Tribunal: STF
Processo: ARE 1538930
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-08
Data de publicação: 2025-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “RECURSO DE APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MEIO AMBIENTE. ADMINISTRATIVO. 1. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ÁREA INTEGRAL DA FONTE POLUIDORA. A Lei Estadual nº 977/76, no seu art. 5º, define a fonte de poluição e exige licenciamento ambiental. A base de cálculo era feita com base no Decreto Estadual nº 8.468/79 que repetida a disposição legal levando em conta a área da fonte de poluição. Referido decreto foi revogado pelo Decreto Estadual nº 47.397/02 e o ente fazendário continuou a proceder da mesma forma. Após a Decisão da Diretoria nº 315/2015/C pela CETESB foram editados os Decretos Estaduais nº 62.973/17 e 64.512/19. 2. INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA. Tema submetido ao Grupo Especial de Câmaras Reservadas ao Meio Ambiente, por meio do Incidente de Assunção de Competência 1000068-70.2020.8.26.0053, em que restou consignado que o valor cobrado tem natureza jurídica de preço público, de modo que pode ser alterado por Decreto. A fórmula para o cálculo insere-se no âmbito do mérito administrativo, no qual o Poder Judiciário só pode se imiscuir em hipóteses teratológicas, o que não se verificou no caso concreto. Sentença denegatória mantida. Recurso desprovido”. (eDOC 87 – ID: dcf30ee0)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, LIV e LV, 145, II e 150, I e IV, do texto constitucional. (eDOC 108 – ID: 346f1d6b) 



    Nas razões recursais, sustenta-se que “a Recorrente, qual entidade religiosa sem fins lucrativos, suportará o aumento de 302,14% sobre a renovação de licenças ambientais que são essenciais ao cumprimento de suas finalidades religiosas e, se tal abuso for mantido, ferirá os princípios constitucionais que vedam qualquer violação ao livre exercício do culto e proteção aos seus locais e liturgias, bem como causa de embaraço aos cultos religiosos, nos termos dos arts. 5º, VI, e 19, I da CF”. (eDOC 108 – ID: 346f1d6b, p. 9)



    Afirma-se que o aumento da cobrança através do Decreto nº 64.512/2019, considerando a área integral do empreendimento como fonte de poluição, gera oneração excessiva e desproporcional, além de extrapolar os limites legais. Alega-se que somente lei pode majorar tributos e não ato normativo infralegal. Colaciona-se precedentes desta Corte no sentido da vedação à tributação confiscatórias. 



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    A Corte de origem, com fundamento na legislação infraconstitucional local (Decretos Estaduais nº 62.973/2017 e 64.512/2019 e Lei Estadual nº 977/2016), considerou a legalidade da alteração da base de cálculo do licenciamento ambiental, com a inclusão da área integral da fonte de poluição, através de decreto com base na lei. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “Compulsando os autos, verifica-se que a questão controvertida é a regularidade do aumento do valor de licenciamento ambiental, tendo como parâmetro a redação dos Decretos Estaduais nº 62.973/17 e 64.512/2019, que estabeleceram a área integral como fonte de poluição, majorando a base de cálculo. 



    O caput do art. 5º da Lei Estadual nº 977/76 prevê que fontes de poluição dependerão de licenciamento ambiental e no seu § 1º estabelece que: “Para os fins do disposto neste artigo, considera-se 'fonte de poluição' qualquer atividade, sistema, processo, operação, maquinaria, equipamento ou dispositivo, móvel ou não, previsto no Regulamento desta lei, que cause ou possa causar poluição ambiental através da emissão de poluente”. 



    Pois bem. O cálculo do valor do licenciamento ambiental era baseado no Decreto Estadual nº 8.468/76, que levava em conta a fonte de poluição, estando exatamente em consonância com o dispositivo legal. E, apesar de revogado pelo Decreto Estadual nº 47.397/02, a Fazenda Pública continuou aplicando este entendimento.



    Ocorre que, após a edição da Decisão de Diretoria nº 315/2015/C pela CETESB, foi editado o Decreto Estadual nº 62.973/17, que passou a considerar para o cálculo do valor do licenciamento ambiental a área integral da fonte de poluição. 



    Por sua vez, o Decreto Estadual nº 64.512/19 passou a considerar como área integral da fonte de poluição a área construída do empreendimento e de atividade ao ar livre. 



    Diante da controvérsia acerca da área da fonte de poluição, foi proposto Incidente de Assunção de Competência, nos termos do artigo 947 do Código de Processo Civil, cujo entendimento restou assim consignado:



    LICENCIAMENTO AMBIENTAL. Mandado de segurança. LE nº 997/76. DE nº 8.468/79, 47.397/02, 62.973/17 e 64.512/19. Valor cobrado. Base de cálculo. Natureza. 1. Assunção de competência. Admissibilidade. O incidente é cabível quando o recurso envolver relevante questão de direito, a respeito da qual seja conveniente a prevenção ou a composição de divergência entre câmaras ou turmas do tribunal; não exige grande repetição nem enorme abrangência social, podendo restringir-se a questões de menor alcance ou penetração. A conformação da questão de direito ora apresentada promove segurança jurídica necessária às sociedades empresárias que necessitam das licenças ambientais para os mais diversos ramos de atividade, além de permitir à Administração maior acuidade na cobrança desses valores. O entendimento divergente entre as Câmaras Ambientais reclama uniformização e recomenda que o Grupo Especial de Câmaras Ambientais assuma a competência para compor a divergência existente que vem dando esteio a decisões diferentes para situações idênticas, a depender da turma julgadora. É situação que reclama uniformização da questão de direito e pacificação da dúvida que envolve a adequação à LE nº 997/76 do conceito de fonte de poluição introduzido DE nº 64.512/19, a natureza do valor exigido pela CETESB e a legalidade da fórmula, fatores e coeficientes aplicados para o cálculo do valor. 2. Fonte de poluição. A LE nº 997 de 31-5-1976, que dispõe sobre o controle da poluição do meio ambiente no Estado, na redação dada pela LE nº 9.477 de 31-5-1996, considera "fonte de poluição" qualquer atividade, sistema, processo, operação, maquinária, equipamento ou dispositivo, móvel ou não, previsto no Regulamento desta lei, que cause ou possa causar poluição ambiental através da emissão de poluentes. Já o DE nº 8.468 de 8-9-1976, que regulamentou a LE nº 997/76, previu no art. 4º que "são consideradas fontes de poluição todas as obras, atividades, instalações, empreendimentos, processos, dispositivos, móveis ou imóveis, ou meios de transportes que, direta ou indiretamente, causem ou possa causar poluição ao meio ambiente". 3. Valor cobrado. Natureza. A despeito da dificuldade encontrada pela jurisprudência e doutrina para diferenciar 'taxa' e 'preço', o valor cobrado pela CETESB para fins de licenciamento ambiental tem natureza de preço público, pelos seguintes motivos: (i) a compulsoriedade deve decorrer da lei, não apenas do uso do serviço, pois todo pagamento contra o uso é compulsório; e a natureza própria do serviço não permite dizer que ele 'está à disposição' como outros serviços remunerados por taxa; (ii) a natureza tributária implica em a taxa ser renda do Estado, incorporada ao orçamento. A remuneração aqui cuidada não é verba orçamentária e é paga à CETESB, uma sociedade de economia mista, que a incorpora ao seu orçamento (não ao orçamento público). Ademais, taxas não são devolvidas e o valor pago à CETESB pode ser devolvido ao interessado se a desistência anteceder o início da análise do pedido; (iii) há doutrinadores que admitem uma certa liberdade à lei em classificar a cobrança como taxa ou preço público; o valor aqui discutido foi classificado como preço público pela LE nº 997/76 e sua base de cálculo relegada ao regulamento, como ocorre desde então. O valor cobrado pela licença ambiental configura um preço público e não a taxa, válida portanto a sua alteração por decreto. 4. Licenciamento. Indústria e comércio. Fonte de poluição. Área integral. O licenciamento ambiental incide sobre a fonte de poluição (LE nº 997/76, art. 5º), como sempre foi feito pelo órgão ambiental na vigência do DE nº 8.468/76 e do DE nº 47.397/02, que revogou o anterior sem trazer outra definição de 'área integral' para efeitos de licenciamento. A controvérsia envolvendo o DE nº 62.793/17 foi solucionada pelo DE nº 64.512/19; o art. 73-C do DE nº 8.468/76, com redação dada pelo DE nº 64.512/19, prevê que o preço das licenças de instalação pela fórmula P = 100 + (3 x W x onde = Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, assim entendida a área construída do empreendimento e atividade ao ar livre, em metros quadrados; e por 'área construída do empreendimento e atividade ao ar livre' deve-se entender tão somente aquela relacionada à fonte de poluição, conforme interpretação sistemática com o art. 4º do DE nº 8.468/76. O dispositivo apenas resgata a definição antiga constante do DE nº 8.468/76 de 8-9-1976, nunca contestada, não extrapolando os limites da LE nº 997/76. 5. Licenciamento. Majoração do preço. A CETESB tem considerado no cálculo do valor exigido para a renovação da licença ambiental a área construída e a área ao ar livre associada à fonte de poluição, sanando o problema que suscitara diversos reclamos judiciais. Feito isso, a majoração do preço em relação à sistemática anterior decorre apenas da modificação dos demais fatores usados no cálculo, ou seja, o coeficiente e o fator de complexidade (W). A fórmula para cálculo do preço do licenciamento ambiental prevista no DE nº 47.397/02, "P = 70 + (1,5 x W x foi alterada pelo DE nº 64.512/19, passando a ser "P = 100 + (3 x W x A alteração do coeficiente que passou de 70 para 100 pouco interfere no cálculo do preço, tendo em vista que é invariável, acrescentando o valor fixo de 30 UFESP ao preço final do licenciamento. A causa maior do aumento dos preços decorre da segunda variável da soma (3 x W x que envolve a alteração do fator de multiplicação e do fator de complexidade, conforme a atividade listada nos anexos. Não cabe ao Judiciário adentrar a discussão da fórmula e, em especial, dos fatores de complexidade definidos pela CETESB, substituindo o critério de apuração do preço por outro ou invalidando os coeficientes e fatores indicados pela agência ambiental, ainda mais na via estreita do mandado de segurança. Eventual abuso na cobrança deve ser verificado no valor cobrado, não da variação percentual entre o preço antigo e o novo. 6. Tese. "O valor cobrado pela CETESB para o licenciamento ambiental possui natureza jurídica de preço público e a sua base de cálculo pode ser disciplinada por decreto. A definição da área integral constante do art. 73-C do DE nº 64.512/19 é válida e não extrapola a LE nº 997/76. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar a discussão da fórmula do cálculo em si e, em especial, dos fatores de complexidade definidos pela CETESB, substituindo o critério de apuração do preço por outro ou invalidando os coeficientes e fatores indicados pela agência ambiental". Segurança denegada. Assunção de competência admitida. Tese afirmada. Recurso desprovido. (Apelação 1000068-70.2020.8.26.0053, Rel. Des. Torres de Carvalho, Grupo Especial de Câmaras de Direito Ambiental, j.03.02.2022).



    O artigo 947, § 3º, do Código de Processo Civil assim dispõe: 



    Art. 947. É admissível a assunção de competência quando o julgamento de recurso, de remessa necessária ou de processo de competência originária envolver relevante questão de direito, com grande repercussão social, sem repetição em múltiplos processos. 



    (...) 



    § 3º O acórdão proferido em assunção de competência vinculará todos os juízes e órgãos fracionários, exceto se houver revisão de tese.



    Deste modo, por ser o entendimento vinculante, forçoso reconhecer que o cálculo do valor do licenciamento ambiental exigido pela CETESB é regular, vez que tem como parâmetro a área da fonte de poluição em conformidade com a Lei Estadual nº 977/76, ou seja, as áreas direta ou indiretamente necessárias à atividade poluidora. 



    Por sua vez, conforme a tese fixada no Incidente de Assunção de Competência acima mencionado, a natureza jurídica do valor cobrado é de preço público. Assim, não há óbice para que a alteração do valor se dê por Decreto. 



    Desta forma, é legal a alteração da base de cálculo do preço para expedição das licenças ambientais, por meio de ato normativo infralegal, como ocorreu no caso concreto.



    (...)



    Por fim, quanto à fórmula utilizada, importante frisar que não cabe ao Poder Judiciário se imiscuir no mérito administrativo, o que possibilitaria a alteração do método de cálculo à Administração Pública, sem qualquer amparo legal, salvo em situações teratológicas, que não é o caso dos autos. 



    Por tais razões, a r. sentença não comporta reparos, devendo ser integralmente mantida, inclusive por seus jurídicos fundamentos.



    (...)” (eDOC 87 – ID: dcf30ee0, p. 3-10)  



    Nota-se que o debate dos autos se refere à natureza jurídica do valor cobrado pela CETESB. Dessa forma, trata-se de discussão que remonta à interpretação de norma infraconstitucional, o que implica na definição dos limites do sentido atribuído à norma.



    Assim, verifica-se que a matéria debatida pelo tribunal de origem restringe-se ao âmbito da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Assentou, ainda, que a natureza jurídica do licenciamento é de preço público, passível de alteração através de decreto. Nesses termos, incide no caso a Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Ementa: Direito Ambiental. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Renovação de licenciamento ambiental. Base de cálculo. Decreto estadual nº 64.512/2019. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado neste momento processual. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. IV. Dispositivo 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25, Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (ARE 1501623 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 09.09.2024)  



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. EDIFICAÇÃO EM ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. ALEGAÇÃO DE QUE O PEDIDO DE APROVAÇÃO DO EMPREENDIMENTO PRECEDEU À ALTERAÇÃO DA LEI QUE PASSOU A CLASSIFICAR A ÁREA COMO ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (ZEPAM) E ZONA MISTA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (ZMP). DIREITO DE PROTOCOLO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ASSENTOU A AUSÊNCIA DE PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS CONSTANTES DA LEI REVOGADA À ÉPOCA DO PROTOCOLO DO PEDIDO PELAS EMPRESAS. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL APLICÁVEL À ESPÉCIE E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. LEIS 13.885/2004 E 16.050/2014 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE 1516730 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 07.02.2025)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. TAXA DE PROCESSAMENTO DA DESPESA PÚBLICA. TAXA OU PREÇO PÚBLICO. NATUREZA JURÍDICA. RESERVA DE PLENÁRIO. 1. A discussão sobre a natureza jurídica da verba pública em questão, se taxa ou preço público, cinge-se ao âmbito infraconstitucional. 2. Não viola à cláusula de reserva de plenário, quando o acórdão recorrido não declara a inconstitucionalidade de dispositivo normativo, mas apenas interpreta norma legal. Precedentes 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC” (ARE 985264 AgR, Rel. Min Edson Fachin, Primeira Turma, DJe 19.12.2016) 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS MUNICIPAIS POR CONCESSIONÁRIAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. COBRANÇA DE RECEITAS NÃO TRIBUTÁRIAS PELAS MUNICIPALIDADES. AUSÊNCIA DE VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL. NATUREZA JURÍDICA DOS VALORES E CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. SÚMULAS 280 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. NECESSIDADE DE REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INVIABILIDADE EM SEDE EXTRAORDINÁRIA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (RE 1001836 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 01.07.2020)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de abril de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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