Tribunal: STF
Processo: RE 1542489
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-08
Data de publicação: 2025-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. AGRAVOS RETIDOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM. OBRIGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAL ENFERMEIRO. IMPOSSIBILIDADE. IMPROVIMENTO. 



    1. Trata-se de apelação cível interposta pelo COREN/RJ contra sentença proferida nos autos da ação civil pública por ele ajuizada em face da União, que julgou os pedidos iniciais improcedentes. Trata-se ainda de agravos retidos interpostos pela ora apelante contra a decisão que indeferiu a devolução de prazo para especificação de provas e contra a decisão que indeferiu a tutela antecipada. 



    2. O Conselho de Classe ajuíza a presente demanda objetivando provimento judicial que determine ao réu a adoção de medidas para contratação de 112 (cento e doze) profissionais enfermeiros e 142 (cento e quarenta e dois) técnicos de enfermagem, e o saneamento das irregularidades apontadas no Relatório Circunstanciado elaborado por agentes do Conselho em inspeção no Hospital de Cardiologia de Laranjeiras. 



    3. Negado seguimento ao primeiro agravo retido, interposto contra a decisão interlocutória que indeferiu a antecipação dos efeitos da tutela. A jurisprudência tem entendido que o agravo fica prejudicado, por perda de objeto superveniente, após a prolação da sentença no processo principal. 



    4. Segundo agravo retido improvido. Em relação à forma de intimação dos Conselhos de Classe, o entendimento consolidado pela jurisprudência é firme no sentido de que a benesse de intimação pessoal só se estenderá à entidade autárquica nas hipóteses de procurador autárquico stricto sensu ou em execução fiscal, não alcançando os advogados nomeados pela autoridade máxima do Conselho. Em relação ao cerceamento de defesa, as partes são responsáveis, desde a petição inicial, pela especificação das provas que pretendem produzir. 



    5. No mérito, a demanda deve ser julgada improcedente. A exigência feita pelo Conselho Regional de Enfermagem de contratação de profissionais de enfermagem não tem como ser imposta aos estabelecimentos de saúde, conforme a jurisprudência consolidada desta Egrégia Sexta Turma Especializada, resultante da ponderação entre as competências legais atribuídas ao COREN/RJ e os limites constitucionais para o uso racionalizado das dotações orçamentárias. 



    6. Em relação aos demais pedidos, verifica-se que a ré vem tomando as providências cabíveis para sanar as irregularidades identificadas - fato incontroverso na demanda, ante as conclusões do Relatório Complementar do COREN/RJ, que certificou a adoção das medidas por ele determinadas pelos profissionais do nosocômio. 



    7. Negado seguimento ao primeiro agravo retido e negado provimento ao segundo agravo retido e à apelação.” (eDOC 5, p. 119)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1°, III, 2°, 5°, XIII, 6°, 23, II, 35, III, 196, 197 e 198 do texto constitucional. (eDOC 7, p. 35) 



    Nas razões recursais, defende-se o deferimento do pedido aduzido no âmbito de ação civil pública para condenar a União na adoção de providências necessárias para a manutenção de quantitativos adequados de profissionais de saúde em estabelecimento hospitalar. (eDOC 8, p. 29)



    A Vice-Presidência do TRF2 negou seguimento ao recurso extraordinário (eDOC 8, p. 51), e, após a interposição de agravo, os autos foram encaminhados a esta Corte. 



    Na ocasião, neguei seguimento ao recurso por ausência de preparo (eDOC 15 – ID: c7259779). 



    O Conselho Regional de Enfermagem do Rio de Janeiro – Coren/RJ interpôs agravo (eDOC 17 – ID: 486be304), o qual restou prejudicado, pois reconsiderei a decisão do eDOC 15 – ID: c7259779 e determinei a remessa dos autos ao tribunal de origem para um possível juízo de retratação com relação ao tema 698 da sistemática da repercussão geral (eDOC 25 – ID: 977f2312). 



    A retratação foi refutada e o recurso extraordinário foi admitido (eDOC 407 – ID: 6e0ea678).



    Assim, os autos retornaram a esta Corte. 



    Registre-se que o presente feito foi a mim distribuído por prevenção ao ARE 1227636, conforme certidão constante do eDOC 409 – ID: ca7783a3)



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, ressalto que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 



    1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 



    2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 



    1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)



    No julgamento do RE 684.612/RJ, tema 698 da repercussão geral, o Tribunal reafirmou sua jurisprudência quanto à possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas e estabeleceu algumas balizas para as decisões judiciais nessa espécie de processo. Confira-se a ementa do paradigma:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’.”(RE 684.612/RJ, Red. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 3.7.2023, DJe 7.8.2023)



    No caso dos autos, o Conselho Regional de Enfermagem do Rio de Janeiro pleiteia em sede de ação civil pública proposta na origem, que o Instituto de Cardiologia de Laranjeiras/RJ realize contratações para adequar o quadro de enfermagem ao número de pacientes atendidos. 



    A Corte de origem, com fundamento no acervo probatório constante dos autos, consignou que embora o referido Conselho possa exercer a fiscalização e a aplicação de penalidades, não lhe compete determinar a contratação de profissionais. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “10. Discute-se nesta demanda o âmbito de fiscalização do Conselho Regional de Enfermagem no Instituto de Cardiologia de Laranjeiras no que diz respeito aos quadros de enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem existentes naquela unidade, a fim de que o número de funcionários da área possua um proporcional adequado em relação ao número pacientes/leitos. 



    11. Nos termos da legislação em vigor, o Conselho Regional de Enfermagem detém atribuição própria e específica para disciplinar e fiscalizar o exercício profissional, além de fazer executar as instruções e provimentos do Conselho Federal, nos termos do artigo 15, incisos II e III, da Lei n. 5.905, de 12 de julho de 1973.



    12. Assim, em tese, inexiste vedação a que o Conselho Regional, no mister de fiscalizar o cumprimento do regular e normal exercício da enfermagem e atividades auxiliares, promova diligências de apuração e investigação do exercício de tais atividades, inclusive notificando pessoas físicas ou jurídicas para cumprir os comandos legais, de forma imperativa. Sabe-se que os Conselhos Regionais, no exercício de suas funções de fiscalização e de disciplina, objetivando a tutela das atividades inerentes à enfermagem, possuem competência para impor penalidades, ao julgar as infrações administrativas. 



    13. Da análise do Relatório Circunstanciado, formulado a partir do Procedimento Administrativo de Fiscalização realizado no Instituto de Cardiologia de Laranjeiras, as principais irregularidades apontadas são: (i) ausência do certificado de responsabilidade técnica de enfermagem da Chefia de Enfermagem; (ii) profissionais em situação de ilegalidade, com inscrição provisória vencida, exercendo atividades de enfermagem; (iii) ausência de aposição do número de Inscrição do profissional no Conselho Regional de Enfermagem após o registro e anotações de enfermagem; (iv) ausência de escala de enfermagem em local visível ao público; e (v) déficit de profissionais de enfermagem.



    14. No relatório complementar apresentado pelo COREN/RJ, consta que os agentes do Conselho compareceram posteriormente ao Instituto de Cardiologia de Laranjeiras, com o fim de verificar o cumprimento das exigências relativas ao saneamento das irregularidades detectadas (fls. 455/490). Algumas das solicitações feitas foram atendidas, quais sejam, a regularização da inscrição dos profissionais de enfermagem; treinamento dos funcionários para aposição do número de inscrição do profissional quando da realização de registros; e fixação da escala de funcionários em local visível ao público. Restou, ainda, determinado à enfermeira RT que emita a certidão de responsabilidade técnica junto ao COREN/RJ e implemente-se a Sistematização da Assistência de Enfermagem. Na conclusão do relatório, entretanto, aponta-se como um dos principais problemas do referido Hospital o quadro de profissionais de enfermagem reduzido, em descumprimento aos parâmetros da Resolução COFEN n° 293/2004. 



    15. A apelante sustenta, então, a necessidade de contratação de profissionais de enfermagem, em número mínimo necessário, para que se possa garantir a proteção de atendimento qualificado aos pacientes atendidos pelo hospital. 



    16. Contudo, apesar de sua relevante competência fiscalizadora, e de sua argumentação - no sentido de que seu objetivo é fazer valer os comandos esposados em nossa Constituição Federal - verifico que a exigência feita pelo Conselho Regional de Enfermagem de contratação de profissionais de enfermagem não tem como ser imposta aos estabelecimentos de saúde, conforme a jurisprudência consolidada desta Egrégia Sexta Turma Especializada.



    (...)



    17. Assim sendo, considerando-se as competências legais atribuídas ao COREN/RJ em contraposição aos limites constitucionais para o uso racionalizado das dotações orçamentárias, tenho que o pedido relativo à contratação de enfermeiros e demais profissionais de enfermagem deve ser julgado improcedente. 



    18. Noutro giro, em relação ao pedido de condenação da União para "resolução das não conformidades técnico, jurídicas, legais e sanitárias ligadas direta e indiretamente ao exercício da enfermagem perante o Instituto Nacional de Cardiologia, apontados no processo administrativo fiscalizatório", verifica-se que a ré vem tomando as providências cabíveis para sanar as irregularidades identificadas - fato incontroverso na demanda, ante as conclusões do Relatório Complementar do COREN/RJ, que certificou a adoção das medidas por ele determinadas pelos profissionais do nosocômio”. (eDOC 5, p. 114-118)



    Assim, verifico que divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ESTADO DO PARANÁ. REGULARIZAÇÃO DO QUADRO DE MÉDICOS LEGISTAS DO INSTITUTO MÉDICO LEGAL - IML DA COMARCA DE APUCARANA. DETERMINAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE QUATRO MÉDICOS LEGISTAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA NÃO CONFIGURADA. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (RE 1504977 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20.05.2025)  



    “Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Segundo agravo regimental no recurso extraordinário. Agravo regimental. Políticas públicas. Limites da intervenção judicial. Súmula 279/STF. Reexame de provas. Impossibilidade. Nega-se provimento. I. Caso em exame 1. Agravo regimental contra decisão que manteve acórdão que reformou sentença, por não haver determinações específicas ao município para implementação de abrigo para crianças e adolescentes, conforme o tema 698 da repercussão geral. 2. A ação civil pública objetivava impor ao município obrigação de fazer consistente na implantação e manutenção de abrigo. 3. A sentença julgada procedente não apontou finalidades a serem alcançadas nem determinou à Administração Pública a apresentação de plano ou meios adequados para alcançar o resultado pretendido. 4. O acórdão recorrido manteve a reforma da sentença com base no tema 698 da repercussão geral (RE 684.612/RJ). II. Questão em discussão 5. A questão em discussão consiste em saber se o recurso extraordinário comporta o reexame do acervo fático-probatório para modificar o entendimento firmado pelo Tribunal de origem, considerando a jurisprudência do STF sobre a intervenção judicial em políticas públicas (tema 698) e a Súmula 279/STF. III. Razões de decidir 6. O agravante não demonstrou o desacerto da decisão agravada, apresentando alegações impertinentes e mera discordância da decisão. 7. A jurisprudência pacífica do STF, reafirmada no RE 684.612/RJ (tema 698), define os limites da intervenção judicial em políticas públicas, especialmente na área da saúde. 8. A decisão recorrida está em consonância com o tema 698, pois a sentença não atendeu aos parâmetros estabelecidos para a intervenção judicial, determinando obrigação de fazer específica sem apontar finalidades e meios adequados. 9. O reexame do acervo fático-probatório é inviável no âmbito do recurso extraordinário, conforme Súmula 279/STF. 10. Precedentes citados reforçam a impossibilidade de reexame de provas e a necessidade de observar os limites da intervenção judicial em políticas públicas. IV. Dispositivo e tese 11. Nega-se provimento ao agravo regimental. Tese de julgamento: A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas requer demonstração de ausência ou deficiência grave do serviço, com determinação de finalidades e meios adequados pela Administração Pública para alcançar o resultado; o reexame de fatos e provas é inviável em recurso extraordinário quando contrariar a jurisprudência firmada no tema 698 e Súmula 279 do STF. _________ Dispositivos relevantes citados: Súmula 279/STF. Jurisprudência relevante citada: RE 684.612/RJ; RE 1.448.120-AgR/GO; RE 1.505.145-AgR/CE”. (RE 959535 AgR-segundo, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17.03.2025)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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