dispõe sobre os bens imóveis da União –, norma recepcionada pela Constituição/88 e em plena vigência (TRF2 – AC 0000837-36.2012.4.02.5111 – Rel. Desembargadora Federal Nizete Lobato Carmo – Sexta Turma Especializada. Data: 14.12.2016). 



    Assim, não obstante as terras situadas em ilhas de propriedade da União possam ser transferidas para particulares, não houve comprovação, in casu, de que o ente federal tivesse de fato alienado as terras objeto da presente ação para particulares, conforme se observa dos documentos juntados aos autos, mormente das certidões contidas no Evento 113, fl. 69/70 e nos Eventos 149, 166, 181 e 209 – 1º grau.



    Destaque-se que o STJ, em sede de recurso especial repetitivo, firmou entendimento no sentido de que o registro imobiliário apresentado pelo particular possui mera presunção relativa de propriedade, sendo inoponível em face da União para afastar o regime dos terrenos de marinha, na medida em que o artigo 20, inciso VII, da Constituição Federal atribuiu originariamente àquele ente federativo a propriedade dos mencionados bens. (STJ, Primeira Seção, REsp nº 1183546/ES, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, em 29/09/2010).



    (...)



    De outro eito, a questão referente à atualização da taxa de ocupação por parte da administração pública encontra-se pacificada na jurisprudência do STJ que entendeu, em sede de recurso repetitivo, sob o rito do artigo 543-C do CPC/1973, que a atualização das taxas de ocupação, que se dá com a atualização do valor venal do imóvel, não se configura como imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio, devida na forma da lei, sendo desnecessário o contraditório prévio, para incidência do artigo 1º do DL 2.398/87, ressalvando que ‘após a divulgação da nova planta de valores venais e da atualização nela advinda, aí sim, os administrados podem recorrer administrativa e judicialmente dos pontos que consideram ilegais ou abusivos’.



    (...)



    Destaque-se, tal como ficou assentado no julgamento do REsp 1.150.579/SC, na forma do que dispõe o artigo 1º do Decreto nº 2.398/87, que compete ao Serviço do Patrimônio da União – SPU a atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de Marinha. 



    Neste sentido, como ressaltou a apelada (Evento 110, fl. 30 – 1º grau), amparada na referida legislação e seguindo a recomendação da Controladoria-Geral da União, bem como determinação do Tribunal de Contas da União, a SPU estabeleceu normas e procedimentos para efetivar as avaliações, por meio da Orientação Normativa GEADE nº 004, de 25.02.2003, que estabeleceu nova regulamentação à forma de avaliação do domínio pleno. 



    ON GEADE 004/2003, entre outras, estabelece:



    (...)



    Como dito na sentença, a Gerência Regional do Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro divulgou a majoração média dos valores para o exercício de 2007, por Distrito do Município de Angra dos Reis, sendo esta de: 1.067,99% no 1º Distrito, 766,98% no 2º Distrito, 1.235,10% no 3º Distrito e 988,63% no 4º Distrito, com a comprovação de publicação no Jornal O Globo, conforme se verifica dos documentos contidos no Evento 110, fls. 59 e 62 – 1º grau. 



    Consta, ainda, dos autos o Relatório de atualização da PVG (Planta de Valores Genéricos) de 2008, do Município de Angra dos Reis/RJ, com as respectivas informações a respeito do procedimento e dados utilizados na avaliação dos imóveis e publicação no jornal O Globo no dia 02.03.2008 (Evento 111, fls. 17/67 e Evento 112, fls. 1/90 – 1º grau). 



    Neste sentido, como pontuou o Juízo a quo, restou claro que a alteração do valor da taxa de ocupação ocorreu dentro da legalidade, sendo entendimento pacífico dos Tribunais Superiores quanto à desnecessidade de instauração de procedimento administrativo para tal fim.”



    Pois bem.



    Cinge-se a controvérsia na discussão acerca da situação dominial, titularidade e propriedade, à luz do artigo 20, inciso IV, da Constituição Federal, dos imóveis localizados na Ilha de Cunhambebe Grande, para efeito de cobrança de taxa de ocupação pela União sobre a integralidade das terras de propriedade da autora.



    Insurge-se a recorrente contra acórdão que manteve a sentença de improcedência do pedido autoral consistente na “a) a declaração de nulidade das cobranças efetuadas nos exercícios de 2001 e seguintes a título de foro sobre as metragens não previstas nas certidões de ocupação do SPU, com consequente restituição dos valores pagos a maior; b) a declaração de que foro só pode ser majorado por correção monetária, com recálculo dos valores pagos a partir de 2006 e consequente restituição dos valores pagos a maior”. 



    Analisando a questão do domínio da União sobre terras situadas em lhas litorâneas, o Plenário desta Corte, ao examinar o RE nº 636.199/ES, feito paradigma do Tema nº 676 da Repercussão Geral, firmou o entendimento de que “[a] Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da República, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em ilhas costeiras sede de Municípios”.



    Embora o referido paradigma trate de terrenos de marinha localizados em ilhas costeiras com sede de município, após o advento da Emenda Constitucional nº 46/2005, nesse julgamento foram formuladas orientações que muito contribuem para o deslinde do caso ora em análise.



    Na oportunidade, a Relatora, Ministra Rosa Weber, após digressionar sobre o domínio das ilhas na história republicana do Brasil, consignou que, à luz da redação originária do art. 20, IV, da Constituição Federal, todos os imóveis localizados em ilhas oceânicas e costeiras não pertencentes, por outro título, a Estado, Município ou a particular eram de propriedade da União. 



    Do voto da Relatora, dada a clareza e precisão de seus fundamentos, destaco a seguinte passagem:



    “5. Relembrando, brevemente, a história republicana do Brasil, destaco que a Carta Constitucional de 1891, ao estabelecer o domínio da União sobre ‘a porção do território que for indispensável para a defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais’ (art. 64), silenciou acerca do domínio das ilhas. O mesmo ocorreu com as Constituições seguintes, até o advento da Constituição de 1967, em que a propriedade das ilhas oceânicas, fluviais e lacustres passou a ser expressamente prevista como da União, in verbis :



    ‘Art. 4º Incluem-se entre os bens da União: 



    (...) 



    II – os lagos e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, que sirvam de limite com outros países ou se estendam a território estrangeiro, as ilhas oceânicas, assim como as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; ‘(destaquei)



    Em 06.03.1985, este Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 101.037/SP, de relatoria do Ministro Francisco Rezek, pacificou a controvérsia até então existente sobre o alcance da expressão ‘ilhas oceânicas’, objeto do texto constitucional. 



    Diferenciando-as das ilhas costeiras, decidiu-se, na ocasião, que somente as ilhas oceânicas integrariam o patrimônio da União. Isso porque, à ausência de ressalvas no texto constitucional, conclusão em sentido inverso importaria em desconsiderar a existência, nas ilhas costeiras, de qualquer bem reservado ao domínio de particular ou dos demais entes da Federação. O acórdão restou assim ementado:



    ‘ILHAS OCEÂNICAS. C.F. ART. 4º, II. HÁ DE SER ENTENDIDA ESTA EXPRESSÃO EM SEU SENTIDO TÉCNICO E ESTRITO, VISTO QUE O CONSTITUINTE DE 1967 POR CERTO NÃO PRETENDEU INSCREVER, ABRUPTAMENTE, NO DOMÍNIO DA UNIÃO, BENS SITUADOS EM CENTROS URBANOS, NAS ILHAS LITORÂNEAS, E INTEGRANTES DO PATRIMÔNIO DE ESTADOS, MUNICÍPIOS E PARTICULARES. MÉRITO DA SENTENÇA SINGULAR E DO ACÓRDÃO DO T.F.R. HIPÓTESE DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO DA UNIÃO.’ (RE 101037/SP, Relator Ministro Francisco Rezek, Tribunal Pleno, DJ 19.4.1985)



    Na ocasião, assentou o eminente Relator:



    ‘A tese ora prevalente na espécie tem apoio na abordagem técnica de um dos mais conhecidos e respeitados geógrafos do Brasil neste século, Aroldo de Azevedo; a quem se reporta, concordante, não menos ilustre expoente do direito administrativo, Hely Lopes Meirelles, quando afirma: 



    ‘As ilhas marítimas classificam-se em costeiras e oceânicas. Ilhas costeiras são as que resultam do relevo continental ou da plataforma submarina; ilhas oceânicas são as que se encontram afastadas da costa e nada têm a ver com o relevo continental ou com a plataforma submarina’. (Direito Administrativo Brasileiro; S. Paulo, RT, 1983, pág. 451).



    (...) 



    Parece seguro que o constituinte de 1967, ao empregar o termo ‘ilhas oceânicas’ no art. 4º-II do texto maior, fê-lo no exato sentido técnico e limitado que reconhecidamente ostenta há tanto tempo entre nós. (...) A ler na expressão ‘ilhas oceânicas’ o que lêem, neste momento, os patronos da fazenda federal, e dada a realidade elementar de que contra o comando constitucional não há direito adquirido ou ato jurídico perfeito que se contraponha, teremos que três Unidades federadas – não menos que três Unidades federadas – perderam, em 1967, suas capitais para o patrimônio da União. Em São Luís do Maranhão, bem assim em Vitória e Florianópolis, o Estado e o município já não deteriam seus bens dominicais, nem os de uso especial, nem os de uso comum do povo.’



    A Constituição Federal de 1988, adotando a classificação das ilhas marítimas em oceânicas e costeiras, incluiu-as, indistintamente, na relação dos bens da União, a teor do art. 20, IV, em sua redação original, verbis:



    ‘Art. 20. São bens da União: 



    (...) 



    IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II; ‘ (Redação original)



    Por sua vez, assim dispõe o art. 26, II, da Constituição Federal, a que alude o preceito transcrito:



    ‘Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: (...) II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União , Municípios ou terceiros;’



    Extrai-se, da leitura dos dispositivos, que, anteriormente à Emenda Constitucional nº 46/2005, todos os imóveis situados nas ilhas oceânicas e costeiras que não pertencessem, por outro título, a Estado, Município ou particular, eram considerados propriedade da União. 



    Tal compreensão foi consagrada no julgamento da ACO 317 (Relator Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 20.11.1992), em que reconhecido o domínio da União sobre as terras situadas nas ilhas litorâneas (art. 20, IV), resguardada a legitimidade de eventual transferência da titularidade para os Estados, pelos meios regulares de direito (art. 26, II). Além de explicitar-se o sentido da mútua remissão entre os referidos dispositivos, assentando-se pertencerem aos Municípios, Estados-membros e particulares as áreas que a União lhes transferira pelos meios jurídicos apropriados, foi confirmado, nesse julgado, o domínio do ente federal sobre as terras devolutas presentes nas ilhas costeiras. Eis a ementa:



    ‘PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DISCRIMINATÓRIA DAS TERRAS PÚBLICAS SITUADAS NA ‘ILHA DO CARDOSO’, NO LITORAL PAULISTA, PROPOSTA PELO ESTADO DE SÃO PAULO. OPOSIÇÃO MANIFESTADA PELA UNIÃO, AO FUNDAMENTO DE QUE SE TRATA DE TERRAS DE DOMÍNIO DA UNIÃO. 



    1. Remédio judicial destinado ao deslinde do que resta de terra devoluta em área previamente delimitada, a fim de extremá-la das terras objeto de dominialidade alheia. 



    2. Legitimado para exercitá-lo, todavia, é o ente federado com domínio sobre a área descriminanda. 



    3. Incertezas acerca da dominialidade das terras devolutas, nas ilhas costeiras, até o advento da Constituição Federal de 1988, que, no art. 20, IV, inclui expressamente as ilhas da espécie entre os bens da União. 



    4. A ressalva contida no mencionado dispositivo, quanto às áreas, nelas situadas, que estiverem no domínio dos estados, tem sentido explicitativo quanto à possibilidade de parcelas de tais ilhas terem sido, no passado, e virem a ser, no futuro, transferidas para os Estados, pelos meios regulares de direito. 



    5. Dessas áreas é que cuida o art. 26, II, da Carta de 1988, ao referir as áreas, nas ilhas costeiras, que estiverem no domínio dos Estados. 



    6. Trata-se de terras que, dada a natureza do respectivo título aquisitivo, hão de estar neles devidamente descritas, delimitadas e extremadas, bastando, para sua defesa, o emprego das ações que o nosso sistema põe à disposição dos proprietários e possuidores em geral, entre as quais não se conta a ação discriminatória. 



    7. Ilegitimidade do Estado de São Paulo para a ação em tela. Procedência da oposição.” (ACO 317/SP, Relator Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 20.11.1992)



    Em voto concordante, consignou o Ministro Rezek, reportando-se ao voto que proferira como relator no RE 101.037, antes referido, que ‘a Constituição de 88 observou a distinção vernácula que o acórdão fizera entre ilhas oceânicas e ilhas costeiras, mas liquidou o assunto por inteiro, dizendo que umas e outras pertencem naturalmente à União, a menos que outra forma de domínio ali se possa demonstrar, seja do Estado, seja do Município, seja do particular’.”



    Como visto firmou-se nessa Suprema Corte o entendimento de que as ilhas costeiras ou oceânicas (denominadas ilhas marítimas) constituem bem da União, ressalvada a possibilidade de pertencerem a outros entes públicos ou particulares, desde que devidamente comprovada a transferência da propriedade diretamente pelo ente Federal.



    No caso ora em análise, verifica-se que o Tribunal de origem, analisando