Tribunal: STF
Processo: ARE 1579189
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA COBRANÇA DE PEDÁGIO – PRAÇA LOCALIZADA DENTRO DO MESMO MUNICÍPIO - Pretensão do parquet demandante voltada à determinação de abstenção de cobrança de pedágio dos moradores do Bairro “Chácara Maria Trindade”, bem como dos respectivos veículos oficiais e ônibus que realizam o itinerário local, mediante prévio cadastramento administrativo possibilidade Preliminares: legitimidade passiva do DER e da AUTOBAN reconhecimento denunciação da lide, ademais, que não se faz possível ante a inexistência das hipóteses legais ensejadoras da medida Mérito: moradores do bairro “encravado” que não possuem outro acesso às regiões localizadas dentro do mesmo município indevida limitação ao tráfego de pessoas inteligência do art. 150, inciso V, da Constituição Federal situação anti-isonomica vivenciada pelos munícipes que deve ser corrigida pelo Poder Judiciário cobrança que não se faz razoável ou mesmo proporcional ilegalidade da exação reconhecida multa por descumprimento possibilidade de fixação em face do Poder Público Sentença mantida Recursos não providos” (eDOC 22 – ID: 7a8f78ac, p. 2)



    No recurso extraordinário interposto pela Concessionária do Sistema Anhaguera-Badeirantes S/A - AUTOBAN, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, LV; 37, XXI; 93, IX; 150, V; e 175, parágrafo único, III, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que “a Constituição admite (arts. 175 e 150, V, da CF) a prestação de serviços públicos em regime de concessão e a cobrança de pedágio, independentemente da existência de via alternativa gratuita para a sua implantação (...) e que, (...), ao conceder a isenção tarifária, sem amparo legal, os acórdãos recorridos ofendem o art. 37, XXI, da CF, que assegura a manutenção das condições da proposta em contratos administrativos” (eDOC 43 – ID: e9b9cfdb, p. 4).



    Argumenta-se que “a restrição da cobrança do valor do pedágio – mediante a isenção estabelecida pelo acórdão recorrido – ocasiona a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, afetando a adequada prestação do serviço público, prejudicando a concretização das obrigações assumidas pela Concessionária Recorrente e, consequentemente, prejudicando diretamente a segurança viária” (eDOC 43 – ID: e9b9cfdb, p. 20-21).



    Cumpre registrar que ainda consta nos autos recurso extraordinário interposto pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo – ARTESP e pelo Estado de São Paulo, sobre o qual, conforme os documentos juntados, ainda pende juízo de admissibilidade.



    Por esse motivo, passo à análise do recurso do extraordinário interposto pela Concessionária do Sistema Anhaguera-Badeirantes S/A - AUTOBAN, cujo juízo negativo de admissibilidade foi devidamente realizado pelo Tribunal de origem (eDOC 65).



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    Extrai-se dos autos que o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em face da Concessionária do Sistema Anhaguera-Badeirantes S/A - AUTOBAN, da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo – ARTESP, do Departamento de Estradas e Rodagem - DER/SP e do Estado de São Paulo. 



    O Juízo de primeiro grau extinguiu o processo com relação ao DER/SP e julgou “parcialmente procedente a ação civil pública, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, apenas para que o pedágio localizado no quilometro 26 da Rodovia Anhanguera não seja cobrado dos moradores do Bairro Chácara Maria Trindade e dos veículos oficiais e ônibus que realizam o itinerário no local, mediante prévio cadastro e comprovação de domicilio”



    Foram interposto recursos de apelação, os quais tiveram o provimento negado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Confira-se trecho do acórdão:



    “No caso em comento, repisando, os moradores do bairro “Chácara Maria Trindade”, localizado dentro do município de São Paulo, afirmam que tem de necessariamente fazer uso da Rodovia Anhanguera para acessar a área urbana municipal, sendo por isso obrigados a arcarem com as tarifas do pedágio. 



    Neste contexto, apesar da ausência de rota alternativa não ser empecilho, ao menos em tese, à cobrança da tarifa de pedágio, fato é que a exação a que estão sujeitos os moradores do referido bairro importa em um cenário de desigualdade frente à realidade dos demais munícipes, na medida em que aqueles aí residentes, para ter acesso ao trabalho e aos serviços públicos localizados dentro do mesmo município, por exemplo, estão sujeitos à satisfação de condição apenas a eles imposta. 



    Ressalve-se, neste ponto, não se advogar aqui a tese acerca da possibilidade, ou não, de instituição de eventual “pedágio municipal”, pelo respectivo Município, enquanto expressão do exercício da autonomia que lhe é conferida pela Constituição Federal com vistas ao planejamento e desenvolvimento da região. 



    Com efeito, na situação posta nos autos, como bem observado pelo juízo de primeiro grau, o que se vê é uma verdadeira situação anti-isonômica para os moradores de uma única região do Município de São Paulo - os quais se veem obrigados a utilizarem via “pedagiada” para se deslocarem dentro do município de São Paulo - circunstância esta que vai de encontro aos postulados da proporcionalidade e razoabilidade estatuídos na Constituição Federal.



    Ora, a constitucionalidade do pedágio só se verifica naqueles casos em que não há ofensa ao princípio da ilimitabilidade do tráfego de pessoas ou bens disposto no art. 150, inciso V, da CF. A contrario sensu, tem-se que o pedágio só será constitucional se não estabelecer limitação ao tráfego de pessoas/bens.



    Embora a existência de via alternativa não seja de fato um requisito ou mesmo uma contrapartida necessária à instituição da cobrança de pedágio em rodovias - como argumentado pelas rés, faz-se necessário ressaltar que tal cobrança só será válida se não houver desrespeito às garantias estabelecidas pela própria Constituição Federal, no caso, a garantia de livre locomoção dos cidadãos.



    Destarte, uma vez que os munícipes residentes no bairro “Chácara Maria Trindade” tem sofrido limitações ao seu direito de ir e vir, dentro dos limites do município em que localizado o bairro, frise-se, não há como deixar de reconhecer a ilegalidade da cobrança perpetrada, a qual, inclusive, poder-se-ia dizer que subverteria a própria natureza da exação, transformando a facultatividade inerente ao uso da rodovia “pedagiada” - e ao pagamento da tarifa (preço público) - em verdadeira compulsoriedade, na medida em que o munícipe se vê compelido a trafegar pela via submetida a pedágio.



    (...)



    Ressalva-se, ademais, que a discussão atinente à exata época do surgimento do respectivo bairro, diante dos argumentos ora despendidos, não é capaz de infirmar a situação de ilegalidade a que estão sujeitos os seus residentes, uma vez comprovado o fato de que a praça de pedágio foi mesmo instalada dentro dos limites do Município de São Paulo.



    Na verdade, o que se observa no caso presente é uma conduta omissiva (ilegítima) por parte do Poder Público, notadamente o Municipal, que, ao deixar de agir, possibilitou o crescimento e o adensamento populacional na região sem a menor infraestrutura ou planejamento. 



    Assim, embora a Administração Estadual tenha, ao menos em tese, menor parcela de culpa, não se pode deixar de reconhecer a situação de ilegalidade/inconstitucionalidade pela qual perpassam os moradores do referido bairro, de modo que, uma vez constatada, faz-se imperioso o Poder Judiciário agir para fazer cessá-la.



    (...)



    Ato seguinte, quanto à alegação acerca da provável ocorrência de dano grave ou de difícil reparação, em razão da ocorrência de eventual desequilíbrio econômico-financeiro contratual, tem-se que deve prevalecer o quanto decidido pelo juízo “a quo”, in verbis: 



    “(...) Também não prospera a alegação de que a abstenção da cobrança do pedágio dos moradores do bairro ocasionaria desequilíbrio econômico-financeiro no contrato administrativo. 



    Isso porque a concessão se vale de criterioso planejamento técnico, estratégico e financeiro para formular o valor do contrato, observando-se aquilo que deve subsistir durante a prestação do serviço, mas considerando-se alguma margem de imprevisibilidade. Alegar que a abstenção da cobrança de 200 famílias ocasionaria desequilíbrio econômico não se mostra verossímil ou crível, considerando o vultuoso valor do contrato e a quantidade de usuários da via (...)”. 



    Neste sentido, convém observar que, conforme estabelecido na cláusula 24 do contrato de concessão firmado pela Autoban com a Administração Estadual, os riscos da exploração do sistema rodoviário, inclusive aqueles referentes a eventuais variações de receitas, são exclusivamente da empresa concessionária (...)



    Frise-se, neste ponto, que ainda que se constatasse perda considerável na arrecadação, não há como deixar de reconhecer que a própria empresa concessionária, quando da assinatura do contrato de concessão, estava ciente de que deveria administrar a praça de pedágio já instalada no Km 26 da Rodovia Anhanguera, ressalvando-se, ainda, que ela dispunha inclusive das ferramentas necessárias (tais como estudo técnico) para averiguar que a respectiva praça estaria localizada dentro do perímetro urbano do município de São Paulo, sendo, portanto, imperioso reconhecer, no mínimo, a falta de diligência da ré (eDOC 22 – ID: 7a8f78ac)



    Como visto, o Tribunal de origem, ao examinar o conjunto probatório, consignou que a instalação da praça de pedágio obrigou os moradores do bairro ‘Chácara Maria Trindade’ a arcarem necessariamente com as tarifas para se locomoverem dentro do próprio município, seja para deslocarem-se ao trabalho, seja para acessarem serviços básicos. Com base nisso, reconheceu a ilegitimidade da cobrança e impôs a obrigação de isentar tais moradores do pagamento da tarifa.



    Feitas essas considerações, cumpre registrar que a Primeira Turma desta Corte, no julgamento do RE 1551233, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 02.09.2025 assentou que “É desproporcional e viola a garantia constitucional de liberdade de locomoção a exigência de pagamento de tarifa de pedágio para deslocamento de munícipes dentro do próprio município para acesso a serviços públicos essenciais, bem como para atividades rotineiras que exijam deslocamento por várias vezes, com reiteradas cobranças”. Confira-se a ementa do julgado:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. COBRANÇA DE PEDÁGIO. LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO. DEVER DE AVALIAÇÃO PELO PODER CONCEDENTE DA RAZOABILIDADE DA LOCALIZAÇÃO DA PRAÇA E ESTABELECIMENTO DE MEDIDAS PARA COMPATIBILIZAR A COBRANÇA DE PEDÁGIO COM A LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO. IRRAZOABILIDADE DE COBRANÇA PARA ACESSO A SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS E ATIVIDADES ROTINEIRAS QUE EXIJAM DIVERSOS DESLOCAMENTOS DENTRO DO MUNICÍPIO. FALTA DE ADEQUADA AVALIAÇÃO PELO PODER CONCEDENTE. POSSIBILIDADE DE TUTELA JURISDICIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A cobrança de pedágio não caracteriza, por si só, violação à liberdade de locomoção, sendo constitucional sua exigência, mesmo que inexistente via alternativa gratuita para deslocamento. 



    2. Deve-se avaliar a razoabilidade da localização da respectiva praça, de modo que sejam adotadas medidas com vistas a balancear o direito dos munícipes à locomoção com os interesses do concessionário e o equilíbrio do contrato administrativo, a serem aferidas de acordo com as circunstâncias de cada caso. 



    3. É desproporcional e viola a garantia constitucional de liberdade de locomoção a exigência de pagamento de tarifa de pedágio para deslocamento de munícipes dentro do próprio município para acesso a serviços públicos essenciais, bem como para atividades rotineiras que exijam deslocamento por várias vezes, com reiteradas cobranças, sendo necessário estabelecer-se uma concordância prática, de modo a acomodar satisfatoriamente as normas constitucionais que asseguram a liberdade de locomoção (art. 5°, XV, da CF/1988) e a possibilidade de cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público (art. 150, V, da CF/1988). 



    4. Essa avaliação deve ser feita, em regra, pelo Poder Concedente, em momento anterior à concessão, evitando-se a violação irrazoável dos direitos e garantias fundamentais, contudo, a falta dessa avaliação no momento oportuno faz surgir a necessidade da tutela jurisdicional. 



    5. No caso concreto, conforme aponta o Tribunal de origem, a cobrança da tarifa de pedágio em relação aos munícipes que residem em uma propriedade rural localizada a aproximadamente 20km de distância do núcleo urbano, na Vila Rural denominada Assentamento Jonas Pinheiro, e que precisam passar pela praça de pedágio para se deslocarem à cidade, em razão da inexistência de via alternativa, efetivamente impede o exercício de direitos e garantias fundamentais, em especial a liberdade de locomoção, sendo irrazoável sua exigência nos moldes praticados. 



    6. As medidas aplicadas se revelam proporcionais e razoáveis, ao determinar o cadastramento dos veículos utilizados para travessia da praça de pedágio junto à concessionária, no limite de um veículo por morador, a fim de garantir a isenção da tarifa, a qual deve perdurar enquanto inexistir via alternativa de tráfego gratuita. 



    7. Eventual necessidade de reequilíbrio contratual decorrente das medidas deve ser efetivado pelos meios contratuais próprios, não constituindo impedimento para a providência jurisdicional no caso concreto, eis que verificada sua imprescindibilidade para garantia de direitos fundamentais dos munícipes afetados. 



    8. Agravo Interno a que se nega provimento. 




    Desse modo, verifica-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o jurisprudência desta Corte sobre a matéria.



    Ademais, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência vedada no âmbito do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 do STF. Confira-se, a propósito, o seguinte precedente, que trata de matéria análoga à dos autos:  



    “Direito Administrativo e Tributário. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Tarifa de pedágio. Isenção. Rota alternativa. Encravamento de bairro. Equilíbrio econômico e financeiro do contrato. Lei nº 8.987, de 1993. Enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF. Ausência de ofensa constitucional direta. 



    I. Caso em exame 



    1. O recurso. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo contra decisão pela qual neguei provimento ao agravo no recurso extraordinário em razão da incidência do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    2. O fato relevante. Do acórdão do Tribunal de origem consta que ‘o argumento de que os moradores do referido bairro “encravado”, supostamente, teriam à sua disposição rotas alternativas, de fato, não apresenta ressonância com os elementos probatórios carreados ao processo’. 



    3. As decisões anteriores. O Juiz de 1º Grau julgou procedente a ação ‘para determinar que a Concessionária Rodovia dos Tamoios S.A. se abstenha de cobrar pedágio dos moradores, trabalhadores e comerciantes dos núcleos e bairros Nascente do Parahytinga, Rio Pardo, Estrada do Preguiça, Rio Negro, Pavoeiro, Alto da Serra, Estrada do Espigão e Estrada do Tucano, bem como dos veículos oficiais do Município de Paraibuna e dos veículos de transporte coletivo que realizam itinerário para os bairros e núcleos em questão, mediante prévio cadastramento administrativo dos interessados’. A 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a sentença de 1º Grau. 



    II. Questão em discussão 



    4. No presente recurso, a agravante argumenta, em síntese, que ‘a isenção concedida pela instância inferior gera tratamento desigual e injusto para a agravante, onerando os demais usuários da rodovia que não são beneficiados por tal isenção’. 



    III. Razões de decidir 



    5. O Tribunal de origem, com fundamento nos pressupostos fáticos dos autos, asseverou que, no caso, ‘a falta de tratamento isonômico atinge, ainda, os munícipes que são obrigados a arcar com a tarifa de pedágio para trabalhar na mesma cidade em que residem. No mais, a cobrança em questão onera de forma injustificada o transporte escolar de alunos e os serviços de transporte público e coletivo, podendo até constituir óbice à prestação desses serviços, todos subordinados ao pagamento da respectiva tarifa (com exceção, apenas, de ambulâncias, em ocorrência de emergência, ou seja, com paciente fl.106/107)”, e que ‘eram plenamente previsíveis situações como a dos autos, diante da instalação de uma Praça de Pedágio dentro do perímetro urbano, de modo que eventual prejuízo não pode ser repassado aos munícipes, que antes da implantação do serviço tinham o acesso livre e irrestrito ao centro da cidade’. 



    6. Assim, como assentado pela decisão agravada, para eventualmente divergir do Colegiado a quo e acolher os argumentos da agravante de que ‘a isenção tarifária imposta pela decisão recorrida afeta diretamente o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão da agravante, violando o direito previsto no artigo 9º, §1º, da Lei nº 8.987/95’, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, a legislação infraconstitucional aplicável, Lei nº 8.987, de 1995, e as cláusulas contratuais, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, incidindo os óbices dos enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF. 



    IV. Dispositivo 



    7. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 1377592 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 19.12.2024 – grifo nosso)  



    Nesse mesmo sentido, cito as seguintes decisões monocráticas: ARE 1561700, Rel. Min. Roberto Barroso (Presidente), DJe 07.08.2025; ARE 1385188, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 2.6.2025; ARE 1301418, Rel. Min. Flávio Dino, DJe 27.9.2024; e ARE 1514549, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 27.9.2024.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente