Tribunal: STF
Processo: ARE 1399558
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-07
Data de publicação: 2025-03-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ANISTIADO POLÍTICO. PROCEDIMENTO REVISIONAL EM DECORRÊNCIA DA PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 134/2011. ANULAÇÃO DA PORTARIA CONCESSIVA. DECADÊNCIA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/99. APLICABILIDADE. OCORRÊNCIA. HONORÁRIOS ADVOCATICIOS. 



    1. A orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional está sedimentada no sentido de que o prazo decadencial de 5 (cinco) anos para a Administração Pública anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos interessados, com fulcro no art. 54 da Lei n. 9.784/99, é aplicável na revisão das portarias de concessão de anistia política aos que, por motivação exclusivamente política, tiveram sua orbe jurídica maculada por atos de exceção praticados no regime ditatorial, salvo na hipótese de má-fé do beneficiário e de existência de medida administrativa impugnadora da validade do ato. 



    2. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento, por ocasião do julgamento do RMS n. 31.841/DF, de que a decadência do art. 54 da Lei n. 9.784/99 deve ser reconhecida se transcorrido o interstício correspondente entre a portaria concessiva da anistia política e a publicação da Portaria Ministerial/MJ n. 134/2011, isso porque apenas este último ato conjunto entre o Ministério da Justiça e o Advogado-Geral da União, determinando a abertura do processo administrativo revisional das anistias concedidas com fundamento na Portaria n. 1.104/64, do Ministro de Estado da Aeronáutica, tem o condão de impedir o transcurso daquele prazo, não possuindo tal força outras notas ou pareceres oriundos exclusivamente da Advocacia-Geral da União, dada a natureza genérica de suas considerações e o caráter meramente opinativo de suas proposições, bem ainda a competência exclusiva do Ministro de Estado da Justiça, na qualidade de autoridade administrativa, para a concessão, revisão ou revogação das anistias políticas. 



    3. Hipótese em que o autor teve sua condição de anistiado político reconhecida por meio da Portaria/MJ n. 1.368, de 22 de outubro de 2002, sobrevindo a Portaria/MJ n. 935, de 28 de maio de 2012, que anulou aquela anterior — sem menção a eventual má-fé do interessado como motivo determinante —, em virtude de procedimento revisional instituído pela Portaria Interministerial n. 134/2011, tendo decorrido prazo superior ao quanto previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, contados entre a data daquela primeira portaria e a data da publicação deste último ato do Ministro da Justiça ou, mesmo, daquela portaria revogadora, de modo que é forçoso reconhecer a decadência do direito da Administração Pública de revisar o ato concessivo de anistia política, mormente considerada a inexistência de comprovação da referida má-fé também no curso desta lide. 



    4. Não se mostram excessivos os honorários advocatícios fixados em R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), mediante apreciação equitativa do juiz, em consonância com o quanto disposto no, então vigente, art. 20, §§ 3º e 4º , do CPC/73 e com o princípio da razoabilidade. 



    5. Apelação desprovida.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    No apelo extremo, a recorrente alega que o acórdão recorrido “malfere o art. 8º do ADCT e os art. 37, caput, todos da CF/88 e, ainda que por vias transversas, estabelecer a obrigatoriedade de o Poder Executivo proceder ao desembolso de vultosas quantias pelos cofres públicos, seja das parcelas mensais, seja do retroativo referente a reparação econômica (que acaba sendo pago com a manutenção da portaria de anistia)”.



    Pontua também que “o acórdão impugnado, ao reconhecer que a parte autora teria direito ao recebimento dos valores atrasados corrigidos pelo IPCA, não obstante a modulação dos efeitos da declaração parcial de inconstitucionalidade por arrastamento do art. 5º, da Lei 11.960/09, contrariou o art. 97, da CF”.



    Argumenta que “situações flagrantemente inconstitucionais não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal”.



    Defende que, “se o Poder Judiciário pode anular a qualquer tempo atos do Poder Público quando eivados do vício de inconstitucionalidade, não há razão para deixar de se reconhecer a mesma perpetuidade ao direito da Administração de rever seus próprios atos nessa hipótese. Considerando que a comprovação da existência de motivação exclusivamente política é requisito constitucional para a declaração da condição de anistiado político, conclui-se que a Súmula Administrativa nº 2002.07.0003 da Comissão de Anistia/MJ bem como as Portarias do MJ que resultaram na concessão das anistias com fundamento exclusivo na Portaria n° 1.104/64 atentam diretamente contra a Constituição, sendo perpétuo o direito à sua anulação em sede administrativa”.



    Aduz restar “clara a possibilidade de revisão/nulidade dos atos concessivos de anistia eventualmente eivados de irregularidades/ilegalidades. Decorre daí a existência de ato apto a interromper a decadência, bem como do dever da administração de anular o ato indubitavelmente viciado, vez que a anistia foi concedida em confronto com a lei e a constituição.”



    Inadmitido o recurso extraordinário na origem, foi interposto o competente agravo.



    Instado a se manifestar, opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santos Lima, pelo “não provimento do recurso”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “Recurso extraordinário. Anistia. Portaria 1.104/1964. Sentença de procedência, determinando o restabelecimento da prestação mensal, permanente e continuada percebida pelo autor, na condição de anistiado político, ao reconhecer a decadência do direito revisional do ato administrativo concessório, com fulcro no art. 54 da Lei n. 9.784/1999. Apelação não provida. Alegada violação ao art. 8º do ADCT da Constituição Federal. Pleito de aplicação do Tema 839 dessa Suprema Corte - RE 817.338/DF, o qual estabeleceu que “no exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” 



    Razões de agravo que não lograram demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade pelo extraordinário. Dúvida acerca da alegada perseguição política. Necessidade de reexame do acervo probatório. Aplicação da Súmula 279 do STF. 



    Parecer pelo não provimento do recurso.”



    Decido.



    A irresignação merece prosperar. 



    No caso dos autos, o Tribunal de origem manteve a sentença que julgou procedente o pedido inicial para reconhecer a decadência administrativa do direito da Administração Pública revisar o ato concessivo de anistia política do autor, ora recorrido. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “A orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional está sedimentada no sentido de que o prazo decadencial de 5 (cinco) anos para a Administração Pública anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos interessados, com fulcro no art. 54 da Lei n. 9.784/99, é aplicável na revisão das portarias de concessão de anistia política aos que, por motivação exclusivamente política, tiveram sua orbe jurídica maculada por atos de exceção praticados no regime ditatorial, salvo na hipótese de má-fé do beneficiário e de existência de medida administrativa impugnadora da validade do ato. 



    Extrai-se tal entendimento dos seguintes precedentes, abaixo transcritos por suas respectivas ementas:



    (...)



    Outrossim, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento, por ocasião do julgamento do RMS n. 31.841/DF, cuja ementa foi adrede reproduzida, de que a decadência do art. 54 da Lei n. 9.784/99 deve ser reconhecida se transcorrido o interstício correspondente entre a portaria concessiva da anistia política e a publicação da Portaria Ministerial/MJ n. 134/2011, isso porque apenas este último ato conjunto entre o Ministério da Justiça e o Advogado-Geral da União, determinando a abertura do processo administrativo revisional das anistias concedidas com fundamento na Portaria n. 1.104/64, do Ministro de Estado da Aeronáutica, tem o condão de impedir o transcurso daquele prazo, não possuindo tal força outras notas ou pareceres oriundos exclusivamente da Advocacia-Geral da União, dada a natureza genérica de suas considerações e o caráter meramente opinativo de suas proposições, bem ainda a competência exclusiva do Ministro de Estado da Justiça, na qualidade de autoridade administrativa, para a concessão, revisão ou revogação das anistias políticas.



    Tal entendimento, igualmente, foi adotado em outros precedentes do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional. 



    Na hipótese, o autor teve sua condição de anistiado político reconhecida por meio da Portaria/MJ n. 1.368, de 22 de outubro de 2002 (fls. 22), sobrevindo a Portaria/MJ n. 935, de 28 de maio de 2012 (fls. 24), que anulou aquela anterior - sem menção a eventual má-fé do interessado como motivo determinante -, em virtude de procedimento revisional instituído pela Portaria Interministerial n. 134/2011, tendo decorrido prazo superior ao quanto previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, contados entre a data daquela primeira portaria e a data da publicação deste último ato do Ministro da Justiça ou, mesmo, daquela portaria revogadora, de modo que é forçoso reconhecer a decadência do direito da Administração Pública de revisar o ato concessivo de anistia politica, mormente considerada a inexistência de comprovação da referida má-fé também no curso desta lide.”



    Pois bem. 



    Cinge-se a controvérsia na discussão acerca da incidência do prazo decadencial de cinco anos previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99 no direito da Administração Pública revisar o ato concessivo de anistia política ao autor, ora recorrido.



    Quanto a esse tema, cabe registrar, por necessário, que a Suprema Corte possui remansosa orientação jurisprudencial firmada no sentido de que o poder de autotutela da Administração Pública não se sujeita a prazo decadencial em situações flagrantemente inconstitucionais.



    Nesse aspecto, ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido da inaplicabilidade do prazo decadencial previsto no artigo 54 da Lei n. 9.874/99 em situações de flagrante inconstitucionalidade, haja vista que, como bem assentado pelo Ministro Gilmar Mendes na decisão monocrática proferida no RE nº 1.434.266/RJ, “caso admitíssemos que o transcurso de referido lapso temporal impossibilitasse a revisão dos atos inconstitucionais, estaríamos debilitando a força normativa da Constituição e subvertendo a ordem constitucional” (DJe 26.4.2024). 



    Na mesma linha são, por exemplo, os seguintes julgados:



    “5. A inconstitucionalidade prima facie evidente impede que se consolide o ato administrativo acoimado desse gravoso vício em função da decadência. Precedentes: MS 28.371 AgR/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 27.02.2013; MS 28.273 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 21.02.2013; MS 28.279, Relatora Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 29.04.2011. 6. Consectariamente, a edição de leis de ocasião para a preservação de situações notoriamente inconstitucionais, ainda que subsistam por longo período de tempo, não ostentam o caráter de base da confiança a legitimar a incidência do princípio da proteção da confiança e, muito menos, terão o condão de restringir o poder da Administração de rever seus atos” (Mandado de Segurança n. 26.860, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 22.9.2014).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO. INGRESSO. CONCURSO PÚBLICO. EXIGÊNCIA. ARTIGO 236, PARÁGRAFO 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMA AUTO-APLICÁVEL. DECADÊNCIA PREVISTA NO ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. INAPLICABILIDADE A SITUAÇÕES INCONSTITUCIONAIS. PREVALÊNCIA DOS PRINCÍPIOS REPUBLICANOS DA IGUALDADE, DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. SUBSTITUTO EFETIVADO COMO TITULAR DE SERVENTIA APÓS A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE. ORDEM DENEGADA. 1. O art. 236, § 3º, da Constituição Federal é norma auto-aplicável. 2. Nos termos da Constituição Federal, sempre se fez necessária a submissão a concurso público para o devido provimento de serventias extrajudiciais eventualmente vagas ou para fins de remoção. 3. Rejeição da tese de que somente com a edição da Lei 8.935/1994 teria essa norma constitucional se tornado auto-aplicável. 4. Existência de jurisprudência antiga e pacífica do Supremo Tribunal Federal no sentido da indispensabilidade de concurso público nesses casos (Ações Diretas de Inconstitucionalidade 126/RO, rel. Min. Octavio Gallotti, Plenário, DJ 05.6.1992; 363/DF, 552/RJ e 690/GO, rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ 03.5.1996 e 25.8.1995; 417/ES, rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ 05.5.1998; 3.978/SC, rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe 29.10.2009). 5. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal. 6. Existência de jurisprudência consolidada da Suprema Corte no sentido de que não há direito adquirido à efetivação de substituto no cargo vago de titular de serventia, com base no art. 208 da Constituição pretérita, na redação atribuída pela Emenda Constitucional 22/1983, quando a vacância da serventia se der já na vigência da Constituição de 1988 (Recursos Extraordinários 182.641/SP, rel. Min. Octavio Gallotti, Primeira Turma, DJ 15.3.1996; 191.794/RS, rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 06.3.1998; 252.313-AgR/SP, rel. Min. Cezar Peluso, Primeira Turma, DJ 02.6.2006; 302.739-AgR/RS, rel. Min. Nelson Jobim, Segunda Turma, DJ 26.4.2002; 335.286/SC, rel. Min. Carlos Britto, DJ 15.6.2004; 378.347/MG, rel. Min. Cezar Peluso, DJ 29.4.2005; 383.408-AgR/MG, rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 19.12.2003; 413.082-AgR/SP, rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJ 05.5.2006; e 566.314/GO, rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 19.12.2007; Agravo de Instrumento 654.228-AgR/MG, rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 18.4.2008). 7 Reafirmada a inexistência de direito adquirido de substituto que preenchera os requisitos do art. 208 da Carta pretérita à investidura na titularidade de Cartório, quando a vaga tenha surgido após a promulgação da Constituição de 1988, pois esta, no seu art. 236, § 3º, exige expressamente a realização de concurso público de provas e títulos para o ingresso na atividade notarial e de registro. 8. Os princípios republicanos da igualdade, da moralidade e da impessoalidade devem nortear a ascensão às funções públicas. 9. Segurança denegada” (MS n. 28.279/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Plenário, DJe 29.4.2011).



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. AFASTAMENTO DE TITULARES DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO SEM CONCURSO PÚBLICO, MEDIANTE DESIGNAÇÃO OCORRIDA APÓS O ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. LEGALIDADE. CONCURSO PÚBLICO. EXIGÊNCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Supremo Tribunal Federal sempre se pronunciou no sentido de que, sob a égide da Constituição de 1988, é inconstitucional qualquer forma de provimento dos serviços notariais e de registro que não por concurso público; II – Não há direito adquirido à efetivação em serventia vaga sob a égide da Constituição de 1988; III – O exame da investidura na titularidade de cartório sem concurso público não está sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, por se tratar de ato manifestamente inconstitucional. IV – Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 28.273-AgR/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 21.2.2013).



    Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos de concessão de anistia política com fundamento exclusivo na Portaria nº 1.104-GM3, de 1964, quando comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, uma vez que considerados inconstitucionais por esta Suprema Corte.



    Essa orientação restou consolidada no julgamento pelo Plenário do STF do RE 817.338/DF, feito paradigma do Tema nº 839 da Repercussão Geral, de minha relatória, no qual firmado o entendimento de se afastar a decadência do direito à revisão dos próprios atos pela Administração Pública quando flagrantemente inconstitucional. O acórdão desse julgamento ficou assim ementado:



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas” (DJe de 31/7/20). 



    Sobre o tema, anote-se:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338 (TEMA N. 839/RG). TESE. OBSERVÂNCIA. INOVAÇÃO RECURSAL. INADEQUAÇÃO. 1. O acórdão recorrido está em conformidade com a tese de repercussão geral firmada no RE 817.338 (Tema n. 839), segundo a qual pode a Administração Pública rever atos concessivos de anistia a cabos da Aeronáutica, considerada a Portaria n. 1.104/1964 do Ministro de Estado da Aeronáutica, quando não comprovado ato com motivação exclusivamente política, observados o devido processo legal e a irrepetibilidade de verbas pagas. 2. Mostra-se inadequado, em recurso ordinário em mandado de segurança, inovar o objeto da impetração, com a finalidade de incluir matéria não apreciada na origem. Precedentes. 3. Agravo interno desprovido” (RMS nº 38.969/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 19/04/2024).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA DO DIREITO DA ADMINSTRAÇÃO DE REVER SEUS PRÓPRIOS ATOS. APLICAÇÃO DO TEMA 839-RG. 1. Agravo contra decisão que negou provimento a recurso ordinário interposto contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que, em juízo de retratação (art. 1.040, II, do CPC), denegou o mandado de segurança. 2. Hipótese em que o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a decisão reformada contrariava o decidido no RE 817.338/DF (Tema 839-RG), no qual o Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de revisão da concessão de anistia, mesmo após o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos previsto na Lei nº 9.784/1999. 3. Ausência de razões substanciais que demonstrem a violação das garantias procedimentais do contraditório e da ampla defesa. 4. Inviável a apreciação da existência ou ausência de natureza política no ato ensejador da anistia no âmbito de mandado de segurança, por demandar análise aprofundada de fatos e provas, com dilação probatória. 5. O processamento do feito no Superior Tribunal de Justiça está em conformidade com a legislação. 6. Agravo interno a que se nega provimento” (RMS nº 39.094/DF-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 20/06/2023).



    O Tribunal de origem divergiu desse entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido merece reforma.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para anular o acórdão recorrido e julgar improcedente o pedido inicial. Invertidos os ônus sucumbenciais.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de março de 2025



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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