Tribunal: STF
Processo: RE 1573986
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-03
Data de publicação: 2025-11-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - DIREITO À SAÚDE - PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL - PRESTAÇÃO DE SERVIÇO - PROCEDIMENTO CIRURGICO - DEFERIMENTO - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - §8º DO ARTIGO 85 CPC. A demonstração da imprescindibilidade e eficácia do procedimento prescrito, aliada ao direito à saúde, protegido constitucionalmente, induz à procedência do pedido. À luz do disposto no art. 85, § 8º, do CPC/2015, 'nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2º. Nas ações que versem sobre pedido de medicamentos /tratamentos médicos, o proveito econômico é, de fato, inestimável, pelo que possível é a fixação dos honorários advocatícios nos moldes do art. 85, §8º, do CPC”. (eDOC 166 - ID f29f3d05)



    Nas razões recursais, aponta-se violação aos arts. 23, 196 e 198, do texto constitucional.



    O recorrente afirma que os “municípios habilitados à Gestão Plena de Sistema Municipal, assumem, dentre diversas, responsabilidades a execução das ações básicas de média e alta complexidade em Vigilância Sanitária, pactuadas na CIB (Comissão Intergestores Bipartite). Por outro lado, cabe aos Estados a execução das ações de média e alta complexidade de Vigilância Sanitária, exceto as realizadas pelos municípios habilitados na condição de Gestão Plena de Sistema Municipal”.(eDOC 166 - ID f29f3d05, p. 9)



    Assim, alega que a “decisão recorrida deixou de aplicar o precedente fixado no Tema 793 já que, nas hipóteses de procedimentos de alta/media complexidade em que o Município de residência do paciente está habilitado na condição de Gestão Plena, não se pode atribuir diretamente ao Estado a responsabilidade pela execução de tais procedimentos, sob pena de se onerar duplamente o erário estadual”. (eDOC 166 - ID f29f3d05, p. 9)



    Por fim, requer o provimento do recurso para reformar o acórdão recorrido e determinar a aplicação das regras de repartição de competências do SUS.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.  



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto.



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Assim, nos termos do Tema 793, caberá ao juiz analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento pelo SUS e/ou SUAS, e, uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais, ou ainda, se necessário, determinar o deslocamento de competência.



    No caso em exame, o Juízo de primeiro grau condenou o Estado de Minas Gerais a realizar o procedimento cirúrgico para “retirada do material de síntese e artroplastia reversa”, pleiteado na inicial. (eDOC 107 - ID 37cc3c5b) 



    O Estado de Minas Gerais interpôs recurso de apelação, alegando que a determinação para a realização de cirurgia eletiva em desfavor do ente estadual desconsidera a competência do município de origem para a gestão e o encaminhamento do paciente para o procedimento. O recurso, contudo, foi desprovido, permanecendo inalterados os termos da sentença (eDOC 153 - ID 90b2c1a6). 



    Interposto recurso extraordinário, a Primeira Vice-Presidência do TJMG determinou o retorno dos autos ao órgão julgador para eventual juízo de retratação, o qual, contudo, não foi exercido, mantendo-se os termos do acórdão anterior, conforme se depreende do seguinte excerto:



    “Em suas razões recursais, a Fazenda Pública Estadual defende a competência exclusiva do Município para responder pelo pedido inicial.



    Sem razão. É de notória ciência que a matéria foi recentemente examinada pelo STF, no precedente EdRE nº 855.178/SE. 



    (...)



    Tese de repercussão geral (Tema 793): ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 



    Tenho que o referido julgado reafirmou a responsabilidade solidária de todos os entes da federação nas demandas prestacionais de saúde, competindo à autoridade judiciária direcionar o cumprimento da ordem, conforme as regras de repartição de competência constantes do artigo 23, II, da CF/88. 



    Nesta toada, a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal, no RE n° 855.178, é no sentido de que a responsabilidade de fornecer os insumos de saúde é solidária entre os entes federados:



    (...)



    Ainda, consoante ao disposto nos artigos 6º e 196, da Constituição Federal, verifica-se que os Municípios, assim como os Estados e a própria União Federal estão solidariamente obrigados, ainda que por intermédio de prestações positivas, a promover o direito fundamental à saúde dos munícipes. 



    (...)



    Fixadas tais premissas, entendo que o jurisdicionado poderá buscar assistência em qualquer dos entes, sendo imposto a cada um deles suprir eventual impossibilidade de fornecimento do outro, por se tratar de dever constitucional, conjunto e solidário.



    (...)



    Destaco, que, em virtude do princípio da vedação ao retrocesso - baliza à Garantia dos Direitos Fundamentais, donde se inclui a saúde - o decurso de tempo levado na declinação de competência entre as Justiças Estadual e Federal é absolutamente incompatível com a urgência das demandas dessa natureza. 



    O Sistema Único de Saúde (SUS) é financiado com recursos provenientes da União, dos Estados e dos Municípios, tendo como objetivo primordial, a eficácia do direito à saúde. 



    Considerando a responsabilidade solidária entre os entes federativos em relação à saúde, tem-se pela possibilidade de qualquer ente da federação figurar no polo passivo da demanda”. (eDOC 166 - ID f29f3d05)



    Registre-se que o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência dessa Corte, no ponto em que reconhece a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra o Estado, ora recorrente, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Entretanto, ao deixar de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, o Tribunal de origem violou o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria.



    Cumpre consignar que as pactuações entre os entes federados são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 



    Para tanto, cabe aos entes agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.  



    O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.  



    Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos nos Temas 793 e 1033 da sistemática da repercussão geral, especialmente em relação à responsabilidade específica de cada Ente, de modo a determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes, se for o caso.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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