Tribunal: STF
Processo: RE 1580100
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-02
Data de publicação: 2025-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO DE NATUREZA NÃO CONCORRENCIAL. REGIME DE PRECATÓRIOS. CONDER. ADPF Nº 858/BA. DESAPROPRIAÇÃO. TEMA RG Nº 865. RECURSO PROVIDO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. REGIME DE PRECATÓRIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    I. Caso em exame



    Trata-se de apelação cível interposta pela Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER) contra sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, que julgou procedente a ação de desapropriação, declarando expropriado imóvel localizado na confluência das avenidas Luiz Viana Filho e Edgard Santos, Salvador/BA, fixando a indenização em R$ 1.861.283,63 e os honorários advocatícios em R$ 151.000,00. A expropriante inicialmente ofertou R$ 1.006.140,33, sendo que a avaliação judicial determinou a majoração da indenização, aceita pela expropriada, com complementação mediante precatórios.



    II. Questão em discussão 



    2. As questões em discussão são: (i) se a CONDER, enquanto empresa pública prestadora de serviços essenciais, está sujeita ao regime de precatórios, conforme interpretação da ADPF 858 pelo STF; e (ii) a adequação do montante fixado a título de honorários advocatícios à legislação aplicável, em especial ao Decreto-Lei nº 3.365/41. 



    III. Razões de decidir 



    3. Sobre o regime de precatórios, o entendimento foi de que a decisão da ADPF 858 não vincula a CONDER no caso de desapropriação, dada sua natureza de empresa pública regida pelo direito privado, não configurando ente de direito público puro nos termos do art. 100 da CF/88. O pagamento da indenização deve ser feito em dinheiro, assegurando a justa reparação prevista no art. 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal. 



    4. Em relação aos honorários advocatícios, o art. 27 do Decreto-Lei nº 3.365/41 estabelece um percentual máximo de 5% sobre a diferença entre o valor ofertado e o valor fixado judicialmente. No caso, a diferença apurada foi de R$ 855.143,30, e os honorários deveriam ser reduzidos ao teto de 5%, correspondente a R$ 42.757,16, corrigindo o valor arbitrado na sentença.



    IV. Dispositivo e tese 



    5. Recurso conhecido e parcialmente provido. 



    Tese de julgamento: 



    “A CONDER, enquanto empresa pública regida pelo direito privado, não se sujeita ao regime de precatórios para o pagamento de indenização por desapropriação.” 



    “Os honorários advocatícios em ação de desapropriação devem respeitar o limite legal previsto no art. 27 do Decreto-Lei nº 3.365/41, não podendo ultrapassar 5% sobre a diferença entre o valor ofertado e o valor fixado.” (e-doc. 24).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 28).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, a parte recorrente aponta violação aos arts. 2º; 37; 100; 167, inc. VI; e 102, § 2º, da Constituição da República. 



    3.1. Sustenta que “a interpretação adotada pelo Tribunal a quo, ao autorizar pagamento direto da indenização, privilegia determinados credores em detrimento de outros, violando o núcleo essencial do regime de precatórios e comprometendo a isonomia constitucionalmente prevista”. 



    3.2. Alega que o “Supremo Tribunal Federal, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 858/BA, de efeito vinculante e eficácia erga omnes, reconheceu expressamente que a CONDER se submete integralmente ao regime de precatórios, reafirmando que empresas públicas prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial não estão dispensadas da observância ao art. 100 da CF” (e-doc. 30).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que “o artigo 5º, inciso XXIV estabelece que havendo desapropriação pelo ente público, a indenização além de justa e prévia, terá que ser em dinheiro”. Sustenta que “o estatuto jurídicos das empresas públicas, estarão sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, ou seja, estarão aquelas sujeitas ao pagamento em dinheiro em se tratando de indenizações e tratando-se a CONDER de empresa pública, com personalidade de direito privado” (e-doc. 34).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “No que tange ao primeiro ponto recursal, a controvérsia diz respeito à aplicação do regime de precatórios à CONDER. A recorrente invoca a decisão proferida pelo STF na ADPF 858, que reconheceu o direito de determinadas entidades públicas de submeterem suas obrigações ao regime de precatórios. Entretanto, tal decisão é limitada ao contexto de créditos trabalhistas no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região e não possui efeitos vinculantes no caso ora analisado. Ademais, a CONDER é uma empresa pública que, apesar de prestar serviços de relevante interesse social, é regida pelo direito privado e não se confunde com entes de direito público puro, como Estados e Municípios. Assim, sua sujeição ao regime de precatórios, nos termos do artigo 100 da Constituição Federal, não encontra respaldo normativo. 



    A expropriada, em suas contrarrazões, argumenta de forma consistente que o pagamento da indenização por desapropriação deve ser realizado em dinheiro, conforme estabelece a própria Constituição no artigo 5º, inciso XXIV, garantindo-se a justa reparação ao particular que tem seu patrimônio sacrificado em prol do interesse público. A doutrina e a jurisprudência reforçam essa interpretação, uma vez que a imposição do regime de precatórios a entidades de direito privado violaria o princípio da justa indenização e comprometeria a segurança jurídica.” (e-doc. 24, p. 5).



    6. Com razão a parte recorrente.



    7. No julgamento da ADPF nº 387/PI (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 23/03/2017, p. 25/10/2017), esta Suprema Corte julgou procedente o pedido, para assentar que as empresas públicas e as sociedades de economia mista, prestadoras de serviços públicos próprios de Estado, e de natureza não concorrencial, sujeitam-se ao regime de precatórios.



    8. Por sua vez, na ADPF nº 437/CE (Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 16/09/2020, p. 05/10/2020), o Colegiado Pleno reforçou o entendimento no sentido de que somente as empresas públicas que exploram atividade econômica em sentido estrito estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas.



    9. Em reiteração da jurisprudência desta Corte, e a partir da análise das normas relacionadas à Conder, o Plenário do STF julgou procedente a ADPF nº 858/BA (Rel. Min. Nunes Marques, j. 10/10/2022, p. 03/11/2022) e consignou ser aplicável a tal empresa pública do regime de precatório próprio da Fazenda Pública. Confira-se a ementa do referido julgado:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. ENCERRAMENTO DA FASE EXECUTÓRIA COM ARQUIVAMENTO DEFINITIVO DOS AUTOS. CONHECIMENTO PARCIAL. MEDIDAS CONSTRITIVAS DO PATRIMÔNIO DO ESTADO E DE EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO PRÓPRIO DO ESTADO DE NATUREZA NÃO CONCORRENCIAL. VIOLAÇÃO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA, DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA E DO REGIME DE PRECATÓRIOS. 1. Conforme ótica reiterada desta Corte, admite-se a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) para impugnar conjunto de decisões judiciais por meio das quais determinada a penhora, o sequestro ou o bloqueio de recursos públicos. Precedentes. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento pela inadequação da ADPF voltada à desconstituição da autoridade da coisa julgada material. 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da aplicabilidade, às empresas públicas prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial, do regime de precatório próprio da Fazenda Pública (CF, art. 100). 4. Atos judiciais que determinam medidas constritivas de receitas públicas com a finalidade de satisfazer créditos trabalhistas violam os preceitos fundamentais da separação de poderes, da eficiência administrativa, da legalidade orçamentária e da continuidade dos serviços públicos (CF, arts. 2º; 60, § 4º, III; 37, caput; 167, VI; e 175). Precedentes. 5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental conhecida em parte e, nessa extensão, julgada procedente, cassando-se as decisões judiciais que promoveram medidas constritivas por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e liberação de valores de verbas públicas da Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder) e do Estado da Bahia, bem assim determinando-se a submissão daquela empresa ao regime constitucional dos precatórios.”



    (ADPF nº 858/BA, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 10/10/2022, p. 03/11/2022).



    10. Ainda que no referido julgado tenha havido análise de situações relacionadas a créditos trabalhistas, o fundamento para a aplicação do regime de precatório próprio da Fazenda Pública a empresas públicas e sociedades de economia mista na situação da recorrente remanesce inalterado, independentemente da natureza da obrigação discutida ou do ramo da Justiça que a impôs.



    11. Assim, é descabido restringir à recorrente benefícios conferidos à Fazenda Pública apenas “ao contexto de créditos trabalhistas no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região”, assim como foi feito pela Corte de origem.



    12. Menciono, a respeito, acórdão desta Suprema Corte (proferido em sede de medida cautelar posteriormente mantida quando do julgamento de mérito), no qual determinada a necessidade de atenção ao regime de precatórios em relação a empresa em situação análoga à da ora recorrente, mesmo no caso específico de condenação decorrente de desapropriação:



    “REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. EMPRESA PÚBLICA FEDERAL. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. ADPFS Nº 275/PB E Nº 387/PI. COGNIÇÃO SUMÁRIA: APARENTE INOBSERVÂNCIA. I. CASO EM EXAME 1. Decisão reclamada pela qual se determinou o bloqueio de valores de titularidade da reclamante para fins de cumprimento de condenação judicial, a despeito de cuidar-se de empresa pública federal, prestadora de serviços públicos essenciais, em regime não concorrencial. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Em análise, a ocorrência ou não de descumprimento aos paradigmas do Supremo Tribunal Federal, constantes das ADPFs nº 275/PB e nº 387/PI. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, constituída nos paradigmas que se reputam violados, é aplicável o regime constitucional de precatórios às empresas públicas e sociedades de economia mista que prestem serviços públicos próprios do Estado, de modo não concorrencial e sem fins lucrativos. 4. O bloqueio judicial de valores pertencentes à empresa pública, em aparente violação ao regime jurídico-constitucional previsto para o pagamento de dívidas decorrentes de condenação judicial, tem o condão de comprometer a prestação de serviços públicos essenciais à população. 5. Em âmbito de cognição sumária, vislumbrada a presença do fumus boni juris e do periculum in mora, uma vez determinada a satisfação de condenação sem a observância ao rito previsto no art. 100 da Constituição da República, isto é, sem submissão da reclamante ao regime de precatórios. IV. DISPOSITIVO 6. Medida cautelar referendada. Suspensão do processo na origem até o julgamento final da reclamação, ante a presença de fumus boni juris e periculum in mora, na forma do art. 300 do Código de Processo Civil.”



    (Rcl nº 73.781-MC-Ref/GO, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 09/12/2024, p. 07/01/2025).



    13. No mesmo sentido, pela necessidade de atenção do regime de precatórios em relação a créditos decorrentes de desapropriação realizada pela ora recorrente, a seguinte decisão monocrática:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. EMPRESA PÚBLICA. COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO DO ESTADO DA BAHIA - CONDER. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. INDENIZAÇÃO. SUBMISÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. APLICABILIDADE. ARGUIÇÃO DE DESCRUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 858. AGRAVO PROVIDO PARA, DESDE LOGO, PROVER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    (ARE nº 1.405.803/BA, Rel. Min. Luiz Fux, j. 19/10/2022, p. 20/10/2022).



    14. Cito, ainda, as seguintes decisões monocráticas pela necessidade de atenção ao regime de precatórios em relação aos pagamentos devidos pela Conder: RE nº 1.537.439/BA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 27/02/2025, p. 28/02/2025; Rcl nº 72.684/BA, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 17/10/2024, p. 18/10/2024; Rcl nº 71.685/BA, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 16/09/2024, p. 18/09/2024; Rcl nº 68.847/BA, Rel. Min. Flávio Dino, j. 24/06/2024, p. 26/06/2024; ARE nº 1.466.549/BA, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 17/04/2024, p. 19/04/2024; Rcl nº 65.258/BA, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 30/01/2024, p. 1º/02/2024; ARE nº 1.467.216/BA, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 13/11/2023, p. 17/11/2023.



    15. Impõe-se registrar, ainda, que, no julgamento do Tema nº 865 da Repercussão Geral, o Plenário desta Corte reconheceu a compatibilidade da garantia da justa e prévia indenização em dinheiro, prevista no art. 5º, inc. XXIV, da Constituição da República, com o regime de precatórios, também de previsão constitucional (art. 100 da CRFB).



    16. Na ocasião, este Supremo Tribunal reafirmou sua orientação jurisprudencial, segundo a qual, mesmo na hipótese de ação decorrente de desapropriação, a regra a ser aplicada para o pagamento das condenações judiciais às quais submetida a Fazenda Pública é a do art. 100 da Constituição da República, sendo cabível pagamento mediante depósito judicial direto apenas se o Poder Público não estiver em dia com seus precatórios.



    17. Eis a ementa do leading case do referido tema:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Compatibilidade do regime de precatórios com a garantia de justa e prévia indenização em dinheiro na desapropriação. 1. Recurso extraordinário em que se discute se a diferença apurada entre o valor de depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, determinada pelo juízo competente, deve ser paga mediante depósito judicial ou pela via do precatório, nos termos do art. 100 da Constituição. 2. A jurisprudência tradicional desta Corte firmou-se no sentido de que a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV. 3. Entretanto, se o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer. O Estado tem o dever de ser correto com seus cidadãos. A indenização da desapropriação não pode ser transformada em um calote disfarçado ou no reconhecimento vazio de uma dívida, sob pena de se frustrar o comando constitucional do art. 5º, XXIV. O atraso indefinido no pagamento dos precatórios desnatura a natureza prévia da indenização e esvazia o conteúdo do direito de propriedade. Portanto, se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios, deverá pagar a indenização mediante depósito judicial direto. 4. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, com modulação temporal dos efeitos e a fixação da seguinte tese: “No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios”.”



    (RE nº 922.144/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19/10/2023, p. 07/02/2024).



    18. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    19. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    20. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF nº 858/BA, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, determinar que o pagamento devido pela Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder) nestes autos se dê mediante a aplicação do regime constitucional de precatórios.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator