Tribunal: STF
Processo: ARE 1516204
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-26
Data de publicação: 2025-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com agravo. Demarcação de terras quilombolas. Duração razoável do processo. Omissão administrativa. Possibilidade de intervenção do judiciário. Separação dos Poderes não violada. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo interposto contra decisão por meio da qual inadmitido recurso extraordinário da União, voltado contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região em que se reconheceu a mora excessiva na conclusão do processo administrativo de demarcação de terras ocupadas por remanescentes de comunidades quilombolas nos Municípios de Adrianópolis/PR e Bocaiúva do Sul/PR, condenando o Estado à adoção das medidas necessárias para a efetivação do direito previsto no art. 68 do ADCT.



    II. Questão em discussão



    2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional a intervenção judicial para compelir a Administração Pública a concluir processo de demarcação de terras quilombolas diante de mora injustificada e (ii) estabelecer se essa intervenção afronta os princípios da separação dos Poderes e da discricionariedade administrativa.



    III. Razões de decidir



    3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite a intervenção judicial em políticas públicas nos casos em que configurada omissão grave ou ausência de prestação estatal essencial, especialmente no tocante à efetivação de direitos fundamentais (Tema nº 698 do ementário da Repercussão Geral – RE nº 684.612/RJ).



    4. A delonga superior a uma década para a conclusão do processo de demarcação das terras quilombolas, nos moldes do Decreto nº 4.887, de 2003, evidencia inércia estatal inconstitucional, não amparada pela cláusula da reserva do possível ou por alegações genéricas de complexidade administrativa.



    5. O acórdão recorrido limita-se a reconhecer a omissão e determinar que a Administração formule e execute plano compatível com a obrigação constitucional, sem interferir diretamente na escolha dos meios, em respeito à discricionariedade técnica e à separação de Poderes.



    6. A revisão do acórdão demandaria reexame do conjunto fático-probatório, vedado em sede de recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo 



    7. Recurso extraordinário com agravo a que se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR REMANESCENTES DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INCRA. MORA ESTATAL EXCESSIVA E INJUSTIFICADA PARA CONCLUSÃO. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE. 



    1. A União é litisconsorte necessária do INCRA nas causas em que se discute a posse e a demarcação de terras quilombolas. 



    2. A propriedade definitiva das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades de quilombolas que estejam ocupando suas terras é garantia fundamental reconhecida na previsão do art. 68 do ADCT, sobressaindo a ressalva de que o Estado deve emitir-lhes os títulos respectivos. 



    3. O Decreto n.º 4.887/2003 traz os procedimentos para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades quilombolas e transferiu ao INCRA a competência para a efetivação das 21 etapas previstas, nos termos da IN n.º 57/2009. 



    4. O acúmulo de processos administrativos, a complexidade do pedido ou carência de pessoal não podem acarretar delonga excessiva de processo, que deve ter seu trâmite finalizado em prazo razoável, em especial quando relativo a reconhecimento de área quilombola, essencial para sobrevivência de cultura tradicional e segurança jurídica e social. 



    5. Não há se falar em afronta à separação de Poderes ou ingerência indevida do Judiciário, que se limitou a reconhecer a omissão estatal no cumprimento de dever constitucional (controle de legalidade), com base no princípio da razoável duração do processo (artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal). Ainda que se argumente que não há prazo definido no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e que o trabalho de demarcação é complexo, a demora de mais de uma década é injustificada, porque, se, por um lado, as instituições públicas sofrem com a sobrecarga de trabalho e a insuficiência de mão-de-obra e recursos financeiros; de outro, não está autorizada a inércia do Poder Público, sob o manto do interesse público (ou da reserva do possível), notadamente nos casos em que compromete, significativamente, o exercício de direitos constitucionalmente assegurados.” (e-doc. 206). 



    2. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, a União argumenta a responsabilidade do Incra para a demarcação de terras quilombolas nas regiões dos Municípios de Adrianópolis/PR e Bocaiúva do Sul/PR, de modo que a condenação impõe obrigações à União sem fundamento legal, em violação aos princípios da separação dos Poderes e da discricionariedade administrativa. Impugna a fixação de prazos no acórdão sem a atenção à complexidade e aos limites orçamentários, sendo inviável a ingerência do Poder Judiciário sobre as prioridades administrativas, em mitigação do princípio da separação dos Poderes. Sustenta a omissão em relação aos argumentos trazidos em sede de embargos de declaração. 



    2.1. No mérito, sustenta que a demarcação de terras quilombolas é um processo técnico e gradual, para o que são imprescindíveis estudos e etapas complexas, de modo que inexistente qualquer inércia estatal capaz de justificar a intervenção judicial. Destaca que a decisão recorrida confunde o orçamento da União com o do Incra, violando normas constitucionais que exigem prévia dotação orçamentária para despesas públicas '(e-doc. 257).



    3. Foram apresentadas as contrarrazões ao recurso (e-doc. 265).



    É o relatório.



    Decido. 



    4. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, a teor do art. 2º da Carta da República.  



    5. Em aprofundamento da referida sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que se refere à proteção do meio ambiente e da saúde pública.  



    6. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, p. 29/08/2022).   



    7. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedente desta Suprema Corte:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).  



    8. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, no qual fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).“



    (RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023; grifos acrescidos).



    9. Guardadas tais balizas, verifica-se que, no acórdão recorrido, foi verificada mora excessiva do ente federal para atuar no processo de demarcação e regularização das terras quilombolas, ex vi do art. 68 do ADCT, e do Decreto nº 4.883, de 2003. Cabe destacar trecho do acórdão recorrido:



    “DIANTE DAS PREMISSAS QUE DETALHEI ACIMA, anoto que, conquanto não seja insensível às muitas dificuldades encontradas pelo Poder Executivo na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos - dificuldades que, não raro, são compartilhadas pelo Poder Judiciário na tarefa de solucionar conflitos -, não há como acolher as alegações dos demandados de que a postergação dos direitos das comunidades em causa se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível. 



    A invocação da reserva do possível - por mais que possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo relatório e argumentativo para se descumprir imposições legais. Do contrário, aludida escusa poderia ser invocada em qualquer caso, convertendo a Constituição em uma carta de intenções.



    Há injustificável atraso na evolução de tais processos administrativos, o que agride ao art. 68, ADCT, já com mais de 30 anos de vigência. Ou seja, uma norma de caráter transitório ainda não efetivada, a despeito das três longas décadas já decorridas. Também tomo em conta ser indispensável a urgente efetivação dos direitos de comunidades remanescentes de quilombos, por se tratar não apenas de uma dívida histórica - e dívida histórica é o correlato da herança: dado que podemos ser favorecidos pela boa-sorte dos antepassados, também temos que remediar os danos que eles causaram -, e por se tratar de algo indispensável para que o Brasil possa ser realmente denominado de República, sem eufemismos e sem cinismos.” (e-doc. 206, p. 49). 



    10. Nesses moldes, fundamentada com base em extenso conjunto fático-probatório acerca da demora para demarcação e regularização da aludida terra quilombola, justificável a excepcionalidade da medida, cuja revisão, ademais, encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    11. Em casos semelhantes, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REALIZAÇÃO DE OBRAS EM ESCOLA DE COMUNIDADE INDÍGENA – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – ALEGADA INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA DO ESTADO – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – ‘RESERVA DO POSSÍVEL’ – CONSIDERAÇÕES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.”



    (RE nº 1.219.482-AgR/RS, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 03/10/2020, p. 08/10/2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.”



    (RE nº 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 29/04/2019, p. 07/05/2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRA INDÍGENA DO RIO AMÔNEA. REGIÃO DO ALTO JURUÁ. ÍNDIOS ASHANINKAS. INVASÃO CONSTANTE DE BRASILEIROS E PERUANOS PARA A EXTRAÇÃO CRIMINOSA DE MADEIRA DA FLORESTA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE INSTALAÇÃO DE POSTOS PERMANENTES DA POLÍCIA FEDERAL, DA FUNAI E DO IBAMA NAS PROXIMIDADES DA TERRA INDÍGENA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” 



    (ARE nº 947.270-AgR/AC, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 12/03/2019, p. 27/03/2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA INDÍGENA. PRESERVAÇÃO DA POSSE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Hipótese em que, para chegar a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houve omissão na preservação das reservas indígenas, seria necessária a reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, procedimento inviável neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento.” 



    (RE nº 554.446-AgR/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 04/04/2018, p. 16/04/2018).



    12. No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.542.997/MS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 14/05/2025, p. 15/04/2025; ARE nº 1.530.214/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 22/01/2025, p. 24/01/2025; RE nº 1.519.892/SE, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 23/10/2024, p. 24/10/2024.



    13. No mais, embora deduzida a impugnação de falta de fundamentação com base em norma infraconstitucional (art. 1.022, CPC), é certo que não se encontra omisso o decisum do TRF4. 



    14. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    15. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.  



    16. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Deixo de fixar a verba honorária de sucumbência, conforme o art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.  



    Publique-se.



    Brasília, 26 de maio de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator