Tribunal: STF
Processo: ARE 1565140
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-08
Data de publicação: 2025-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “RECURSO DE APELAÇÃO AÇÃO CIVIL PÚBLICA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO AGENTE POLÍTICO EX-PREFEITO E EX-VICE PREFEITO DO MUNICÍPIO DE APARECIDA D´OESTE RECEBIMENTO ADMINISTRATIVO DO 13º MÊS, FÉRIAS E O RESPECTIVO TERÇO CONSTITUCIONAL INEXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL A RESPEITO DA MATÉRIA JURÍDICA PRETENSÃO AO RECONHECIMENTO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A APLICAÇÃO DAS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI FEDERAL Nº 8.429/92 IMPOSSIBILIDADE. 1. Inicialmente, inaplicabilidade retroativa das alterações introduzidas por meio da Lei Federal nº 14.230/21, reconhecida (Tema nº 1.199, do C. STF). 2. No mérito da lide, a expedição de ato administrativo, pelo ex-Chefe do Poder Executivo local, autorizando o pagamento do 13º Mês, Férias e o Terço Constitucional, em benefício próprio e, também, em favor do ex-Vice-Prefeito, é insuficiente, por si só, para a imposição das penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa. 3. O reconhecimento da prática de ato ilícito, consistente na implementação de benefícios funcionais, sem respaldo na legislação Municipal, depende, na oportunidade da análise de cada caso concreto, do entendimento jurídico adotado pelo Órgão Jurisdicional pertinente, a respeito do Tema nº 484, do C. STF. 4. Precedentes da jurisprudência desta C. 5ª Câmara de Direito Público, deste E. Tribunal de Justiça, no sentido da dispensabilidade de legislação local, para a concessão dos benefícios relacionados ao 13º Mês, Férias e o Terço Constitucional, em favor de agentes políticos, mediante a exegese dos referidos artigos 7º, VIII e XVII e 39, § 3º, da CF, considerados normas jurídicas autoaplicáveis. 5. O ato administrativo ora impugnado está respaldado no r. parecer jurídico, subscrito por Procuradores do Município, no mesmo sentido da referida jurisprudência, reforçando a inexistência de conduta contrária à probidade administrativa. 6. Ato de improbidade administrativa, passível de reconhecimento e correção, não caracterizado. 7. Ação civil pública, julgada improcedente, em Primeiro Grau de Jurisdição. 8. Sentença, recorrida, ratificada. 9. Recurso de apelação, apresentado pela parte autora, desprovido” (eDOC 14 – ID: fd2f8df2, p. 2-3)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5ª, II; e 37, caput, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que o pagamento de férias, de 1/3 de férias e do 13° salário aos agentes políticos necessidade de autorização em lei local.



    Alega-se a afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes, o entendimento do acórdão recorrido, de considerar legítimo que os ex-agentes políticos de Aparecida d´Oeste/SP tenham recebido verbas referente ao 13º salário, Férias, mais 1/3 constitucional, sem que no referido município haja lei municipal prevendo tais direitos (eDOC 22 - ID: 681cac45, p. 6).



    Argumenta-se que, se não há realmente disposição legal no âmbito municipal que autorize o pagamento de férias, terço de férias e 13º salário aos agentes políticos, carece de fomento jurídico a pretensão deduzida em juízo (eDOC 22 - ID: 681cac45, p. 6).



    Requer-se, assim, que o acórdão seja reformado para acolher o pedido de condenação por ato de improbidade administrativa.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que, no caso, a expedição de ato administrativo, pelo ex-Chefe do Poder Executivo local, autorizando o pagamento do 13º mês, férias e o terço constitucional, em benefício próprio e do ex-vice-prefeito, não configura ato de improbidade administrativa. Anotou que subsiste jurisprudência no sentido da dispensabilidade de legislação municipal para a concessão de tais benefícios, ante a expressa previsão nos arts. 7º, VIII e XVII e 39, § 3º, da Constituição Federal. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “O recurso de apelação, apresentado pela parte autora, não merece provimento, devendo prevalecer a r. sentença de Primeiro Grau de Jurisdição, que deu a melhor solução ao caso concreto. 



    Trata-se de ação civil pública, ajuizada pela Prefeitura do Município de Aparecida D´Oeste, contra a parte ré, Maércio Dias de Menezes e Adão Aparecido Gimenes, respectivamente, ex-Prefeito e ex-Vice-Prefeito do mesmo Município, objetivando o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa e a aplicação das sanções previstas na Lei Federal nº 8.429/92, ante o recebimento, por meio de ato administrativo, do 13º Mês, Férias e o Terço Constitucional.



    Inicialmente, as penalidades constantes da Lei Federal nº 8.429/92, não ostentam a natureza penal, para autorizar a aplicação retroativa das alterações introduzidas por meio da Lei Federal nº 14.230/21, respeitado e preservado, à evidência, o eventual entendimento em sentido contrário. 



    O artigo 5º, XL, da CF está relacionado, exclusivamente, à Lei Penal, não integrando os princípios informadores do Direito Administrativo Sancionador. E mais. A Lei Federal nº 14.230/21 não estabelece, expressamente, a retroatividade das respectivas normas jurídicas.



    Por fim, a jurisprudência do C. STF, firmada, recentemente, na oportunidade do julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199), em 18.8.22, é no sentido da irretroatividade da Lei Federal nº 14.230/21, com exceção das hipóteses de atos de improbidade administrativa, praticados na modalidade culposa, sem a ocorrência de trânsito em julgado.



    Superada a matéria preliminar e prejudicial, enfrenta-se o mérito da lide. 



    No mérito, os elementos de convicção produzidos nos autos não autorizam o acolhimento da pretensão deduzida pela parte autora na petição inicial. 



    Pois bem. É incontroversa a expedição de ato administrativo, pelo ex-Chefe do Poder Executivo local, autorizando o pagamento do 13º Mês, Férias e o Terço Constitucional, em benefício próprio e, também, em favor do ex-Vice-Prefeito (fls. 36). 



    Entretanto, tal fato é insuficiente, por si só, para a imposição das penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa.



    Na verdade, para a eventual viabilização do decreto condenatório é imprescindível a análise da conduta dos ex-agentes políticos e das especificidades do caso concreto. 



    E, a realidade dos autos indica que a conduta imputada à parte ré não caracteriza a prática de ato de improbidade administrativa, a despeito da inexistência de legislação Municipal, em favor de agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores), para a concessão dos direitos sociais previstos nos artigos 7º, VIII e XVII e 39, § 3º, da CF.



    Com efeito. O reconhecimento da ocorrência do alegado ato ilícito, consistente na implementação de benefícios funcionais, sem respaldo na legislação local, depende, na oportunidade da análise de cada caso concreto, do entendimento jurídico adotado pelo Órgão Jurisdicional pertinente, a respeito do Tema nº 484, do C. STF. 



    Aliás, o ato administrativo ora impugnado, no âmbito desta própria C. 5ª Câmara de Direito Público, poderia, eventualmente, ser considerado regular e lícito. Afinal, existe entendimento no sentido da dispensabilidade de legislação Municipal, para a concessão de benefícios relacionados ao 13º Mês, Férias e o Terço Constitucional, em favor de agentes políticos, mediante a exegese dos referidos artigos 7º, VIII e XVII e 39, § 3º, da CF, considerados normas jurídicas autoaplicáveis.



    (...)



    Desta forma, os precedentes da jurisprudência, acima citados, impedem o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa, em desfavor de ex-agentes políticos. 



    Outrossim, é desimportante a convicção pessoal, a respeito do Tema nº 484, do C. STF. A condenação por ato de improbidade administrativa ostenta consequências mais gravosas ao réu. Daí porque, a lide deve ser analisada e decidida sob a perspectiva mais abrangente, em comparação a outras demandas. 



    Finalmente, o ato administrativo ora impugnado está respaldado no r. parecer jurídico, subscrito por Procuradores do Município, no mesmo sentido da jurisprudência, acima reproduzida, reforçando a inexistência de conduta contrária à probidade administrativa (fls. 31/35).



    Portanto, a improcedência da ação civil pública, por ato de improbidade administrativa, era mesmo de absoluto rigor, não merecendo nenhuma alteração, nos exatos termos da fundamentação” (eDOC 14 – ID: fd2f8df2)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 24.03.2025. FRAUDE LICITATÓRIA. AQUISIÇÃO DE LEITE IN NATURA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA TIPIFICADA COMO DOLOSA. TEMA 1199. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PARADIGMA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. TEMA 339 DA REPERCUSSÃO GERAL.DESPROVIMENTO DO AGRAVO. I - CASO EM EXAME 1. Agravo Interno contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso extraordinário com agravo. II - QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Verificar a viabilidade, ou não, do recurso extraordinário, no caso concreto, em face dos óbices apontados na decisão recorrida. III - RAZÕES DE DECIDIR 3. Tendo sido a conduta do recorrente tipificada como dolosa, não há se falar em ofensa ao entendimento firmado no Tema 1.199 desta Corte. 4. No ponto, o juízo de origem não se afastou do entendimento jurisprudencial desta Suprema Corte, posto caracterizada a conduta dolosa na origem e afastada a aplicação do Tema 1199 da repercussão geral. 5. Nessa linha, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, acerca da configuração dos atos de improbidade administrativa, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 5. Ademais, ao julgar o AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.08.2010, o Plenário desta Corte assentou a repercussão geral do Tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. (...)” (ARE 1538994 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 27.08.2025 – grifo nosso)  



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Servidor Público. Acumulação de cargos. Ofensa reflexa. Reexame de fatos e provas. Legislação local. Agravo Interno desprovido. I. Caso em exame 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário. O acórdão recorrido, proferido em ação rescisória, considerou lícita a acumulação de cargos e a cessão de servidor público, afastando a improbidade administrativa. 2. O recurso extraordinário aponta violação do art. 37, XVI, da Constituição Federal, relativa à acumulação de cargos públicos. 3. A decisão agravada negou seguimento ao recurso extraordinário por deficiência na fundamentação da repercussão geral e por demandar o reexame de legislação local e do conjunto fático-probatório. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em saber se o conhecimento do recurso extraordinário demandaria o reexame de legislação infraconstitucional local e de fatos e provas. III. Razões de decidir 5. A controvérsia foi decidida pelo Tribunal de origem com base em legislação infraconstitucional local (Leis Estaduais nº 1.102/90 e 2.065/99) e no contexto fático delineado nos autos, tornando oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição Federal. 6. A revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento da moldura fática e a análise de legislação infraconstitucional local, o que impede o conhecimento do recurso extraordinário, conforme as Súmulas 279 e 280 do STF. IV. Dispositivo 7. Agravo interno não provido” (ARE 1549284 AgR, REl. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 25.08.2025)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 6 – ID: 07233d6f, p. 4), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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