Tribunal: STF
Processo: Rcl 87044
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-28
Data de publicação: 2025-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, proposta por Tomas Guillermo Polo, contra decisão proferida pela Juíza de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Rio Branco/AC na Ação Popular 5000957-35.2025.8.01.0001, por afirmado desrespeito ao que decidido por esta Suprema Corte na ADPF 854/DF.  



    O reclamante sustenta, em síntese, que a decisão reclamada, ao indeferir “ab initio a tutela requerida sem antes acionar o meio termo probatório — exibição dirigida de documentos estruturantes (CPC, arts. 396–404, com cominação do art. 400), condicionantes mínimos de governança e reexame célere —”, teria violado a eficácia do precedente vinculante firmado na ADPF 854, cuja razão de decidir “fixa que a execução de emendas parlamentares depende de critérios técnicos, publicidade qualificada e rastreabilidade de ponta a ponta”.  



    Argumenta o reclamante:  



    [...] A presente reclamação tem por objeto a decisão proferida pela 1ª Vara da Fazenda Pública de Rio Branco/AC, em 30/10/2025, que indeferiu a tutela de urgência na ação popular sem previamente acionar o meio-termo probatório adequado — isto é, a exibição dirigida de documentos essenciais (CPC, arts. 396–404, com a cominação do art. 400), acompanhada de condicionantes mínimos de governança e reexame célere —, optando por negar ab initio sob alegação de insuficiência de prova. 



    [...] A alegação de periculum in mora inverso não resiste ao confronto com a realidade assistencial: os serviços prometidos pelo Instituto Upas — consultas básicas, ultrassonografias, radiografias e endoscopias — já são ofertados rotineiramente pela rede SUS, com menor custo unitário, maior expertise e sob governança regulatória consolidada (regulação de vagas, contratualização e fiscalização sanitária permanente). 



    O perigo concreto que esta ação enfrenta é a conversão de dotações de saúde em palanque por meio de eventos performáticos de baixa rastreabilidade. A tutela vindicada é, por isso, proporcional: não bloqueia o atendimento do SUS — que permanece íntegro —; apenas condiciona desembolsos discricionários à prova organizada de licitude sanitária e de transparência, neutralizando o único periculum efetivo identificado, que é o gasto opaco para fins de autopromoção às vésperas de ano eleitoral (doc. 1, p. 2).  



    Alega que:



    [...] A ADPF 854 erigiu três vetores como condições de constitucionalidade para a execução de emendas: critérios técnicos verificáveis, publicidade qualificada e rastreabilidade end-to-end. Esse “tripé” não é recomendação programática; é parâmetro vinculante que impõe ao julgador um dever mínimo de governança: antes de negar ou permitir o gasto, deve organizar a informação necessária para controlar a legalidade (exibição dirigida do que é essencial, condicionantes objetivos de execução e reexame célere após a juntada). O ato reclamado afastou-se desse modelo obrigatório ao indeferir ab initio por “falta de prova” sem acionar o meio-termo probatório do CPC (arts. 396–404, com a cominação do art. 400), violando, de modo direto, a razão de decidir da ADPF 854 e esvaziando a exigência de trilha de conformidade que o precedente consagra. 



    Nessa moldura, a negativa imediata também contraria o dever de motivação consequencial e comparativa (CPC, art. 489, §1º, IV e VI; LINDB, arts. 20–22): havia alternativa menos gravosa e mais conforme ao paradigma — in dubio, governança — capaz de preservar a continuidade do atendimento regular e, ao mesmo tempo, evitar desembolso opaco (exigir títulos sanitários do locus, conta vinculada, NE–NL–OB, relatórios do controle interno e microdados; condicionar pagamentos por componente; fixar reexame em 48 horas). Ao não percorrer essa via obrigatória, o juízo tolera exatamente o que a ADPF 854 veda: execução sem critérios técnicos auditáveis e sem publicidade qualificada. A reclamação, portanto, não pretende reavaliar fatos, mas restaurar a autoridade do STF quanto ao modelo decisório imperativo: organizar a informação, aplicar condicionantes proporcionais e só então decidir (doc. 1, pp. 4-5).



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito:



    [...] julgar procedente a Reclamação para cassar o ato reclamado na extensão do vício e determinar a adoção do modelo decisório exigido pelo Supremo na ADPF 854. Isso significa, em primeiro lugar, tornar obrigatório o meio-termo probatório: o juízo reclamado deve ordenar a exibição dirigida dos documentos estruturantes, fixar a cominação do art. 400 do CPC e proceder ao reexame célere após a juntada, substituindo a negativa ab initio por uma cognição informada e verificável. Em segundo lugar, é necessária a imposição de condicionantes mínimos de governança — conta bancária vinculada com trilha NE–NL–OB, publicação de microdados em formato aberto e relatórios do controle interno — como pré-condição à liberação de desembolsos discricionários, em consonância com a publicidade qualificada e a rastreabilidade end-to-end que estruturam o precedente (doc. 1, p. 7).



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada; por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF)).  



    A demanda não merece prosperar, por falta de aderência estrita do caso concreto à decisão vinculante proferida pelo Supremo Tribunal Federal, como será demonstrado.  



    No caso, alega-se que o ato reclamado teria violado a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 854/DF, que foi assim ementada:  



    DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL E AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. DEVIDO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO. ARTS. 163 E SEGUINTES DA CF. PLANO DE TRABALHO HOMOLOGADO. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 1. O devido processo orçamentário requer o cumprimento dos deveres constitucionais de transparência e rastreabilidade (163-A da CF) quanto à execução de recursos oriundos de emendas parlamentares (RP 6, RP 7, RP 8 e RP 9). 2. Incidência dos diálogos entre os Poderes, no âmbito destes processos estruturais, visando à solução de controvérsias e estabelecimento harmônico de novos procedimentos institucionais, alinhados com as normas aprovadas pelo Congresso Nacional. Plano de Trabalho apresentado pelos Poderes Executivo e Legislativo, com metas e prazos que resultarão em mais transparência e rastreabilidade, protegendo, por conseguinte, os princípios da probidade e da eficiência, mediante controle institucional e social. 3. Suspensão de bloqueios à execução de emendas parlamentares, cabendo ao ordenador de despesas competente a análise e deliberação motivada, caso a caso, acerca do cumprimento das determinações da Constituição Federal e da LC nº. 210/2024, interpretadas pelas decisões do Plenário do STF, para a continuidade da execução das emendas. 4. Plano de Trabalho conjunto, oriundo dos Poderes Executivo e Legislativo, homologado. Medida cautelar referendada (ADPF 854/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, DJe 14/3/2025).  



    A decisão proferida no mandado de segurança cível apresenta os seguintes fundamentos:  



    [...] Nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. 



    No presente caso, não se verifica a presença de elementos suficientes a demonstrar, de forma inequívoca, a ilegalidade ou lesividade dos atos questionados.



    O autor sustenta genericamente desvio de finalidade e afronta à moralidade administrativa, mas não apresenta provas robustas de que os repasses efetivamente violam os princípios constitucionais invocados.



    [...]



    Além disso, há risco de dano inverso, pois a suspensão imediata de repasses voltados à saúde, sem comprovação cabal de irregularidade, pode comprometer serviços essenciais em andamento, afetando diretamente a coletividade.



    Diante do exposto, indefiro o pedido de tutela de urgência, por inexistirem, até o presente momento, elementos suficientes a demonstrar a probabilidade do direito alegado, bem como por se verificar o risco de dano inverso ao interesse público, considerando-se a destinação das verbas à área da saúde (doc. 9, pp. 1-2).   



    Na ADPF 854/DF, o Supremo Tribunal Federal referendou a liminar proferida pelo Ministro Flávio Dino, com a homologação do Plano de Trabalho apresentado pelos Poderes Executivo e Legislativo, nos seguintes termos:



    [...]



    19. Friso que, em relação às ‘emendas de comissão’ e às ‘emendas de bancada’, as ações planejadas pelos Poderes Executivo e Legislativo devem considerar a necessidade de autores/proponentes/apoiadores/solicitadores constarem em Ata, conforme decisão de 02/12/2024 (e-doc. 1.006 da ADPF 854). Tais proponentes podem ser parlamentares individualmente ou em grupo.



    20. À vista do exposto, determino a suspensão da Audiência de Conciliação e Contextualização designada para o dia 27 de fevereiro de 2025. A realização de nova Audiência será avaliada após a análise da homologação do Plano pelo Plenário do STF, seguindo-se o acompanhamento de sua implementação.



    21. Ressalto que, havendo homologação do Plano pelo Plenário, não subsistem empecilhos para a execução das emendas parlamentares ao Orçamento de 2025, bem como as relativas a exercícios anteriores, SALVO: a) Impedimentos técnicos identificados, caso a caso, de modo motivado, pelo ordenador de despesas do Poder Executivo, nos termos dos arts. 165, § 11, II e 166, § 13, da Constituição Federal, bem como do art. 10 da Lei Complementar nº. 210/2024 e das decisões do Plenário do STF; b) Suspensão específica, anteriormente determinada pelo STF, em face de auditorias realizadas pela CGU em ONGs e demais entidades do terceiro setor; c) Recursos destinados à Saúde que não estejam em contas específicas devidamente regularizadas nos bancos competentes; d) Transferências especiais (‘emendas PIX’) sem Plano de Trabalho apresentado e aprovado; e) ‘Emendas de comissão’ e ‘de bancada’ em relação às quais não haja aprovação ou convalidação registrada em Atas de reunião das Comissões e das Bancadas, respectivamente, com a identificação do parlamentar solicitante/apoiador e de sua destinação. As referidas Atas devem estar devidamente publicadas no Portal da Transparência; e f) Incidência de ordem judicial específica oriunda de outra instância do Poder Judiciário ou dos sistemas de controle interno e externo (art. 71 da CF).



    22. Friso que a presente decisão: I) Não revoga as determinações anteriores sobre auditorias e relatórios técnicos a serem efetuados pelo TCU e pela CGU; II) Não impacta na tramitação das ADIs 7688, 7695 e 7697, cujos méritos serão oportunamente apreciados pelo Plenário do STF. As Ações Diretas de Inconstitucionalidade propostas seguirão tramitando para que, quando do julgamento do mérito, outras questões jurídicas sejam levadas à apreciação do Plenário do STF; e III) Não prejudica os inquéritos e ações judiciais em que se analisam eventuais casos específicos de práticas ímprobas, a fim de que as sanções correspondentes sejam aplicadas, como é de interesse da Nação, sempre observado o devido processo legal, caso a caso.



    23. Determino aos Poderes Executivo e Legislativo que, por meio de suas Advocacias, informem nos autos, em 30 de maio de 2025, as atualizações acerca de cada Eixo do Plano de Trabalho apresentado, para o acompanhamento e novas deliberações desta Corte.



    Desse modo, a decisão reclamada, com base nas provas juntadas naqueles autos, e interpretando dispositivos e princípios processuais, entendeu que era necessário o indeferimento da liminar pugnada, em razão da ausência de provas e do perigo de dano inverso.  



    Nesse contexto, entendo que não há aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que, em regra, nos termos da jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal, torna inviável o manejo da reclamação, em casos como este.  



    Ademais, é incabível, em reclamação, o reexame dos fatos e provas nos quais se baseou a decisão reclamada.



    No mesmo sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 181). UTILIZAÇÃO DA VIA RECLAMATÓRIA COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. INVIABILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I – Não houve usurpação de competência do STF na decisão reclamada, que, ao aplicar a sistemática da repercussão geral, de forma irreparável, com base no Tema 181, respeitou integralmente a competência estabelecida pelo art. 1.030, I, a, do CPC. II – O que pretende a parte agravante, na verdade, é usar o instrumento processual da reclamação como sucedâneo de recurso, finalidade essa que não converge com a sua destinação constitucional. III - Agravo regimental ao qual se nega provimento (Rcl 62.347 AgR/RJ, da minha relatoria, DJe 18/12/2023).  



    O que pretende o reclamante, na verdade, é usar o instrumento processual da reclamação como sucedâneo recursal, finalidade essa que não converge com a sua destinação constitucional (Rcl 20.807 AgR/PB, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 16/9/2015; e Rcl 58.093 AgR/BA, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 31/8/2023).  



    Ante o exposto, julgo improcedente esta reclamação (art. 161, parágrafo único, do RISTF). Em consequência, fica prejudicado o exame do pedido de liminar.  



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.  



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator