Tribunal: STF
Processo: ARE 1574489
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-10
Data de publicação: 2025-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado por Noel Cordeiro de Moura e outro(a/s), em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 



    1. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM - Inocorrência - Os réus são partes legítimas para responderem aos termos da presente demanda, que visa apurar eventual prática de ato ímprobo - Preliminar rejeitada. 



    2. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Vereador do Município de Angatuba que, tão logo foi eleito, transferiu as cotas sociais de empresa de construção civil da qual era sócio, juntamente com sua companheira, à filha e ao genro desta, a fim de se desincompatibilizar e continuar contratando com a Administração Pública Municipal - No entanto, na prática, continuou mantendo a gestão da pessoa jurídica - Elementos probatórios demonstram que a operação foi apenas pro forma - Incidência do artigo 11 da Lei n.º 8.429/92 - Os atos de improbidade administrativa que importam em transgressão a princípio constitucional administrativo exigem, para sua configuração: a) ação ou omissão que violem princípio constitucional disciplinador da Administração Pública; b) comportamento funcional ilícito denotativo de desonestidade, má-fé ou falta de probidade do agente público; c) ação ou omissão funcional dolosa; d) que não sejam provenientes de enriquecimento ilícito do agente público ímprobo ou lesão ao Erário - Pedido inicial julgado parcialmente procedente - Reforma da sentença apenas para se reduzir o valor da multa civil - Recursos providos em parte.”



    (Apelação cível n.º 1001202-61.2016.8.26.0025, relator: des. Osvaldo de Oliveira, 12ª Câmara de Direito Público do TJSP, j. em 16.12.2020)



    Instado pelo Superior Tribunal de Justiça a realizar juízo de conformação ao Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Tribunal paulista se manifestou pela manutenção do acórdão exarado porquanto “no caso dos autos, porém, os recursos extremos não abordam a aplicação retroativa da Lei n° 14.230/2021, como também não há condenação pelo tipo culposo, na medida em que o v. Acórdão da Turma Julgadora reconheceu a existência de prova a demonstrar o elemento subjetivo doloso. (id: 2589d076)” 



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, LIV e 37, caput, da Constituição da República. Afirmam os recorrentes que “não se apurou qualquer dolo por parte dos Recorrentes. Não foi demonstrado qualquer ânimo em praticar atos que atentam contra princípios da administração pública. A conduta foi absolutamente pertinente à situação em que os recorrentes se encontravam. Portanto, não havendo dolo, não há improbidade em si.”



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Da análise dos autos, verifica-se a deficiência na fundamentação preliminar da repercussão geral. Não basta a simples afirmação genérica de que o tema possui repercussão geral ou a indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto nos artigos 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil e 327, § 1º, do Regimento Interno do STF.  



    Na presente hipótese, a parte recorrente não demonstrou a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo.  



    A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que deficiência de fundamentação da preliminar acarreta a inadmissibilidade do recurso extraordinário, mesmo nos casos de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro processo. Nesse sentido: ARE 834.512-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 27.4.2016; ARE 820.902-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 28.8.2014; ARE 663.637-AgR-QO, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, DJe, 06.5.2013; RE 930.889-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe 02.5.2017; e RE 1.298.416-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 19.3.2021, cuja ementa transcrevo:    



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. A reversão do acórdão passa necessariamente pela revisão das provas constantes dos autos. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) desta Corte. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)”.



    Por sua vez, nos termos da jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Federal, a verificação da alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa pressupõe o exame e a interpretação das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de tal modo que tal violação, se ocorresse, seria reflexa, o que não atende à exigência do art. 102, III, a, da Lei Fundamental. Acrescente-se que esta Suprema Corte, no julgamento do ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 01.8.2013, decidiu que a matéria não apresenta repercussão geral. O acórdão está assim ementado:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.



    No mérito, o acórdão está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, especificamente no ARE 843989 (relator: Ministro Alexandre de Morais. j. em 18.08.2022), leading case do tema 1.199 da Repercussão Geral. Na oportunidade, foram fixadas as seguintes teses:  



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Nota-se, portanto, a necessidade de comprovação do elemento subjetivo (no caso, o dolo) para configuração de ato de improbidade administrativa. No caso em tela, foi apurada a conduta dolosa dos acusados. Colhe-se do acórdão recorrido o seguinte (id: 3d31e3ed):



    “Pelo que se constata dos autos, o Ministério Público ingressou com ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa por entender que existiu fraude em diversos processos licitatórios promovidos pelo Município de Angatuba e vencidos pela pessoa jurídica denominada Materiais para Construção Silva & Moura Ltda. ME. Considerou que o agravante Noel Cordeiro de Moura, Vereador eleito e ex-sócio, na verdade, apenas transferiu as cotas sociais da empresa para familiares porque se tornou agente político, mas que, de fato, continuava exercendo a efetiva administração. Também apontou como sério indício das irregularidades a procuração outorgada pelos demais réus, atuais sócios, à corré Maria Eugênia Toledo, companheira do Vereador, transferindo a ela poderes de administração da pessoa jurídica.



    [...]



    Segundo ficha cadastral da JUCESP, Noel Cordeiro de Moura e Maria Eugênia Toledo eram sócios da pessoa jurídica denominada Materiais para Construção Silva & Moura Ltda. ME. Em dezembro de 2012, consta a alteração dos quadros sociais, com a saída dos dois sócios e o ingresso de Elizângela de Fátima Morais Umeda Brandão e Rogério Umeda Brandão (fls. 34), que são, respectivamente, filha e genro de Maria Eugênia, companheira do Vereador. Em outras palavras, tão logo eleito, Noel tratou de se desvincular da aludida empresa.



    [...]



    Com efeito, é incontroverso que as cotas sociais foram cedidas gratuitamente aos corréus Elizângela e Rogério. Nas razões recursais, os apelantes aludem à doação. Ainda em sede de inquérito civil, em resposta a ofício encaminhado à empresa Materiais para Construção Silva & Moura Ltda. ME, admitiu-se que não houve transação bancária envolvendo a aquisição das cotas sociais e que a remuneração pelo negócio jurídico se daria mediante projeção de pagamentos futuros com possibilidade de antecipação de valores (fls. 164/165).



    Em tese, é perfeitamente possível a transmissão de cotas sociais sem remuneração. O problema é que, na alteração contratual, restou consignado que os sócios excluídos haviam recebido a importância de R$ 180.000,00 (cento e oitenta mil reais) e que davam total quitação (fls. 95). Tal transação traz indícios de que a operação foi meramente formal, apenas para a saída do Vereador Noel dos quadros societários da pessoa jurídica.



    No mais, em 16 de janeiro de 2013, ou seja, logo após a saída de Noel e Maria Eugênia dos quadros sociais, foi lavrada, em benefício desta, procuração pública conferindo-lhe “(...) amplos, gerais e ilimitados poderes, gerir e administrar todos os negócios e interesses da empresa outorgante (...)” (fls. 235/236).



    Se, de fato, a gestão da pessoa jurídica havia sido transferida a Elizângela e Rogério, é surpreendente a existência de tal procuração pública, conferindo amplos poderes, inclusive de gestão, à sócia que havia se retirado. Tal documento também traz indícios de que realmente a mudança nos quadros sociais somente tinha como objetivo regularizar, formalmente, a situação de Noel devido à sua diplomação como Vereador, sendo que, na prática, ele mantinha a gestão da empresa. Como não era possível que a procuração fosse lavrada em seu nome, foi feita em benefício da corré Maria Eugênia, mais uma vez, com a finalidade de conferir aparência de regularidade ao ato jurídico. 



    Por outro lado, ainda em sede de inquérito civil, o Ministério Público postulou o afastamento do sigilo bancário da empresa, bem como dos antigos e dos atuais sócios (fls. 310/320), o que foi acolhido pelo juízo (fls. 422/423). 



    A partir dos documentos bancários obtidos, o órgão ministerial constatou e destacou diversas transações entre as contas bancárias da empresa e dos ex-sócios Noel e Maria Eugênia, tanto de entrada, quanto de saída de valores ao longo de 2013 e início de 2014 (fls. 263/264).



    Quando ouvido perante o Ministério Público, Rogério alegou que as entradas de valores na conta da empresa por parte dos ex-sócios diziam respeito a empréstimos que estes faziam em benefício da pessoa jurídica (fls. 259). Por sua vez, Elizângela alegou desconhecer os aportes financeiros realizados por Noel e Maria Eugênia, assim como eventuais empréstimos realizados por eles para a empresa. Segundo ela, quem administrava a construtora era apenas Rogério e não a própria depoente. Acrescentou que alguns empréstimos foram feitos, de fato, mas em seu nome e de seu marido (fls. 261). 



    O desencontro de informações ainda se torna maior na audiência de instrução e julgamento, quando Roni dos Santos Cavalheiro, ouvido como informante do juízo, asseverou que Elizângela realizava os pagamentos de funcionários, pois trabalhava na parte financeira da empresa. Ora, se ela era a responsável pela parte financeira da construtora, causa estranheza a informação de que desconhecia as operações feitas entre as contas bancárias dos antigos sócios e da pessoa jurídica.



    [...]



    A partir da oitiva do depoimento das testemunhas, observa-se que Elizângela e Rogério não apenas “emprestaram” o nome para constar nos quadros sociais. Eles, de alguma forma, atuaram na empresa. Foi mencionado que o novo sócio, após regresso do Japão, encontrou dificuldades no dia-adia da empresa, pois não tinha experiência na área de construção civil. O que importa e os elementos probatórios ora mencionados assim demonstram é que os antigos sócios continuaram gerindo os negócios, tanto porque havia procuração conferindo esse direito, quanto pelo fato de que transferiam recursos financeiros à empresa, além de fazerem retiradas em seu benefício.



    Assim sendo, a saída de Noel e Maria Eugênia dos quadros sociais foi apenas pro forma, para atribuírem aspecto de legalidade e indicar o cumprimento das regras já mencionadas, da Lei n.º 8.666/93 e da Lei Orgânica do Município. No entanto, durante período em que já era Vereador, na prática, Noel manteve a gestão da pessoa jurídica, o que lhe era vedado.



    Por óbvio, o problema não é ser sócio de pessoa jurídica durante período em que exerceu a função de Vereador. A questão irregular está na contratação da empresa, por diversas vezes, pela Administração Pública Municipal nesse interregno. 



    Diante desse panorama, é evidente a existência de dolo, na medida em que era do conhecimento do Vereador de que haveria óbice a eventual contratação posterior de sua empresa. Com isso, os réus adotaram providências para a remoção dos obstáculos e para revestir as contratações com aparência de legitimidade, sendo que, na verdade, os dispositivos legais estavam sendo burlados.



    Todo o arcabouço efetivado para se garantir a aparência de regularidade denota a má-fé dos envolvidos.” (grifei)



    Assentado, portanto, a prática de ato doloso de improbidade administrativa, em conformidade com o tema 1.199 da Repercussão Geral. 



    Ademais, para rever a premissas adotadas pela Corte de origem, acerca do elemento subjetivo, das sanções aplicadas, seria necessário o revolvimento do conjunto fático-probatório, bem como a análise da legislação infraconstitucional aplicável, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 1089664 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA (Presidente), Pleno, DJe 14-03-2018)



    “Agravo regimental nos embargos de divergência no agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. 2. Improbidade administrativa. Ressarcimento ao erário. Prescritibilidade. 3. Modalidade dolosa do ato de improbidade assentada pelo Tribunal de origem. Discussão sobre a natureza do ato. Súmula 279. 4. Decisão monocrática invocada como paradigma de divergência. Impossibilidade. Inadmissibilidade dos embargos de divergência. 5. Negado provimento ao agravo regimental.” (ARE 1142089 ED-AgR-EDv-AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Pleno, DJe 05-10-2020)  



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de novembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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