Tribunal: STF
Processo: ARE 1536048
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-25
Data de publicação: 2025-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 04/2017 DO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/SE. INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÕES. AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS OBJETIVOS PARA CONCESSÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    Relatório



    1. Agravo nos autos principais de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Plenário do Tribunal de Justiça de Sergipe:



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE ATO NORMATIVO MUNICIPAL FACE ÀS CONSTITUIÇÕES FEDERAL E ESTADUAL . COMPETÊNCIA DESTA CORTE. 



    PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL E DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DA CÂMARA DE VEREADORES DE RIACHUELO/SE. REJEITADAS. 



    MÉRITO. ANÁLISE DA (IN)CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 78 E 79 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 04/2017, DO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/SE. DEMANDA DE COGNIÇÃO ABERTA. DISPOSITIVOS IMPUGNADOS QUE OUTORGAM AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL O DIREITO DE ESTABELECER, DE FORMA UNILATERAL E DISCRICIONÁRIA, GRATIFICAÇÕES (GRATIFICAÇÃO ESPECIAL E GRATIFICAÇÃO DE TEMPO INTEGRAL) DE ATÉ 200% DO VALOR DO VENCIMENTO BÁSICO, SEM QUALQUER VINCULAÇÃO A CRITÉRIOS LEGAIS, OBJETIVOS E IMPESSOAIS. AUSÊNCIA DE PARÂMETROS DE GRADAÇÃO DO VALOR PREVISTO. ATO ARBITRÁRIO TRAVESTIDO DE DISCRICIONARIEDADE. FLAGRANTE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE, DA MORALIDADE, DA RAZOABILIDADE, DA EFICIÊNCIA E DA LEGALIDADE ESTRITA NA FIXAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. AFRONTA AO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E, POR SIMETRIA, AO DISPOSTO NO ART. 25, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IGUAL VIOLAÇÃO AO ART. 39, § 1º DA CARTA MAGNA. 



    O ATO LEGISLATIVO IMPUGNADO, DE EFICÁCIA PLENA, DIGA-SE DE PASSAGEM, AO DEIXAR AO AMPLO ALVEDRIO DO ADMINISTRADOR PÚBLICO MUNICIPAL OS CRITÉRIOS PARA CONCESSÃO DAS GRATIFICAÇÕES PREVISTAS, ACABA POR ESTABELECER UM PODER DISCRICIONÁRIO ABUSIVO, QUE DEVE SOFRER LIMITAÇÃO POR PARTE DO PODER JUDICIÁRIO. VASTA JURISPRUDÊNCIA DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL.



    ACOLHIMENTO PARCIAL DO PARECER MINISTERIAL. 



    AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS ARTIGOS 78 E 79 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 04/2017 DO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/SE, COM EFEITO EX NUNC. IMPOSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS ATÉ A PUBLICAÇÃO DO JULGADO. COMUNICAÇÕES LEGAIS. DECISÃO UNÂNIME” (fls. 1-3, e-doc. 7).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 11).



    2. O agravante alega, nas razões do recurso extraordinário, ter o Tribunal de origem contrariado o inc. I do art. 30 da Constituição da República.



    Afirma que, sendo “dotado de autonomia legislativa e administrativa, conferidas pela própria Carta Republicana, possui pleno poder para definir suas próprias leis e para organizar, diretamente, o desempenho de suas próprias atividades ou funções administrativas, não restando questionamentos quanto a sua discricionariedade de estabelecer a remuneração dos seus servidores, tendo sido isto feito, no presente caso, em obediência aos dispositivos normativos constantes da Constituição Estadual” (fl. 8, e-doc. 13).



    Assevera que, “ao estabelecer determinada vantagem pecuniária em favor de seus servidores, em exercício de sua autonomia legislativa para disciplinar assuntos de interesse local, de modo a premiar determinados servidores pelo exercício de função em circunstâncias especiais, estará (...) agindo em atenção e obediência à ordem constitucional” (fl. 9, e-doc. 13).



    Argumenta verificar-se, “no caso em apreço, (...) que as gratificações estabelecidas nos arts. 78 e 79 da LC Municipal nº 04/2017 só poderão ser concedidas pelo desempenho de atividades mais complexas e que exigem maior dedicação e dispêndio de tempo de seus agentes” e que “a instituição da referida vantagem pecuniária, reputada como inconstitucional, obedeceu tanto ao critério da legalidade, haja vista que fora instituída mediante lei que tramitou pelo regular procedimento legislativo, como ao critério da motivação, visto que os servidores que serão beneficiados com estipulação de tal vantagem pecuniária devem exercer funções específicas diferenciadas dos demais, o que respalda a sua complementação de vencimentos” (fl. 9, e-doc. 13).



    Sustenta que “a previsão, nesse aspecto, consubstancia opção legislativa plenamente razoável e adequada aos princípios constitucionais pertinentes” (fl. 9, e-doc. 13).



    Defende que “a referida LC Municipal estabeleceu parâmetros sérios e objetivos para a concessão da gratificação quando se refere a ‘grau de complexidade das atividades’ e ‘desempenho de atividades em tempo integral’. Percebe-se que o legislador foi bastante claro ao instituir a gratificação e ao aduzir qual o fato jurídico (requisito) que deve ser vinculado, concluindo-se que os requisitos são objetivos” (fl. 9, e-doc. 13).



    Pede “seja dado provimento ao presente recurso, a fim de reformar a respeitável decisão guerreada, decretando a constitucionalidade dos arts. 78 e 79 da LC municipal nº 04/2017” (fl. 10, e-doc. 13).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob o fundamento de incidência da Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 21).



    4. Neste agravo, o agravante argumenta que, ”paralelamente à ofensa direta a norma constitucional propriamente dita (art. 30, I), que garante a autonomia do Município enquanto ente político no modelo brasileiro de federação, é certo que a decisão que foi objeto do RE declarou a inconstitucionalidade de normas municipais tomando como parâmetro norma constitucional federal de reprodução obrigatória nos estados” (fl. 6, e-doc. 24).



    Pede “o recebimento e processamento do presente Agravo Interno para, acatando seus argumentos, dar-lhe provimento, para reformar a decisão agravada e, consequentemente, determinar o processamento e posterior provimento do Recurso Extraordinário” (fl. 8, e-doc. 24).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Cumpre afastar o fundamento da decisão agravada, de incidência da Súmula n. 280 deste Supremo Tribunal, pois a matéria trazida nos autos é de natureza constitucional.



    A superação desse óbice, entretanto, é insuficiente para acolhimento da pretensão do agravante.



    6. Trata-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público de Sergipe, com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade dos arts. 78 e 79 da Lei Complementar n. 04/2017 do Município de Riachuelo:



    “Art. 78. Os ocupantes de cargos de provimento em comissão podem fazer jus a Gratificação Especial correspondente a até 200% (duzentos por cento) do valor do vencimento do cargo em comissão que ocupar. 



    § 1º A concessão da gratificação de que trata o ‘caput’ deste artigo é da competência do Prefeito Municipal, ao qual igualmente cabe fixar o respectivo percentual, em sintonia com o grau de complexidade das atividades a serem desenvolvidas, com a necessidade do serviço e com o interesse da Administração. 



    § 2º A gratificação de que trata o ‘caput’ deste artigo não pode ser concedida aos ocupantes de cargos de Secretário Municipal ou os que legalmente forem do mesmo nível hierárquico, tiverem a mesma remuneração e gozarem das mesmas prerrogativas. 



    Art. 79. Os servidores públicos municipais titulares de cargo de provimento efetivo podem fazer jus a Gratificação de Tempo Integral – GTI, correspondente a até 200% (duzentos por cento) do valor dos respectivos vencimentos básicos. 



    § 1º A concessão da gratificação de que trata o ‘caput’ deste artigo é da competência do Prefeito Municipal, podendo ser delegada na forma da lei. 



    § 2º A gratificação de que trata o ‘caput’ deste artigo somente pode ser concedida aos servidores que, pela necessidade do serviço, devam desempenhar suas atividades além do expediente normal de trabalho, por tempo nunca inferior a 08 (oito) horas diárias” (fl. 6, e-doc. 7).



    7. O Tribunal de origem julgou parcialmente procedente a demanda e declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos legais acima transcritos, com os seguintes fundamentos:



    “Voltando os olhos para os artigos vergastados, percebe-se que eles outorgam ao Chefe do Poder Executivo Municipal o direito de estabelecer, de forma unilateral e discricionária, gratificações (Gratificação Especial e Gratificação de Tempo Integral) de até 200% do valor do vencimento básico, sem qualquer vinculação a critérios legais, objetivos e impessoais. 



    Nota-se que a norma não fixa os parâmetros de gradação do valor previsto, tratando-se, portanto, de um ato arbitrário travestido de discricionariedade, em flagrante ofensa aos princípios da impessoalidade, da moralidade, da razoabilidade, da eficiência e da legalidade estrita na fixação da remuneração dos servidores públicos, conforme preconiza o art. 37, caput, da Constituição Federal e, por simetria, o disposto no art. 25, caput, da Constituição do Estado de Sergipe, in verbis: (...)



    Cumpre assinalar que a própria Constituição Federal estipula as diretrizes para o sistema remuneratório na Administração Pública. A saber: (...)



    Nesse aspecto, extrai-se que a remuneração dos cargos públicos, sejam efetivos ou em comissão, bem como das funções, deve ser fixada em valor certo, haja vista que os critérios constitucionais supramencionados são objetivos e referentes às atribuições dos cargos ou funções, apresentando-se indevida a utilização de critérios distintos. 



    A determinação de arbitramento dos demais componentes remuneratórios por meio de lei afasta qualquer possibilidade de variação ou dosimetria de valor de gratificação a ser efetuada unilateralmente pelo Chefe do Executivo. 



    Dessa forma, a previsão de gratificações concedidas pelo Prefeito Municipal em valor variável (até 200%) consoante critérios não objetivos e que não se reportam às características das atribuições, são inconstitucionais também por violarem o art. 39, § 1º da Carta Magna. 



    Desse modo, o ato legislativo impugnado, de eficácia plena, diga-se de passagem, ao deixar ao amplo alvedrio do administrador público municipal os critérios para concessão das gratificações previstas, acaba por estabelecer um poder discricionário abusivo, que deve sofrer limitação por parte do Poder Judiciário. (...)



    Diante de tais premissas, acolho, parcialmente, o parecer ministerial, para reconhecer que os artigos 78 e 79 da Lei Complementar Municipal nº 04/2017 padecem de vício material de inconstitucionalidade, por preverem concessão de gratificação sem apontamento da causa jurídica para seu recebimento, em ofensa direta aos artigos 37, caput e 39, da CF, bem como ao artigo 25, caput, da CE” (fls. 7-10, e-doc. 7).



     



    A conclusão do Tribunal a quo, no sentido de que “a previsão de gratificações concedidas pelo Prefeito Municipal em valor variável (até 200%) consoante critérios não objetivos e que não se reportam às características das atribuições” espelha o entendimento consolidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, segundo o qual são inconstitucionais “leis estaduais e locais que concedem benefícios em caráter gracioso a agentes públicos sem critérios objetivos, por ofensa aos princípios republicano e da moralidade administrativa” (ARE n. 1.499.920, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 9.7.2024).



    Nesse sentido:



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 242/2002 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. PAGAMENTO DE ADICIONAL ESPECIAL DE REMUNERAÇÃO AOS SERVIDORES QUE TIVEREM OCUPADO O CARGO DE COMANDANTE GERAL DA POLÍCIA MILITAR, DO CORPO DE BOMBEIROS MILITARES OU O CARGO DE DIRETOR CHEFE DA POLÍCIA CIVIL. VANTAGEM CORRESPONDETE A DUAS VEZES E MEIO A REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR. CONTINUIDADE DA PERCEPÇÃO DA VANTAGEM APÓS O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO E DURANTE A INATIVIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (ART. 1º E 37, CAPUT, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A ausência de critérios mínimos e razoáveis para concessão do benefício, especialmente a incorporação da vantagem, decorrente da continuidade do pagamento após o exercício da função, caracteriza concessão graciosa de vantagem remuneratória e, consequentemente, privilégio injustificado, que, além de não atender ao interesse público, é inconciliável com o ideal republicano e a moralidade (arts. 1º e 37 caput, ambos da CF). 2. No caso, a norma impugnada assegura a vitaliciedade do recebimento de abastada quantia, mediante a sua incorporação nas seguintes hipóteses: (a) aos proventos dos servidores que passarem para a inatividade após o término do exercício do cargo (art. 1º, § 1º); (b) à remuneração daqueles que permanecerem em atividade (art. 2º); (c) aos proventos dos inativos que optarem pela alteração do regramento em que seu deu a respectiva aposentadoria (art. 1º, § 3º). 3. A incorporação de vantagens funcionais decorrentes do exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, quando prevista em lei, deve atender a objetivos válidos de valorização e profissionalização do serviço público, de modo a incentivar e premiar a assunção de maiores responsabilidades pelo servidor e com a preocupação de evitar um grave decesso remuneratório ao fim do exercício do cargo ou função, o que não se verifica na norma impugnada. 4. A Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é firme quanto à inconstitucionalidade de leis estaduais e locais que concedem benefícios em caráter gracioso e vitalício a agentes públicos, com fundamento nos princípios republicano e da moralidade administrativa. Precedentes. 5. Ação Direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 242/2002 do Estado do Espírito Santo” (ADI n. 2.921, Relator o Ministro Alexandre de Moraes,, Plenário, DJe 26.2.2020).



    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.551, na qual se examinou a constitucionalidade de dispositivos da Lei n. 13.909/2001 do Estado de Goiás, que dispunha sobre o Estatuto e o Plano de Cargos e Vencimentos do Pessoal do Magistério, o Relator, Ministro Gilmar Mendes, assentou em seu voto:



    “A previsão contida nos arts. 57 e 64 da Lei 13.909, que confere ao Governador competência para estabelecer condições e os valores das indenizações devidas em razão do exercício da atividade de magistério, não é capaz de suprir o vício apontado, uma vez que, ao deixar de fixar parâmetros mínimos para o estabelecimento da verba pelo Governador, traduziu-se em verdadeira abdicação da competência conferida pela Constituição Federal ao Poder Legislativo, pela concessão de total liberdade ao Chefe do Executivo na fixação dos valores devidos em retribuição aos que exercerem a referida atividade” (Plenário, DJe 19.8.2020).



    Também em julgamento monocrático, nos autos do Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.368.155, o Ministro Edson Fachin asseverou a impossibilidade de se destinar verbas a servidores públicos sem o devido detalhamento dos requisitos e das atividades desempenhadas:



    “O regime jurídico de Direito Administrativo se estrutura a partir dos princípios constitucionais delineados no art. 37: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O Ilustre Professor Marçal Justen Filho menciona ser possível se aludir a um código genético do Direito Administrativo imposto pela Constituição, registra-se: (...)



    Nesse sentido, moralidade como princípio administrativo constitucional orienta a regulação da disciplina infraconstitucional do direito administrativo. O sistema de remuneração dos servidores públicos deve sempre obedecer aos princípios constitucionais, na busca da primazia do interesse público. 



    In casu, a percepção de abono assiduidade por servidor municipal revela privilégio injustificado. A instituição de gratificação pelo mero desempenho das atribuições legais é atentatória ao princípio da moralidade e não encontra justificativa no interesse público. 



    A concessão de vantagem pecuniária genérica a servidor público, sem fundamento constitucional válido, viola o princípio da moralidade administrativa” (DJe 17.3.2022).



    Ainda nesse sentido os seguintes julgados: ARE n. 1.315.639, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 6.12.2021; ARE n. 1.312.147, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 20.4.2021.



    O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, nada havendo a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de fevereiro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora