Tribunal: STF
Processo: ARE 872023
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-25
Data de publicação: 2025-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MUNICÍPIO DE TORRES/RS. CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS DE SAÚDE. IMPLANTAÇÃO DE UNIDADE DE PRONTO ANTENDIMENTO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Ministério Público Estadual, objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “CONSTITUCIONAL DIREITOS FUNDAMENTAIS. INDEPENDÊNCIA E AUTONOMIA DOS PODERES. ART. 22, CF/88. INTERVENÇÃO JURISCIONAL. CABIMENTO. O menoscabo aos direitos fundamentais, especialmente quanto a sua realização prática, justifica a intervenção jurisdicional, sem que, com isso, possa se falar em quebra ao princípio da independência e autonomia dos poderes, tal como espelhado em o art. 22, CF/88. DIREITO À SAÚDE. HORÁRIO E CRITÉRIOS DE FUNCIONAMENTO DE POSTO DE SAÚDE. IMPLANTAÇÃO DE UPA. CASO DOS AUTOS. ATUAÇÃO PURAMENTE GERENCIAL IMPROPRIEDADE E INADEQUAÇÃO DA TUTELA JURISDICIONAL PORTARIA NQ 1.601/11-MS. Reconhecido o cabimento da tutela jurisdicional, nem por isso pode esta confundir-se com intervenção miúda no gerenciamento dos serviços de atendimento à saúde desenvolvidos pelo Município de Torres, que não se pode qualificar como desidiosos, salvo concepção imbuída de prevalência da definição muito pessoal de quem não convive com a realidade médica e disponibilidades financeiras, orçamentárias e administrativas. A disciplina jurisdicional do horário, composição de médicos e demais atendentes, assim como à própria metodologia de trabalho, implica em ingerência prejudicial ao próprio atendimento à saúde, tal como se viu, no correr da demanda, quanto à definição da atuação de médico pediatra e a necessidade de obter-se, em juízo, chancela do parquet, o que é obviamente refratário a toda e qualquer ideia de gestão da saúde pública, quando reclamadas imediatas providências. Não bastasse tal, a implementação de UPA imposta ao Município desafia a previsão estabelecida nas . Portarias nºs 1.601/11 e 2.648/11-MS” (doc. 9, P.172) 



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, sustenta, em síntese, que “a cláusula da separação de poderes não exige necessariamente uma compreensão inflexível e hermética, que implique total independência entre os poderes. Ao contrário, como se sabe, desde o surgimento dos Estados constitucionais fundados na ideia de separação dos poderes, este conceito foi associado, na prática, a mecanismos de controles recíprocos entre os poderes, os denominados checks and balances (freios e contrapesos), destinados a aprofundar a garantia dos direitos fundamentais” (doc. 10, p. 25). Assevera que “se em abstrato o Município dispõe de liberdade administrativa para definir quando e como enfrentar a questão concernente à proteção ao direito à saúde pública, nas circunstâncias concretas e no estágio que os fatos atingiram essa liberdade desapareceu, diante da notória deficiência apurada, como, aliás, referido na exordial às fls. 06/08, em que se relata, a existência de inúmeras notícias, dentre as quais: mães que levaram seus filhos ao nosocômio local e, após horas de espera, receberam a noticia de que não havia médico para realizar o atendimento; casos de diagnósticos médicos de urgência realizados por enfermeira, a qual determinou o retomo do paciente para casa afirmando que o médico não iria lhe atender; criança com ferimento na perna e com dificuldade para caminhar não atendida por não haver pediatra no hospital e porque os demais médicos não atenderiam crianças; dentre outros casos que bem relevam o total descaso do ente público. Compete, pois, ao Poder Judiciário, diante da flagrante deficiência governamental. tutelar o direito à saúde pública (artigos 6° e 196 da Constituição Federal), determinando ao Município de Torres que, através dos seus poderes, implemente as medidas indispensáveis para a regularização no atendimento médico-hospitalar” (doc. 10, p. 31). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    O Município de Torres/RS apresentou contrarrazões (doc. 10, p.40).



    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender que encontraria óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (doc. 10, p.99).



    Irresignado, o Ministério Público do Rio Grande do Sul interpôs o presente agravo (doc. 10, p.125). 



    O Município de Torres/RS apresentou contrarrazões (doc. 10, p. 149).



    Parecer da Procuradoria Geral da República pelo desprovimento do recurso (doc. 10, p.164)



    Em 30.11.2015 dei provimento ao Agravo em Recurso Extraordinário de forma a prover o apelo extremo (doc. 2). 



    Opostos embargos de declaração (doc. 4), reconsiderei a referida decisão, tornando-a sem efeito. Ato subsequente, determinei a remessa do feito à origem, para aplicação do rito da Repercussão Geral (doc. 14).



    O Tribunal a quo restituiu os autos à esta Suprema Corte, por entender pela existência de distinção da matéria versada nos autos com os parâmetros fixados no âmbito do Tema 698 - RG (doc. 16). 



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, esta Suprema Corte, no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem reformou a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) Aliás, a reiterada interferência judicial quanto ao fornecimento de medicamentos, modo solidário, pelos entes federados, bem retrata tal concepção quanto à prevalência da afirmação de direitos fundamentais, ainda que envolvam direitos e deveres prestacionais quanto ao Estado. No caso, normas constitucionais, arts. 196 e 197 e, quanto aos ( municípios, art. 30, VII, in fine, traduzem direito fundamental, seus agentes e partilha, no que couber, de responsabilidades. 



    Este, pois, o norte que se há de considerar em demandas como aquela dos autos. 



    Entretanto, tal não leva a que se legitime miúda intervenção na administração que toca ao Município exercer, indo ao ponto de submeter mínimas definições à disciplina jurisdicional, obviamente imprópria e inadequada a tal. 



    (...)



    Ou seja, o melhor vocacionamento dos recursos públicos, o que não deixa de perpassar a demanda, resta evidentemente comprometido, quando examinada a solução alvitrada pelo demandante e a realidade



    Não bastasse tal, a demanda, como está e no que acolhida, implica em sufocar a administração e gerenciamento dos serviços de saúde do Município de Torres, submetendo-os a inadequado controle jurisdicional. 



    Como se viu no correr do feito, não era a melhor solução aos reclamos sociais em termos de saúde a presença de pediatra no plantão (fls. 369 a 370, 452 a 453 e 471 a 473). A alteração necessária ao melhor atendimento da população de Torres teve de aguardar a aquiescência do Ministério Público e o deferimento judicial (fls. 546 e 548).



    Aliás, especialidade médica esta a cujo respeito inexiste previsão em normas do Ministério da Saúde, tirante quanto às UPAs (fI. 321) e cujo preenchimento é, em termos de realidade, difícil, pela escassez de profissionais (fI. 343). 



    E o deferimento da troca de médico pediatra por outro médico clínico somente se deu a 22.08.2013, quando desde 23.08.2012, fI. 321v, o Município já clamava pela impropriedade! 



    Veja-se a que ponto se chegou em termos de gestão da saúde pública do Município de Torres. E que persistirá, caso mantida a sentença. 



    Em suma, atos triviais de administração e gestão passaram ao controle judicial, como se este fosse melhor aquinhoado para exercer tal atividade.



    Enquanto isso, há de se ver que o Hospital dispunha, e, supõese, dispõe de serviço de plantão, nas especialidades clínica médica (dois médicos 24 horas por dia, e mais um médico 12 horas); pediatria (um médico 24 horas por dia); terapia intensiva (um médico 24 horas por dia). Assim como mantém, em regime de sobreaviso, médicos quanto às especialidades de cirurgia (um médico 24 horas por dia); traumatologia (um médico 24 horas por dia) e anestesiologista (um médico 24 horas por dia), tal como informado a fI. 49.



    (...)



    Enquanto isso, quer-se que o Município de Torres, sem nenhum outro aporte financeiro, banque a implementação de uma UPA, ausente qualquer comando normativo que o obrigue e, mais, como conseqüência de suas gestões na busca de tal serviço. 



    Com o que, dou provimento à apelação, revogada liminar. Comunique-se à relatora do AI nº 70051003739. ” (doc. 10) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que apenas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. O nível de detalhamento das medidas propostas pelo recorrente em seu pleito extraordinário conduz à conclusão de que o Poder Judiciário, caso as determinasse, estaria, de fato, se imiscuindo em seara competente à outro Poder, tal como constou do acórdão recorrido, pois deve se limitar à “apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”. 



    Ademais, a análise dos outros pontos relativos à deficiência na prestação de serviços de saúde pelo ente Municipal; necessidade de contratação de pediatras médicos e implantação de Unidade de Pronto Atendimento, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente