Tribunal: STF
Processo: RE 1560812
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-02
Data de publicação: 2025-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de extraordinário interposto em face de acórdão da 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, assim ementado (eDOC 5, p. 1):



     



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA MUNICIPAL. OMISSÃO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL. TUTELA ANTECIPADA CONCEDIDA. CARÁTER DE URGÊNCIA. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO NÃO CARACTERIZADAS. INVOCAÇÃO DA TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. AFASTADA. TEORIA DO MÍNIMO EXISTENCIAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NÃO RECONHECIDA. ATIVISMO JUDICIAL. DECISÃO JUDICIAL, QUE DETERMINA AO PODER EXECUTIVO A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REFORMA DE ESCOLA PÚBLICA MUNICIPAL. LAUDO PERICIAL QUE ATESTA IRREGULARIDADES NO PRÉDIO. RAZOABILIDADE ENTRE O VALOR ARBITRADO E A FINALIDADE DAS ASTREINTES. PROPORCIONALIDADE ENTRE O PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO E A MULTA, EM CASO DE DESCUMPRIMENTO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. À UNANIMIDADE.”



    No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 2º da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se (eDOC 9, p. 22):



     



    “(...) somente quando a Administração Pública se abstiver, sem justo motivo objetivamente aferível, de promover o núcleo de direitos essenciais constitucionalmente assegurados; a interferência do Judiciário na atividade administrativa mostra-se razoável. Ao contrário, quando à Administração Pública, no cumprimento dos seus inúmeros deveres gerais, estiver agindo com razoabilidade, em conformidade com as suas forças financeiras, buscando concretizar os direitos fundamentais; deve prevalecer a regra, não se justificando a intervenção jurisdicional.”



     O Tribunal a quo inadmitiu o recurso pela consonância do acórdão com o entendimento do STF (eDOC 15).



    Em 22.08.2017, a Presidência desta Corte determinou a remessa dos autos ao Tribunal de origem para eventual juízo de retratação à luz do Tema 698 (eDOC 26).



    O órgão julgador manteve a decisão. O julgamento recebeu a seguinte ementa (eDOC 207, pp. 2-4):



     “APELAÇÃO CÍVEL – DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IRREGULARIDADES ESTRUTURAIS EM PRÉDIO DE ESCOLA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO INFANTIL E ENSINO FUNDAMENTAL – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. IRRESIGNAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ARACAJU – RECURSO NÃO PROVIDO – SOBRESTAMENTO EM FACE DA VINCULAÇÃO AO TEMA 698 DO STF – REPERCUSSÃO GERAL JULGADA. REEXAME DO ACÓRDÃO – RATIFICAÇÃO DA DECISÃO ANTERIOR COM OUTROS FUNDAMENTOS – INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL – POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS – DIREITOS FUNDAMENTAIS RENITENTEMENTE DESRESPEITADOS – EXPOSIÇÃO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES A SITUAÇÃO DE PERIGO EM AMBIENTE ESCOLAR – VALOR DA MULTA APLICADA EM OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. DECISÃO MANTIDA EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA MAJORITÁRIA DA SUPREMA CORTE EM DIVERSOS TEMAS DE REPERCUSSÃO GERAL . 



    I. A intervenção judicial em políticas públicas voltadas para a realização de direitos fundamentais, quando comprovadas falhas graves dos serviços, não viola o princípio da Separação dos Poderes; 



    II. O direito à educação de qualidade, notadamente a educação infantil e o ensino fundamental, é obrigação constitucional e legal do Estado, nos termos dos artigos 6º, 205 e 227 da Constituição Federal e artigo 53 do ECA;



     III. Cabe ao Judiciário, quando provocado, impor medidas para compelir o ente municipal a assegurar a consecução deste direito, quando evidenciadas deficiências estruturais no prédio de escola municipal que exponham crianças e adolescente a situação de perigo;



     IV. Multa diária fixada em R$ 500,00 (quinhentos reais) por dia de descumprimento, limitada em R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), adequada aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, haja vista que o processo tramita desde 2015 sem informações de cumprimento das medidas determinadas; 



    V. Decisão reexaminada, porém sem retratação, ratificadando o acórdão já prolatado com outros fundamentos e em conformidade com a jurisprudência majoritária do STF, na linha dos entendimentos firmados nos Temas 220, 548 e 698 (Tese 1) da repercussão geral da Corte Suprema; 



    VI. Recurso conhecido e não provido, mantendo-se a sentença em todos os seus termos, por unanimidade.”



    O Município de Aracaju interpôs novo recurso extraordinário (eDOC 215).



    O Tribunal a quo admitiu o apelo extremo (eDOC 232).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    A Turma de origem, ao analisar a apelação e a remessa necessária, assim decidiu (eDOC 5, pp. 2-4):



     “(...) a causa de pedir cinge-se à possibilidade de o Poder Judiciário determinar ao Poder Executivo a realização de reformas em escola pública, com o desígnio de promover uma educação de qualidade.



    Inicialmente, cabe fazer algumas considerações sobre a Separação dos Poderes, criada por Montesquieu, e a Teoria do Mínimo Existencial, elaborada na Alemanha por Robert Alexy. 



    Como preconiza o art. 2º da Constituição Federal:



     “Art. 2º -São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”



     Desse modo, da simples exegese do supracitado dispositivo constitucional, conclui-se que a separação dos poderes possui dois caracteres: independência e harmonia. Assim, para a manutenção do equilíbrio institucional entre os Poderes da República, necessário faz-se que cada um exerça sua função principal, sem a intervenção dos demais poderes. 



    Nesse sentido, caberá ao Poder Executivo, especialmente, a gestão dos recursos públicos e a definição das políticas públicas prioritárias, segundo critérios de conveniência e oportunidade da discricionariedade administrativa. Dentro desse raciocínio, não poderão imiscuir os demais poderes. 



    Enquanto, ao Poder Judiciário, caberá, primordialmente, a função de julgar, aplicando-se a legislação fabricada pelo Poder Legislativo, tendo este como principal função a legislativa. 



    Em extraordinárias hipóteses, os poderes exercerão atividades atípicas, exemplificando: o Judiciário poderá legislar, elaborando seu Regimento Interno (art. 96, inciso I, alínea “a”, CF/88) e administrar, organizando suas Secretarias e serviços auxiliares (art. 96, inciso I, alínea “b”); o Executivo poderá julgar (apreciando defesas e recursos administrativos de servidores públicos) e legislar, extinguindo cargos públicos vagos, por decreto (art. 84, inciso VI, alínea “b”, CF/88); o Legislativo, julgar as contas prestadas pelo Presidente da República (artigo 49, inciso IX, CF/88) e administrar, fixando o subsídio dos deputados federais e senadores (artigo 49, inciso VIII, CF/88).



     Entretanto, surgiram ideias para abrandar referida separação institucional, sendo uma delas a Teoria do Mínimo Existencial, criada para adaptar o ordenamento jurídico à realidade social, com o escopo de combater o estado de penúria de alguns segmentos sociais, por se fazer necessária a fixação de direitos fundamentais mínimos dos cidadãos, para que eles tenham uma existência digna. 



    Dessa forma, a determinação pelo Poder Judiciário da implementação de políticas públicas não configura contrariedade aos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível.



    (...)



    À luz da realidade social brasileira, nas últimas décadas, alguns dos direitos fundamentais mínimos, assegurados pela CF/88, em seus arts. 6º e 206, incisos I e VII, não foram observados pelos gestores públicos com a prioridade que mereciam, in casu, o direito social à educação de qualidade. 



    Portanto, o direito a uma educação de qualidade constitui um postulado fundamental da Constituição Federal de 1988, tanto para o acesso ao sistema educacional pátrio, como para a permanência nele, de tal sorte que não adianta apenas criar escolas e novas vagas para discentes, se não for dada manutenção.



     No caso em comento, excepcionalmente, cabe ao Estado-Juiz determinar a reforma da escola pública em questão, para que seja garantido o direito fundamental social da educação, com a noção de mínimo existencial e de dignidade da pessoa humana. Não se trata, pois, de violação ao princípio da separação dos poderes, posto que necessária a determinação judicial, ante à omissão do Município Apelante, a qual afronta à Constituição, à luz da Jurisprudência da Corte Suprema, que segue: 



    “A educação é um direito fundamental e indisponível dos indivíduos. É dever do Estado propiciar meios que viabilizem o seu exercício. Dever a ele imposto pelo preceito veiculado pelo artigo 205 da Constituição do Brasil. A omissão da administração importa afronta à Constituição.” (RE 594.018-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 23-6-2009, Segunda Turma, DJE de 7-8-2009.)” (grifei)



     Ademais, no que pertine às astreintes, sabe-se que a imposição de multa diária, para o caso de descumprimento do comando judicial, é mecanismo coercitivo, destinado a promover a efetividade dos provimentos jurisdicionais. 



    Assim, disciplinada no art. 537 do Novo Código de Processo Civil, mostra-se como meio executivo de coação, possuindo o intuito de compelir a parte à prestação da obrigação imposta judicialmente, destinando-se a fazer cumprir o encargo e, não, o efetivo pagamento da multa.” 



    Ao apreciar o RE 684.612-RG, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia, DJe 6.6.2014, o Plenário desta Corte assentou a repercussão geral do Tema 698. A tese de julgamento foi fixada da seguinte forma:



     “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado;



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).”



    Observo que desse entendimento não se afastou o Tribunal de origem.



    Além disso, verifico que para ultrapassar a conclusão adotada pelo Tribunal de origem seria necessário o reexame de fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



     



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REFORMA DE ESCOLA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO COM O ENTENDIMENTO DESTA CORTE. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE FATOS E PROVAS. ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. I - CASO EM EXAME 1. Agravo Interno em face de decisão monocrática, na qual foi negado provimento ao recurso extraordinário pela ausência de ofensa ao princípio da separação dos poderes. II - QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Verificar a viabilidade, ou não, do recurso extraordinário, no caso concreto, em face do óbice apontado na decisão recorrida. III - RAZÕES DE DECIDIR 3. Encontra-se sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal o entendimento segundo o qual se admite a legitimidade do Poder Judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão da Administração Pública, de modo que não configura violação ao princípio de separação dos Poderes, tampouco da discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas, pois cuida-se de situação que exige a pronta ação do Judiciário para recompor a ordem jurídica violada. 4. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo demandaria o reexame de fatos e provas, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 5. A petição de agravo regimental não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida. IV - DISPOSITIVO 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Ademais, aplica-se à parte Agravante multa de 1% (um por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, em face de decisão desta Turma na hipótese de deliberação unânime, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, visto que se trata de recurso oriundo de ação civil pública. (RE 1522322 AgR, de minha lavra, Segunda Turma, DJe 26-05-2025)



     



     “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA PÚBLICA ESTADUAL. PRECARIEDADE DA ESTRUTURA FÍSICA. RISCO DE DESABAMENTO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. RISCO À VIDA, À INTEGRIDADE FÍSICA E À SEGURANÇA DOS DISCENTES E DOCENTES. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO ESTATAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (RE 1528764 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe- 28-02-2025)



    De último, verifico que o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Confira-se, a propósito, os seguintes acórdãos:



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Agravo regimental não provido.” (AI 708.667-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.4.2012).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA.. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.” (ARE 1.389.864-AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 07.11.2022).



     Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do CPC.



    Sem incidência da majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 2 de agosto de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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