Tribunal: STF
Processo: RE 1531660
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-27
Data de publicação: 2025-03-27

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso-TJMT, com a seguinte ementa:



    APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTRATAÇÃO DE COMISSIONADOS PARA ATIVIDADES BUROCRÁTICAS – PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA À REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO – MÉRITO ADMINISTRATIVO – IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A contratação de servidores comissionados, com atribuições de natureza diversa de atribuições de direção, chefia e assessoramento, que devem ser desempenhadas por servidores investidos em cargo de provimento efetivo, não se mostra adequada aos preceitos contidos no artigo 37, incisos II e V, da Constituição Federal.2. No entanto, a despeito do indesejável cenário, a exigência de realização de concurso público, em prazo determinado, sem prévio planejamento estratégico e dotação orçamentária, em substituição ao próprio Administrador, não se afigura razoável, porquanto o controle sobre o mérito administrativo consistente na realização de certame público é matéria afeta à discricionariedade e competência do Poder Executivo. 3. Sentença mantida. Recurso provido (doc. 9, p. 2).



    No recurso extraordinário, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se violação ao art. 37, II, V e IX, da mesma Carta e ao Tema 1.010 da repercussão geral.



    Com base no art. 1.030, II, do CPC, a vice-presidência do TJMT determinou a devolução dos autos ao órgão fracionário de origem para avaliar o juízo de conformidade ou retratação em relação ao Tema 698 da repercussão geral. 



    Em juízo de conformidade, o TJMT pronunciou-se novamente conforme a ementa a seguir:



    JUÍZO DE CONFORMIDADE – ARTIGO 1.030, INCISO II, DO CPC – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – CONCURSO PÚBLICO – NÃO INCIDÊNCIA DOS TEMAS N. ° 698 E 1.010, DO STF, AO PRESENTE CASO – TÉCNICA DO DISTINGUISHING – CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS DISTINTAS – ACÓRDÃO MANTIDO – JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário n.° 684.612/RJ (Tema n.° 698), fixou a tese no seguinte sentido: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. 2. Ao apreciar a controvérsia relativa aos requisitos constitucionais para a criação de cargos em comissão, no RE n.° 1.041.210/SP (Tema n.° 1.010), a Suprema Corte fixou a tese de que: “I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”. 3. Na hipótese, o caso discutido nos autos possui circunstâncias fáticas distintas dos paradigmas oriundos do STF, porquanto se reconhece que a contratação de servidores comissionados não se mostra adequada aos preceitos constitucionais, ressaltando, todavia, que não se discute a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas de saúde, por ausência ou deficiência grave no serviço, mas em situação afeta à discricionariedade e competência do Poder Executivo, que exige prévio planejamento estratégico e dotação orçamentária (doc. 16, pp. 2-3).



    É o relatório.



    Decido.



    Bem examinados os autos, verifico que o recurso não merece prosperar.



    Isso porque, no julgamento do RE 684.612/RJ, processo paradigma do Tema 698 da repercussão geral, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski e redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, além de reafirmar a jurisprudência sobre a matéria, definiu os parâmetros sobre os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, no que tange à contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, ocasião que firmou a seguinte tese: 



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) (grifei).



    No voto condutor do acórdão do citado precedente, o Ministro Luís Roberto Barroso assinalou:



    “que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo “fraco” de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo



    Nesse sentido, o TJMT julgou improcedente o pedido de determinação de realização de concurso público para o preenchimento de cargos na área da saúde, a fim de preservar a discricionariedade administrativa e evitar a indevida interferência do Poder Judiciária em seara afeita ao Executivo, embora tenha reconhecido a natureza permanente e essencial do serviço e a necessidade de observar o disposto no art. 37, V, da Carta Federal. Confiram-se, a seguir, os trechos em destaque: 



    No mérito, do exame da questão posta, verifica-se que a discussão estabelecida na ação se refere à contratação de servidores comissionados para o desempenho de serviços de saúde, que por sua natureza constituem atividade permanente e essencial. 



    Com efeito, sabe-se que a Constituição da República Federativa do Brasil estabelece uma série de normas a serem seguidas pela Administração Pública, inclusive em relação à investidura em cargo ou emprego público, in verbis: 



    “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (...) V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (...) IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”.



    Como se vê, a contratação de servidores sem a realização de concurso público só é cabível em casos de nomeação para cargos em comissão, ou quando a contratação é por tempo determinado e se desenvolve nos moldes do inciso IX, do artigo 37, da Constituição Federal, supratranscrito. 



    Na hipótese, verifica-se que o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, MT, mantém a contratação de servidores comissionados para o exercício de cargos de atividades burocráticas, técnicas e operacionais no âmbito do Sistema Único de Saúde, justificando que se trata de uma situação sui generis, porquanto o Programa de Saúde da Família pode ser encerrado pelo Governo Federal a qualquer tempo e, sem o repasse do incentivo financeiro, não haveria como manter o vínculo com os servidores admitidos por concurso público.



    No entanto, não há que se falar em precariedade dos programas de saúde, uma vez que o artigo 196, da Constituição Federal, é expresso em assegurar a saúde como direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença, e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    Dessa maneira, a atenção à saúde é um conjunto de ações e serviços de prevenção, promoção e proteção, assistência e recuperação da saúde, realizados pelo Sistema Único de Saúde e por ações ambientais, sociais e econômicas desenvolvidas por outros setores de governo, para o atendimento de demandas e necessidades individuais e coletivas da população de uma localidade.



    Nesse contexto, a organização do serviço de saúde pública, com rede de serviços hierarquizados, tem a atenção básica da saúde exercida pelas Equipes de Saúde da Família e das Unidades Básicas de Saúde, o que afasta a alegação de “provisoriedade” do Programa Saúde da Família, mormente em face do impedimento de retrocesso em matéria de direitos humanos e fundamentais. De outra parte, a despeito do indesejado cenário observado, mister salientar que o planejamento, previsão e execução de ações e projetos dessa espécie estão eminentemente adstritos à discricionariedade administrativa. 



    Nessa conjuntura, não se nega que ao Poder Judiciário cabe apreciar a legalidade e a constitucionalidade dos atos praticados pela Administração, todavia, deve o fazer sem adentrar o juízo de oportunidade e conveniência, a fim de que seja preservada a autonomia administrativa do Gestor Público, mantendo-se inviolável o postulado da separação dos poderes.



    Isso porque, conquanto a situação evidenciada no processado indique o descumprimento de disposição constitucional pela parte apelada, a exigência de realização de concurso público, sem prévio planejamento estratégico e dotação orçamentária, em substituição ao próprio Administrador Público, não se afigura razoável, mormente dentro do prazo pretendido de 150 (cento e cinquenta) dias.



    Dessa maneira, apesar de louvável e nobilíssima a pretensão do Parquet, a pretensão cominatória caracteriza provimento indiscriminado, uma vez que exige comando judicial de natureza eminentemente administrativa, implicando em invasão de competências constitucionais. 



    Ademais, registra-se que apesar da questão dos autos envolver a necessidade patente de realização de concurso público para os referidos cargos, a concretização de tal medida depende da ponderação de inúmeros fatores, não apenas orçamentários, que condicionam, delimitam e restringem a ação da Administração Pública.



    [...]



    É de se ponderar, por fim, que, se é inconteste que o Administrador não tem o direito de optar, indiscriminadamente, pela contratação de comissionados em afronta à excepcionalidade prevista no art. 37, V, da CF, e se mesmo assim realiza tal ato, não o é menos patente que essa conduta exige sua necessária responsabilização, nos termos da disciplina vigente, providência que resguarda a independência dos Poderes, evitando-se a indevida ingerência do Poder Judiciário no núcleo da gestão administrativa (doc. 9, pp. 15-19 — grifei). 



    Verifica-se, portanto, que o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, indico decisões de ambas as Turmas do Tribunal: 



    Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. Ao analisar o RE 684612, que consubstancia o precedente do Tema 698 da repercussão geral, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL estabeleceu a seguinte tese de julgamento: 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 2. No presente caso, o Tribunal de origem manteve condenação que impôs ao ente público a adoção de medidas administrativas específicas para a preservação do Refúgio de Vida Silvestre do Rio Pandeiros, fixando prazos máximos para sua efetivação e estabelecendo pena de multa diária, em caso de descumprimento. 3. Ao determinar a realização de medidas específicas e pontuais à parte recorrente, as instâncias de origem procederam em desconformidade com o item 2 do precedente do Tema 698 da repercussão geral. 4. Como pontuado pelo ilustre Ministro ROBERTO BARROSO, Relator do Tema 698, decisões judiciais casuísticas podem comprometer a eficiência administrativa, em especial porque, sem uma visão sistêmica de toda situação do município, corre-se o risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas. 5. Agravo interno a que se nega provimento (ARE 1.492.757 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 21/8/2024 — grifei).



    EMENTA AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APARELHAMENTO DE CONSELHO TUTELAR. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMA RG Nº 220. IMPOSSIBILIDADE DE DETERMINAÇÃO DE REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO E AUSÊNCIA DE EMERGÊNCIA ASSEVERADAS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 1. O Tribunal de origem, com fundamento nos pressupostos fáticos constante dos autos e na respectiva valoração de provas, consignou não competir ao Poder Judiciário determinar a realização de concurso público para o Conselho Tutelar, bem como assentou que os demais pedidos não seriam de natureza essencial ou emergencial, pois se encontravam na esfera de juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame da matéria fático-probatória que fundamenta o acórdão recorrido. Incidência do óbice previsto no enunciado nº 279 da Súmula do STF. 3. Ademais, o Plenário desta Corte, no julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ (Tema RG nº 698), reafirmou a excepcionalidade da intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais e fixou a tese de que, nesses casos, “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (RE 1448120-AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 28/6/2024).



    Posto isso, nego provimento a recurso (art. 932 do CPC) 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de março de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator