Tribunal: STF
Processo: RE 1574071
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-09
Data de publicação: 2025-11-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Instituto Nacional do Seguro Social - INSS interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. REVISÃO DA APOSENTADORIA. CONTAGEM DO TEMPO RURAL INDENIZAÇÃO. CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. POSSIBILIDADE. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL. RESTABELECIMENTO DA APOSENTADORIA. 



    1. O direito à contagem recíproca de tempo de contribuição no serviço público e na atividade privada, rural e urbana, assegurado pela CF, foi normatizado pela Lei 8.213/91, cuja redação original previu em seu art. 96, inciso IV, que no caso de tempo de atividade rural, este poderia ser computado sem o recolhimento das contribuições correspondentes. 



    2. Portanto, a Lei 8.213/91, em sua redação original, previa expressamente o direito ao cômputo de tempo de serviço rural/pescador em regime de economia familiar exercido antes de sua edição, independentemente do recolhimento de contribuições ou de pagamento de indenização, para fins obtenção de aposentadoria estatutária. Nesse contexto, tem-se que qualquer benefício estatutário concedido administrativamente sob tal pressuposto legal, enquanto vigente esse enquadramento legal, está conforme a lei, e tal ato administrativo não pode ser anulado, ou revogado, seja pelo órgão de origem do servidor, seja pelo TCU, na medida em que uma pretensa reinterpretação legal não constitui fundamento hábil para o exercício de controle externo de legalidade pelo Tribunal de Contas. 



    3. A partir da vigência da MP 1.523/96, de 11/10/1996, passou a ser exigível a indenização das respectivas contribuições, para o fim de averbação do tempo de atividade rural como tempo de serviço público. 



    4. Outrossim, se o servidor já havia, com o cômputo do tempo de atividade rural, implementado o tempo necessário à sua aposentadoria estatutária, anteriormente à modificação da lei, não está obrigado ao recolhimento das contribuições relativas à atividade rural. 



    5. Tal se justifica, em face da irretroatividade da lei, a qual é aplicável aos servidores que implementaram os pressupostos para sua aposentadoria após a data da mudança legislativa, inexistindo óbice, em relação a estes, à exigência da contribuição como condição para contagem recíproca do tempo rural anterior à Lei 8.213/91, podendo ter seu registro recusado pelo TCU, no exercício do controle externo de legalidade, a qualquer tempo, em face do entendimento pacificado do STF no sentido de que: ‘É inadmissível a contagem recíproca do tempo de serviço rural para fins de aposentadoria no serviço público sem que haja o recolhimento das contribuições previdenciárias correspondentes. 11 Precedentes’. (MS n.º 26461/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandovski, DJE nº 43, de 06.03.2009).



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    Em suas razões recursais, o INSS alega violação dos artigos 195, 201, § 9º, 202, §§ 2º e 9º da Constituição Federal.



    Sustenta que “não se faz possível a utilização de tempo de serviço rural, para fins de averbação no serviço público sem o respectiva pagamento de indenização das contribuições previdenciárias.”



    Argumenta ser “verdade que o trabalhador rural tem assegurado o tempo de serviço para todos os fins, no âmbito do Regime Geral de Previdência Social. Todavia, quando se trata compensação recíproca entre regimes previdenciários diversos (regime geral e regime próprio), desde sempre houve necessidade de compensação dos regimes, com a respectiva exigência de aporte contributivo.”



    Aduz que é “importante salientar que o recolhimento das contribuições referentes ao tempo rural, com vistas à sua utilização para fins de aposentadoria pelos servidores públicos é necessário e possui caráter indenizatório”.



    Pontua que 



    “Não há de se falar, ainda, em qualquer ofensa à segurança jurídica, a uma, porque o princípio da legalidade aponta, como visto, para o necessário recolhimento das contribuições do tempo rural, para fins de utilização do período para aposentadoria estatutária e, a duas, porque em se tratando a aposentadoria de um ato complexo, inclusive não incidindo a decadência enquanto não declarada sua legalidade pela Corte de Contas (como adiante se vai detalhar), tem-se uma situação provisória, aspecto que é de inegável conhecimento de todos os servidores públicos.”



    Sustenta que “não há de se falar na decadência da Administração para rever o ato de aposentadoria in casu, na medida em que não se trata de anulação de ato administrativo do qual decorreram efeitos favoráveis aos servidores, na esteira do disposto pelo aludido art. 54, da Lei 9.784/99, mas sim de adequação do ato complexo de aposentadoria aos ditames legais, em decorrência do exercício de competência constitucional do TCU.”



    Ao fim, requer o provimento do recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido.



    Decido.



    A irresignação merece prosperar em parte.



    Com efeito, colhe-se do voto condutor a seguinte fundamentação:



    “Trata-se de apelação interposta contra sentença de procedência ao pedido de manutenção da aposentadoria com o cômputo da rubrica ‘opção função- aposentado’, bem como, manutenção da averbação e do registro de tempo de serviço rural independentemente de recolhimento das contribuições previdenciárias.



    (...)



    Mérito 



    Em que pese as argumentações recursais, as mesmas não demovem a fundamentação sentencial que bem soube compatibilizar os fatos, os diplomas legais pertinentes e o direito aplicável. Para evitar tautologia, reproduzo-a, tomando como próprias suas razões:



    No caso, o autor se insurge quanto à exclusão do pagamento da vantagem ‘Opção de Função - aposentado’ efetuada pelo INSS em setembro de 2014, em âmbito administrativo (PA nº 35239.001846/2014-61). 



    A revisão administrativa de concessão da ‘Opção de Função’ baseou-se na Orientação Normativa nº 1, de 31 de janeiro de 2014, do TCU, nos termos da notificação da Previdência Social, a seguir transcrita (evento 1, NOT7):



    (...)



    Infere-se, assim, que, com base na Orientação Normativa nº 1, de 31 de janeiro de 2014, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Administração do INSS, desconsiderou o tempo de serviço já devidamente averbado de atividade rural do autor, porque não teria sido comprovado o recolhimento das contribuições respeitantes ao tempo de serviço rural prestado pelo requerente em regime de economia familiar, computado para a sua aposentação, relativo ao período de 26/12/1966 a 30/01/1973 e 01/02/1973 a 24/07/1976. 



    Assim dispôs a Orientação Normativa nº 1, de 31 de janeiro de 2014, da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, publicada no Diário Oficial da União de 03/02/2014:



    (...)



    No caso, o tempo de serviço rural relativo ao período de 26/12/1966 a 30/01/1973 e 01/02/1973 a 24/07/1976, embora averbado em 2004 (evento 1, OUT4, p. 9 a 11), fora computado com base em Certidão de Tempo de Contribuição requerida em 08/11/1993 e concedida pela Previdência Social em 07/04/1994 (evento 1, OUT4. p. 5; e OUT8). 



    O direito à contagem recíproca de tempo de contribuição no serviço público e na atividade privada, rural e urbana, assegurado pela CF/1988, foi normatizado pela Lei 8.213/1991, cuja redação original previu em seu art. 96, inciso IV, que no caso de tempo de atividade rural, este poderia ser computado sem o recolhimento das contribuições correspondentes.



    (...)



    Portanto, a Lei 8.213/1991, em sua redação original, previa expressamente o direito ao cômputo de tempo de serviço rural/pescador em regime de economia familiar exercido antes de sua edição, independentemente do recolhimento de contribuições ou de pagamento de indenização, para fins obtenção de aposentadoria estatutária. 



    Com a edição da MP 1.523/1996, convertida na Lei 9.528/97, foi suprimido o inciso V do art. 96 da Lei 8.213/91, que previa o cômputo do tempo de serviço de trabalhador rural/pescador anterior à lei sem o recolhimento das contribuições, para fins de contagem recíproca, mantendo-se entretanto, a regra do inciso IV do mesmo artigo, prevendo expressamente a necessidade de indenização das contribuições previdenciárias relativas ao período anterior à filiação obrigatória à Previdência como requisito para sua contagem como tempo de contribuição no serviço público. 



    Somente a partir da vigência da MP 1.523/96, de 11/10/1996, passou a ser exigível a indenização das respectivas contribuições, para o fim de averbação do tempo de atividade rural como tempo de serviço público.



    Dessa forma, o benefício estatutário concedido administrativamente com base no o inciso V do art. 96 da Lei 8.213/91, durante sua vigência, não pode ser anulado ou revogado, um vez que concedido de forma legal. 



    Da mesma forma, se o servidor já havia, com o cômputo do tempo de atividade rural, implementado o tempo necessário à sua aposentadoria estatutária, anteriormente à modificação da lei, não está obrigado ao recolhimento das contribuições relativas à atividade rural.



    (...)



    No caso, conforme acima referido e demonstrado nos autos, o autor já havia obtido certidão de tempo e averbado o tempo de serviço rural para fins de aposentadoria estatuária antes da alteração legal em comento, razão pela qual, não pode ser desconsiderado o respetivo período nem lhe ser exigida a indenização de contribuição. Além disso, conforme ressaltado pela parte autora na inicial, em 08/03/1992, o autor já preenchia os pressupostos para a aposentadoria voluntária proporcional ao tempo de serviço, com base na redação original do art 40, inciso III, alínea 'c', da CF/1988. Nesse contexto, o ato de concessão da vantagem "opção função - aposentado" a partir da aposentadoria em agosto de 2012 (evento 1, FINANC9, p. 70), se mostra hígido, em face da inexigibilidade da indenização de contribuição para o período de tempo rural tempo rural anterior à Lei 8.213/91.



    (...)



    Com efeito, o servidor detinha desde 1994 a certidão de tempo de serviço expedida pelo INSS, na qual se computou o tempo rural sem a exigência de recolhimento de contribuição previdenciária, obedecendo-se as normas da época, quais sejam, anteriores ao advento da MP 1523/96, convertida na lei nº 9.528/97. Logo, a indenização para o cômputo de tempo de serviço prestado em regime de economia familiar, ainda que para fins de contagem recíproca, apenas passou a ocorrer com a edição da referida MP, em 11/10/96. 



    Por sua vez, ante a ilegalidade da supressão do tempo de serviço rural, o referido período deve ser computado novamente, e, por conseguinte, ser restabelecido a vantagem ‘opção função’.”



    O entendimento adotado na Corte de origem não reflete a orientação do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.



    É certo que, muito embora, a Lei nº 8.213/1991 tenha permitido, em sua redação original, o cômputo do tempo exercido na qualidade de trabalhador rural, independentemente do pagamento de contribuições, a orientação que sempre foi adotada nesta Corte é a de que tal benesse, conquanto passível de utilização para concessão de aposentadorias e benefícios no âmbito do Regime Geral, não seria admissível para fins de contagem recíproca entre regimes previdenciários distintos.



    Com efeito, essa é a lição extraída do voto proferido pelo Min. Octávio Gallotti, Relator da ADI nº 1664-MC, em que consignou:



    “Começo, nesse ponto, por observar que a contagem instituída pelo § 2º do art. 202 da Constituição (e para o qual expressamente exige essa compensação financeira e a contribuição) tem, como polos de reciprocidade, de um lado, a administração pública, de outro, a atividade privada, aqui compreendidas tanto a rural como a urbana. Foi o que já ficou, aliás, muito bem esclarecido pela Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal...



    (...)



    Dessas premissas, parece lícito extrair que, para a contagem recíproca corretamente dita, isto é, aquela que soma o tempo de serviço público ao tempo de atividade privada, não pode ser dispensada a prova da contribuição, pouco importando - diante desse explícito requisito constitucional - que de, contribuir, houvesse sido, no passado, dispensada determinada categoria profissional, assim limitada, bem ou mal, quanto ao benefício de reciprocidade pela ressalva estatuída pela própria Constituição” (Tribunal Pleno, DJ de 19/121997).



    Mais recentemente, assentou esta Corte, no exame do Mandado de Segurança nº 33.585, de relatoria do Min. Luiz Fux, o que segue:



    “(...) cumpre anotar que o entendimento adotado pelo TCU não diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, que assentou que a contagem recíproca de tempo de serviço para a aposentadoria no serviço público (regime próprio) pressupõe o recolhimento das contribuições previdenciárias correspondentes...



    (...)



    Os precedentes desta Suprema Corte tiveram por fundamento o art. 201, § 9º, da Constituição da República, que tratou, para efeito de aposentadoria, da possibilidade de contagem recíproca de tempo de contribuição na administração pública e atividade privada, rural e urbana. 



    Esse dispositivo, embora tenha sido renumerado, já constava da redação original da Constituição Federal, mas como art. 202, § 2º1. 



    Dessa forma, não houve aplicação retroativa da EC nº 20/1998, tendo sido observado o entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal em relação à aplicação da legislação vigente quando do preenchimento dos requisitos para a aposentadoria” .



    Referido julgado restou assim ementado:



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. MAGISTRADO. APOSENTADORIA. CONTAGEM DE TEMPO DE EXERCÍCIO DE ADVOCACIA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS PARA A CONCESSÃO DE APOSENTADORIA PELO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. ARTIGO 202, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (EM SUA REDAÇÃO ORIGINAL). DECISÃO QUESTIONADA QUE POSSIBILITOU AO AGRAVANTE O SEU RETORNO À ATIVIDADE PARA COMPLEMENTAÇÃO DO TEMPO NECESSÁRIO PARA APOSENTADORIA INTEGRAL, O RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS, OU A MUDANÇA DO TIPO DE APOSENTADORIA, DE INTEGRAL PARA PROPORCIONAL AO TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A contagem recíproca de tempo de serviço para a aposentadoria no serviço público (regime próprio) pressupõe o recolhimento das contribuições previdenciárias correspondentes. Precedentes: MS 28.929/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 14/1/2011; MS 26.391, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJe 6/6/2011; e MS 26.461, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 6/3/2009. 2. O artigo 77 da LOMAN, ao limitar a contagem do tempo de serviço prestado à advocacia, em quinze anos, não foi recepcionado pela Constituição da República de 1988. Precedente: RE 250.948, Rel. Min. Néri da Silveira, 2ª Turma, DJ 21/6/2002. 3. Competência do Tribunal de Contas da União para julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões. 4. In casu, a Corte de Contas possibilitou o recolhimento da contribuição previdenciária referente ao tempo de serviço prestado à advocacia, retorno ao trabalho, ou mudança no tipo de aposentadoria, de integral para proporcional ao tempo de contribuição. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS nº 33.585-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 10/12/15).



    Especificamente no caso de trabalhador rural, cito o ARE nº 1240511-AgR, em que a Relatora, Min. Cármen Lúcia, aduziu que “a jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de ser necessária a comprovação de recolhimento das contribuições previdenciárias nos casos de contagem recíproca de tempo de serviço rural para a aposentadoria no serviço público”, cuja ementa contém a seguinte redação:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. CONTAGEM RECÍPROCA. TEMPO DE SERVIÇO RURAL. RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. NECESSIDADE. REVISÃO DE BENEFÍCIO. REGULARIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. REQUISITOS. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. TEMA 660. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.240.511- AgR, Segunda Turma, DJe de 26/8/20).



    Registro, por fim, trecho do voto proferido pelo Min. Roberto Barroso, no exame do ARE nº 1.018.158-AgR-EDv-AgR, no sentido de que o raciocínio ora esposado “foi incorporado ao art. 25, § 3º, da Emenda Constitucional 103/2019, segundo o qual ‘considera-se nula a aposentadoria que tenha sido concedida ou que venha a ser concedida por regime próprio de previdência social com contagem recíproca do Regime Geral de Previdência Social mediante o cômputo de tempo de serviço sem o recolhimento da respectiva contribuição ou da correspondente indenização pelo segurado obrigatório responsável, à época do exercício da atividade, pelo recolhimento de suas próprias contribuições previdenciárias”. 



    Consoante explicou Sua Excelência, “a norma constitucional não traduz inovação e não é, em verdade, retroativa. Apenas explicita entendimento que já havia sido esposado pelo STF e que, até meados de 2019, era assente no Tribunal de Contas da União”. 



    Embora não tenha sido essa a orientação que se sagrou vencedora no referido julgamento, registro que isso somente ocorreu em razão de especificidades do caso concreto, não havendo a Corte revisto de modo geral e abstrato o entendimento já pacificado.



    Contudo, não é possível, na instância extraordinária, analisar fatos e provas, a teor da Súmula nº 279/STF, e tampouco questões que, embora suscitadas pelas partes, não tenham sido analisadas pelas instâncias ordinárias, sob pena de supressão de instância.



    Com efeito, embora a parte recorrente tenha suscitado, em todos os momentos em que teve a oportunidade de se manifestar nos autos, a inocorrência da decadência do direito de a Administração rever seus atos, essa prejudicial de mérito não foi analisada e, no entanto, caso configurada, será mantida a orientação adotada pelo Tribunal a quo.



    Posto isso, dou parcial provimento ao recurso extraordinário a fim de que retornem os autos à origem para que, analisada a prejudicial de mérito relativa à decadência, retome o julgamento do pedido de acordo com as premissas de direito aqui adotadas, caso não configurado o prazo extintivo.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Art. 201 



      (...) 



      § 9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.



      Art. 202 



      (...)



      § 2º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos sistemas de previdência se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.