Tribunal: STF
Processo: Rcl 78828
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-25
Data de publicação: 2025-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido liminar, ajuizada pelo Município de São José dos Campos, em face de acórdão proferido pela Sexta Turma Recursal de Fazenda Pública do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do Processo 1026457-33.2024.8.26.0577, assim ementado:



    “Recursos inominados. Município de São José dos Campos. Ação de cobrança decorrente de serviços prestados a Hospital Municipal. Responsabilidade subsidiária do ente público. Impossibilidade. Contrato de gestão firmado com Organização Social de Saúde e terceirização da contratação de mão de obra médica. Temas 246 e 725 do STF. Recursos desprovidos.” (eDOC 7, ID: 953fbaed)



    Na petição inicial, a Municipalidade alega, em síntese, que a decisão reclamada, ao imputar responsabilidade subsidiária à Administração Pública, independentemente de comprovação de culpa, teria ofendido a autoridade de decisão proferida por esta Corte nos julgamentos da ADC 16 e do RE-RG 760.931 (tema 246).



    Consta da exordial o seguinte contexto fático:



    “Extrai-se a presente RECLAMAÇÃO dos autos originários de nº 1026457- 33.2024.8.26.0577, movido por ADRIANO LEMOS DE PÁDUA FILHO contra o MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS (como responsável subsidiário), que tramitou perante o Anexo do Juizado Especial da Fazenda Pública da Comarca de São José dos Campos – SP. 



    Trata-se, em resumo, de demanda objetivando a condenação solidária ou subsidiária em desfavor do Município reclamante ao pagamento da quantia de R$ 7.666,50, devidamente atualizado, em razão de serviços de plantão médico prestados na UPA do Alto da Ponte, no mês de outubro de 2023, sem a devida contraprestação financeira. 



    Segundo relatou na exordial, o primeiro réu - CDC – CENTRO DE DIAGNÓSTICO DE CABREÚVA LTDA – com o qual possuía relação jurídica –, não lhe repassou o valor dos serviços de plantão médico prestados na UPA do Alto da Ponte, no mês de outubro de 2023, local que era gerido pelo segundo réu - INCS – INSTITUTO NACIONAL DE CIÊNCIAS DA SAÚDE, que tinha contrato de gestão celebrado com o MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, ora reclamante. 



    Regulamente citado, o Município ofertou contestação sustentando, em síntese, a inexistência de responsabilidade solidária ou subsidiária ante a fiscalização realizada do contrato de gestão celebrado entre as partes. Impugnou, ainda, todas as verbas pleiteadas na exordial. Pugnou, ao final, pela improcedência do pedido. 



    Não obstante os argumentos trazidos pelo Município reclamante e a farta documentação da fiscalização realizada, a r. sentença julgou procedente em parte o pedido formulado e condenou subsidiariamente o Município de São José dos Campos. 



    Informado, o Município apresentou Recurso Inominado ao Colégio Recursal que manteve, indevidamente, a responsabilização subsidiária do ente público (...).” (eDOC 1, p. 2)



    Argumenta que “a fiscalização não tem o poder de impedir irregularidades, ela serve para detectá-las, o que ocorreu no presente caso”. (eDOC 1, p. 4) 



    Nesses termos, assevera que “o v. acórdão reclamado – de forma genérica, automática e objetiva – reconheceu a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo mero inadimplemento das obrigações trabalhistas da empresa contratada, pois exige do Município reclamante mais do que de fato tem o dever/poder de realizar”. (eDOC 1, p. 4) 



    Desse modo, requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato reclamado e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar o acórdão reclamado.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Superada a questão, rememoro que a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Quanto ao mérito, convém registrar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais.



    Em data posterior a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.



    Nesses termos, constato que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral dessa matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber. 



    Por ocasião do julgamento de mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.



    À vista disso, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.



    Nesse sentido, cito os seguintes julgados:



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público encontra-se embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. De modo que foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux. 4. Inaplicável, na espécie, a exigência de esgotamento das instâncias ordinárias, prevista art. 988, §5º, II, do CPC/2015, por se tratar de reclamação ajuizada por afronta à ADC 16 e anterior à conclusão do julgamento do tema 246 da repercussão geral. Precedentes. 5. Agravo interno desprovido.” (Rcl 26.819 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020; grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. AFRONTA AO QUE DECIDIDO NO JULGAMENTO DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PELO INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS POR PARTE DA EMPRESA CONTRATADA. ARTIGO 71, PARÁGRAFO 1º, DA LEI 8.666/1993. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. No julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, Tema 246 da Repercussão Geral, que interpretou o julgamento desta Corte na ADC 16, o STF assentou tese segundo a qual ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. 2. Consequentemente, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, embora possível, é excepcional e condicionada à respectiva culpa, devidamente comprovada nos autos. 3. In casu, a decisão reclamada atribuiu à União a responsabilidade subsidiária omissiva pelos encargos trabalhistas decorrentes da contratação de serviços por intermédio de empresa terceirizada, conquanto inexistente prova taxativa de culpa in vigilando. 4. Neste contexto, é insuficiente a mera afirmação genérica de culpa in vigilando ou a presunção de culpa embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. Precedentes. 5. Agravo a que se dá provimento a fim de cassar a decisão reclamada, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária ao ente administrativo.” (Rcl 16.777 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, redator do acórdão Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.6.2020; grifos nossos)



    Cumpre assinalar ainda que, diante dos posicionamentos divergentes, o Plenário desta Corte, nos autos do RE 1.298.647 (Rel. Min. Nunes Marques), reputou constitucional e reconheceu a repercussão geral (Tema 1.118) da discussão quanto ao “Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246)”.



    Em outros termos, colocou-se em pauta a questão acerca da legitimidade da transferência ao ente público tomador de serviço do ônus de comprovar a ausência de culpa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas devidas aos trabalhadores terceirizados pela empresa contratada, para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público.



    Recentemente, em Sessão Plenária realizada em 13.2.2025, essa Corte Suprema finalizou o julgamento do mérito do referido paradigma, fixando a seguinte tese de repercussão geral:



    “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior”. (Grifos nossos)



    Com efeito, assentou-se entendimento no sentido que é imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la, vedada a condenação fundamentada unicamente no pressuposto da inversão do ônus da prova.



    De outra banda, permanecendo ente público inerte após notificação formal do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa prestadora de serviços contratada, restará configurado o comportamento negligente da Administração.



    Pois bem.



    Na hipótese versada, verifico que o Tribunal reclamado entendeu que a Administração Pública deveria ser responsabilizada subsidiariamente pelos débitos trabalhistas decorrentes de serviços médicos prestados de forma terceirizada, em razão da suposta deficiência da fiscalização do contrato de gestão firmado entre a Municipalidade e o Instituto Nacional de Ciências da Saúde - INCS.



    Nesse sentido, transcrevo trecho do acórdão reclamado:



    “Trata-se de recursos inominados interpostos contra a respeitável sentença de fls. 277/284, que julgou procedente a ação, condenou a empresa CDC Centro de Diagnóstico de Cabreúva Ltda. ao pagamento de R$ 6.780,00 e reconheceu a responsabilidade subsidiária de INCS – Instituto Nacional de Ciências da Saúde e do Município de São José dos Campos. 



    O Município alega que não houve culpa in vigilando, pois não tinha conhecimento de ilegalidades referentes a contratos com outras prefeituras, houve fiscalização em data anterior a outubro de 2023, não há vínculo com a empresa terceirizada CDC e repassou à contratada INCS o valor relativo a outubro de 2023, o que afasta a responsabilidade subsidiária (fls. 289/299). 



    (...)



    O Município de São José dos Campos firmou contrato de gestão com a empresa INCS, para administração, gerenciamento e operacionalização de atividades em unidade de saúde municipais (fls. 55/69), com possibilidade de terceirização de mão de obra médica (fls. 56). 



    A empresa INCS contratou a empresa CDC para prestação de serviços médicos de forma terceirizada (fls. 70/80) e, a despeito da alegação desta última de que o autor fazia parte do quadro societário, o ingresso ocorreu de forma anômala, exclusivamente para permitir a prestação de serviços médicos à INCS, conforme esclarecido a fls. 2, fato corroborado pelos documentos de fls. 29/30. 



    Em relação a outubro de 2023, a prestação dos serviços está comprovada pelos documentos de fls. 26/27 e não há qualquer início de prova material de adulteração ou possibilidade de manipulação dos dados, salientando-se que o autor esclareceu que não foi possível apresentar o detalhamento dos plantões por documentos oficiais pois o aplicativo utilizado pela empresa CDC foi desabilitado (fls. 5), fato não impugnado especificamente em contestação de fls. 238/241 ou no recurso de fls. 300/306.



    Tampouco há prova da realização de serviços por outros médicos, nas datas e honorários especificados, ou apresentação de valores incompatíveis com serviços prestados pelo autor em meses anteriores, ônus que competia aos recorrentes, do qual não se desincumbiram. 



    Logo, inegável a responsabilidade da empresa CDC pelo pagamento dos serviços prestados, bem como inafastável a responsabilidade subsidiária da empresa INCS, decorrente do contrato de fls. 70/78, do qual consta a possibilidade ressarcimento de quaisquer ônus na esfera trabalhista (fls. 75).



    (...)



    Inafastável, ainda, a responsabilidade subsidiária do Município. Embora o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados da contratada não possa ser transferido automaticamente ao Poder Público, conforme Tema 246 do STF, consta da ementa do RE 760931/ED/DF, representativo da controvérsia, que a responsabilidade dependerá da comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, ‘que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade’. 



    No caso, além de não poder ser afastada a culpa in eligendo na contratação, houve falha na fiscalização da organização social INCS, como bem salientado pela zelosa magistrada, pois desde 2022 estavam sendo apurados em procedimento criminal a ocorrência de desvios de recursos públicos e ocultação de bens em convênios firmados entre diversas prefeituras do Estado de São Paulo e a referida empresa, inclusive com envolvimento da empresa CDC (fls. 280/281).



    Por fim, o decreto de intervenção e penalidades impostas pelo município ocorreram a partir de dezembro de 2023 e eventual fiscalização anterior não foi suficiente para impedir o inadimplemento contratual da contratada.” (eDOC 7, ID: 953fbaed; grifos nossos)



    Ora, contrariamente ao que decidido pelo Juízo de origem, resta clara a fiscalização do ente estatal, evidenciada, sobretudo, diante da abertura de processo para a apuração de irregularidades da empresa contratada pelo Município reclamante, inclusive com aplicação de sanções.



    Com efeito, o Tribunal reclamado reconheceu a figura da responsabilização automática, combatida por esta Corte Suprema nos julgamentos citados, vez que o mero argumento de falha na fiscalização não comprova a inércia do ente público e não é suficiente para amparar sua condenação subsidiária, sendo necessária a apresentação de prova inequívoca de sua conduta sistematicamente negligente.



    Outrossim, repiso a tese assentada pelo Plenário dessa Corte, no julgamento do Tema 1.118 da repercussão geral, no sentido que “Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.” 



    Corroborando a tese, cito, ainda, julgados de ambas as Turmas do STF:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931, REL. MIN. ROSA WEBER. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. O reconhecimento da responsabilidade subsidiária, sem que haja a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação à terceirizada, tampouco prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade do Ente Público, não foi admitido por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 63.784 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.3.2024; grifos nossos);



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ADC Nº 16/DF. RE Nº 760.931-RG/DF; TEMA RG Nº 246. INOBSERVÂNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. 1. A Justiça do Trabalho imputou responsabilidade subsidiária automática à Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, sob o fundamento de falha na fiscalização do contrato (culpa in vigilando), revelando inobservância ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e, mais recentemente, no Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral. 2. Não há apontamento claro e objetivo sobre reiterada e sistemática negligência, podendo a motivação apresentada, genérica, servir para qualquer processo judicial em que tenha ocorrido inadimplemento de obrigações trabalhistas. 3. Agravo regimental provido para, dando procedência à reclamação, cassar o acórdão reclamado, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária à parte agravante.” (Rcl 62.148 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Redator do acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 16.2.2024).



    Assim, entendo que o Tribunal de origem reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para afastar a responsabilidade subsidiária da parte reclamante, nos termos da jurisprudência desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Comunique-se. Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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