Tribunal: STF
Processo: RE 636686
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-11
Data de publicação: 2025-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFENSORIA PÚBLICA. IMPLANTAÇÃO DE PLANTÃO PERMANENTE NA CIDADE DE ERECHIM. IMPOSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO AOS ÓRGÃOS PÚBLICOS DE OBRIGAÇÕES QUE IMPORTEM GASTOS SEM QUE HAJA DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA. 



    A tutela jurídico-constitucional dos direitos prestacionais, dentre os quais se insere a assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados, é de regra menos intensa, cuja atuação depende da existência ou da disponibilidade de recursos, sabidamente escassos. Por isso que a conformação político-administrativa dos recursos, em ordem a estabelecer os modos e as condições de atendimento do dever estatal desses direitos, de acordo com a capacidade orçamentária, é função reservada ao legislador e ao administrador. 



    Mas não se diga que os preceitos constitucionais prestacionais sejam destituídos de eficácia, tampouco que sua necessária conformação com a realidade orçamentária autoriza ao legislador ou ao administrador desatendê-los. 



    Diz-se, isto sim, não ser possível impor aos órgãos públicos obrigações que importem gastos sem que haja disponibilidade orçamentária. A todos convém o bom senso·. de perceber que os recursos são insuficientes para atender todos os deveres do Estado, especialmente após a Carta de 88. Contudo, nem a Constituição nem a lei criam recursos; cedem à realidade da economia e das finanças; também, os direitos de hoje são os tributos de amanhã, ainda mais quando se soma desenfreada corrupção. 



    O que se tem para o caso, sabemos todos, é a indigência orçamentária que leva a Defensoria Pública, a duras penas, atender ao núcleo mínimo essencial do dever estatal de prestar assistência jurídica aos necessitados, mas que se tem apta, na medida do possível, a assegurar cumprimento e dar concretude à disposição constitucional. 



    E desse núcleo mínimo não se insere o plantão permanente na cidade de Erechim, cuja implantação importaria desatenção a prioridades de maior relevo e alcance em outras localidades, não bastassem os encargos que demandaria, para os quais não há espaço orçamentário.



    Para além disso, não se podem olvidar os rigorosos limites e as graves consequências impostas aos Administradores pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 



    Por último, não aponta o Autor Civil desobediência ao minguado orçamento da Defensoria Pública, tal como a destinação de verbas para outras finalidades que não suas atividades fins, como a construção de sedes suntuosas, o que em tese levaria à responsabilidade do administrador. 



    Apelo provido. Unânime”. (eDOC 14, p. 26)  



    Em maio de 2013, neguei seguimento ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, sob o fundamento de que o acórdão recorrido estaria em consonância com o entendimento desta Suprema Corte. (eDOC 2)



    Após a interposição de agravo regimental, foram opostos embargos de divergência, os quais foram por mim admitidos. O Plenário desta Corte, sob a relatoria do Ministro Roberto Barroso, acolheu os embargos de divergência para tornar sem efeito as decisões tomadas neste processo e determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem para eventual juízo de retratação com relação ao tema 847 da sistemática da repercussão geral. (eDOC 20 – ID: 31d61857)



    A retratação foi refutada na origem sob o fundamento de que “no presente caso, trata-se de ação civil pública postulando a implementação do ‘atendimento de plantão na (...) Defensoria Pública (...) comarca de Erechim, de forma a abranger 24 (vinte e quatro) horas diárias e 7 (sete) dias por semana’ (fl. 44), questão, portanto, distinta da que se tratou no aludido precedente proferido em regime de repercussão geral, porquanto não se discute determinação de ‘lotação de defensor público em localidade desamparada”. (eDOC 26 – ID: cfae2936, p. 3)



    Assim, os autos retornaram a esta Corte.



    Passo a analisar novamente o recurso extraordinário. 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º e 5º, LXXIV e 134, do texto constitucional. (eDOC 14, p. 37). 



    Nas razões recursais, alega-se, em síntese, que o acórdão recorrido violou frontalmente a Constituição Federal quanto ao direito fundamental de assistência judiciária gratuita aos necessitados, na medida em que inviabilizou a intervenção do Poder Judiciário a fim de implantar o sistema de plantão permanente da Defensoria Pública na comarca de Erechim.



    É o relatório. 



    Decido. 



    Inicialmente, ressalto que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977- AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014) 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 



    1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 



    2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 



    1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022) 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 



    3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)



    No julgamento do RE 684.612/RJ, tema 698 da repercussão geral, o Tribunal reafirmou sua jurisprudência quanto à possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas e estabeleceu algumas balizas para as decisões judiciais nessa espécie de processo. Confira-se a ementa do paradigma:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’.”(RE 684.612/RJ, Red. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 3.7.2023, DJe 7.8.2023)



    Já no julgamento do tema 847 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 887.671 da repercussão geral, esta Suprema Corte assentou que “[o]fende a autonomia administrativa das Defensorias Públicas decisão judicial que determine a lotação de defensor público em localidade desamparada, em desacordo com os critérios previamente definidos pela própria instituição, desde que observados os critérios do art. 98, caput e § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT”. Eis a ementa deste precedente:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 847 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. ACESSO À JUSTIÇA. ASSISTÊNCIA JURÍDICA INTEGRAL E GRATUITA ÀS PESSOAS NECESSITADAS. LIMITES À ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO QUANTO AO PREENCHIMENTO DE CARGO DE DEFENSOR PÚBLICO EM LOCALIDADES DESAMPARADAS. AUTONOMIA DA DEFENSORIA PÚBLICA. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL. I - O perfil constitucional da Defensoria Pública, conferido pelas Emendas Constitucionais 45/2004, 73/2013 e 80/2014, buscou incrementar sua capacidade de autogoverno, assegurando-lhe autonomia funcional e administrativa com o objetivo de concretizar o acesso à justiça. II – Em razão da autonomia da Defensoria Pública, a decisão sobre a lotação dos defensores públicos na prestação de assistência jurídica integral e gratuita às pessoas necessitadas deve ser tomada pelos órgãos de direção da entidade, a qual, necessariamente, observará critérios previamente definidos pela própria instituição, em atenção à efetiva demanda, cobertura populacional e hipossuficiência dos assistidos. III – Medidas normativas ou judiciais que suprimam a autonomia da Defensoria Pública implicarão ofensa constitucional (art. 134, § 2º). IV – Recurso a que se nega provimento. V – Fixação de tese: “Ofende a autonomia administrativa das Defensorias Públicas decisão judicial que determine a lotação de defensor público em localidade desamparada, em desacordo com os critérios previamente definidos pela própria instituição, desde que observados os critérios do art. 98, caput, e § 2º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT” (RE 887671, Rel. Min, Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 05.05.2023)



    No caso dos autos, a Corte de origem, em sede de apelação, julgou improcedente ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, que objetiva a implementação de plantão permanente da Defensoria Pública na cidade de Erechim/RS. Concluiu pela impossibilidade de o Poder Judiciário impor tal determinação considerando a limitação orçamentária da Defensoria Pública. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:



    “(...)



    A tutela jurídico-constitucional dos direitos prestacionais, dentre os quais se insere a assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados, é de regra menos intensa, cuja atuação depende da existência ou da disponibilidade de recursos, sabidamente escassos. É o que José Carlos Vieira de Andrade denomina “reserva do possível” (Os Direitos Fundamentas na Constituição Portuguesa de 1976 – Livraria Almedina – Coimbra – 2001 – pag. 395/398). Por isso que a conformação político-administrativa dos recursos, em ordem a estabelecer os modos e as condições de atendimento do dever estatal desses direitos, de acordo com a capacidade orçamentária, é função reservada ao legislador e ao administrador. 



    Mas não se diga e nem estou a dizer que os preceitos constitucionais prestacionais sejam destituídos de eficácia, tampouco que sua necessária conformação com a realidade orçamentária autoriza ao legislador ou ao administrador desatendê-los.



    Diz-se, isto sim, não ser possível impor aos órgãos públicos obrigações que importem gastos sem que haja disponibilidade orçamentária. A todos convém o bom senso de perceber que os recursos são insuficientes para atender todos os deveres do Estado, especialmente após a Carta de 88. Por conta disso tenho dito que nem a Constituição nem a lei criam recursos; cedem a realidade da economia e das finanças; também disse alhures, os direitos de hoje são os tributos de amanhã, ainda mais quando se soma desenfreada corrupção.



    O que se tem para o caso, sabemos todos, é a indigência orçamentária que leva a Defensoria Pública, a duras penas, atender ao núcleo mínimo essencial do dever estatal de prestar assistência jurídica aos necessitados, mas que tenho apto, na medida do possível, a assegurar o cumprimento e dar concretude à disposição constitucional.



    E desse núcleo mínimo não se insere o plantão permanente na cidade de Erechim, como quer o Ministério Público, cuja implantação importaria de atenção à prioridades de maior relevo e alcance em outras localidades, não bastassem os encargos que demandaria, para os quais não há espaço orçamentário.



    Para além disso, não se podem olvidar os rigorosos limites e as graves consequências impostas aos Administradores pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 



    Por último, não aponta o Autor Civil desobediência ao minguado orçamento da Defensoria Pública, tal como a destinação de verbas para outras finalidades que não suas atividades fins, como a construção de sedes suntuosas, o que em tese levaria à responsabilidade do administrador. 



    Nessa perspectiva, tenho não possa o Poder Judiciário fazer as vezes do administrador e determinar a Defensoria Pública implantar plantão permanente na cidade de Erechim, pelo que importaria imiscuir-se nas questões orçamentárias, terreno reservado ao legislador e ao administrador, a impor despesa sem a correspondente previsão orçamentária.



    Ainda, não pode ir além do exame estrito da legalidade e da legitimidade, o que aqui não está em causa. 



    É que aos Juízes, por que situados fora do processo político-administrativo, falta capacidade funcional para obrigar o Estado a prestações que dependem de condições de natureza econômica ou financeira que longe estão dos fundamentos jurídicos.



    (...)” (eDOC 14, p. 30-32)



    Assim, verifica-se que o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência desta Corte no sentido de que há violação à autonomia da Defensoria Pública na determinação de implementação de plantão permanente em determinada localidade. 



    No mesmo sentido, colho o seguinte precedente:



    “Direito Constitucional e administrativo. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Civil Pública. Decisão Judicial que determina a realização de plantão 24 horas por Defensores Públicos nas delegacias de polícia de Rio Grande/RS. Ingerência do Poder Judiciário na incursão do mérito administrativo. Tema 698 da Repercussão Geral. Violação à autonomia administrativa das Defensorias Públicas. Tema 847 da Repercussão Geral. Agravo Regimental provido para dar provimento ao recurso extraordinário. I. Caso em exame 1. O Poder Judiciário determinou, ao julgar ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, que a Defensoria Pública deve manter plantão ininterrupto de 24 horas nas delegacias de polícia. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o acórdão recorrido observou a tese fixada pelo STF no Tema 698 da Repercussão Geral ao determinar a realização de medida pontual sob o pretexto de garantir a execução de direito social; e (ii) saber se o Poder Judiciário violou a autonomia administrativa da Defensoria Pública, afrontando o Tema 847 da Repercussão Geral. III. Razões de decidir 3. Compete ao Poder Judiciário determinar à Administração que apresente um plano ou os meios adequados para a garantir o exercício de determinado direito social, no caso, o direito de defesa com assistência judiciária gratuita aos hipossuficientes. 4. Ofende a autonomia administrativa das Defensorias Públicas a decisão Judicial que determina que o funcionamento do órgão ocorra em sistema de plantão ininterrupto de 24 horas. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental provido para, desde já, prover o recurso extraordinário para reconhecer a violação aos Temas 698 e 847 da Repercussão Geral, bem como ao art. 134, § 2°, da Constituição Federal e, como corolário, determinar a extinção do cumprimento da sentença que impõe a instalação de plantões de defensores públicos nas delegacias da cidade de Rio Grande/RS. Tese de julgamento: “Ofende a autonomia administrativa Defensoria Pública a decisão Judicial que determina a realização de plantões ininterruptos de 24 horas em delegacias de polícia. _________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 134, § 2°. Jurisprudência relevante citada: Temas 698 e 847 da Repercussão Geral e RE 636686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes. Dje 16/08/2013”. (ARE 1506005 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Rel. p/ Acórdão: Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 17.10.2024)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de fevereiro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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