Tribunal: STF
Processo: RE 1575527
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-02
Data de publicação: 2025-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário. Direito à Saúde. Responsabilidade solidária dos entes federados. Ausência de prequestionamento. Falta de impugnação de fundamento suficiente. Incidência dos verbetes nº 282, n° 283 e nº 356 da Súmula do STF. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro pelo qual se manteve a condenação do Estado e do Município de Cabo Frio a custear exames médicos pleiteados pelo autor, reduzindo o valor da multa diária e concedendo isenção de custas processuais.



    2. O recorrente alega violação aos arts. 2º, 5º, incs. XXXV, LIV e LV, 23, inc. II, 37, caput, 93, inc. IX, 196 e 198, inc. II, da Constituição, argumentando que a realização de exames, sem seguir a ordem cronológica do cadastramento, compromete o programa de saúde existente. Sustenta violação ao princípio da racionalidade financeira, devido ao risco de duplicidade de exames, e à impessoalidade, pois desrespeitaria a ordem de atendimento estabelecida pela municipalidade. 



    II. Questão em discussão



    3. Há três questões em discussão: (i) saber se houve o devido prequestionamento dos dispositivos constitucionais apontados como ofendidos (ii) definir se o acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a responsabilidade solidária dos entes federados pelo direito à saúde; e (iii) analisar se o recorrente impugnou devidamente o fundamento do acórdão recorrido referente à prevalência do direito à vida sobre as questões orçamentárias e programáticas.



    III. Razões de decidir



    4. Os arts. 5º, incs. XXXV, LIV e LV, 37, caput, e 93, inc. IX, da Constituição não foram prequestionados no acórdão recorrido, não tendo sido opostos embargos de declaração para sanar a omissão, o que atrai a incidência dos verbetes nº 282 e nº 356 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    5. O entendimento do Tribunal de origem sobre a responsabilidade solidária dos entes federados pelo direito à saúde está em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme reafirmado no Tema RG nº 793 (RE nº 855.178-RG/SE).



    6. O fundamento do acórdão recorrido pelo qual se afastou o conflito aparente entre o direito à vida e a necessidade de previsão orçamentária, pela prevalência do bem jurídico vida, não foi devidamente impugnado nas razões do recurso extraordinário, o que inviabiliza o conhecimento do recurso nesse ponto, conforme o verbete nº 283 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo 



    7. Recurso a que se nega seguimento.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 2º, 5º, incs. XXXV, LIV, LV, 6º, 23, inc. II, 37, caput, 93, inc. IX, 196, 198, inc. II; RISTF, art. 21, § 1º; CPC, art. 85, § 11.



    Jurisprudência relevante citada: enunciados nº 282, nº 283 e nº 356 da Súmula do STF; RE nº 855.178-RG/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 05/03/2015; ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022; ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022; RE nº 1.506.368-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 19/11/2024; RE nº 1.444.689-AgR/PB, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 24/02/2025.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER OBJETIVANDO QUE OS RÉUS SEJAM COMPELIDOS A CUSTEAR O EXAME MÉDICO DE QUE NECESSITA O AUTOR. DIREITO À SAÚDE, PREVISTO NO ART. 6º DA CRFB, QUE, ALÉM DE SER UM COROLÁRIO DO DIREITO À VIDA, TEM APLICABILIDADE IMEDIATA, NOS TERMOS DO ART. 50, §1º, DA CARTA MAGNA. ENTENDIMENTO NO SENTIDO DE QUE O ART. 196 DA CRFB NÃO PODE SER CONSIDERADO UMA MERA NORMA PROGRAMÁTICA, POIS ISSO SIGNIFICARIA RETIRAR DA CONSTITUIÇÃO A SUA FORÇA NORMATIVA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DA UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS PELA SAÚDE. POSSIBILIDADE DE O JUIZ, DE OFÍCIO OU A REQUERIMENTO DA PARTE, COMINAR MULTA DIÁRIA COMO MEIO COERCITIVO PARA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER, AINDA QUE O DEVEDOR SEJA A FAZENDA PÚBLICA. VALOR DA MULTA DIÁRIA QUE SE REVELA EXCESSIVO, DEVENDO SER REDUZIDO, EM ATENÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. ISENÇAO DOS RÉUS AO PAGAMENTO DAS CUSTAS PROCESSUAIS, COM BASE NO ART. 17, IX, § 1 0, DA LEI 3.350/99. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DA TAXA JUDICIÁRIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DEVIDOS PELO MUNICÍPIO RAZOAVELMENTE ARBITRADOS. NÃO É DEVIDA A CONDENAÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO AO PAGAMENTO DE VERBA HONORÁRIA EM FAVOR DA DEFENSORIA PÚBLICA, POIS ISSO GERARIA CONFUSÃO PATRIMONIAL. RECURSO DO MUNICÍPIO DE CABO FRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO, A TEOR DO ART. 557, CAPUT, DO CPC. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA, QUE CONFIRMOU A ANTECIPAÇÃO DE TUTELA, PARA, EM REEXAME NECESSÁRIO E NA FORMA DO ART. 557, §10-A, DO CPC, REDUZIR O VALOR DA MULTA DIÁRIA PARA R$200,00 (DUZENTOS REAIS).” (e-doc. 24).



    2. Neste recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 2º, 5º, incs. XXXV, LIV e LV, 23, inc. II, 37, caput, 93, inc. IX, 196 e 198, inc. II, da Constituição da República (CRFB), ao argumento de que “a realização de exames médicos, sem o necessário cadastramento dos pacientes, inviabiliza a programação do Poder Público, o que compromete o adequado cumprimento do Programa de realização de exames e fornecimento de medicamentos excepcionais”.



    2.1. Sustenta violado o princípio da racionalidade financeira, uma vez que, “diante do ajuizamento da ação contra o Estado e o Município, há risco de que se realizem os exames médicos tanto pelo Estado quanto pelo Município, ou seja, em duplicidade o que é desnecessário e desarrazoado, porque o cidadão poderá realizar dois exames médicos, embora necessite de apenas um”.



    2.2. Afirma, ainda, que o Município conta com o Programa Farmácia Básica, no qual há a realização de exames de alta complexidade por meio do encaminhamento a grandes Centros Urbanos, devendo ser respeitada a ordem de atendimento conforme a data de inscrição no programa, sob pena de ofensa ao princípio da impessoalidade.



    2.3. Ao final, requer o provimento do recurso para que seja cassado o acórdão recorrido (e-doc. 32).



    3. Foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 35).



    É o relatório.



    Decido.



    4. De início, observo que os arts. arts. 5º, incs. XXXV, LIV e LV, 37, caput, e 93, inc. IX, CRFB não foram prequestionados no acórdão recorrido, não tendo havido a oposição de embargos de declaração por parte do recorrente com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria versada no recurso extraordinário. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF.



     1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 



    2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



     I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. 



    II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.



     III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    5. Ademais, para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:



    “No caso em tela, o autor, representado por sua genitora, ajuizou uma ação de obrigação de fazer, objetivando que os réus sejam compelidos a custear os exames médicos de que necessita. O direito à saúde, previsto no art. 6° da Constituição da República de 1988, é um direito fundamental e, além de ser um corolário do direito à vida, tem aplicabilidade imediata, nos termos do art. 5% § 1 0, da Carta Magna. 



    Ademais, o art. 196 da CRFB, segundo o qual "a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas", não pode ser considerado uma mera norma programática, pois isso significaria retirar da Constituição a sua força normativa. Nesse sentido, merecem destaque as palavras do Min. Gilmar Mendes, no voto do Ag.Reg. na suspensão de liminar no 47-PE: "Dizer que a norma do art. 196, por tratar de um direito social, consubstancia-se tão somente em norma programática, incapaz de produzir efeitos, apenas indicando diretrizes a serem observadas pelo poder público, significaria negara força normativa da Constituição." 



    Outrossim, o art. 23, II, da CRFB dispõe que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde. Nesse ponto, a jurisprudência é pacífica ao estabelecer que essas pessoas jurídicas de direito público são responsáveis solidárias pela saúde, consoante enunciado no 65 da súmula de jurisprudência deste Tribunal: "Deriva-se dos mandamentos dos artigos 61 e 196 da Constituição Federal de 1988 e da Lei no 6.080190, a responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios, garantindo o fundamental direito à saúde e consequente antecipação da respectiva tutela." Ademais, o enunciado no 184 especifica que `A obrigação estatal de saúde compreende o fornecimento de serviços, tais como a realização de exames e cirurgias, assim indicados por médicos." 



    O autor optou por direcionar o seu pleito ao Estado do Rio de Janeiro e ao Município de Cabo Frio, uma vez que é inegável o dever de ambos os entes federativos de promover políticas públicas, destinadas a garantir a saúde de todos, em especial, dos indivíduos de baixa renda, que não dispõem de recursos financeiros para arcar com as despesas da rede particular. 



    Ademais, não deve prosperar a alegada necessidade de observância da lei no 101/2000. Em se tratando de conflito aparente de princípios fundamentais: de um lado, o direito à vida; de outro, a legalidade orçamentária, é necessário, com base nos critérios da proporcionalidade e da razoabilidade, ponderar os interesses em jogo, de modo a reduzir o alcance daquele que deve se submeter ao bem jurídico de maior valor, que, no caso em tela, é, sem dúvida, o direito à vida.” (e-doc. 24, p. 6-7, grifos nossos).



    6. O acórdão do Tribunal de origem, quanto à responsabilidade solidária entre os entes federados, está em harmonia com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que, no âmbito da repercussão geral, ao julgar o RE nº 855.178-RG/SE, Tema RG nº 793, reafirmando a jurisprudência, fixou a seguinte tese:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS.   REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.



    O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente.”



    (RE nº 855.178-RG/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 05/03/2015, p. 16/03/2015; grifos nossos).



    7. No mesmo sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE APARELHOS ORTOPÉDICOS. PACIENTE PORTADORA DE ATROFIA MUSCULAR ESPINHAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 855.178. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”



    (RE nº 1.444.689-AgR/PB, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 24/02/2025, p. 07/03/2025, grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS: IMPRESCINDIBILIDADE DO TRATAMENTO RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. CONTROVÉRSIA DIRIMIDA COM BASE NA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERRAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.”



    (RE nº 1.506.368-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 19/11/2024, p. 22/11/2024, grifos nossos).



    8. Além disso, relativamente à questão orçamentária, tem-se que o Colegiado a quo afastou o aparente conflito entre o direito à vida e a necessidade de previsão orçamentária com base na proporcionalidade e na razoabilidade, ponderando ser a vida o bem jurídico de maior valor. 



    9. Ocorre que tal fundamento não veio a ser impugnado nas razões do recurso extraordinário. Assim, a ausência de impugnação dos fundamentos suficientes para a manutenção do acórdão recorrido inviabiliza, no ponto, este recurso, conforme preceitua o enunciado nº 283 da Súmula do STF, pelo qual se dispõe o seguinte:



    “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” (grifos nossos).



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    11. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    12. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal. 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator