Tribunal: STF
Processo: SL 1797
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-11
Data de publicação: 2025-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Declaração de inconstitucionalidade de cargos comissionados. Procedência do pedido.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que instituiu os cargos em comissão de “Controlador Interno”, “Assessor de Políticas/ Ações Educacionais/ Institucionais da Escola Superior” e “Assessor Especial de Escola Superior” em autarquia pública mantenedora de faculdade; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado a partir de 01.01.2025, para que a decisão produza efeitos.



II. Questão em discussão



2.  Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (grave lesão à ordem e à saúde públicas).



III. Razões de decidir



3. A análise das normas invalidadas revela que os ocupantes dos cargos em comissão de Assessoria Escolar desempenham tarefas de direção, chefia ou assessoramento descritas  na legislação local com grau suficiente de clareza.



4. O cargo de Controlador Interno só pode ser ocupado por servidor concursado. Por essa razão, não há burla à regra prevista no art. 37, II, da Constituição.



5. Embora a decisão impugnada tenha atingido poucos postos de trabalho, a declaração de inconstitucionalidade incide sobre cargos relevantes, ligados à gestão e à saúde financeira da instituição pública. Assim, a manutenção da ordem pode representar, ao final do prazo de modulação de efeitos, risco à continuidade dos serviços essenciais prestados pela faculdade nas áreas da educação e da saúde.



6. A reestruturação das ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional exigirá a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à edição de leis, ao planejamento orçamentário e financeiro e à realização de concurso público de seleção. Diante da probabilidade de êxito do recurso extraordinário interposto contra o acórdão impugnado, não soa razoável obrigar o ente público a adotar medidas administrativas de difícil reversão.



IV. Dispositivo



7. Pedido que se julga procedente.



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Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 37, II; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jurisprudência relevante citada: SL 1.773 (2024), Rel. Min. Luís Roberto Barroso; Rcl 63.091 AgR (2024), Rel. Min. Luís Roberto Barroso; e RE 1.410.411 AgR-ED (2024), Rel. Min. André Mendonça.



   



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Jundiaí, para impugnar acórdão que declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação municipal que instituiu os cargos em comissão de “Controlador Interno”, “Assessor de Políticas/ Ações Educacionais/ Institucionais da Escola Superior” e “Assessor Especial de Escola Superior” na Faculdade de Medicina de Jundiaí (autarquia).



    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar as expressões “Diretor do Departamento de Planejamento Estratégico”, “Controlador Interno”, “Assessor Especial de Escola Superior” e “Assessor de Escola Superior”, constantes do art. 7º e do Anexo II da Lei nº 9.871/2022 do Município de Jundiaí. Posteriormente, aditou o pedido inicial, para alcançar a Lei nº 10.080/2023, que alterou a Lei nº 9.871/2022, sob o fundamento de que a legislação superveniente modificou a denominação de alguns cargos (no que interesse ao presente feito, passou a denominar os últimos cargos de “Assessor de Políticas/ Ações Educacionais/ Institucionais da Escola Superior” e “Assessor Especial de Escola Superior”), sem promover alterações substanciais quanto às atribuições e forma de provimento. Argumentou que os cargos comissionados foram criados para exercer atribuições profissionais, burocráticas ou técnicas, que prescindem de relação de especial confiança.



    3. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo reconheceu a perda do objeto em relação aos dispositivos da legislação anterior e julgou parcialmente procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, exceto os relativos ao cargo de “Diretor do Departamento de Planejamento Estratégico”. Os efeitos da decisão foram modulados, concedendo-se o prazo de 120 dias, contado a partir de 01.01.2025, para que a decisão passasse a produzir efeitos. Assegurou-se, ainda, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes desses cargos.



    4. Essa decisão constitui o objeto do pedido de suspensão de liminar. O Município de Jundiaí alega que a decisão impugnada não observou a “atual jurisprudência desta Corte que considerou constitucional o provimento do cargo de Controlador Interno via função comissionada”. Sustenta que a determinação de preenchimento desse cargo por concursado tem potencial para causar risco de grave lesão à ordem e à segurança públicas, porque trará diversos impactos para a administração municipal, tais como (i): demora e burocracia no processo seletivo; (ii) falta de flexibilidade para escolha e substituição do controlador, o que pode afetar a capacidade de resposta rápida da administração pública; (iii) risco de ocupação por profissionais apenas técnicos, sem visão política, que podem ter dificuldade de “atender às necessidades específicas de uma administração pública”; (iv) dificuldade de recrutamento de especialistas; e (v) menor poder de influenciar decisões estratégicas dentro do governo. 



    5. Quanto aos cargos de “Assessor de Políticas/ Ações Educacionais/ Institucionais da Escola Superior” e “Assessor Especial de Escola Superior”, argumenta que, embora tenham atribuições de natureza burocrática, a função precípua é de assessoramento. Defende que “a figura de assessores se mostra imprescindível para as finalidade da Faculdade de Medicina”, já que “expandiu significativamente o escopo de suas atividades”. Aponta que, além do serviço educacional, atua no atendimento à população no âmbito do Sistema Único de Saúde e promove projetos de extensão e inovação tecnológica. Indica que as atribuições desses cargos, de direção, chefia ou assessoramento, encontram-se devidamente discriminadas na legislação, de modo de que não há que se falar em inconstitucionalidade.



    6. Requer, ao final, a suspensão dos efeitos do acórdão proferido nos autos da ação direta de inconstitucionalidade nº 2196232-48.2023.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    7. O Ministério Público do Estado de São Paulo, autor da ação de origem, apresentou contestação. Sustenta que a declaração de inconstitucionalidade de apenas 13 postos não representa grave lesão à ordem, à segurança ou à saúde públicas, já que não comprometerá os trabalhos da faculdade. Entende que os cargos não estão atrelados à execução de serviços cotidianos e fundamentais à população. Alega que o prazo concedido a título de modulação constitui tempo suficiente para a reestruturação dos cargos e realização de concurso público. 



    8. Quanto ao cargo de “Controlador Interno”, afirma que as alegações do requerente demonstram sua incompreensão quanto às atribuições desse posto, vinculado à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e à verificação da regularidade de contas. Argumenta que as atribuições são técnico-profissionais e, portanto, o seu ocupante deve se afastar de qualquer relação especial de fidúcia. Em relação aos cargos de assessoria escolar, aponta que o próprio requerente reconhece suas atribuições técnicas; e que, como a faculdade é apenas executora de políticas públicas, não necessita de doze assessores.



    9. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de liminar. Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Legislação municipal. Normas que dispõem sobre cargos em comissão na estrutura da Faculdade de Medicina de Jundiaí. Natureza técnica das atribuições. Inconstitucionalidade. Prazo de 120 dias para cumprimento do decisum a partir do presente exercício. Ausência de comprovação dos requisitos autorizadores da medida de contracautela. Parecer por que o pedido seja indeferido. 



    10. É o relatório. Decido.



    11. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos art. 37, II, da Constituição Federal. 



    13. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Jundiaí para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto sua legislação.



    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    15. No caso em exame, o Município requerente pretende suspender a eficácia do acórdão que declarou inconstitucionais cargos em comissão da Faculdade de Medicina de Jundiaí, ao fundamento de que as atribuições a eles vinculadas são de natureza profissional, técnica e burocrática. Em consulta ao andamento processual da ação na origem, vê-se que o recurso extraordinário interposto contra esse acórdão teve seguimento negado, com aplicação da tese fixada no Tema 1.010 da repercussão geral (art. 1.030, I, a, do CPC). Contra essa decisão, foram opostos embargos de declaração, que estão pendentes de julgamento.



    16. As atribuições dos cargos invalidados - “Controlador Interno”, “Assessor de Políticas/ Ações Educacionais/ Institucionais da Escola Superior” e “Assessor Especial de Escola Superior” - estão previstas no Anexo VIII da Lei nº 10.080/2023 do Município de Jundiaí (doc. 19/20):



    “Assessor Especial de Escola Superior”: participar na formulação e implementação de diretrizes políticas, projetos e normas, assessorando nas ações que levem à concretização das ações da Faculdade de Medicina de Jundiaí; direcionar os esforços para atendimento das diretrizes curriculares estabelecidas conjuntamente entre o Ministério da Educação e Cultura e o Ministério da Saúde com as políticas públicas de saúde do Município, com a finalidade de formar recursos humanos para a saúde; ser o elo entre Diretor de Escola Superior e os demais órgãos envolvidos nas ações institucionais, a fim de manter de forma crescente a perfeita viabilização dos programas executados na Faculdade; assessorar em outras atividades afins, legais ou delegadas. 



    “Assessor de Políticas/Ações Educacionais/Institucionais”: assistir o cumprimento de ações gerenciais, do seu órgão de lotação, com vistas a zelar pelo atendimento de metas previstas nas diretrizes institucionais; contribuir com dados e informações para a implementação de tecnologias para inovação do ensino na Faculdade de Medicina de Jundiaí; prestar assessoramento na implementação de diretrizes de ensino dos cursos de graduação, extensão e pós graduação; assessorar em outras atividades afins, legais ou delegadas. 



    “Controlador Interno”: orientar, acompanhar, fiscalizar e avaliar a gestão orçamentaria, financeira e patrimonial da FMJ; acompanhar a execução financeira dos projetos e atividades, bem como da aplicação sob qualquer forma, de recursos públicos; verificar e certificar as contas dos responsáveis pela aplicação, utilização ou guarda de bens e valores públicos e de todo aquele que, por ação ou omissão, der causa à perda, subtração de valores, bens e materiais de propriedade ou responsabilidade do município; emitir relatório, por ocasião do encerramento do exercício, sobre as contas e balanço geral do município; organizar e manter atualizado o cadastro dos responsáveis por dinheiros, valores e bens públicos, assim como dos órgãos e entidades sujeitos a auditoria pelo tribunal de contas do estado; priorizar as atividades de caráter preventivo; avaliar os procedimentos e/ou rotinas dos controles existentes; analisar e avaliar as licitações em todas as suas modalidades; analisar e avaliar os contratos e/ou ata de registro de preços, em especial, de materiais, serviços e obras; analisar e avaliar os termos aditivos, em especial, quanto a prazo, quantidade, reequilíbrio e reajuste de preços; verificar a fidelidade dos dados enviados ao Tribunal de Contas do Estado (TCE) quanta a: contabilidade (orçamentaria, financeira e patrimonial), diário da contabilidade, arrecadação e o diário da arrecadação; cientificar as autoridades responsáveis, quando constatada ilegalidades ou irregularidades na Administração Municipal, na forma do § 2° do art. 58 da Lei Orgânica do Município de Jundiaí; apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.



    17. Em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio das medidas de contracautela, vê-se que a tese fixada por esta Corte ao apreciar o Tema 1.010 da repercussão geral parece ter sido incorretamente aplicada ao caso. Confira-se o enunciado:



    “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 



    b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 



    c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e 



    d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”.



    18. A análise da legislação municipal impugnada na origem revela que os ocupantes dos cargos de “Assessor Especial de Escola Superior” e “Assessor de Políticas/ Ações Educacionais/ Institucionais”, declarados inconstitucionais, desempenham tarefas de direção, chefia ou assessoramento descritas de forma suficientemente clara, o que evidencia sua compatibilidade com a tese fixada para o Tema 1.010 da repercussão geral. Nesse sentido: SL 1.773, sob minha relatoria, j. em 21.10.2024; Rcl 63.091 AgR, sob minha relatoria, Tribunal Pleno, j. em 02.09.2024.



    19. Em relação ao cargo de “Controlador Interno”, a Lei nº 10.080/2023 restringe o seu preenchimento a ocupante de cargo efetivo. Ou seja: apenas servidores concursados podem ser indicados para essa posição de confiança, razão pela qual não há burla à regra do art. 37, II, da Constituição Federal. Veja-se, a propósito: RE 1.410.411 AgR-ED, Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, j. em 09.10.2024. Além disso, a ocupação desse cargo acrescenta atribuições ao cargo do servidor efetivo designado. Nesse cenário, a invalidação da legislação que o prevê, com base na natureza de suas atribuições, deve ser feita com cautela. Por isso, entendo que o cumprimento do acórdão impugnado deve aguardar o trânsito em julgado da ação na origem.



    20. Há, assim, risco de grave lesão à ordem e à saúde públicas. Embora a decisão impugnada tenha atingido poucos postos de trabalho, a declaração de inconstitucionalidade incide sobre cargos relevantes, ligados à gestão e à saúde financeira da instituição pública. Por essa razão, a manutenção da ordem pode representar, ao final do prazo de modulação de seus efeitos, risco à continuidade dos serviços essenciais prestados pela Faculdade de Medicina de Jundiaí nas áreas da educação e da saúde. Veja-se que, para cumprir a decisão impugnada, o Município requerente precisará reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Essa tarefa pode exigir a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à edição de leis, ao planejamento orçamentário e financeiro e à realização de concurso público de seleção. No entanto, diante da probabilidade de êxito do recurso extraordinário interposto contra o acórdão impugnado, não soa razoável obrigar o ente público a adotar medidas administrativas de difícil reversão.



    21. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na ação direta de inconstitucionalidade nº 2196232-48.2023.8.26.0000. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992. 



    Publique-se.



Brasília, 11 de fevereiro de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente