Tribunal: STF
Processo: RE 1577625
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS - ANP. APLICAÇÃO DE MULTA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA 843/1990 DO MINISTÉRIO DE ESTADO DA INFRA-ESTRUTURA - MINFRA, AMPARADA PELO DECRETO-LEI 395/1938, RECEPCIONADO COMO LEI ORDINÁRIA PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA VIGENTE. PRECEDENTES DE AMBAS AS TURMAS DESTA SUPREMA CORTE NO SENTIDO DE INEXISTIR OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO PROVIDO.

DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:

“DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ATO INFRALEGAL. INSUBSISTÊNCIA DO CRÉDITO. NEGADO PROVIMENTO. 
I. CASO EM EXAME 
1. Embargos à execução fiscal opostos contra a cobrança de multa administrativa aplicada pela ANP por infração a dispositivo de Portaria, sob a alegação de ilegalidade da autuação e prescrição do crédito. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
2. (i) Legalidade da multa administrativa imposta com base em ato infralegal anterior à lei específica. 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
3. A imposição de penalidades administrativas exige previsão expressa em lei formal, em observância ao princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF/88). 
4. Portarias e outros atos infralegais não podem, por si só, tipificar condutas como infrações e cominar multas, salvo se houver lei anterior que lhes confira essa competência de forma clara e específica. 
5. No caso dos autos, a multa foi aplicada com base no Art. 13 da Portaria 843/90 do MINFRA, antes da edição da Lei nº 9.847/99, que veio a disciplinar a fiscalização e as sanções administrativas no setor de combustíveis. 
6. A jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais consolidou-se no sentido de que a aplicação de multa administrativa baseada exclusivamente em ato infralegal anterior à lei específica que a preveja viola o princípio da legalidade.
IV. DISPOSITIVO E TESE 
7. Mantida a sentença que julgou procedentes os embargos à execução fiscal, anulando o auto de infração e declarando insubsistente o crédito. Condenada a apelante ao pagamento de honorários advocatícios, nos termos da sentença de primeiro grau. 
Tese de julgamento: ‘1. A aplicação de multa administrativa com fundamento exclusivo em ato infralegal, antes da entrada em vigor de lei formal que tipifique a conduta e comine a sanção, viola o princípio da legalidade. 2. A Lei nº 9.847/99 não possui o condão de convalidar atos praticados anteriormente à sua vigência com base em portarias que, por si só, não tinham o poder de tipificar infrações e cominar penalidades.’ 
Legislação relevante citada: Art. 5º, II, da Constituição Federal; Portaria 843/90 do MINFRA; Lei nº 9.847/99; Decreto nº 20.910/32. 
Jurisprudência relevante citada: REsp 1105442 / RJ, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO (S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 22/02/2011); EDAC 2008.01.99.058636- 3/MT, Rel. Juiz Federal Rafael Paulo Soares Pinto (Sétima Turma, e-DJF1 p.352 de 22/05/2009); AC 2001.34.00.029932-9/DF, Rel. Desembargador Federal João Batista Moreira (Quinta Turma, e-DJF1 p.542 de 16/03/2012); REO 0032862- 73.2002.4.01.3400/DF, Rel. Des. Federal Souza Prudente (Oitava Turma, DJF1 p.378 de 02/07/2010); AC 0020829-07.2009.4.01.3400, JUIZ FEDERAL EVALDO DE OLIVEIRA FERNANDES, filho, TRF1 - QUINTA TURMA, e-MEI 15/03/2016 PAG.” (Doc. 17, p. 11-12)

Não foram opostos embargos de declaração.
Nas razões do apelo extremo, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustível - ANP apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, inciso II, e 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição da República. Narra que, no presente caso, “a infração que originou a multa aplicada tem como fundamento de validade, primeiramente, a competência delegada dos Ministros de Estado, o que ganha contornos mais evidentes quando se trata de Setor Regulatório, como o dos autos” (Doc. 19, p. 4). Esclarece que o auto de infração foi lavrado com fundamento na Portaria 843/1990 do MINFRA e que há “competência legal para exercer o controle e fiscalização do sistema de abastecimento nacional do Petróleo e seus derivados”, certo que tanto ao “Ministro da Fazenda quanto ao Ministro de Minas e Energia é deferido o poder para editar normas no âmbito da sua esfera de competência, de modo a direcionar o setor sob sua supervisão no sentido de atendimento aos seus fins sociais” (Doc. 19, p. 4). Sustenta que o “Supremo Tribunal Federal possui entendimento pacificado quanto à legitimidade das multas aplicadas pela Agência Nacional de Petróleo, não havendo falar em violação ao princípio da legalidade, na medida em que encontram fundamento no Decreto-Lei nº 395/1938” (Doc. 19, p. 5).
A Vice-Presidência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso extraordinário (Doc. 21).
É o relatório. DECIDO.
O recurso merece prosperar.
Ab initio, assevere-se que o auto de infração que deu origem à CDA 30102172953, objeto dos presentes embargos à execução fiscal, tem por fundamento a Portaria 843/1990 do Ministério de Estado da Infra-Estrutura (MINFRA), editada consoante os termos e limites previstos pelo Decreto-Lei 395/1938, recepcionado como lei ordinária pela Constituição da República de 1988, a afastar, assim, o entendimento adotado pelo Tribunal de origem de que a recorrente não poderia autuar e aplicar multa autorizada pela referida portaria, ante a suposta inobservância do princípio da legalidade.
Neste sentido foram os seguintes julgados proferidos por ambas as Turmas desta Suprema Corte:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ANP – AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTA. RECEPÇÃO DE DECRETO COMO LEI ORDINÁRIA PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INOCORRÊNCIA. 
1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Decreto-Lei nº 395/1938 foi recepcionado como lei ordinária pela ordem constitucional vigente, de modo que a ANP (Agência Nacional do Petróleo) e o DNC (Departamento Nacional de Combustíveis) podem autuar e aplicar multa. Precedentes. 
2. Agravo interno a que se nega provimento.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.039.542-AgR-segundo, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 08/11/2018, destaquei)

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DISTRIBUIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. TRR. REGULAMENTAÇÃO. DL 395/38. RECEPÇÃO. PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE.
1. O exercício de qualquer atividade econômica pressupõe o atendimento aos requisitos legais e às limitações impostas pela Administração no regular exercício de seu poder de polícia, principalmente quando se trata de distribuição de combustíveis, setor essencial para a economia moderna. 
2. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. 
2. O DL 395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e, na inexistência da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988, apresentava-se como diploma plenamente válido para regular o setor de combustíveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440. 
3. A Portaria 62/95 do Ministério de Minas e Energia, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no exercício de atribuição conferida pelo DL 395/38 e não ofendeu o disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição. 
4. Recurso extraordinário conhecido e provido.” (Recurso Extraordinário 349.686, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ de 05/08/2005, destaquei)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. RECEPÇÃO DO DECRETO-LEI N. 395/1938 PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. RECURSO QUE NÃO APRESENTA RAZÕES APTAS A DESCONSTITUIR A DECISÃO AGRAVADA. CONTRARRAZÕES APRESENTADAS. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL O QUAL SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DO ART. 85, § 2º, § 3º E § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, COM A RESSALVA DE EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (Recurso Extraordinário 919.032-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 26/09/2016, destaquei)

“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Auto de infração. Base legal. Decreto-Lei nº 395/1938. Recepção pela Constituição Federal de 1988. Precedentes. 
1. A jurisprudência da Corte é no sentido de que o Decreto-Lei nº 395/1938 foi recepcionado pela ordem constitucional vigente como lei ordinária. 
2. Agravo regimental não provido.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.046.163-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 29/08/2017, destaquei)

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO. RECEPÇÃO DO DECRETO-LEI 395/38 COMO LEI ORDINÁRIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INOCORRÊNCIA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 
1. Conforme jurisprudência pacífica da Corte, o Decreto-Lei nº 395/38, que fundamenta a autuação da ANP no caso, foi recepcionado como lei ordinária pela ordem constitucional vigente. Precedentes. 
2. Tendo o acórdão a quo dissentido da jurisprudência do STF, o provimento do recurso extraordinário para fins de observância da jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a matéria é medida que se impõe. 
3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.099.157-AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 23/10/2019, destaquei)

Destarte, verifica-se que o acórdão ora recorrido divergiu da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 
Ex positis, PROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar improcedentes os pedidos formulados nos presentes embargos à execução fiscal, ficando invertidos os ônus de sucumbência fixados na sentença (Doc. 12, p. 8), ressalvada a eventual concessão do benefício de gratuidade da justiça.
Publique-se.
Brasília, 19 de dezembro de 2025.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente