Tribunal: STF
Processo: ADI 7065
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-23
Data de publicação: 2025-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional dos Distribuidores de Insumos Agrícolas e Veterinários (ANDAV) e pela Associação das Empresas Cerealistas do Brasil (ACEBRA) em face do art. 59 da Lei Estadual n. 6.374/89 e do art. 351 do Regulamento de ICMS do Estado de São Paulo (Decreto n. 45.490/2000).



    Eis o teor dos atos normativos impugnados:



Lei Estadual 6.374/89



    Artigo 59 - O regulamento estabelecerá o local, a forma e os prazos para o recolhimento do imposto, admitida distinção em função de categorias, grupos ou setores de atividades econômicas.  



Decreto n. 45.490/2000



    Artigo 351 - Nas hipóteses previstas nas alíneas "a" e "c" do inciso II do artigo anterior 1, o imposto será recolhido pelo remetente, por ocasião da saída, mediante guia de recolhimentos especiais, que acompanhará a mercadoria para ser entregue ao destinatário juntamente com o documento fiscal (Lei 6.374/89, art. 59). Parágrafo único - Na guia de recolhimento, além dos demais requisitos, deverão constar, ainda que no verso, o número, a série e a data da emissão do documento fiscal.  



    Os requerentes sustentam, em síntese, que os contribuintes do ICMS descritos nas alíneas “a” e “c” do inciso II do art. 351 do regulamento (produtores de milho e soja com destino para outro Estado ou outro estabelecimento varejista) estariam proibidos de realizar a compensação do ICMS, o que atenta contra a técnica da não cumulatividade, prevista no art. 155, § 2º, II, da CF.



    Na petição inicial, aduzem que a legislação paulista “violou frontalmente o Princípio da Não Cumulatividade, pois obriga os contribuintes paulistas, vendedores de soja e milho, a recolherem o imposto incidente nas operações interestaduais, a cada venda desses cereais, sem contudo, permitir-lhes abater do imposto devido o crédito decorrente das entradas/compras”.



    Invocam como fundamento, além da já citada previsão constitucional, precedentes do STF, como o RE n. 574.706/PR, e dispositivos da Lei Complementar n. 87/96. 



    Asseveram, ainda, que a legislação paulista feriu o princípio da legalidade (art. 150, I, da CF), uma vez que ato infralegal estabeleceu forma de recolhimento do ICMS, quando apenas poderia tratar do período de apuração.



    Por fim, defendem que as normas atentam contra o princípio da isonomia (art. 5º, caput, e art. 150, II, todos da CF/88), pois acaba gerando ônus desproporcional aos vendedores de soja e de milho de São Paulo em comparação com outros Estados. 



    Acrescentam que tais previsões também atentam contra a livre concorrência, a capacidade contributiva, o princípio do não-confisco e o princípio da não discriminação de bens e serviços em função de sua origem ou destino.



    Houve a formulação de pedido de concessão de tutela cautelar.



    Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, requisitei informações às autoridades estaduais, solicitei manifestação da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República.



    O Governo do Estado de São Paulo prestou informações (eDOC 22). 



    Quanto aos aspectos processuais, afirma que falta às autoras legitimidade ativa, dada a inexistência de caráter nacional da ACEBRA e a falta de pertinência temática da ANDAV. 



    Também pondera que a ADI não é cabível contra dispositivo de decreto que tão somente regulamenta a lei, sem inovar do mundo jurídico.



    Em contraponto aos argumentos contidos na inicial, afirma que a forma e o prazo de cobrança do ICMS podem ser regulamentados por meio de ato infralegal. 



    Obtempera que o diferimento do pagamento do ICMS constitui substituição tributária que está prevista no art. 8, XVII, da Lei Estadual n. 6.374/89. Acrescenta que “tal sistemática tem por objetivo a redução da inadimplência fraudulenta e da ocorrência de operações simuladas, que já foram apuradas, inclusive, no setor de milho e soja”.



    Afirma que “os casos em que o responsável tiver adquirido tais produtos em operação interna – sujeita, portanto, ao diferimento nos termos do artigo 351 do RICMS/2000 – não há que se falar em crédito do imposto, uma vez que não houve ICMS cobrado na operação antecedente”.



    No ponto, esclarece que o imposto exigível mediante guia de recolhimentos especiais pode ser compensado com outros débitos, não havendo hipótese de proibição da compensação, na forma do art. 78 do RICMS.



    Refuta, ainda, a alegada violação aos demais dispositivos constitucionais invocados.



    Por sua vez, o Advogado-Geral da União, inicialmente, suscitou a preliminar de ilegitimidade ativa das requerentes. Quanto à ACEBRA, apontou-se a ausência de comprovação de sua atuação em âmbito nacional, nos termos exigidos pela jurisprudência consolidada da Corte, que demanda a presença efetiva de associados em, ao menos, nove Estados da Federação.



    Quanto à ANDAV, sustentou-se a inexistência de homogeneidade na composição associativa, porquanto congrega entes atuantes em segmentos distintos e não necessariamente ligados à comercialização de soja e milho – objeto das normas impugnadas. Além disso, argumentou-se pela ausência de pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade e o conteúdo normativo controvertido.



    A Advocacia-Geral da União também levantou a preliminar de ausência de ofensa direta à Constituição Federal, assinalando que a pretensão deduzida depende de juízo de conformidade entre o ato estadual impugnado e normas infraconstitucionais, especialmente a Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir). 



    Ainda em sede preliminar, asseverou-se a inobservância do parágrafo único do art. 3º da Lei nº 9.868/1999, diante da ausência de juntada da íntegra do Decreto nº 45.490/2000 aos autos, o que inviabilizaria a análise da constitucionalidade do dispositivo regulamentar em sede de controle concentrado.



    No mérito, defendeu-se a inexistência de violação aos princípios constitucionais suscitados pelas autoras, com ênfase no entendimento consolidado desta Corte de que, nas hipóteses de diferimento do ICMS, não há que se falar em creditamento, pois ausente a incidência e a consequente cobrança do imposto na operação anterior. Argumentou-se que a sistemática adotada pelo Estado de São Paulo tem por finalidade evitar fraudes fiscais e que os valores recolhidos por guia especial podem, inclusive, ser objeto de compensação com créditos decorrentes de outras operações tributadas.



    Por fim, pugnou-se pelo não conhecimento da ação direta e, caso ultrapassadas as preliminares, pela improcedência do pedido formulado na inicial.



    O Ministério Público Federal, por meio de parecer subscrito pelo então Procurador-Geral da República, Augusto Aras, manifestou-se pelo não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, ao fundamento de ilegitimidade ativa das entidades requerentes. Não houve manifestação sobre o mérito.



    É o relatório. 



    Decido.



    Inicia-se a análise por questão prejudicial de ordem processual: a verificação da legitimidade ativa das entidades autoras.



    Nos termos do art. 103, IX, da Constituição e do art. 2º, I, da Lei 9.882/1999, podem propor ADI confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Eis o teor do dispositivo constitucional:



    Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (…) IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.



    Tal dispositivo, ao elencar vasto rol de legitimados para o controle concentrado, ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização de suas vias de acesso.



    No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal condiciona a legitimidade, entre outras questões procedimentais, à representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros. Cito, a propósito, os seguintes precedentes:



     DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃEMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CADASTRO NACIONAL DE MÉDICOS ESPECIALISTAS (DECRETO Nº 8.516/2015). ABRAMEPO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. I - O CASO EM ANÁLISE . Insurge-se a autora contra normas do Decreto nº 8.516/2015, que dispõe sobre o Cadastro Nacional de Médicos Especialistas. II - RAZÕES DE DECIDIR 2. Ausência de legitimação ativa ad causam. A Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) não configura entidade de classe de âmbito nacional. Inexistência de atuação transregional em, pelo menos, nove Estados da Federação. 3. A simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe. A caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera existência de associados dispersos pelo território nacional. 4. Caráter fragmentário da categoria representada. A categoria representada pela entidade associativa autora (médicos com expertise de pós-graduação) corresponde apenas a fração ou parcela da comunidade médica brasileira, o que descaracteriza, por si só, a legitimidade ativa da Abramepo, para a instauração do controle concentrado. Precedentes. III - DISPOSITIVO 5. Agravo regimental conhecido e desprovido. (ADI 7761 AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal Pleno, julgado em 17-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 20-03-2025  PUBLIC 21-03-2025) (destaques nossos)  



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃOO E REGISTRO DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PSB DE FORMOSA-GO, DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PV DE FORMOSA-GO E DA COLIGAÇÃO UM NOVO CAMINHO PARA FORMOSA. PARTICIPAÇÃO DOS RESPECTIVOS CANDIDATOS NAS ELEIÇÕES DE 2016. ATOS DE ENTES PRIVADOS E ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. AUSÊNCIA DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE PRETENDE CONGREGAR SERVIDORES DE CATEGORIAS DISTINTAS. INEXISTÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL DA ENTIDADE. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA EM RELAÇÃO AO CONTEÚDO DOS ATOS IMPUGNADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (…) 5. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 6. A Associação dos Servidores da Segurança Pública e Privada do Brasil - ASSPP-BRASIL não possui legitimidade para propor arguição de descumprimento de preceito fundamental, mercê de seu universo de associados, que congrega diversas classes, carreiras e categorias, não atender à exigência da homogeneidade. Precedentes: ADI 5.071-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 2/2/2018; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/8/2017; ADI 3.900, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/9/2011 (…)”.(ADI 6079 AgR, Rela. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe 6.3.2020 – grifo nosso) (destaque nossos) 



    Nesse contexto, nota-se que a jurisprudência desta Corte tem assentado, com precisão, que a legitimidade de tais entidades de classe deve observar ao menos três pressupostos: a) âmbito nacional; b) pertinência temática; e, c) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade. Tais requisitos são cumulativos e não comportam satisfação parcial ou compensatória.



    No caso em apreço, contudo, há uma tentativa de composição artificial dos requisitos para a legitimidade ativa das associações.



    Figuram no polo ativo a Associação Nacional dos Distribuidores de Insumos Agrícolas e Veterinários (ANDAV) e a Associação das Empresas Cerealistas do Brasil (ACEBRA).



    Consoante se verifica de seu Estatuto Social (EDOC 4), a ANDAV é entidade com atuação nacional, o que preenche o já citado requisito geográfico.



    Todavia, no que tange ao escopo da associação, vê-se que a ANDAV tem como objetivos fundamentais, previstos no art. 4º de seu Estatuto, “congregar os agentes do mercado de insumos agrícolas e veterinários”, com atuação específica nesse segmento de insumos, não atuando diretamente com operações envolvendo soja e milho.



    Carece a ANDAV, portanto, da pertinência temática necessária ao manejo da ADI, pois a associação não representa – ainda que mediante visão ampla da atuação da ANDAV – associados que atuem no campo da comercialização direta de milho e soja.



    E veja que alcanço tal conclusão apesar de há muito defender a expansão da jurisdição constitucional na resolução de litígios expostos à Suprema Corte.



    Já defendi, inclusive, que “a necessidade de que se desenvolvam critérios que permitam identificar, precisamente, as entidades de classe de âmbito nacional não deve condicionar o exercício do direito de propositura da ação por parte das organizações de classe à demonstração de um interesse de proteção específica, nem levar a uma radical adulteração do modelo de controle abstrato de normas” (MENDES, Gilmar Ferreira.; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 20 ed. São Paulo: Saraiva, 2025, 1245 p.). 



    Tal entendimento, que continuo a perfilhar, no entanto, não deve servir como salvaguarda para admitir o esvaziamento completo do requisito da pertinência temática. Tal pressuposto, embora possa ser flexibilizado com base em critérios racionais, não deve ser desconsiderado sem justa razão.



    No ponto, transcrevo pertinente trecho da manifestação do Governador de São Paulo, na qual demonstrou, de modo satisfatório, a ausência de relação entre o objeto da ADI e o campo de atuação da ANDAV:



Os insumos agropecuários estão divididos em insumos agrícolas, insumos pecuários e aviação agrícola. De acordo com as informações obtidas no sítio eletrônico do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, insumo agrícola é todo fator de produção utilizado com o objetivo de garantir a nutrição e a proteção das plantas para obter boa produtividade da lavoura e produto final de boa qualidade. Caracterizam-se, por exemplo, como fertilizantes para o solo, controle de pragas, equipamentos e novas tecnologias para otimizar o cultivo. Entre os insumos pecuários, por sua vez, estão os produtos de uso veterinário, o material genético animal e do registro genealógico dos animais. Por fim, a aviação agrícola é uma tecnologia utilizada pelo setor agropecuário mediante aplicação de fertilizantes e agrotóxicos para auxiliar a produção de alimentos. 



As empresas que fazem parte da ANDAV realizam operações comerciais com fertilizantes, pulverizadores, semeadores, plantadeiras (exemplo da Agriplan), suplementos proteicos para animais, remédios veterinários, trituradores, aparadores de grama (exemplo da Boi Forte7 ), ou seja, a ANDAV representa distribuidores de insumos agropecuários, e não empresas que comercializam soja e milho, estas sim com interesse jurídico, em tese, para discutir a constitucionalidade das normas impugnadas.



    Também lhe falta o requisito da homogeneidade entre os membros integrantes da entidade, porquanto a representação dos agentes de mercados de insumos agrícolas e veterinários engloba, a um só tempo, diversos atores econômicos distintos. Em um só grupo, constam pessoas atuantes em ramos diversos, como os de produtos agrícolas, produtos veterinários, defensivos agrícolas e outros. Nesse ponto, transcrevo relevante consideração contida na manifestação do Procurador-Geral da República (EDCO 31):



Já a Associação Nacional dos Distribuidores de Insumos Agrícolas e Veterinários – ANDAV é associação civil que reúne “agentes do mercado de insumos agrícolas e veterinários”, de acordo com o art. 4º, “a”, do Estatuto Social (peça 4), integrada por entidades de segmentos diversos, áreas essencialmente distintas (peça 6), a configurar heterogeneidade incompatível com a legitimidade para propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade.



NOTA DE RODAPÉ: A evidenciar a ausência de homogeneidade, é possível verificar que há entidades associadas à ANDAV relacionadas aos ramos de adubos, equipamentos agropecuários, produtos agrícolas, avicultura, hortifrutigranjeiros, produtos veterinários, defensivos agrícolas (cf. peça 6).



    Com efeito, ausentes os pressupostos mínimos necessários para o reconhecimento da legitimidade da ANDAV, a associação não está apta a instaurar o processo objetivo de controle de constitucionalidade.



    Por sua vez, a ACEBRA, porquanto atue na proteção dos interesses de empresas cerealistas e, portanto, possua pertinência temática, não ostenta abrangência nacional, pressuposto indispensável para o manejo da ADI.



    Defende a ACEBRA que o seu caráter nacional estaria comprovado a partir da previsão contida no art. 1º do seu Estatuto, em que consta que a “ACEBRA, Associação das Empresas Cerealistas do Brasil, associação para fins não econômicos, foi instituída no dia primeiro de abril de dois mil e cinco, na cidade de Cascavel – PR, para congregar, representar, assistir, orientar e unir as Associações Estaduais e do Distrito Federal das Empresas Cerealistas, bem como pessoas jurídicas, cerealistas, em cujas unidades da Federação não exista Associação da classe e para a completa afirmação dos interesses do Setor Cerealista Nacional”.



    Nesse contexto, valer ressaltar que o entendimento desta Corte tem se firmado no sentido de que, quanto ao requisito da espacialidade, o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos.



    Na hipótese, compulsando os autos, os documentos não são capazes de demonstrar o caráter nacional da requerente, como entidade de classe de âmbito nacional, uma vez que não há comprovação de efetiva representatividade em pelo menos nove estados da Federação.



    Veja-se que, quanto à ACEBRA, já na ADI 6.571, de Relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, filiei-me à tese de que “a Associação das Empresas Cerealistas do Brasil (ACEBRA) não possui legitimidade para propor ação de controle concentrado de constitucionalidade” para refutar a suposta legitimidade da associação, em ação que tinha por escopo discutir, exata e especificamente, os mesmos dispositivos que visa impugnar na presente ação: o art. 59 da Lei Estadual n. 6.374/89 e o art. 351 do Regulamento do ICMS do Estado de São Paulo.



    Na presente ação, não há qualquer elemento novo que permita alcançar conclusão diversa, mas, ao revés, mera repetição dos documentos já apresentados na ADI 6.571, o que permite concluir que segue sendo parte ilegítima para a deflagração das ações de controle concentrado de constitucionalidade.



    Vale destacar, ainda sobre a abrangência nacional da associação, que, em casos excepcionais, a Suprema Corte já flexibilizou o critério da abrangência nacional, em ao menos nove estados, nos casos em que, como bem aludiu o Ministro Moreira Alves, “esse critério cederia nos casos em que houvesse a comprovação de que a categoria dos associados só existiria em menos de nove estados”. 



    Cita-se, a título de exemplo, a ADI 2.866/RN, em que o Tribunal reconheceu que a Associação Brasileira dos Extratores e Refinadores de Sal poderia manejar ADI, ainda que não preenchesse o requisito da abrangência nacional, visto que a produção de sal apenas era realizada em poucos estados da federação, o que esvaziaria a exigência da abrangência nacional.



    Não é esse, contudo, o caso em análise: a produção de milho e soja, ao contrário do que ocorre com a produção de sal, não se restringe a poucos estados da federação, mas antes ocorre em diversos pontos do território geográfico. Embora alguns estados produzam em maior escala, há notícia da produção de soja – afora a de milho – em quase todos os entes federados, conforme se infere dos seguintes dados oficiais: https://www.ibge.gov.br/explica/producao-agropecuaria/soja/br.



    Assim, ao fim e ao cabo, nota-se que a ACEBRA e a ANDAV não possuem legitimidade ativa para discutir a constitucionalidade, em abstrato, dos atos normativos da legislação do Estado de São Paulo.



    E, diante de tal constatação, a ANDAV, entidade nacional sem relação direta com o objeto da impugnação (recolhimento de ICMS sobre operações com soja e milho), alia-se à ACEBRA, que representa empresas do setor cerealista, mas que não comprova ter representatividade em ao menos um terço das unidades federativas, consoante critério analógico já utilizado por esta Corte (ADI 108, ADI 6571), para tentar, artificialmente, demonstrar a presença dos requisitos exigidos pela Corte.



    Na derradeira manifestação (EDOC 33), as associações afirmam que “existe uma relação de complementaridade e convergência entre as duas associações”, bem como que “ambas exercem representatividade concorrente e complementar em relação aos associados: quando as cerealistas revendem os insumos agropecuários aos produtores rurais são representadas pela ANDAV e quando compram grãos dos produtores rurais (para posterior comercialização), são representadas pela ACEBRA”. 



    Acrescentam que “a ANDAV cumpre o requisito da representatividade nacional e a ACEBRA, por sua vez, cumpre o requisito da homogeneidade da categoria representada”.



    Arrematam no sentido de que “caso a ação seja novamente extinta por suposta ausência do cumprimento do requisito da representatividade nacional relativo à autora ACEBRA – considerando a ADI 6571 anteriormente ajuizada por esta mesma autora –, certamente haverá violação ao art. 5º, XXXV, da CF , pois estar-se-á obstando o acesso à jurisdição constitucional de setores que intrinsecamente não têm distribuição geográfica uniforme; o que não quer dizer que suas entidades não tenham abrangência nacional”.



    Os argumentos acima expostos, contudo, não devem prosperar.



    A tentativa de "soma" entre duas entidades que, isoladamente, não atendem aos requisitos constitucionais, não encontra respaldo no modelo de legitimação especial próprio da jurisdição constitucional abstrata. Permitir a agregação de legitimidades insuficientes, como se a soma de duas pretensões frustradas pudesse produzir um título legítimo de acesso ao STF, representaria verdadeira fraude à Constituição.



    O modelo normativo delineado pelo art. 103 da Constituição Federal estabelece um rol restrito e qualificado de legitimados, exatamente porque se trata de instrumento de controle com grande densidade institucional. Como se sabe, os requisitos da homogeneidade, pertinência temática e abrangência nacional são cumulativos, e não passíveis de satisfação fragmentada ou por intermédio de consórcios associativos.



    Não se trata, pois, de mera rigidez formalista. A exigência de legitimidade plena busca evitar que a jurisdição constitucional seja instrumentalizada por interesses difusos, coligados de maneira casuística, esvaziando a institucionalidade do controle concentrado.



    Importante recordar, a propósito, que o sistema de controle de constitucionalidade brasileiro é dual, e a exclusão de uma entidade do rol dos legitimados ativos para o controle concentrado não impede o debate constitucional no plano difuso. 



    Com efeito, nada obsta que empresas ou particulares, afetados pela norma impugnada, busquem o reconhecimento da sua inconstitucionalidade perante o Judiciário, nos moldes ordinários, o que enfraquece, senão esvazia a tese de violação ao acesso à justiça, alegada pelas autoras. 



    É justamente para prestigiar a primazia da Constituição que o Brasil, há muito, consagra o sistema difuso de controle de constitucionalidade, o que garante aos interessados a possibilidade de se insurgir, em processos subjetivos, contra norma inconstitucional, ainda que tal discussão componha a causa de pedir, e não o pedido em sentido estrito.



    Entendo, em síntese, que o controle concentrado de constitucionalidade não admite a junção de legitimidades insuficientes, por parte de entidades distintas, para fins de preenchimento cumulativo dos requisitos constitucionais, sob pena de esvaziamento do modelo especial de legitimação ativa previsto no art. 103 da Constituição.



    Ante o exposto, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, com base no art. 21, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 23 de maio de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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