Tribunal: STF
Processo: RE 1561570
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-09
Data de publicação: 2025-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. DEMANDAS SOBRE FORNECIMENTO DE TRATAMENTOS DE SAÚDE. CONTROVÉRSIA SOBRE COMPETÊNCIA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS: TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECONSIDERAÇÃO. NECESSIDADE DE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. DESLOCAMENTO DA COMPETÊNCIA PARA JUSTIÇA COMUM FEDERAL.



Relatório



    1. Em 7.8.2025, foi negado provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Estado do Rio Grande do Sul, nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO À SAÚDE. DEMANDAS SOBRE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS, INCLUÍDOS OS ONCOLÓGICOS, REGISTRADOS NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA – ANVISA E NÃO INCORPORADOS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL: TEMA 1.234 DA REPERCUSSÃO GERAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO QUANTO AO ALCANCE DA COMPETÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (e-doc. 39).



    2. Intimado dessa decisão em 8.8.2025, o Estado do Rio Grande do Sul opõe, em 21.8.2025, tempestivamente, embargos de declaração (e-doc. 42).



    O embargante sustenta que “a decisão ora embargada negou provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Estado do Rio Grande do Sul, mantendo o acórdão que decidiu pela desnecessidade de se incluir no polo passivo a União” (fl. 1, e-doc. 41).



    Assevera haver “omissão e erro material no acórdão, uma vez que a prestação de saúde pleiteada nos autos (tratamento de oxigenioterapia hiperbárica) não se trata de medicamento, mas sim, de tecnologia em saúde não incorporada ao SUS” e que, “ao analisar a demanda como se a hipótese dos autos fosse de fornecimento de fármaco, a r. decisão monocrática utilizou como fundamento decisório tema de repercussão geral (Tema 1.234/STF), com a respectiva modulação de efeitos, não aplicável ao caso concreto” (fl. 2, e-doc. 41).



    Destaca ser “necessário que seja sanada a omissão e o erro material existentes, para que se identifique corretamente a situação versada nos autos: tecnologia de saúde registrada na Anvisa, mas não incorporada ao SUS. Disso decorrerá, como consectário lógico, o afastamento do Tema 1.234/STF e da modulação de efeitos concedida nos EDcl no RE 1.366.243” (fl. 2, e-doc. 41).



    Acentua que, “tratando-se de tratamento médico não incorporado ao SUS permanece atual a obrigatoriedade de inclusão da União no polo passivo, com o deslocamento da competência para a Justiça Federal, por força do Tema 793/STF” (fl. 3, e-doc. 41).



    Pede sejam acolhidos os embargos de declaração, “atribuindo-lhes efeitos infringentes, a fim de que sejam sanados o erro material e a omissão apontados, com o provimento do recurso extraordinário, declarando-se a competência da Justiça Federal” (fl. 4, e-doc. 41).



     



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. Recebo estes embargos de declaração como agravo regimental, nos termos do § 3º do art. 1.024 do Código de Processo Civil. Deixo de intimar o agravante para complementar as razões recursais, pois o recurso atende ao disposto no § 1º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. Assim, por exemplo:



    “O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Relator): Preliminarmente, conheço dos presentes embargos de declaração como agravo interno, nos termos do art. 1.024, § 3º, do CPC (RTJ 145/664 RTJ 153/834 AI 243.159-ED/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA AI 243.832-ED/MG, Rel. Min. MOREIRA ALVES Rcl 4.395-ED/SP, Rel. Min. CEZAR PELUSO, v.g.), e destaco ser desnecessária a intimação da parte embargante para complementar suas razões recursais, pois atendida a exigência do art. 1.021, § 1º, do CPC (ARE 953.024-ED/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES ARE 953.448-ED/DF, Rel. Min. EDSON FACHIN ARE 966.749-ED/PR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA RE 955.845-ED/SC, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, v.g.)” (ARE n. 1.000.456-ED-ED, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 18.5.2017).



    4. Não foi aberto prazo para contrarrazões, em observância ao princípio da razoável duração do processo. Assim têm procedido os Ministros deste Supremo Tribunal em situações nas quais não se vislumbra prejuízo à parte agravada (Rcl n. 47.513-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.9.2021; Rcl n. 27.226-AgR/AP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 7.2.2018; Rcl n. 24.639-AgR/PR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 9.6.2017; e Rcl n. 31.543-AgR/RS, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019).



    5. Sustenta o Rio Grande do Sul a presença de omissão e erro material na decisão recorrida, no que se refere a “obrigatoriedade de inclusão da União no polo passivo” da ação, na qual se pleiteia o fornecimento de tratamento médico não disponibilizado pelo Sistema Único de Saúde, consistente na realização de sessões de oxigenoterapia hiperbárica para tratar úlcera venosa crônica em perna esquerda. 



    6. Como realçado na decisão agravada, a controvérsia posta nos presentes autos limita-se à análise sobre a inclusão da União no polo passivo da demanda e à consequente remessa dos autos à Justiça Federal.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.366.243, paradigma do Tema 1.234 da repercussão geral, este Supremo Tribunal reafirmou a competência da Justiça Federal e a legitimidade ativa da União para figurar no polo passivo de ações em que se pleiteie o fornecimento de medicamento aprovado pela Anvisa, mas não incorporado às políticas públicas implementadas pelo Sistema Único de Saúde – SUS (não padronizados).



    No julgamento dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 1.366.243, Tema 1.234 da repercussão geral, o Relator, Ministro Gilmar Mendes, esclareceu que, em relação à competência, tanto para os medicamentos incorporados quanto aos não incorporados nas políticas públicas do Sistema Único de Saúde – SUS, somente há que examinar a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal no caso de ações ajuizadas após a publicação do resultado do julgamento de mérito no Diário de Justiça Eletrônico (19.9.2024).



    Entretanto, a espécie em exame não está abrangida pelo que assentado no julgamento do Tema 1.234 da repercussão geral, pois a controvérsia posta não se refere ao fornecimento de medicamentos, mas tratamento médico consistente na realização de sessões de oxigenoterapia hiperbárica para tratar úlcera venosa crônica em perna esquerda (CID 10: I83.0). Essa circunstância foi expressamente ressalvada no julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.366.243, Tema 1.234 da repercussão geral, tendo este Supremo Tribunal assentado que, “no que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como aos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234” (grifos nossos). Assim, por não ser o caso de fornecimento de medicamentos e sim de tratamento médico não disponibilizado pelo SUS, a controvérsia deve ser dirimida com base no Tema 793 da repercussão geral. 



    8. Assim, assiste razão ao Estado do Rio Grande do Sul ao afirmar que “a prestação de saúde pleiteada nos autos (tratamento de oxigenioterapia hiperbárica) não se trata de medicamento, mas sim, de tecnologia em saúde não incorporada ao SUS” e que, por não se tratar de “fornecimento de fármaco”, mas sim de fornecimento de “tratamento médico não incorporado ao SUS”, seria inaplicável “ao caso concreto o tema de repercussão geral (Tema 1.234/STF)” (e-doc. 41). 



    Ao concluir que “a hipótese se enquadra no item ‘5.3’ da aludida liminar (TEMA 1.234)” e que, “considerando que a sentença foi proferida em 17/12/2021 (...), ou seja, antes de 17/04/2023, deve o feito permanecer no ramo da Justiça do Magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução” (fl. 7, e-doc. 27), o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul conferiu inadequada aplicação ao Tema 1.234 da repercussão geral.



    Na decisão objeto do recurso extraordinário, o Tribunal de origem também aplicou ao caso em exame o Tema 793 da repercussão geral, nos seguintes termos:



    “(...) não se sustenta a alegação do Estado de que caberia apenas à União, em detrimento de qualquer atuação dos demais entes federativos, o fornecimento do tratamento de saúde ora postulado, de forma que o Estado do Rio Grande do Sul é parte legítima para integrar o polo passivo da demanda e, portanto, para responder pelo cumprimento da obrigação de saúde pleiteada.



    A pretensão da parte autora encontra guarida, ainda, nas disposições do art. 23, inciso II, da Constituição Federal. Sendo assim, a divisão de competências estabelecida pelo SUS, no âmbito administrativo, não exime a responsabilidade dos demais entes públicos pelo fornecimento do tratamento médico devido aos cidadãos, porquanto se tratam de normativas de caráter meramente organizacional, destinadas a operacionalizar o sistema, não podendo se sobrepor, portanto, ao dever constitucionalmente assegurado. (...)



    Tal decisum refere-se ao acórdão proferido nos autos do RE n. 855.178 (RG) – Tema n. 793 –, cujo julgamento dos embargos de declaração confirmaram a responsabilidade solidária dos entes federados de acordo com a seguinte tese 2 (...).



    O entendimento desta Corte Estadual, por sua vez, acompanha integralmente aquele do STF, conforme ementas abaixo colacionadas, no sentido do reconhecimento da responsabilidade solidária entre os entes políticos, bem como que compete ao Poder Público, independentemente da esfera institucional a que pertença, a responsabilidade de cuidar do sistema de saúde posto à disposição da população, o que permite ao cidadão direcionar a busca por seus direitos a qualquer dos entes federativos: (...).



    Assim, em razão da responsabilidade conjunta, solidária, é dever do ente estatal demandado garantir o serviço prestacional de saúde, garantindo a dignidade das condições de saúde e de sobrevivência da parte demandante, com amparo nos arts. 196 e 197 da Constituição Federal, sendo responsável pelo alcance da medicação/tratamento pleiteado” (fls. 3-7, e-doc. 27).



    Diferente do que apontado no acórdão recorrido, embora tenha este Supremo Tribunal reafirmado a solidariedade dos entes federados na prestação dos serviços de saúde, não se descurou de realçar a necessária observância dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do Sistema Único de Saúde.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da controvérsia constitucional referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde e reafirmou a jurisprudência no sentido de “que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente” (DJe 16.3.2015).



    Ao julgar os Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal ressaltou que “compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Esta a ementa do julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado no precedente de repercussão geral, para definir com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde, assim também o seu alcance:



    “É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…) 



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…).



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



      v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020, grifos nossos).



    Estabeleceu-se, assim, que a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente prescritos pelos fabricantes e órgãos de saúde (uso off label ); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec nem incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do SUS previstos no ordenamento jurídico vigente. Definiu-se, também, a obrigatoriedade de o juízo promover o necessário direcionamento da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e eventual ressarcimento eficaz.



    Logo, este Supremo Tribunal reconheceu a solidariedade entre os entes federados nas demandas da área da saúde, mas também atribuiu à autoridade judicial o dever de direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde. 



    Na espécie em exame, busca-se a condenação do agravante ao fornecimento de sessões de oxigenoterapia em câmara hiperbárica para o tratamento de úlcera venosa crônica, que acomete membro inferior autora daquela ação. Embora o tratamento tenha obtido registro junto à Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa, não foi incluído na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases e, portanto, não foi padronizado nem incorporado às políticas públicas executadas pelo Sistema Único de Saúde – SUS. Pela Portaria n. 61, de 30.10.2018, do Secretário de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde, foi “torna[da] pública a decisão de não incorporar a oxigenoterapia hiperbárica para o tratamento do pé diabético no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS”.



    Nesse contexto, ao concluir pela desnecessidade de se incluir a União no polo passivo da demanda, o Tribunal de origem deixou de observar a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral quanto à responsabilidade solidária dos entes federados no caso em exame.



    10. Pelo exposto, reconsidero a decisão agravada e dou provimento ao presente recurso extraordinário para reformar a decisão recorrida e determinar a inclusão da União no polo passivo da ação, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal, mantido o fornecimento do tratamento determinado pelo juízo estadual até o exame do caso pela autoridade judiciária competente. 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora