Tribunal: STF
Processo: MS 40064
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-26
Data de publicação: 2025-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REVISÃO DE APOSENTADORIA. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. SUPRESSÃO DE PARCELA DOS PROVENTOS. SEGURANÇA DENEGADA.



     DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Deolinda Duarte Moreira contra ato do Tribunal de Contas da União consubstanciado no acórdão 10197/2024, que julgou ilegal o ato de alteração da sua aposentadoria, recusando-lhe registro e determinando a supressão de parcela relativa a “incorporação de quintos” dos seus proventos (doc. 6).



    Alega, em síntese, que as alterações promovidas pelo ato apontado como coator são ilegais e ferem o contraditório e a ampla defesa, sobretudo porque os argumentos trazidos pela impetrante teriam sido desconsiderados pelo TCU.



    Defende que “os requisitos para a manutenção da Paridade e Integralidade, devem ser analisados em conjunto com o disposto no Art 40. § 1º, inciso II da Constituição Federal”, e,dada a imposição da aposentadoria aos 70 anos, a ausência de um ano e meio de contribuições não poderia obstar a integralidade de seus proventos, porquanto preencheu o tempo máximo que a Constituição lhe permitia cumprir.



    Sustenta violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, uma vez que “um ano e meio, período impossível de ser cumprido pela impetrante, é irrisório se comparado com os 28 anos e meios preenchidos”. Nas palavras da impetrante:



    “Assim, como a impetrante efetivamente cumpriu os requisitos exigidos pela redação original e pela EC 20, contando com mais de sessenta anos de idade; mais de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo, antes mesmo da edição da EC 41 a peticionante já contava com os requisitos para se aposentar com proventos proporcionais e com o respeito a paridade, de forma que não se aplica a Lei 10.887/2004, sob pena de violação ao Art. 5º, XXXVI da Constituição Federal, que determina que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”



    O Tribunal de Contas prestou as seguintes informações: 



    “ Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Deolinda Duarte Moreira com o fim de anular o Acórdão de relação 10197/2024- TCU-Primeira Câmara, por meio do qual o TCU considerou ilegal o seu ato de concessão de aposentadoria, negando-lhe o registro, em razão de os proventos não estarem sendo pagos em rubrica única referente à média das remunerações, refletindo o disposto na Lei 10.887/2004, mas com paridade em relação à remuneração do cargo.



    1. Preliminar: Interposição de recurso administrativo com efeito suspensivo pela impetrante, a impor o não seguimento do presente writ, nos termos da Lei 12.016/2009 e do Regimento Interno do STF.



    2. Contraditório e ampla defesa: não violação. O Tribunal efetivamente julgou o ato de registro da pensão dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo no Tribunal, em perfeita consonância com o entendimento atual do STF acerca do tema. Disponibilização do ato para análise do TCU em 27/07/2020 e julgamento em 26/11/2024.



    3. Não há que se falar em ofensa ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de aposentadoria esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF.



    4. Ausência de afronta ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o processo foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF.



    5. Inexistência de violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos ou do direito adquirido quando se determina correção de proventos pagos em desacordo com a lei ou com a Constituição. Jurisprudência do STF. 



    6. Legalidade e legitimidade do Acórdão de relação 10197/2024-TCU-Primeira Câmara, o qual está devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada.



    7. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do fumus boni juris e do periculum in mora.



    8. Parecer pelo não seguimento ao mandamus, pelo indeferimento da medida liminar pleiteada e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida. ” (doc. 21) 



    A Procuradoria Geral da República emitiu parecer, manifestando-se pela denegação da segurança, nos termos da ementa a seguir transcrita:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. DIREITO PÚBLICO E ADMINISTRATIVO. IMPETRAÇÃO CONTRA DELIBERAÇÃO ESTATAL (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – TCU). INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. SUSPENSIVIDADE APTA A INIBIR E A PARALISAR A EFICÁCILA ALEGADAMENTE LESIVA DA DELIBERAÇÃO QUE SE QUESTIONA NA PRESENTE VIA. SITUAÇÃO QUE INVIABILIZA A UTILIZAÇÃO DO MANDAMUS. PRECEDENTES DO STF. PLEITO DE ANULAÇÃO DE ACÓRDÃO QUE CONSIDEROU ILEGAL O ATO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA DA IMPETRANTE, NEGANDOLHE O REGISTRO, EM VIRTUDE DE OS PROVIMENTOS NÃO ESTAREM SENDO PAGOS EM RUBRICA ÚNICA REFERENTE À MÉDIA DAS REMUNERAÇÕES, REFLETINDO O DISPOSTO NA LEI Nº 10.887/2004, MAS COM PARIDADE EM RELAÇÃO À REMUNERAÇÃO DO CARGO. IDONEIDADE DO ENTENDIMENTO ADOTADO PELA CORTE DE CONTAS DA UNIÃO, QUE APLICOU, ADEQUADAMENTE, AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS Nº 41/2003 E Nº 47/2005, BEM COMO A LEI Nº 10.887/2004. OBSERVÂNCIA DA ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL DO STF. TESE DE VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. REJEIÇÃO. JULGAMENTO DO ATO DE REGISTRO DE PENSÃO DENTRO DO PRAZO DE 05 (CINCO) ANOS CONTADOS DA ENTRADA DO PROCESSO NO TCU. PRECEDENTES DO STF. DISCURSO DE OFENSA AO DIREITO ADQUIRIDO, AO ATO JURÍDICO PERFEITO OU À SEGURANÇA JURÍDICA. NÃO ACOLHIMENTO. INEXISTÊNCIA DE REGISTRO DEFINITIVO NA CORTE DE CONTAS, DE ATO COMPLEXO DE APOSENTADORIA. PRECEDENTES DO STF ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, INOCORRÊNCIA. ILEGALIDADE DOS PROVENTOS PAGOS. PRECEDENTES DO STF. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER PELA EXTINÇÃO DO WRIT SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO OU PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM” (doc. 31)



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, concedo os benefícios da assistência gratuita.



    De plano, observo que não merece acolhimento a alegação do impetrante concernente a violação ao contraditório, ampla defesa, direito adquirido, razoabilidade e proporcionalidade. É que o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que não viola o direito adquirido, a segurança jurídica e a garantia da irredutibilidade de vencimentos a correção de ilegalidades na composição dos proventos de servidores públicos (nesse sentido: RE 418.402-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, MS 33.432, Rel. Min. Marco Aurélio; e MS 27.722 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki). Dessa forma, não vislumbro, no caso, qualquer abuso ou ilegalidade na conduta do Tribunal de Contas da União. No mesmo sentido destaco:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROVENTOS. APOSENTADORIA. REGISTRO. ACÓRDÃO DO TCU QUE DETERMINOU A IMEDIATA INTERRUPÇÃO DO PAGAMENTO DA URP DE FEVEREIRO DE 1989 (26,05%). NATUREZA DE ANTECIPAÇÃO SALARIAL. PREVISÃO LEGAL. DECISÃO JUDICIAL. ALCANCE. PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. INAPLICABILIDADE. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA À CORTE DE CONTAS. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA, COISA JULGADA, SEGURANÇA JURÍDICA E IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. INOCORRÊNCIA. PLANOS ECONÔMICOS. REAJUSTES SALARIAIS. VANTAGEM SALARIAL RECONHECIDA POR DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. REMUNERAÇÃO. ALCANCE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA A DIREITO ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. SEGURANÇA DENEGADA. 1. O processo de registro de aposentadoria, desde que não tenha transcorrido período de tempo superior a cinco anos entre o início do processo no TCU e o indeferimento do registro, não impõe o contraditório nesse lapso de tempo, nos termos da Súmula Vinculante nº 03 do Supremo Tribunal Federal, verbis: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 2. A decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 não se consuma no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (CRFB/88, art. 71, III) -, porquanto o respectivo ato de aposentação é juridicamente complexo, que se aperfeiçoa com o registro na Corte de Contas. Precedentes: MS 30916, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 08.06.2012; MS 25525, Rel. Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.03.2010; MS 25697, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 12.03.2010. 3. As URPs – Unidade de Referência de Preço - foram previstas visando a repor o poder aquisitivo de salários e vencimentos até a data-base da categoria, quando verificado o acerto de contas; entendimento sumulado pelo egrégio Tribunal Superior do Trabalho, verbis: “Súmula 322: Os reajustes salariais decorrentes dos chamados "Gatilhos" e URP's, previstos legalmente como antecipação, são devidos tão-somente até a data-base de cada categoria.” 4. A alteração por lei do regramento anterior da composição da remuneração do agente público, assegura-se-lhes somente a irredutibilidade da soma total antes recebida, assim concebido: os vencimentos e proventos constitucionais e legais. Precedentes: RE 563.965/RN-RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2009; MS 24.784, Rel. Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJe 25.06.2004; RE 185255, Rel. Ministro Sydney Sanches, Primeira Turma, DJ 19.09.1997. 5. A boa-fé na percepção de parte imotivada de vencimentos, reconhecido no acórdão do TCU, conjura o dever de devolução. 6. A garantia fundamental da coisa julgada (CRFB/88, art. 5º, XXXVI) não resta violada nas hipóteses em que ocorrerem modificações no contexto fático-jurídico em que produzida - como as inúmeras leis que reestruturam as carreiras dos servidores do Poder Judiciário da União e fixam novos regimes jurídicos de remuneração. 7. In casu, restou demonstrado nos autos a improcedência do pedido de continuidade do pagamento da URP, tendo em vista, sobretudo, os reajustes salariais advindos após à sua concessão, com destaque ao aumento salarial provocado pela reestruturação de carreira dos docentes em universidades federais - verbi gratia, Lei nº 11.784/2008 -, que vieram a incorporar o valor que era pago em separado a título de antecipação salarial. 8. Segurança denegada.” (MS 31642, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 23/09/2014)



    Não há de se falar em ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica antes mesmo de o ato de concessão da aposentadoria estar definitivamente registrado pelo TCU, porquanto trata-se de ato complexo, nos termos do Tema 445 da sistemática da repercussão geral.



    Inclusive, via de regra, a anulação de vantagens supostamente indevidas por determinação do TCU é atuação inerente ao exercício da sua função de registro e independe da observância do contraditório e da ampla defesa, nos termos do que predica a parte final da Súmula Vinculante 3 do STF, verbis:



    “Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.



    Com efeito, somente nos casos em que transcorre prazo maior que cinco anos a contar do recebimento do processo administrativo pelo TCU, e a função de registro ainda não foi exercida, é que se exige a observância do contraditório e da ampla defesa previamente à supressão do pagamento de determinada parcela ilegal. Essa é a conclusão extraída dos seguintes precedentes, verbis:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DO IMPETRANTE E ACOLHIMENTO, EM PARTE, DOS EMBARGOS DA UNIÃO. 1. Ausência de omissão, contradição e obscuridade quanto à alegada necessidade de esclarecimento sobre a extensão da ordem concedida, porquanto o acórdão impugnado, ao conceder a segurança, expressamente anulou o acórdão do Tribunal de Contas da União que negou registro ao ato de aposentadoria, sem impedir que novo julgamento seja realizado, com obrigatória observância do contraditório e da ampla defesa. 2. O termo inicial do prazo de cinco anos, após o qual será obrigatória a instauração de procedimento com ampla defesa e contraditório do ex-servidor junto ao Tribunal de Contas da União, para efeito de registro de aposentadoria, é a data de recebimento, pelo TCU, do ato concessivo de aposentadoria. Embargos de declaração da União acolhidos, portanto, para substituição da expressão a contar da aposentadoria, constante dos itens 3 e 5 da ementa, por a contar do recebimento, pelo Tribunal de Contas da União, do ato concessivo de aposentadoria, em razão de contradição com o conteúdo decisório do acórdão embargado. 3. Embargos de declaração do impetrante rejeitados. Embargos de declaração da União acolhidos, em parte, sem efeitos infringentes”. (MS 25.116 ED-segundos, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 13/6/2014);



    “Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU”. (MS 24.781, Rel. Min. Ellen Gracie, Rel. p/ Acórdão: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 9/6/2011).



    Ou seja, tem-se um prazo de cinco anos, contado da entrada do ato na Corte de Contas, após o qual se operaria o registro tácito e outro prazo de cinco anos para que se adote qualquer medida voltada à apreciação da revisão de ofício. 



    Assim, a jurisprudência desta Corte reconhece que, em se tratando de ato complexo, não se aplica ao TCU, no exercício do controle da legalidade de aposentadorias, a decadência prevista na Lei nº 9.784/1999, devendo, no entanto, ser assegurado o contraditório e a ampla defesa se decorridos mais de cinco anos desde a entrada do processo na Corte de Contas (MS 27.296-AgR, Rel. Min. Rosa Weber), o que não é o caso.



    In casu, o ato de aposentadoria do impetrante deu entrada no TCU em 27.7.2020. A apreciação desse ato se deu em 26.11.2024, por meio do acórdão impugnado, ou seja, antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito, nos termos do Tema 445 da sistemática da repercussão geral.



    Assim, embora a impetrante entenda ser titular de direito líquido e certo à melhora dos seus proventos, o Tribunal de Contas da União, valendo-se de sua prerrogativa constitucional prevista no art. 71, III da CF/88 declarou a parcela como sendo indevida por intermédio de decisão devidamente fundamentada.



    Verifico que também não há indícios de irregularidade ou teratologia no acórdão impugnado, que aplicou entendimento jurídico com base em parecer elaborado pela unidade técnica da corte de contas devidamente fundamentado.



    Em conclusão, não vislumbro, no caso concreto, fundamentos aptos a autorizar a interferência judicial no núcleo de atuação do Tribunal de Contas da União, cuja autonomia jurídica decorre da posição eminente de que desfruta na estrutura constitucional brasileira. É, certamente, necessária uma postura de deferência para com os órgãos autônomos especializados em geral, especialmente àqueles que a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias.



    Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA, nos termos do art. 205 do RI/STF. Prejudicado o pedido liminar. 



    Custas pela impetrante, ora suspensas em razão da concessão do benefício da gratuidade.



    Brasília, 26 de março de 2025.