Tribunal: STF
Processo: RE 1560168
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-25
Data de publicação: 2025-08-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Sindicato Interestadual da Indústria do Tabaco, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº 15.958/2023, QUE DISPÕE SOBRE A CLASSIFICAÇÃO DO TABACO NAS PROPRIEDADES DOS AGRICULTORES NO ÂMBITO ESTADUAL. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR POR PARTE DO ESTADO. ART. 24, § 2º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. 1) Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 15.958/2023, proposta pelo SINDICATO INTERESTADUAL DA INDÚSTRIA DO TABACO – SINDITABACO sob a alegação de inconstitucionalidade formal e material e, por conta disso, violação da Carta da República e da Constituição Estadual. 2) Lei inquinada de inconstitucional que versa especificamente sobre a modificação do local de classificação das folhas de tabaco fazendo-a incidir na propriedade rural do agricultor e não mais na indústria. Hipótese que não agride o art. 22, inc. I, da CF/88, porquanto não se trata de competência privativa da União, nem envolve deliberação sobre direito civil e/ou obrigacional. Trata-se, isso sim, de competência comum (art. 23, inc. VIII, CF/88) no sentido de fomentar a produção agropecuária, mas, sobretudo, de competência concorrente, nos moldes do art. 24, inc. V, da Carta Política quando permite a legislação concorrente sobre “produção”, complementando-se com o art. 187 da mesma Carta que encerra dizendo que a política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais. 3) Trata-se de lei estadual suplementar com eficácia plena, que passa a integrar o conjunto de normas que disciplina a política agrícola do Estado, com eficácia ampla no território estadual, cuidando das peculiaridades estaduais, alvo de desejo de milhares de agricultores que serão beneficiados. 4) A Lei Federal n. 9.972, de 25 de maio de 2000, que institui e disciplina a classificação de produtos vegetais, subprodutos e resíduos de valor econômico, e dá outras providências, bem como a Lei Federal nº 8.171/1991 são, igualmente, normas gerais de Política Agrícola, de caráter nacional. Trata-se, portanto, de leis federais de caráter geral e genérico, de tal modo que a nova Lei Estadual n. 15.958/23 não contraria a legislação federal em momento algum, em razão do que se conclui que o Parlamento gaúcho exerceu a competência constitucional que lhe é reservada, nos termos da delegação do art. 24 da CF/88 e 184 da CE/89, não havendo, por conseguinte, violação ao princípio da separação dos poderes previsto no art. 1º da CE e nos arts. 2º, 5º, II e 84, IV da CF. 5) A lei atacada na via do controle concentrado de constitucionalidade atende aos princípios fundamentais e aos objetivos da política agrícola estadual, pois tem o condão de suplementar a política agrícola traçada de modo genérico nas Leis Federais n. 8171/1991 e 9.972/2000. Afora isso, destarte, a proposta legislativa está em consonância com a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul que prevê, em seu art. 184, a competência do Estado para elaborar, “nos limites de sua competência”, a sua “política agrícola, em harmonia com o plano estadual de desenvolvimento”. 6) Ausência de inconstitucionalidade material, uma vez que o regramento que estabelece a descentralização do tabaco, com sua classificação na aquisição e não na entrega do produto na sede da empresa adquirente, por si só, não conduz a assertiva de violação dos princípios da livre concorrência, da iniciativa, pois não obsta o exercício de qualquer atividade, seja de produção ou industrialização, bem como não estabelece regras diversas para concorrentes do mesmo setor, incidindo sobre toda a comercialização do tabaco no Estado do Rio Grande do Sul, muito menos agride regras inerentes à proporcionalidade e eficiência no serviço público 7) Em relação ao pedido subsidiário, no sentido de que seja dada interpretação conforme a Constituição ao artigo 1º da Lei 15.958/2023, sem redução de texto, com base no princípio da liberdade do exercício da atividade econômica, para o fim de garantir que sejam respeitados acordos firmados com produtores rurais que disponham de forma diversa da Lei 15.958/2023 sobre o local para a classificação da qualidade do tabaco, objetiva, em verdade, esvaziar o conteúdo da norma, não havendo margem para tal interpretação, diante do texto constante da lei reconhecida constitucional por este Colendo Órgão Especial. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDENTE. POR MAIORIA.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70085801058, Órgão Especial, Rel. Des. Ney Wiedemann Neto, Redator p/ acórdão Des. Niwton Carpes da Silva, j. 26.08.2024)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 1º, caput e IV, 2º, 5º, II e XXXVI, 22, I, 24, V e § 1º, 37, caput, 84, IV, 170, caput, IV e parágrafo único, e 187, caput, da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Sindicato Interestadual da Indústria do Tabaco (“Sinditabaco”) contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (TJRS), que julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face da Lei nº 15.958/2023 do Estado do Rio Grande do Sul.



    A Lei Estadual nº 15.958/2023, de iniciativa parlamentar, estabelece a obrigação de que as empresas que comercializam ou industrializam tabaco no estado realizem a classificação da folha do produto nas propriedades dos agricultores, no ato da aquisição.



    Transcrevo o teor da norma impugnada (e-Doc. 8, p. 4):



    “LEI Nº 15.958, DE 19 DE JANEIRO DE 2023.



    Dispõe sobre a classificação do tabaco nas propriedades dos agricultores produtores no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul.



    Deputado Valdeci Oliveira, Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. Faço saber, em cumprimento ao disposto no § 7º do art. 66 da Constituição do Estado, que a Assembleia Legislativa aprovou e eu promulgo a seguinte Lei:



    Art. 1.º As empresas que comercializam e/ou industrializam tabaco em todo o território do Rio Grande do Sul ficam obrigadas a realizar a classificação da folha do tabaco nas propriedades dos agricultores que o produzem no ato da aquisição.



    Parágrafo único. Classificação do tabaco é a análise técnica que organiza a produção em classes de acordo com a qualidade, realizada a partir de parâmetros estabelecidos por órgão competente com a finalidade de determinar o preço pago ao produtor.



    Art. 2.º Para dirimir divergências quanto à classificação do tabaco, poderá haver arbitragem de terceiros, indicados por consenso entre as partes.



    Art. 3.º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 



    Assembleia Legislativa do Estado, em Porto Alegre, 19 de janeiro de 2023.”



    Em sua Ação Direta de Inconstitucionalidade e, subsequentemente, no presente recurso extraordinário, o Sinditabaco sustenta a inconstitucionalidade da norma sob os seguintes fundamentos:



    1. Vício formal: por usurpar a competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil (art. 22, I, CF) e a competência concorrente sobre aspectos relacionados à produção de tabaco (art. 24, V e § 1º, e 187, caput, CF), por violar a separação dos poderes (arts. 1º, caput, e 2º, CF), ao tratar de matéria de cunho técnico reservada à regulamentação do Poder Executivo.



    2. Vício material: por violar os princípios da proporcionalidade, da livre iniciativa e da livre concorrência (art. 1º, IV, e 170, caput, IV e parágrafo único, CF), ao impor uma medida inadequada e desnecessária que onera a cadeia produtiva e cria assimetrias competitivas.



    O acórdão recorrido, em contrapartida, validou a norma, entendendo que a lei se enquadra na competência concorrente e suplementar do Estado em matéria de política agrícola, com o objetivo de corrigir uma distorção econômica em prol dos pequenos produtores.



    As contrarrazões da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado e da Procuradoria-Geral do Estado, bem como o parecer do Ministério Público emitido na origem, endossam a decisão, reforçando que a lei é um legítimo instrumento de política agrícola, não violando os princípios da livre concorrência ou da proporcionalidade.



    Sobreleva destacar que a análise do presente recurso extraordinário, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, deve pautar-se pela estrita legalidade e pela presunção de constitucionalidade que milita em favor das leis. Conforme a pacífica jurisprudência desta Corte, a inconstitucionalidade deve ser manifesta e imediata, extraída do confronto direto entre a norma e a Constituição. Alegações que demandem aprofundada avaliação de dados técnicos ou econômicos, como os custos de implementação da nova sistemática ou o alegado ônus excessivo, são insuscetíveis de apreciação nesta via, sob pena de indevida atuação como legislador de última instância.



    De outra face, observo que os argumentos do Sindicato recorrente sobre a usurpação da competência da União e a violação da separação de poderes são inconsistentes com o modelo federativo e a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Federal.



    Contrariamente às razões recursais apresentadas, a Lei Estadual nº 15.958/2023 não trata de Direito Civil. A definição do local de classificação e aquisição do tabaco não é uma disciplina autônoma de obrigações e contratos, mas um instrumento de política agrícola, matéria de competência concorrente (art. 24, V, CF). A Lei se enquadra em um dos objetivos da política agrícola, que é “eliminar as distorções que afetam o desempenho das funções econômica e social da agricultura”, como previsto na Lei Federal nº 8.171/1991. Nesse contexto, a norma gaúcha atua em caráter suplementar, a fim de atender a uma peculiaridade local, conforme autoriza o art. 24, § 2º, da Lei Fundamental.



    A jurisprudência desta Corte sobre a matéria é clara. Em se tratando de competência concorrente, a lei estadual só será inconstitucional se a lei federal contiver uma disposição clara e cogente que proíba o estado de legislar sobre o tema. No RE 194.704, o Plenário desta Corte, em acórdão de relatoria do Ministro Edson Fachin, pacificou que “na ausência de norma federal que, de forma nítida (clear statement rule), retire a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, exercerem plenamente sua autonomia, detêm Estados e Municípios, nos seus respectivos âmbitos de atuação, competência normativa”. Veja-se:



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL 4.253/85 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. PREVISÃO DE IMPOSIÇÃO DE MULTA DECORRENTE DA EMISSÃO DE FUMAÇA ACIMA DOS PADRÕES ACEITOS. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA À REGRA CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS. INOCORRÊNCIA. NORMA RECEPCIONADA PELO TEXTO VIGENTE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma adequada, necessária e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente menor. 3. Na ausência de norma federal que, de forma nítida (clear statement rule), retire a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, exercerem plenamente sua autonomia, detêm Estados e Municípios, nos seus respectivos âmbitos de atuação, competência normativa. 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento.” (RE 194704, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 17-11-2017)



    A lei em questão não contraria a legislação federal, mas a complementa de modo a concretizar os objetivos sociais da política agrícola.



    Da mesma forma, não há que se falar em violação à separação dos poderes. A lei estadual não avança sobre a competência regulamentar do Poder Executivo, pois não altera os critérios técnicos de classificação do tabaco (que permanecem sendo os da Instrução Normativa nº 10/2007 do MAPA). O legislador gaúcho se limitou a estabelecer uma regra de ordem pública, uma diretriz político-econômica, em legítimo exercício de sua competência, sem invadir o domínio técnico da administração federal.



    De outro vértice, observo que a lei também não padece de inconstitucionalidade material. Os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência não são absolutos e devem ser harmonizados com outros fundamentos da República, como a valorização do trabalho humano e a busca da justiça social, como previsto no art. 170 da CF. A jurisprudência desta Corte é pacífica neste sentido. Na ADI 6.218, esta Corte destacou que a livre iniciativa não é um fim em si mesmo, mas um meio para alcançar os objetivos da República. Na ADI 6.989, foi reafirmado que a livre iniciativa pode ser limitada pelo Estado no “exercício legítimo da normatização, regulamentação e fiscalização da atividade econômica, [para] implementação dos objetivos fundamentais da República”.



    A intervenção do Estado, por meio da Lei nº 15.958/2023, enquadra-se nesse contexto e se mostra proporcional e razoável. Vejamos.



    Adequação: a medida é apta a atingir o fim desejado de corrigir uma distorção de poder. Ela dá ao agricultor, a parte mais vulnerável na relação, o poder de acompanhar a classificação de seu produto em sua propriedade, sem a ameaça de arcar com o ônus de transporte de retorno em caso de desacordo.



    Necessidade: a sistemática anterior, com a classificação unilateral pela indústria em suas instalações, criava um mecanismo de coerção econômica que inviabilizava a discordância do agricultor. A solução adotada pela lei é a mais efetiva para garantir a participação do produtor na etapa crucial da precificação de seu produto.



    Proporcionalidade em sentido estrito: o benefício social e econômico de valorizar o trabalho do agricultor e promover uma relação mais equitativa na cadeia produtiva prepondera sobre o alegado ônus para a indústria. A Corte já validou intervenções que impõem ônus ao setor privado em prol de um bem social, como na ADI 2.649, que garantiu o passe livre para pessoas com deficiência.



    A jurisprudência citada pelo Sindicato sobre a liberdade de estruturação da produção, como na ADC 48, não se aplica ao caso, pois a Lei Estadual nº 15.958/2023 não dita a forma de organização da empresa, mas sim uma regra de procedimento em uma relação comercial já existente e regulada por leis federais. A lei não impede a livre concorrência; ao contrário, busca equilibrá-la.



    Por sua vez, o pedido subsidiário de interpretação conforme a Constituição, para que a classificação na propriedade do agricultor seja opcional, não pode ser acolhido. A Lei Estadual nº 15.958/2023 possui um sentido unívoco e obrigatório. Conforme decidido na ADI 6855, se a norma não comporta mais de uma possibilidade interpretativa, não há margem para a técnica da interpretação conforme a Constituição. Uma interpretação que tornasse a lei opcional a esvaziaria por completo e permitiria que a indústria, por meio de contratos de adesão, restabelecesse a prática anterior.



    Nesse cenário, o recurso extraordinário se revela improcedente em todos os seus pontos. A Lei nº 15.958/2023 do Estado do Rio Grande do Sul é uma legítima expressão da competência legislativa do ente federado para promover a política agrícola e a justiça social, sem violar os princípios constitucionais da separação de poderes, da livre iniciativa, da livre concorrência ou da proporcionalidade.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de agosto de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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