Tribunal: STF
Processo: ARE 1545838
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-05
Data de publicação: 2025-05-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado por Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul assim ementado:



    “APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR DE DESERÇÃO – AFASTADA – MÉRITO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FILHA DO EX-PREFEITO – SERVIDORA EFETIVA – AUSÊNCIA E NOMEAÇÃO EM CARGO DE COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA – IRMÃO DO EX-PREFEITO – SERVIDOR EFETIVO NOMEADO EM CARGO EM COMISSÃO COM QUALIFICAÇÃO TÉCNICA COMPATÍVEL – AUSÊNCIA DE DOLO – NEPOTISMO NÃO CARACTERIZADO – RECURSO PROVIDO. 1. Afasto a preliminar de deserção, porquanto, intimados (fls. 485/486), os apelantes realizaram o recolhimento em dobro do preparo recursal (fls. 490/491), nos termos do art. 1.007, § 4º do Código de Processo Civil. 2. Para a configuração de violação ao art. 11, da Lei 8.429/92, faz-se necessária a comprovação de comportamento doloso por parte do agente público, ou seja, que este tenha agido de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que está transgredindo Princípio Constitucional). 3. A servidora efetiva Lilian Nataly Martins, filha do ex-prefeito (f. 33), foi nomeada para exercer o cargo efetivo de Assistente de Administração, tendo sido aprovada por concurso público, sendo incontroverso que não há nos autos portaria de nomeação da requerida para qualquer cargo ou função de confiança. Assim, ainda que tenha recebido uma gratificação de aproximadamente R$ 600,00 pelo serviço extra que realizada (produtividade), tal pagamento tinha expressa previsão legal, sendo, em regra, devido a todos os servidores efetivos nas mesmas condições, conforme previsão legal na Lei Complementar Municipal n. 2/2001 (Estatuto do Servidor), e pela Lei Complementar n. 3/2001. 4. Por seu turno, o recorrente Amaro Martins, irmão do ex-prefeito Manoel José Martins, também era ocupante de cargo efetivo de operador de máquina (f. 71) desde a gestão do prefeito anterior, sendo certo que não há como se vislumbrar ilegalidade da designação para ocupar cargo em comissão, primeiro por fazer parte do quadro de funcionários concursados (cargo efetivo de operador de máquina), e com qualificação técnica totalmente compatível com a função designada (Diretor do Departamento de Obras), além de que não estava sob as ordens imediatas de seu irmão, o ex-prefeito Manoel José Martins. 5. Consequência lógica, quanto ao recorrente Manoel José Martins, prefeito da época que realizou a designação, não há que se falar que tenha praticado qualquer ato de improbidade administrativa, em razão da não caracterização em hipótese alguma de Nepotismo. 6. Recurso provido a fim de julgar improcedentes os pedidos iniciais da presente Ação Civil Pública, declarando resolvido o mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.” (Apelação - Nº 0800353-47.2013.8.12.0032, os juízes da 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, Relator Des. João Maria Lós, j. 08.5.2018)



    Na minuta, sustenta-se violação dos art. 37 da Constituição da República e à Súmula Vinculante nº13. 



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    O Tribunal local decidiu a demanda sob os seguintes fundamentos:



    “Segundo o Ministério Público, teria sido identificados um total total de 7 parentes em linha reta ou colateral do requerido Manoel José Martins (ExPrefeito) ocupantes de cargos em comissão ou função de confiança, malgrado a demanda tenha sido julgada procedente tão somente em face de 2 parentes, além do referido Ex-Prefeito. 



    Ocorre que, em verdade, não há improbidade administrativa, tampouco nepotismo, basta, para tanto, que se examine a vasta documentação acostada à exordial. 



    Colhe-se dos autos que a servidora efetiva Lilian Nataly Martins, filha do ex-prefeito (f. 33), foi nomeada para exercer o cargo efetivo de Assistente de Administração, tendo sido aprovada por concurso público, sendo incontroverso que não há nos autos portaria de nomeação da requerida para qualquer cargo ou função de confiança. 



    Assim, ainda que a servidora efetiva Lilian tenha recebido uma gratificação de aproximadamente R$ 600,00 pelo serviço extra que realizada (produtividade), tal pagamento tinha expressa previsão legal, sendo, em regra, devido a todos os servidores efetivos nas mesmas condições, conforme previsão legal na Lei Complementar Municipal n. 2/2001 (Estatuto do Servidor), e pela Lei Complementar n. 3/2001.



    Neste contexto, considerando que a Apelante Lilian Nataly Martins nunca ocupou cargo comissionado ou função gratificada, não se pode afirmar que esteja caracterizado ato de improbidade administrativa por nepotismo, mormente porque a gratificação por ela recebida, além de prevista em lei prevista expressamente em lei, não era decorrente do exercício de qualquer função e, sim, de serviço extra que realizada (produtividade). 



    Por seu turno, o recorrente Amaro Martins, irmão do ex-prefeito Manoel José Martins, também era ocupante de cargo efetivo de operador de máquina (f. 71) desde a gestão do prefeito anterior, sendo certo que foi designado para o cargo em comissão de Diretor do Departamento de Obras, na gestão de seu irmão como prefeito conforme documento de f. 72. 



    Com efeito, não há como se vislumbrar ilegalidade da referida designação para ocupar cargo em comissão, primeiro por fazer parte do quadro de funcionários concursados (cargo efetivo de operador de máquina) , e com qualificação técnica totalmente compatível com a função designada (Diretor do Departamento de Obras), além de que não estava sob as ordens imediatas de seu irmão, o ex-prefeito Manoel José Martins. 



    Ou seja, sendo detentor de cargo efetivo, a nomeação a uma função de confiança não se afigura ilícita, mormente porque o cargo do requerido não estava subordinado diretamente ao gestor do município, ou seja, não estava sob as ordens imediatas de seu irmão, o ex-prefeito Manoel José Martins. 



    De mais a mais necessária a comprovação de comportamento doloso por parte do agente público, ou seja, que este tenha agido de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que está transgredindo Princípio Constitucional), o que, no caso, não há qualquer indício. [...]



    Por consequência lógica, quanto ao recorrente Manoel José Martins, prefeito da época que realizou a designação, não há que se falar que tenha praticado qualquer ato de improbidade administrativa, em razão da não caracterização em hipótese alguma de Nepotismo. ”



    Da análise dos autos, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise ou reexame se revelam inviáveis em sede de recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE PARENTES PARA CARGOS EM COMISSÃO. NEPOTISMO. CONFIGURAÇÃO. OFENSA REFLEXA. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO ENGENDRADO NOS AUTOS. ENUNCIADO 279 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 1.237.888-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 03/03/2020; ARE 1.210.759-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 05/09/2019; ARE 1.110.829-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 25/09/2018. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1301801 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 18-05-2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 21.2.2017. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. INEXISTÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. 1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto à inexistência, no caso, da prática de nepotismo, seria necessário o reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 919655 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 13-06-2017)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1423675 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 05-05-2023)



    Registra-se, ainda, que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da retroatividade excepcional da Lei nº 14.230/2021 às ações de improbidade administrativa pela prática da condutas culposas, sem trânsito em julgado no momento da edição da Lei nº 14.230/2021, razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. Precedente: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".” (ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, DJe-251  09-12-2022)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de maio de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente