Tribunal: STF
Processo: RE 1578178
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-28
Data de publicação: 2025-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos pela União e pelo Município de Jatobá, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdãos da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região. 



    O recurso extraordinário da União desafia acórdão, inicialmente prolatado, que afastou a ocorrência da prescrição e condenou o Ente Federal a pagar ao Município as diferenças de complementação do FUNDEB dos anos de 2009 e 2010 , assim ementado (e-doc. 112):



    “ADMINISTRATIVO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE REPASSE DOS ANOS DE 2009 E 2010. PRESCRIÇÃO DO DIREITO DE AÇÃO. INTERRUPÇÃO POR AÇÃO COLETIVA DE ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS. APROVEITAMENTO DO MARCO INTERRUPTIVO PELO ASSOCIADO. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO. PRECEDENTE DO STJ. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO (VMAA). CRITÉRIO DE FIXAÇÃO. MÉDIA NACIONAL. PRECEDENTES DO STJ. REMESSA NECESSÁRIA IMPROVIDA. APELAÇÃO DO MUNICÍPIO PROVIDA.”



    Em suas razões, a União alega afronta ao artigo 5º, incisos II e XXI, da Constituição Federal.



    Defende a ocorrência da prescrição, haja vista que as Associações de Municípios são parte ilegítima para postular, em nome próprio, direitos e interesses de pessoas jurídicas de direito público. Em assim sendo, sustenta que a ação coletiva ajuizada pela AMUPE não interrompeu o lapso prescricional. 



    No mérito, alega que acórdão ora guerreado foi proferido em manifesta contrariedade à Constituição Federal, em especial ao disposto violaria direta e frontalmente os princípios constitucionais da separação dos poderes (art. 2º), da legalidade(art. 5º, II, e art. 37) e da autonomia dos entes federados (art. 18), além do art. 60, §§ 1º, 3º, 4º e 7º do ADCT da CF/88, como também não aplicou o entendimento firmado no STF no n. RE 573232/sc (tema 82) c/c Recurso Extraordinário nº. 612.043 (Tema 499), sob o regime da repercussão geral,, de sorte a viabilizar a interposição deste Recurso Extraordinário, com fulcro no art. 102, III, “a” da Constituição Federal.



    Quanto à fixação do valor mínimo anual por anual (VMAA), ressalta que FUNDEF em questão tem caráter local - estadual e distrital - e é plural, ou seja, são tantos fundos quantos sejam os Estados e o Distrito Federal onde forem criados, sendo constituídos pelos recursos descritos no art. 60 do ADCT (redação da EC nº 14/1996) e na Lei nº 9.424/96. Esta é a compreensão do FUNDEF que também se extrai deste último diploma legal - Lei nº 9.424/96. Assim, argumenta que não há um Fundo Nacional no qual se tomem os dados estatísticos nacionais de todos os alunos matriculados nas redes estaduais e municipais de ensino nem os recursos aplicados pelos Estados e respectivos Municípios. Por isto mesmo a relação de proporcionalidade entre gasto público verso aluno dá-se no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e de acordo com a capacidade orçamentária de cada um.



    A Vice-Presidência do TRF da 5ª Região admitiu o recurso extraordinário e o recurso especial interpostos concomitantemente pela União (e-doc. 145).



    Ao examinar o recurso especial, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 1.928.589/PE, o Relator, Ministro Gurgel de Faria, deu provimento ao recurso especial para determinar o retorno dos autos à Corte de origem para apreciar a questão relativa à interrupção da prescrição, tendo em vista a existência ou não, de autorização expressa do Município na ação coletiva referida no acórdão recorrido (e-doc. 151).



    A Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região proferiu novo acórdão no qual reconheceu a prescrição das prestações referentes aos repasses do FUNDEB anteriores a 15/4/2010. O acórdão foi assim ementado (e-doc. 166):



    “ADMINISTRATIVO. READEQUAÇÃO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE REPASSE DOS ANOS DE 2009 E 2010. PRESCRIÇÃO CONFIGURADA. ART. 1° DO DECRETO 20.910/32. INOCORRÊNCIA DE INTERRUPÇÃO POR AÇÃO COLETIVA DE ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS. ENTE ASSOCIATIVO QUE NÃO PODE ATUAR NA TUTELA DIREITOS DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO EM REGIME DE REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL. PRESCRIÇÃO. 



    1.Trata-se de adequação do Acórdão id. 23223361, de relatoria do Des. Fed. Marcos Antônio Garapa de Carvalho (convocado) que apreciou Embargos de Declaração opostos pela União, para que seja observado no julgamento o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no mérito do RE 573.232/SC, para apreciar a questão da interrupção do prazo prescricional levando em conta a existência, ou não, de autorização expressa do município recorrido na ação coletiva indicada no acórdão recorrido. 



    2. Nos embargos de declaração id. 22546058, a União Federal alega a impossibilidade de o Município ser beneficiado com a interrupção da prescrição em virtude do ajuizamento da ação coletiva n. 0802373-96.2015.4.05.8300 pela AMUPE. Tal argumento decorreu do fato de que não foi requerida a suspensão da ação individual no prazo de trinta dias, a contar da ciência, nos autos, do ajuizamento da ação coletiva, nos termos do mencionado art. 104 do CDC. 



    3. Sobre esse ponto, alega o Município de Jatobá-PE, conforme orientação do Supremo Tribunal Federal no RE 573.232/SC que, no presente caso, houve autorização expressa à AMUPE para o ajuizamento da ação coletiva. Por conseguinte, afirma o ente municipal que, conforme orientação do STJ quando do julgamento do REsp n°. 1764915 - SE (2018/0230139-1), da lavra da Min. Regina Helena Costa, em 30/03/2020, a citação válida em processo coletivo, ainda que extinto sem resolução de mérito, interrompe a prescrição mesmo que a autora da ação coletiva seja ilegítima. 



    4. Tal entendimento do Município representa a tese firmada pelo STF ao apreciar o RE 573.232/SC (Tema 82), submetido ao rito da repercussão geral, no sentido da obrigatoriedade da juntada de autorização expressa para o ajuizamento pela associação de ação coletiva na defesa de interesse dos associados. Todavia, não é suficiente para demonstrar seu direito à representação pela AMUPE - Associação Municipalista de Pernambuco, uma vez que esta é associação privada, não possuindo legitimidade para representar o ente público municipal. Assim entende esta Corte Regional ao apreciar casos semelhantes (PROCESSO: 08056802420164058300, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL FERNANDO BRAGA DAMASCENO, 3a TURMA, JULGAMENTO: 27/10/2022). 



    5. Portanto, seguindo esta linha de raciocínio, não há que se falar em interrupção do prazo prescricional em virtude do ajuizamento da ação coletiva n. 0802373-96.2015.4.05.8300 pela AMUPE, estando, pois, prescritas as prestações referentes aos valores dos repasses do FUNDEB anteriores a 15/04/2010, posto que a presente demanda foi distribuída em 15/04/2015, conforme a prescrição quinquenal firmada no art. 1° do Dec. 20.910/32. 



    6. Embargos de declaração parcialmente providos.”



    Opostos embargos de declaração pela municipalidade, foram desprovidos (e-doc. 178).



    Diante desse cenário, o Município de Jatobá interpôs recurso extraordinário em face do novo acórdão proferido pelo Tribunal de origem, sustentado negativa de vigência ao art. 5º, XVII e XXI, da Constituição Federal. Argumenta que o fundamento utilizado pelo TRF da 5ª Região para afastar a interrupção da prescrição requerida pelo Município-autor consiste na impossibilidade de representação do Município pela AMUPE, que é associação de direito privado, em grave omissão ao art. XVII e XXI da CF/88, que possibilita a representação processual dos municípios pelas associações municipalistas, desde que as associações estejam expressamente autorizadas (nos termos no RE n.° 573.232) para defender direitos de seus associados em juízo, como no caso em comento.



    Argumenta a municipalidade que 



    “Assim, o acórdão proferido pelo regional terminou por violar diretamente o art. 5.°, XXI da CF/88, posto que expandiu indevidamente o alcance do julgado no RE.RG 573.232/SC (originalmente aplicável à execuções decorrentes de título coletivo) para a presente ação individual, ao passo que inexiste similitude fática e/ou jurídica entre as lides. 



    E ainda que não o fosse, o Município ora recorrente chegou a juntar ao caderno processual a ata de assembleia que autorizou a AMUPE a ingressar com a ação coletiva, bem como Lista de Associados e Estatuto da AMUPE (Id. 4050000.18328052; Id. 4050000.18328056 e Id. 4050000.18328059), não havendo razão para ter-se negado a existência destes documentos. 



    Repise-se: o Tribunal negou provimento ao apelo, por suposta ausência de documentos que constam no caderno processual! 



    Na verdade, o que se vê é um erro na valoração jurídica do documento: Se a ata de assembleia vincula a todos os associados, ou meramente àqueles que, expressamente, a subscrevem. .” (e-doc. 183, p. 14)



    A Vice-Presidência do TRF da 5ª Região admitiu os recursos interpostos pelo Município de Jatobá/PE.



    Decido.



    Passo, primeiramente à análise do apelo do Município de Jatobá/PE.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 568.645/SP, feito paradigma do Tema nº 82 da sistemática da repercussão geral, no qual se discutia a possibilidade de execução de título judicial, decorrente de ação ordinária coletiva ajuizada por entidade associativa, por aqueles que não conferiram autorização individual à associação, não obstante haja previsão genérica de representação dos associados em cláusula do estatuto, fixou a seguinte tese:



    “I – A previsão estatutária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal; II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial.”



    Posteriormente, ao examinar o RE nº 612.043/PR (Tema nº 499), o qual tratava dos limites subjetivos da coisa julgada referente à ação coletiva proporta por entidade associativa de caráter civil, o Plenário desta Corte fixou tese com o seguinte teor:



    “A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento.”



    Assim, constata-se que esta Suprema Corte, nos moldes do que decidido nos referidos paradigmas de repercussão geral, firmou entendimento no sentido de que para legitimar a atuação das associações civis na defesa de seus filiados em juízo é necessária a autorização expressa dos associados, sendo insuficiente, para tal fim, mera autorização genérica, bem como também é indispensável a juntada, no momento do ajuizamento da ação coletiva, da relação dos filiados. 



    No caso dos autos, o Tribunal de origem acolheu as alegações de ilegitimidade ativa do município e de ocorrência da prescrição assentando que “não é suficiente para demonstrar seu direito à representação pela AMUPE - Associação Municipalista de Pernambuco, uma vez que esta é associação privada, não possuindo legitimidade para representar o ente público municipal”, de modo que “não há que se falar em interrupção do prazo prescricional em virtude do ajuizamento da ação coletiva n. 0802373-96.2015.4.05.8300 pela AMUPE, estando, pois, prescritas as prestações referentes aos valores dos repasses do FUNDEB anteriores a 15/04/2010, posto que a presente demanda foi distribuída em 15/04/2015, conforme a prescrição quinquenal firmada no art. 1° do Dec. 20.910/32 (e-doc. 165, p. 2 a 4).



    Assim, para superar a conclusão da Corte de origem e acolher a pretensão recursal seria necessário reexaminar o conjunto fático- probatório dos autos e a legislação infraconstitucional pertinente, o que não se mostra cabível em sede de recurso extraordinário, a teor da Súmula nº 279/STF. Sobre o tema:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL (FUNDEF). ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO. MARCO TEMPORAL. ILEGITMIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS AO MÁXIMO LEGAL EM DESFAVOR DA PARTE RECORRENTE, CASO AS INSTÂNCIAS DE ORIGEM OS TENHAM FIXADO, NOS TERMOS DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, OBSERVADOS OS LIMITES DOS §§ 2º E 3º E A EVENTUAL CONCESSÃO DE JUSTIÇA GRATUITA. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE nº 1.414.705/RN-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 25/5/23).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito constitucional e administrativo. FUNDEF. Diferenças relativas aos anos de 2002 e 2006. Prescrição. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636 do STF. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a concessão de justiça gratuita” (RE nº 1.322.767/CE-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 28/11/22).



    Como visto, o acolhimento da pretensão recursal da municipalidade encontra óbice na ausência de densidade constitucional da controvérsia e na incidência da Súmula nº 279 do STF.



    Passo à análise do recurso extraordinário da União.



    De início, cumpre ressaltar que houve perda parcial do objeto do apelo extremo da União em razão do provimento do Resp nº 1.928.589/PE, o Relator, Ministro Gurgel de Faria, bem como pelo acolhimento da prescrição pelo TRF da 5ª Região, em seu novo pronunciamento (e-doc. 165).



    No que remanesce, a irresignação não merece prosperar.



    Quanto à existência de diferenças nos repasses da complementação ao FUNDEB, não colhe êxito o apelo, haja vista que o exame dessa controvérsia não prescinde da analise das provas dos autos e da legislação infraconstitucional aplicada pela Corte de origem (Lei nº 11.494/2007), o que foge do campo do apelo extremo. Sobre o tema:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Diferenças nos repasses da complementação ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Na hipótese em disputa nos autos, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, acolhendo-se a pretensão deduzida pela recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido. 2. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF). 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (RE 1.275.336/PE-AgR, Primeira Turma, da minha relatoria, DJe de 10/2/2022).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO. VMNA. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. 1. Dissentir das conclusões adotadas demandaria tão somente o exame da legislação infraconstitucional pertinente à hipótese, providência vedada nesta via processual. Incide na hipótese a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que afasta o cabimento de recurso extraordinário nos casos em que o deslinde da controvérsia depende previamente do exame de legislação infraconstitucional. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE 1.278.303-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 14/12/2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO - FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO: ANÁLISE QUANTO AO PRAZO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 924.230/DF-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia , DJe de 25/4/16).



    Corroborando essa orientação, o Plenário do STF ao examinar o RE nº 636.978/PI-RG, feito paradigma do Tema 422 da repercussão geral, da relatoria do Ministro Presidente, concluiu pela inexistência de repercussão geral da controvérsia referente à forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno (VMNA) a ser repassado ao FUNDEF, por entenderem que a discussão possui natureza infraconstitucional. Por oportuno, transcrevo a ementa do referido julgado:



    “RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade. FUNDEF. Cálculo do valor mínimo nacional por aluno. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno (VMNA) a ser repassado ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), versa sobre tema infraconstitucional.”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento aos recursos extraordinários da União e do Município de Jatobá/PE. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor das partes recorrentes, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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