Tribunal: STF
Processo: RE 1532035
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-27
Data de publicação: 2025-01-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, em Mandado de Injunção visando à regulamentação da aposentadoria especial de agente socioeducativo, prevista no art. 40, §4º-B, da Constituição, na redação conferida pela Emenda 103/2019. 



    O TJDFT concedeu a injunção postulada, para que o Distrito Federal edite a norma regulamentadora em 90 dias. Eis a ementa do julgado (fls. 2-3, Doc. 6):



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. PRELIMINARES. ILEGITIMIDADE PASSIVA. FORMAÇÃO LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. REJEIÇÃO. AGENTE SOCIOEDUCATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL. ABONO PERMANÊNCIA. PREVISÃO CONSTITUCIONAL. REGULAMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA. MORA LEGISLATIVA. RECONHECIMENTO. CONCESSÃO PRAZO. 90 DIAS. PARÂMETRO. LEI COMPLEMENTAR 51/1985. APLICAÇÃO ANALÓGICA. 1. O Governador do Distrito Federal é parte legítima para figurar no polo passivo de mandado de injunção impetrado contra omissão de lei complementar regulamentadora, cuja iniciativa é de sua competência privativa (LODF, art. 71, §1º, II). 2. O mandado de injunção é o remédio constitucional cabível para suprir omissões legislativas “sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” (CF, art. 5º, LXXI; Lei 13.300/2016, art. 2º). 3. O artigo 40, § 4º-B da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional 103/2019, assegurou aposentadoria especial aos servidores públicos ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo e de policial. 4. A Emenda Constitucional alterou substancialmente o texto previsto no art. 40 da Constituição Federal e expressamente atribuiu aos entes federados a fixação dos critérios diferenciados para aposentadoria especial, o que afasta a alegada necessidade de prévia edição de lei complementar federal. 5. A regulamentação do art. 40, § 4º-B da Constituição Federal não constitui mera faculdade das unidades da Federação, mas um dever de legislar, cuja mora é passível de reconhecimento. Precedentes. 6. Constatada a mora legislativa, deve-se determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora, bem como estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo concedido (Lei nº 13.300/2016, art. 8º, I e II). 7. Diante das peculiaridades do caso, o prazo de 90 dias revela-se razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora. Precedente deste Tribunal. 8. Inexistindo norma anterior que discipline a aposentadoria dos agentes socioeducativos no âmbito do Distrito Federal, caso a mora legislativa não seja suprida no prazo de 90 dias, a situação funcional da impetrante deve ser apreciada com base na aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985, prevista pela Emenda Constitucional nº 103/2019 como parâmetro para as regras de transição no âmbito federal. Precedentes do STF e deste Tribunal. 9. Preliminares rejeitadas. Ordem de injunção concedida. ”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 8), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, o DISTRITO FEDERAL alega violação aos arts. 2º; 40 § 4º-B; e 195, § 5º, da CF/1988.



    Sustenta, para tanto, que inexiste a inércia normativa por parte do Distrito Federal, uma vez que já tratou da aposentadoria especial do servidor público nos artigos 17 e 40 da Lei Complementar Distrital nº 769/2008, os quais estabelecem a necessidade de edição de lei complementar federal (fls. 8-9, Doc. 8).



    Afirma que, “apesar de a e. Turma ter assentado que não há indevida concessão de benefício sem a respectiva fonte de custeio, decidiu que, persistida a omissão legislativa por 90 dias, aplica-se a LC n. 51/1985 à impetrante o que, contraditoriamente e ao final, permite a concessão do benefício sem a devida fonte de custeio” (fl. 10, Doc. 8), violando, assim, os princípios da separação de poderes e da necessária preexistência da fonte de custeio dos benefícios previdenciários. 



    Defenda, ainda, que “além de atribuir competência legislativa aos entes federativos, há nítida limitação para o reconhecimento dos direitos após a edição da EC n. 103/2019, pois os próprios dispositivos já estabeleceram mera possibilidade ao usar o verbo "poderão", razão pela qual o Tema 942 do STF não criou antecipadamente qualquer expectativa para fatos jurídicos futuros posteriores à aludida mudança constitucional, mas apenas reconheceu o direito anterior a ela, o que, aliás, ficou registrado no item 4 da ementa do julgamento do leading case” (fls. 13-14, Doc. 8). 



    Aduz que “o próprio Supremo Tribunal Federal possui entendimento que os Estados e o DF poderão editar a referida Lei Complementar, de modo que “o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República” (fl. 14, Doc. 8).



    Por fim, requer o provimento do recurso.



    Em seguida, o RE foi admitido e o processo encaminhado ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 13).



    É o Relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional e devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    Assiste razão à parte recorrente.



    O Mandado de Injunção está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal e prevê que o mesmo será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    Trata-se de ação constitucional autoaplicável, de caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir uma omissão do Poder Público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa prevista na Constituição Federal, visando afastar o que ARICÊ MOACYR AMARAL SANTOS aponta como a inércia da norma constitucional, decorrente da omissão normativa (Mandado de injunção. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. P. 31), ou no dizer de CANOTILHO, buscando “destruir o ‘rochedo de bronze’ da incensurabilidade do silêncio legislativo” (As garantias do cidadão na justiça. (coord. Sálvio de Figueiredo Teixera). São Paulo: Saraiva, 1993, p. 367). Em outras palavras, como tive oportunidade de afirmar, o mandado de injunção visa ao combate à síndrome de inefetividade das normas constitucionais (Direito constitucional. 37. Ed. São Paulo: Atlas, 2021. capítulo 4, item 5 ).



    As normas constitucionais que permitem o ajuizamento do mandado de injunção não decorrem de todas as espécies de omissões do Poder Público, mas tão só em relação às normas constitucionais de eficácia limitada de princípio institutivo de caráter impositivo e das normas programáticas vinculadas ao princípio da legalidade, por dependerem de atuação normativa ulterior para garantir sua aplicabilidade.



    Assim, sempre é necessária a presença dos requisitos do mandado de injunção, que são (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa, conforme decidido por esta CORTE:



    “DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO E DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSÁRIA EXISTÊNCIA DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE. - O direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir - simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional - a previsão do dever estatal de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público. Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injunção, revela-se essencial que se estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente reconhecimento do direito público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso legítimo à via injuncional. Precedentes.” (MI 542, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 28/6/2002)



    No caso concreto dos autos, foram os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido para conceder o mandado de injunção pleiteado pela autora (Doc. 6):



    “20. O artigo 40, § 4º-B da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional 103/2019, assegurou aposentadoria especial aos servidores públicos ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo e de policial, nos seguintes termos: 



    (…)



    21. Apesar disso, no âmbito do Distrito Federal ainda não houve a regulamentação da aposentadoria especial do servidor público ocupante do cargo de agente socioeducativo, cuja falta da lei complementar é incontroversa.



    22. Embora a autoridade coatora afirme que a mora não lhe pode ser atribuída ante a necessidade de prévia edição de lei complementar federal (Lei Complementar nº 769/2008, art. 40 III), razão não lhe assiste.



    23. A Lei Complementar nº 769/2008, que prevê a vedação de “concessão de aposentadoria especial, nos termos do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, até que leis complementares federais disciplinem a matéria”, foi baseada na redação anterior do art. 40, § 4º da CF.



    24. Contudo, a Emenda Constitucional nº 103/2019 alterou substancialmente o texto previsto no art. 40 da CF, incluindo, entre outros, os §§ 4º-A, 4º-B e 4º-C, que expressamente atribuíram aos entes federados a fixação dos critérios diferenciados para aposentadoria especial, não havendo que se falar em necessidade de prévia edição de lei complementar federal.



    (…)



    28. Além do transcurso de mais de quatro anos desde a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019 sem que a matéria tenha sido regulamentada, a condição especial de trabalho do exercício do cargo de Agente Socioeducativo foi devidamente reconhecida pelo art. 40, § 4º-B da CF, em nítido rol taxativo, de forma que a sua regulamentação não constitui mera faculdade das unidades da Federação, mas um dever de legislar, cuja mora é passível de reconhecimento.



    (…)



    33. A impetrante comprovou que pertence aos quadros de servidores do Distrito Federal desde 28/9/1999, sendo ocupante do cargo efetivo de Agente Socioeducativo (ID nº 56918492), e conta com mais de 26 anos de tempo de serviço (ID nº 56918491). Porém, a carência de norma regulamentadora a impede de usufruir do direito de aposentadoria com regras diferenciadas previsto constitucionalmente e/ou do abono de permanência.



    34. Constatada a mora legislativa, deve-se: (a) determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora; e (b) estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo concedido (Lei nº 13.300/2016, art. 8º, I e II).



    (…)



    37. Ao instituir as regras transitórias, a Emenda Constitucional nº 103/2019 assegurou a aplicação da Lei Complementar nº 51/1985, que trata da aposentadoria do servidor público policial, como parâmetro para a aposentadoria especial no âmbito federal (art. 5º, caput). Quanto à esfera estadual, determinou a aplicação das normas anteriores à data de sua entrada em vigor (art. 5º, § 2º):



    (…)



    38. No Distrito Federal não há norma anterior que discipline a aposentadoria dos agentes socioeducativos, razão pela qual a situação funcional da impetrante deve ser apreciada nos termos da Lei Complementar nº 51/1985, por aplicação analógica.”



    A temática referente à aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco, passou, com a edição da Emenda Constitucional 103/2019, a ser prevista no §4º-B do art. 40 da Constituição Federal, com o seguinte teor:



    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.



    (...)



    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)”



    Da leitura do dispositivo acima citado, observa-se que o legislador constituinte derivado optou por limitar as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem com determinou que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.



    Nesse sentido no art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 institui norma transitória assegurando aos ocupantes de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 20.12.1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial, nos termos do § 4º-B do art. 40 da Constituição:



    “Art. 5º O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º.”



    Os requisitos para a aposentadoria especial dos agentes socioeducativos foram instituídos pelas disposições transitórias também do inc. I do § 2º do art. 10 daquela Emenda Constitucional, nos seguintes termos:



    “Art. 10. Até que entre em vigor lei federal que discipline os benefícios do regime próprio de previdência social dos servidores da União, aplica-se o disposto neste artigo. (...)



    § 2º Os servidores públicos federais com direito a idade mínima ou tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria na forma dos §§ 4º-B, 4º-C e 5º do art. 40 da Constituição Federal poderão aposentar-se, observados os seguintes requisitos:



    I - o policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo, aos 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, com 30 (trinta) anos de contribuição e 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exercício em cargo dessas carreiras, para ambos os sexos.



    Ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985.



    Desse modo, inexiste a omissão legislativa apontada na petição inicial. 



    No mesmo sentido:



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTES PENITENCIÁRIOS FEDERAIS. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO INC. II DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO: DIREITO ASSEGURADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (MI 7204 ED, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, Dje de 1º/7/2020)



    “APOSENTADORIA ESPECIAL – AGENTE PENITENCIÁRIO – ATIVIDADE DE RISCO – MORA LEGISLATIVA. Ante mora legislativa na edição de norma a versar aposentadoria especial pelo exercício de atividade de risco – artigo 40, § 4º, da Constituição Federal –, surge aplicável, aos agentes penitenciários, o regime da Lei Complementar nº 51/1985.” (MI 7044 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, Dje de 1º/3/2021)



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO do DISTRITO FEDERAL, para denegar o mandado de injunção.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de janeiro de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente