Tribunal: STF
Processo: Rcl 77357
Classe: Rcl
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-24
Data de publicação: 2025-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pela Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal - ANAEGM, também conhecida como Escola Técnica de Apoio ao Ensino Policial e Estudo de Segurança Pública e Defesa Social contra decisão liminar proferida pelo Desembargador Ademir Benedito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nº 3002855-27.2025.8.26.0000, que suspendeu a eficácia dos artigos 1º e 2º da Lei Complementar nº 403/2025 do Município de Itaquaquecetuba. A lei alterava a denominação da Guarda Civil Municipal para Polícia Municipal e modificava a Lei Complementar nº 308/2019, acrescentando a competência de execução de ações de segurança urbana, incluindo policiamento preventivo e comunitário.

A reclamante alega descumprimento da decisão proferida na ADPF 995 e do RE 608.588, que deu origem ao Tema de Repercussão Geral 656, que reconhecem as Guardas Municipais como integrantes do sistema de segurança pública e autorizariam o exercício do policiamento ostensivo e comunitário, inclusive com a possibilidade de alteração da nomenclatura, assegurando a elas o direito à identificação correspondente à sua atuação.

Afirma que a Lei Complementar nº 403/2025 de Itaquaquecetuba apenas alterou a nomenclatura do cargo, sem modificar suas atribuições, requisitos ou remuneração, estando, portanto, em conformidade com a Constituição Federal. A entidade também destaca a importância do princípio da adequação social e do fenômeno da mutação constitucional para a interpretação do papel das Guardas Municipais na segurança pública. 

A reclamante requer, em caráter liminar, a suspensão da eficácia da decisão que impede o uso da nomenclatura "Polícia Municipal" em viaturas e uniformes, até o julgamento final da reclamação. No mérito, requer a declaração de inconstitucionalidade dessa decisão, mantendo a permissão do uso da nomenclatura "Polícia Municipal" conforme previsto na Lei Complementar Municipal 403 do Município de Itaquaquecetuba/SP.

É o relatório. Decido. 

Dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).

Nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”. É o caso dos autos.

Inicialmente, transcrevo o teor da Lei Municipal Complementar nº 403, de 26 de fevereiro de 2025, do Município de Itaquaquecetuba, que foi objeto de ADI perante a Corte de origem:

“1º - A Guarda Civil Municipal de Itaquaquecetuba passa a denominar-se Polícia Municipal de Itaquaquecetuba.
§ 1º O cargo de Guarda Civil Municipal passa a denominar-se Policial Municipal, ficando todas as referências à nomenclatura anterior na legislação municipal, incluídas as relativas a cargos de chefia ou comando, alterados à nova nomenclatura. 
§ 2º As referências à sigla GCM, constantes na legislação municipal, ficam alteradas para Policial Municipal de Itaquaquecetuba. 
Art. 2º - O art. 1º da Lei Complementar nº 308, de 18 de novembro de 2019, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único: 
“Art. 1º ... Parágrafo único. Compete à Polícia Municipal de Itaquaquecetuba, além das atribuições previstas no caput deste artigo, a execução de ações de segurança urbana, incluindo o policiamento preventivo e comunitário, bem como a mediação de conflitos e a promoção do respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos.”

Ao julgar a ADPF nº 995, esta Corte firmou entendimento no sentido de que “não se justifica, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública”, tendo em vista que também executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, da CF). Transcrevo a ementa do acórdão de julgamento da citada ADPF:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E SEGURANÇA PÚBLICA. ART. 144, §8º, DA CONSTITUIÇÃO. RECONHECIMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ÓRGÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA. LEGÍTIMA OPÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL AO INSTITUIR O SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI N° 13.675/18). PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. É evidente a necessidade de união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública. 2. Essa nova perspectiva de atuação na área de segurança pública, fez com que o Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do RE 846.854/SP, reconhecesse que as Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, da CF). 3. O reconhecimento dessa posição institucional das Guardas Municipais possibilitou ao, com CONGRESO NACIONAL, em legítima opção legislativa, no § 7º do artigo 144 da Constituição Federal, editar a Lei nº 13.675, de 11/6/2018, na qual as Guardas Municipais são colocadas como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (art. 9º, § 1º, inciso VII). 4. O quadro normativo constitucional e jurisprudencial dessa SUPREMA CORTE em relação às Guardas Municipais permite concluir que se trata de órgão de segurança pública, integrante do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para, nos termos do artigo 144, §8º da CF, CONCEDER INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO aos artigo 4º da Lei 13.022/14 e artigo 9º da 13.675/18 DECLARANDO INCONSTITUCIONAL todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública.”

A decisão tomada pela Corte na ADPF nº 995 está de acordo com a jurisprudência pacífica deste Tribunal, que já adotou os seguintes posicionamentos: 

    1) “É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas” (Tema nº 472-RG - RE nº 658.570, Red. do acórdão Min. Barroso, DJe de 29/09/2015);
    2) “As Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, CF)” (RE nº 846.854/SP, Red. do acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe de 06/02/2018)
    3) “É evidente a necessidade de união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública” (ADC nº 38/DF; ADI nº 5.948 e ADI nº 5.538, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 17/05/2021)

No mesmo sentido, ao julgar o RE Nº 608.588, o STF fixou a seguinte tese de repercussão geral (Tema nº 656-RG):

"É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional"

Transcrevo o teor da decisão reclamada (eDoc. 16):

“Em uma análise preliminar, rasa e superficial, entendo demonstrada a verossimilhança das explanações iniciais e do direito invocado (“fumus boni iuris”), já que a alteração do uso da denominação “Polícia Municipal” para se referir à Guarda Municipal, possa ser indicativo de que não foram observadas as diretrizes constitucionais (CESP, arts. 144 e 147; CF, art. 144, §8º). 
Ademais disso, a norma impugnada contempla a execução de despesas públicas, o que autoriza concluir, numa análise perfunctória, caracterizado também o periculum in mora, com a possibilidade de a norma atacada poder vir a causar dano irreparável, ou de difícil reparação, ao erário (cofres municipais) e aos próprios munícipes. 
Por essas razões, entendo justificada, ao menos nesta sede de cognição sumária, o deferimento da liminar buscada. 
Diante do exposto, defiro o pedido de liminar, suspendendo a vigência e a eficácia do normativo impugnado, até final julgamento desta ação, quando o Órgão Colegiado poderá deliberar sobre sua constitucionalidade.”

Ao regulamentar o art. 144, § 7º, da Constituição Federal, a Lei nº 13.675/2018 instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), definindo, em seu art. 1º, a atuação “conjunta, coordenada, sistêmica e integrada” dos órgãos de segurança pública e defesa social dos entes federados. Buscou-se, dessa forma, maior eficiência no serviço de segurança pública, uma vez que todos os entes passam a trabalhar, em conjunto, para solucionar os problemas nessa área. 

A supracitada norma elenca, dentre os integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), as guardas municipais:

“Art. 9º É instituído o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), que tem como órgão central o Ministério Extraordinário da Segurança Pública e é integrado pelos órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal , pelos agentes penitenciários, pelas guardas municipais e pelos demais integrantes estratégicos e operacionais, que atuarão nos limites de suas competências, de forma cooperativa, sistêmica e harmônica.
§ 2º São integrantes operacionais do Susp:
(...)
VII - guardas municipais;”

Este Supremo Tribunal Federal já consolidou jurisprudência no sentido de que “o direito à segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço” (RE 559.646, Rel. Min. Ellen Gracie). É um direito fundamental cuja satisfação é progressiva. Portanto, o retrocesso é vedado (ADI 7.013, Rel. Min. Cármen Lúcia).

Ao tratar da competência dos entes municipais, a Constituição Federal dispõe:

“Art. 144. (...) § 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”

A questão central desta reclamação constitucional reside na tentativa do Município de Itaquaquecetuba de modificar a denominação da Guarda Civil Municipal para "Polícia Municipal", sob a justificativa de que essa mudança não alteraria as atribuições do órgão e estaria em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 

Ocorre que todo o arcabouço normativo que disciplina as guardas municipais, seja a Constituição Federal, seja a legislação infraconstitucional, utiliza a nomenclatura "guardas municipais" de maneira deliberada e sistemática, refletindo a estrutura organizacional e funcional definida pelo legislador constituinte e pelo legislador ordinário.

O artigo 144, § 8º, da Constituição Federal é categórico ao dispor que "os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei". Em nenhum momento o texto constitucional confere às guardas municipais a designação de "polícia", reservando essa terminologia a órgãos específicos, como as Polícias Federal, Rodoviária Federal, Civis, Militares e Penais. A Constituição é o fundamento máximo da organização estatal, e suas disposições são vinculantes para todos os entes federados, inclusive os municípios. A nomenclatura empregada pelo constituinte não foi acidental, mas resultado de uma escolha jurídica e política que reflete a distinção entre os diferentes órgãos de segurança pública.

A Lei nº 13.675/2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), reforça essa distinção ao listar, no artigo 9º, as guardas municipais como integrantes operacionais do sistema, sem, contudo, lhes atribuir a denominação de "polícia". O mesmo ocorre com o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014), que detalha as atribuições desses órgãos sem qualquer referência à nomenclatura pretendida pelo município reclamante. Mais recentemente, no mesmo sentido, tivemos o Decreto nº 11.841/2023. Friso que todas essas normas gerais federais são de observância obrigatória pelos Municípios, conforme decidiu o STF (Tese nº 656-RG).

A denominação "Guarda Municipal" é um elemento essencial da identidade institucional desses órgãos. Permitir que um município altere a nomenclatura de sua Guarda Municipal por meio de lei local representaria um precedente perigoso, pois equivaleria a autorizar Estados ou Municípios a modificar livremente a denominação de outras instituições cuja nomenclatura é expressamente prevista na Constituição Federal. A terminologia empregada pela Constituição não é meramente simbólica ou acidental, mas traduz a estrutura organizacional e funcional das instituições públicas, assegurando coerência e estabilidade ao ordenamento jurídico em um estado federal, no qual a autonomia dos entes subnacionais é limitada e não significa soberania.

A possibilidade de um município renomear sua Câmara Municipal para "Assembleia Legislativa Local" ou sua Prefeitura para "Administração Central Municipal" exemplifica os riscos dessa flexibilização. A Constituição Federal estabelece, de forma clara, que os municípios possuem Câmaras Municipais como órgãos legislativos e Prefeituras como órgãos do Poder Executivo local. Tais nomenclaturas possuem relevância jurídica, pois delimitam funções, competências e hierarquias institucionais dentro do sistema federativo. Alterá-las criaria confusão institucional, prejudicaria a uniformidade do sistema e poderia levar a conflitos interpretativos, tanto no âmbito jurídico quanto administrativo.

Por essas razões, a decisão reclamada é correta no ponto em que suspende os efeitos dos dispositivos que modificam a nomenclatura.

Por outro lado, a decisão reclamada, ao suspender integralmente os dispositivos da lei municipal, atingiu não apenas a alteração da nomenclatura, mas também as competências da Guarda Municipal, previstas no art. 2º da Lei Municipal Complementar nº 403/2025:

“Compete à Polícia Municipal de Itaquaquecetuba, além das atribuições previstas no caput deste artigo, a execução de ações de segurança urbana, incluindo o policiamento preventivo e comunitário, bem como a mediação de conflitos e a promoção do respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos.”

A decisão reclamada fundamentou-se no risco de impacto financeiro ao erário municipal, suspendendo integralmente os dispositivos da Lei Complementar nº 403/2025 sob o argumento de que a ampliação das competências da Guarda Municipal daria ensejo a um aumento de despesas públicas, caracterizando o periculum in mora. 

No entanto, tal justificativa não se sustenta diante da jurisprudência consolidada desta Corte, especialmente na ADPF 995 e no RE 608.588 (Tese nº 656-RG), que reconhecem expressamente que as Guardas Municipais integram o Sistema Único de Segurança Pública e possuem atribuições legítimas de segurança urbana, incluindo o policiamento preventivo e comunitário. A implementação dessas funções decorre de imposição constitucional e legal, cabendo ao Município assegurar os recursos necessários à sua efetivação, observados os princípios da eficiência e da continuidade dos serviços públicos, e as normas gerais federais. 

Assim, ainda que a execução dessas atividades demande investimentos por parte do ente municipal, tal circunstância não afasta sua obrigação de estabelecer, por meio de lei, as atribuições da Guarda Municipal em conformidade com a Constituição e com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 

Ante o exposto, com fundamento no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, julgo parcialmente procedente a presente reclamação constitucional para cassar a decisão reclamada exclusivamente no que tange à suspensão do artigo 2º da Lei Complementar nº 403/2025 do Município de Itaquaquecetuba, restabelecendo sua eficácia e garantindo à Guarda Municipal o exercício das atribuições nele previstas, em conformidade com a jurisprudência consolidada desta Corte.

Sem condenação em honorários uma vez que não houve citação da parte adversa.

Publique-se.

Brasília, 24 de março de 2025.


Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente