Tribunal: STF
Processo: MS 39976
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-12
Data de publicação: 2025-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado por Regina Vieira da Silva contra o Acórdão nº 7.414/2024 da Primeira Turma do Tribunal de Contas da União (TCU), de Relatoria do Ministro Benjamin Zymler, o qual alega ter violado direito líquido e certo de que é titular.



    Por meio do ato impugnado neste writ, o Acórdão nº 7.414/2024, de Relatoria do Ministro Benjamin Zymler, a Primeira Turma do TCU julgou ilícita a inclusão concomitante, no cálculo inicial do benefício previdenciário da impetrante, das vantagens “opção” e “quintos” (eDOC nº 5).



    A impetrante narra ser beneficiária de pensão civil instituída por seu cônjuge, João Gonzaga da Silva, servidor do Superior Tribunal de Justiça, falecido em 28 de janeiro de 2021. Alega que a aposentadoria do instituidor foi concedida em 1º de fevereiro de 1989 e que, em 22 de maio de 1990, o ato de concessão passou pelo crivo da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, sendo a referida aposentadoria considerada legal e devidamente registrada junto ao TCU (eDOC nº 6).



    A autora aduz que o Tribunal de Contas da União considerou ilegal o ato de concessão de sua pensão, "em razão do pagamento cumulativo da vantagem 'opção' com o pagamento dos quintos/décimos/VPN". Na ocasião, registra que a Corte de Contas considerou indevida a base de cálculo da pensão recebida pela impetrante, determinando a ela que optasse por apenas uma das vantagens ("quintos" ou "opção"). 



    Diante disso, a pensionista alega que se viu obrigada a optar entre uma das vantagens, sob pena de ter que restituir os valores que fossem percebidos a partir de setembro de 2024. Após a escolha, narra que o TCU determinou a atualização dos proventos da pensão ao órgão de origem, com a emissão do respectivo ato concessivo substituto, sujeito a novo registro naquele Tribunal.



    Sustenta a decadência do direito de revisão da aposentadoria do instituidor, eis que a legalidade da base de cálculo do benefício já havia sido analisada pelo referido órgão de controle em 22 de maio de 1990, quando do atesto da regularidade e registro da aposentadoria concedida ao instituidor da pensão.



    Em razão disso, impetrou o presente mandado de segurança por meio do qual requer, em sede liminar, a concessão da tutela de urgência, para suspender os efeitos do ato impugnado, restabelecendo, assim, o valor de pensão civil anteriormente recebido pela impetrante. No mérito, requer a cassação do ato impugnado para que se restabeleça a pensão civil originalmente instituída em seu favor, com pagamento dos devidos reflexos financeiros, a partir da impetração, referente à cumulação da vantagem de "quintos" e "opção".



    Deferi o pedido de tutela provisória para suspender os efeitos do Acórdão nº 7.414/2024 da Primeira Turma do TCU, restabelecendo-se o valor da pensão anteriormente recebida pela impetrante, até julgamento definitivo deste mandado de segurança (eDOC nº 10). 



    A autoridade coatora prestou as informações requeridas (eDOC nº 17), por meio das quais defende: 



    a) inexistir decadência para o exame da legalidade da pensão por morte no caso que, por se tratar de ato administrativo complexo, cujo prazo quinquenal para “estabilização automática” tem por termo inicial “a entrada do ato de concessão de aposentadoria, reforma e pensão na Corte de Contas”, a partir do qual deve ser contabilizada a decadência para revisão, nos termos do Tema nº 445-RG; 



    b) não existir violação à segurança jurídica, ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido, na medida em que “o ato de concessão de pensão civil não chegou a se completar, não se tornou perfeito, do ponto de vista jurídico, pois, em sendo ato complexo, não obteve a aprovação deste Tribunal”, de modo que o ato apontado como coator não estaria cassando a julgamento anterior pela legalidade da pensão da impetrante, mas o aprecia originalmente para fins de registro;



    c) estar ausente ofensa a ato jurídico perfeito pela revisão de entendimento anteriormente firmado pela legalidade do ato de aposentadoria do instituidor da pensão civil, sustentando que “o julgamento pela legalidade e/ou ilegalidade do ato de aposentadoria do instituidor não é capaz de vincular o julgamento do respectivo ato de pensão civil, eis que tais atos (aposentadoria e pensão), obviamente, têm natureza jurídica distinta”;



    d) ser legítima a interpretação conferida pelo ato impugnado no que concerne “que considerou ilegal o ato de pensão civil à Impetrante, negando-lhe registro”.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela concessão da segurança, por meio de parecer (eDOC nº 22) que conta com a seguinte ementa:



    “Direito Constitucional e Administrativo. Mandado de Segurança. Ato do TCU. Negativa de registro de pensão por morte. Legalidade do ato de concessão da aposentadoria reconhecida pelo Tribunal de Contas há mais de 30 anos. Retificação da base de cálculo. Impossibilidade. Decadência. Art. 54 da Lei 9784/99. Precedentes. – Requer-se a concessão da segurança, para causar o ato impugnado e restabelecer a pensão civil da impetrante.”



    É o relatório. DECIDO.



    A controvérsia que é objeto destes autos se consubstancia no exame da regularidade do ato do Tribunal de Contas da União que, sob o argumento de analisar a legalidade da pensão da impetrante, promove reanálise do ato de concessão da aposentadoria por ele próprio registrado há mais de 30 (trinta) anos.



    No caso, o ato de concessão de pensão por morte da impetrante foi considerado ilegal pela Corte de Contas, que lhe negou o registro, ante a impossibilidade de se acumular, na base de cálculo da aposentadoria anteriormente percebida pelo instituidor, o pagamento da vantagem "opção" com o pagamento dos "quintos/décimos/VPNI". 



    Para o TCU, a análise do ato de concessão da pensão em destaque é independente em relação à apreciação da legalidade do ato de aposentadoria do instituidor. Segundo consta nas informações prestadas pela autoridade coatora, "a determinação contida no acórdão impugnado não revisa nem cassa nenhum suposto julgamento anterior pela legalidade da pensão civil da Impetrante, nos termos ora analisado, mas, sim, o aprecia originalmente" (eDOC nº 17, p. 8).



    Sustenta-se, ainda, que “o ato de aposentadoria do Instituidor é distinto e dissociado do ato de pensão civil ora em discussão”, concluindo que “o julgamento pela legalidade e/ou ilegalidade do ato de aposentadoria do instituidor não é capaz de vincular o julgamento do respectivo ato de pensão civil”.



    No caso em análise, reputo que o ato coator (Acórdão nº 7.414/2024 da Primeira Turma do TCU) não possui aptidão para desconstituir situação jurídica consolidada por extenso lapso temporal (há mais de 30 anos).



    Dos documentos que instruem os autos (eDOC nº 4), verifica-se que o instituidor do benefício se aposentou em 1º de fevereiro de 1989 e que o ato de concessão passou pelo crivo da 1ª Câmara do TCU, tendo sido considerado legal e devidamente registrado pelo respectivo órgão em 22 de maio de 1990 (eDOC nº 6).



    A impetrante passou a ser beneficiária de pensão civil instituída por seu cônjuge, João Gonzaga da Silva, servidor do Superior Tribunal de Justiça, após o seu falecimento em 28 de janeiro de 2021. O ato agora impugnado data de 27 de agosto de 2024.



    De acordo com o Formulário de Concessão constante dos autos (eDOC nº 4, p. 71), a base de cálculo da pensão civil seria a totalidade dos proventos de aposentadoria, "com valor do benefício equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) do valor dos proventos de aposentadoria, acrescida de cotas de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o máximo de 100% (cem porcento)". 



    No presente caso, o órgão de origem considerou que o valor do salário de benefício a ser percebido pela impetrante consistiria em uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) do valor da aposentadoria recebida pelo servidor aposentado, acrescida da cota de 10 (dez) pontos percentuais.



    Ou seja: o valor considerado para pagamento da pensão à impetrante seguiu o que já era praticado em relação aos proventos percebidos pelo instituidor da pensão desde 1º de fevereiro de 1989, o que foi, inclusive, apreciado pelo próprio TCU em 22 de maio de 1990.



    No entanto, o TCU, ao examinar registro de pensão por morte, reputou-o ilegal, em virtude de supostas irregularidades no montante dos proventos percebidos pelo instituidor há mais de 30 (trinta) anos, e não em razão do não cumprimento dos requisitos objetivos da pensão por morte por parte da impetrante.



    Em outras palavras, o Tribunal de Contas da União promoveu, em 27 de agosto de 2024, na apreciação para registro de ato concessório de pensão, uma reanálise do salário de benefício da aposentadoria do instituidor, a qual foi registrada em 22 de maio de 1990. Inequívoco, portanto, o decurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99.



    Ressalto que não se está firmando entendimento no sentido de alijar, do Tribunal de Contas da União, o exercício de competência constitucionalmente atribuída à Corte. Contudo, tal atribuição deve ser exercida dentro dos parâmetros fixados na Constituição Federal. Veja-se o que reza o texto constitucional:



    Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:



    (...)



    III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;



    Portanto, ao examinar a legalidade do ato de concessão de aposentadoria, a Corte de Contas encerra sua competência acerca deste ato administrativo complexo, perfectibilizado no seu registro. Dentre os aspectos analisados estão a composição do salário de benefício e a renda mensal inicial percebida pelo segurado do regime de previdência.



    A composição do salário de benefício de aposentadoria é a base de cálculo a ser utilizada para fins de fixação da pensão por morte que dela decorra e que será percebida pelo beneficiário, na condição de dependente do segurado. 



    Desse modo, tendo a Corte de Contas firmado entendimento pela legalidade do ato de aposentadoria e decorrido o prazo decadencial aplicável à sua revisão, a regularidade da composição do benefício previdenciário não deve ser novamente avaliada, seja diretamente por meio de sua reanálise, seja de modo reflexo pelo exame da pensão por morte que dele decorra.



    Esta Suprema Corte possui precedentes no sentido de ser ilegal o ato administrativo que exorbita o exame da regularidade dos requisitos objetivos da pensão por morte e desconstitui o próprio ato de concessão da aposentadoria de servidor já falecido, no que tange ao valor dos proventos. Confira-se:



    “Na hipótese dos autos, no entanto, embora o ato de concessão da aposentadoria de fato seja distinto do ato de reversão da pensão (ambos considerados como atos complexos), a questão é que os requisitos sobre a legalidade do valor dos proventos do instituidor da pensão, com base nos valores de General de Divisão, foram devidamente analisados pelo TCU em 6.5.1986, ou seja, há mais de trinta anos (eDOC 31, ID: 09ddceeb). 



    Constato, portanto, que a ilegalidade apontada pelo TCU ao analisar o valor da pensão devida a impetrante se refere a cálculo já analisado e homologado pelo próprio TCU há mais de 30 anos. 



    Não se trata, portanto, de ilegalidade que diga respeito aos requisitos pertinentes à própria pensão, como por exemplo, à legitimidade da pensionista ou normas incidentes sobre o cálculo e divisão de pensão, matérias analisadas pelo TCU nesse momento.” (MS 39297/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/12/2023 - grifo nosso)



    AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO POR MORTE. NEGATIVA DE REGISTRO. LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO DA APOSENTADORIA RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO HÁ MAIS DE DEZ ANOS. RETIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DOS PROVENTOS DO INSTITUIDOR DO BENEFÍCIO. IMPOSSIBILIDADE. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Ilegal o ato coator que não se limita a examinar a regularidade da pensão por morte, segundo os requisitos objetivos desse benefício, desconstituindo o ato de concessão da aposentadoria de militar já falecido, no que toca ao valor dos respectivos proventos, depois de decorridos mais de dez anos, desrespeitando o prazo decadencial de 5 anos, previsto no artigo 54 da Lei 9.784/1999. 



    2. Recurso de Agravo a que se nega provimento. 



    (MS 38086 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 04.11.2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-223  DIVULG 10.11.2021  PUBLIC 11.11.2021, grifo nosso)



    AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). REGISTRO DE PENSÃO. INDEFERIMENTO. MOTIVAÇÃO. VÍCIO EM APOSENTADORIA DE MILITAR DECLARADA LEGÍTIMA HÁ MAIS DE CINCO ANOS. RECONHECIMENTO DE ILEGALIDADE. EXTEMPORANEIDADE. DEFERIMENTO DA ORDEM. 



    1. É ilegal acórdão do Tribunal de Contas que, para além de examinar os requisitos da concessão de pensão, revolve ato de deferimento de aposentadoria de militar considerada legítima no âmbito daquela Corte há mais de cinco anos. Precedente. 



    2. Agravo interno desprovido. 



    (MS 37744 AgR, Rel. Min. NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 26.02.2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 07.03.2024  PUBLIC 08.03.2024, grifo nosso)



    "EMENTA REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (ACÓRDÃO Nº 1302/2017 - PLENÁRIO) QUE REPUTOU ILEGAL O ATO DE CONCESSÃO DE PENSÃO POR MORTE EM VIRTUDE DO USO DE ABONO PARA CÁLCULO DO VALOR DOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA DO INSTITUIDOR DA PENSÃO. LIMINAR DEFERIDA PARA SUSPENDER, EM RELAÇÃO À IMPETRANTE, OS EFEITOS DO ACÓRDÃO Nº 1302/2017 - PLENÁRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 1. É ilegal o ato administrativo que exorbita o exame da regularidade da pensão por morte, conforme requisitos objetivos desse benefício, e desconstitui o próprio ato de concessão da aposentadoria de servidor já falecido, no que tange ao valor dos proventos, depois de decorridos mais de trinta anos (desde 1984). Precedentes. 2. No caso, o Tribunal de Contas da União determinou a cessação do pagamento da pensão por morte recebida por idosa, bem como recálculo do benefício e emissão de novo ato de concessão inicial de pensão civil, livre das irregularidades apontadas. 3. Medida cautelar referendada.



    (MS 39736 MC-Ref, minha Relatoria, Primeira Turma, julgado em 01-07-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 11-07-2024 PUBLIC 12-07-2024, grifo nosso)



    No presente caso, registro que a Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, referendou liminar por mim concedida, em Sessão Virtual ocorrida entre 22/11/2024 e 29/11/2024, nos termos da seguinte ementa: 



    REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (ACÓRDÃO Nº 7414/2024) QUE DECLAROU ILÍCITA A INCLUSÃO CONCOMITANTE, NO CÁLCULO DA PENSÃO CIVIL PERCEBIDA PELA IMPETRANTE, DAS VANTAGENS “OPÇÃO” E “QUINTOS” ACUMULADAS PELO INSTITUIDOR DO BENEFÍCIO. LIMINAR DEFERIDA PARA SUSPENDER, EM RELAÇÃO À IMPETRANTE, OS EFEITOS DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 



    1. É ilegal o ato administrativo que exorbita o exame da regularidade da pensão por morte, conforme requisitos objetivos desse benefício, e desconstitui o próprio ato de concessão da aposentadoria confirmada e registrada pelo próprio TCU em 1990. Precedentes. 



    2. No caso, o Tribunal de Contas da União, ao examinar registro de pensão por morte, reputou-o ilegal, em virtude de supostas irregularidades no montante dos proventos percebidos pelo instituidor há mais de 30 anos, e não em razão do não cumprimento dos requisitos objetivos da pensão por morte por parte da impetrante. 



    3. Tutela provisória concedida para suspender os efeitos do Acórdão nº 7414/2024 da Primeira Turma do TCU, restabelecendo-se o valor da pensão anteriormente recebida pela impetrante, até julgamento definitivo deste mandado de segurança. 



    4. Medida cautelar referendada.



    Portanto, no caso, reputo demonstrada, mediante prova pré-constituída, a violação a direito líquido e certo alegada pela impetrante, na medida em que o Tribunal de Contas da União, na prática, para além de examinar a legalidade da pensão civil por morte, promoveu a retificação da base de cálculo dos proventos percebidos pelo instituidor do benefício há mais de 30 anos.



    Diante do exposto, julgo o feito extinto com resolução do mérito nos termos do art. 487, I, do CPC e, confirmando a tutela provisória deferida, concedo a segurança para anular o Acórdão nº 7.414/2024 da Primeira Turma do Tribunal de Contas da União, restabelecendo-se o valor da pensão anteriormente recebida pela impetrante, com efeitos financeiros retroativos à data da impetração deste Mandado de Segurança.



    Custas na forma da lei. Sem condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009 e Súmula nº 512 do STF).



    Publique-se.



    Brasília, 12 de março de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente