Tribunal: STF
Processo: RE 1542997
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-14
Data de publicação: 2025-05-14

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA INTERVIR NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO DESAPROPRIATÓRIO. ALEGAÇÃO DE MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Ministério Público Federal, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MPF COM AFINALIDADE DE COMPELIR O INCRA APROVIDENCIAR A IMISSÃO DE COMUNIDADE QUILOMBOLA NA POSSE DE ÁREA DE PROPRIEDADE PARTICULAR E DE FORÇAR A AUTARQUIA AGRÁRIA A PROMOVER AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL COM RELAÇÃO AO MENCIONADO IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2° DA CONSTITUI ÇÃO DA REPÚBLICA). MÉRITO ADMINISTRATIVO QUE NÃO PODE SER REVISTO JUDICIALMENTE. CONDENAÇÃO EM DANOS MORAIS COLETIVOS DESCABIDA. DEMORA JUSTIFICÁVEL, PORQUE ÍNSITA À COMPLEXIDADE DAS TAREFAS RELACIONADAS À DEMARCAÇÃO DE TERRAS QUILOMBOLAS. SUBMISSÃO À SISTEMÁTICA DO ART. 942 DO CPC/2015. APELAÇÃO DESPROVIDA.



    1. Cuida-se, na instância de origem, de ação civil pública com pedido liminar ajuizada pelo MPF em face da União, do INCRA e de empresa privada, por meio da qual pleiteia (i) a condenação da autarquia agrária para que realize a imissão provisória na posse da Comunidade Negra Rural Quilombola de Dezidério Felipe de Oliveira, dentro do prazo de 90 (noventa) dias, na área de propriedade da empresa ré, que estaria sobreposta ao território da comunidade quilombola, nos termos de relatório técnico, sob pena de multa diária; (ii) a determinação para que o INCRA adote os atos necessários para a desapropriação do referido imóvel, sob pena de multa diária; e (iii) acondenação da União ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, bem como para que se conceda atitulação em definitivo da propriedade em favor da comunidade quilombola, sob pena de multa diária.



    2. Devidamente processado o feito, o juízo de primeiro grau prolatou sua sentença, por meio da qual julgou improcedentes os pedidos formulados, sob o fundamento de que não existiria a demora injustificável na condução do processo administrativo demarcatório. O juízo a quo salientou, ainda, que a imissão provisória na posse do imóvel de propriedade da empresa dependeria de um ato de declaração de interesse social emitido pela Presidência da República, o que não teria ocorrido até o presente momento. Não houve condenação do MPF em custas processuais ou em honorários advocatícios.



    3. Inconformado, o Parquet interpôs seu recurso de apelação, pugnando pela reforma da sentença, com atotal procedência dos pedidos formulados. De início, registra-se a impossibilidade de imitir acomunidade quilombola provisoriamente na posse do imóvel de propriedade da empresa, porquanto tal imissão de posse precisaria decorrer de um decreto emitido pela Presidência da República reconhecendo o interesse social na desapropriação do bem, algo que não ocorreu até o presente momento.



    4. Nos casos a envolver a apuração do interesse social para fins de desapropriação, tem-se entendido que não se poderia obrigar judicialmente a União ou o INCRA a emitir uma declaração nesse sentido, porque eventual determinação judicial quanto ao ponto invadiria o espaço de discricionariedade administrativa que a Constituição Federal reservou ao Poder Executivo. Por outras palavras, a imposição para que o ente federal ou a autarquia agrária adotem atos necessários para efetivar uma desapropriação invade o mérito administrativo, com violação ao princípio da separação dos poderes, previsto pelo art. 2° da Carta Magna.



    5. Relembra-se que nem todos os atos da Administração Pública são sindicáveis judicialmente. Existem atos praticados pelo Poder Público que estão inseridos no conceito amplo de mérito administrativo, traduzindo questões de Estado eque, por esta razão, não podem ser revistos pelo Poder Judiciário, sob pena de se permitir que afunção jurisdicional do poder atravesse atribuições que são precípuas da função executiva do poder, com menoscabo do princípio da separação dos poderes previsto pelo art. 2° da Constituição da República. Precedentes.



    6. Ora, se não há como impor judicialmente à Administração Pública aobrigação de declarar um imóvel como sendo de interesse social para fins de desapropriação, porque tal decisão administrativa se insere no âmbito de competência de outras funções do poder que não a judiciária, não há como também, por consectário lógico, condenar o ente público em danos morais na demarcação da área, já que o Poder Público tem discricionariedade para delimitar se haverá uma declaração nesse sentido e quando haverá uma declaração nesse sentido.



    7. De mais amais, razão assiste ao magistrado de primeiro grau ao assentar alguns aspectos do caso concreto que realmente precisam ser levados em consideração. A indenização por danos morais coletivos é incabível na espécie porque a demora é algo ínsito ao processo demarcatório de terras quilombolas. Tal procedimento, como se sabe, é revestido de alta complexidade. No desempenho desta função demarcatória, a Administração Pública providencia a identificação e medição da área analisada; financia a viagem de agentes públicos até o local; produz relatórios extensos e minuciosos a respeito de suas conclusões; e reúne estudos de peritos altamente qualificados em diversas áreas do conhecimento, como Geografia, Antropologia, Sociologia e História, dentre outras medidas que poderiam ser mencionadas. Naturalmente, todas estas diligências exigem o decurso de anos afio para sua conclusão, principalmente quando se considera a escassez e afinitude dos recursos públicos, sejam os de ordem financeira, sejam os de pessoal. Assim, o fato de o procedimento demarcatório não estar concluído até este momento, só por só, não quer significar que a Administração Pública se omite em levar acabo os seus deveres, gerando direito à indenização por dano moral coletivo à comunidade quilombola. Pelo contrário: o que se tem é uma esperada situação de demora para concluir o procedimento demarcatório, dada a inegável complexidade da tarefa e a consequente necessidade de tempo para concluí-la de modo satisfatório, contexto que recomenda o afastamento da condenação por danos morais coletivos.



    8. Recurso de apelação a que se nega provimento.”(doc. 22)



    Opostos embargos de declaração (doc. 24), estes foram rejeitados (doc. 30).



    O recurso extraordinário fora admitido pelo Tribunal de origem (doc. 32)



    Nas razões recursais, o Ministério Público Federal, sustenta, em síntese, que a “não se pode aceitar que o processo administrativo objetivando a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de terras ocupadas pelos remanescentes quilombolas referente à Comunidade Quilombola Dezidério Felipe de Oliveira permaneça eternamente sem conclusão”. Assevera que "já se passaram mais de 16 anos sem a conclusão do procedimento administrativo 54290/000373/2005-12 objetivando a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de terras ocupadas pelos remanescentes quilombolas”. Aduz que “se realize a imissão provisória na posse da Comunidade Negra Rural Quilombola de Dezidério Felipe de Oliveira, faz-se necessária a desapropriação do imóvel, nos termos do Decreto n. 4.887/2203.” Entende pela “possibilidade de intervenção do Poder Judiciário para garantir a implementação de políticas públicas relacionadas a direito fundamental” (doc. 32). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem manteve a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) A ‘demora excessiva’ ou ‘inércia’ foi, como normalmente se espera que ocorra, superada pela própria administração pública. Ainda que essa superação tenha levado tempo considerável, o fato é que, no momento, ela não mais se apresenta e, dessa forma, não mais justifica a intervenção do Poder Judiciário a fim de que haja a fixação de um prazo para o encerramento do processo administrativo.



    O estabelecimento de um prazo para o encerramento de processo administrativo sem a reflexão sobre o binômio “recursos x demanda” traz como consequência a substituição dos Poderes Executivo e Legislativo pelo Poder Judiciário no que diz respeito à tarefa de eleição de prioridades em face da escassez de recursos públicos. É preciso, antes de tudo, considerar a existência de outros processos administrativos a serem decididos com os finitos recursos colocados à disposição do administrador -16979377- Pág. 22. Assim sendo, apenas nas situações flagrantemente violadoras do mínimo existencial, como nos casos em que o agente deixa de alocar recursos para o atendimento de determinada política pública é que se legitima a intervenção do Poder Judiciário, situação esta que não ocorre.



    Não há relação entre o término do processo administrativo e a garantia do mínimo existencial da comunidade quilombola. O aporte de recursos federais em saúde, educação, segurança, etc., se factibiliza com a mera declaração — pelo INCRA — da posse da comunidade, ex vi do item 2 da letra "a" do inciso III do art. 25 da Portaria Interministerial n° 127/2008 e seu correspondente art. 39 na Portaria Interministerial n° 504/2011. Eventual não atendimento à Comunidade Dezidério Felipe de Oliveira/Picadinha do direito à saúde, educação e outros, pode/deve ser reclamada, inclusive judicialmente, em face do INCRA eda UNIAO, não se confundindo, porém, com afixação de prazo para a propositura de ação de desapropriação do território.



    Na política pública de delimitação/demarcação/titulação quilombola ou indígena, exercida por meio dos respectivos processos administrativos, pode a administração, entre outros, se valer do critério cronológico, impulsionando primeiramente os processos mais antigos, ou do critério de áreas de conflito, despachando naqueles em há risco para a segurança dos envolvidos.



    Somente é autorizada a intervenção do Poder Judiciário nos casos em que não seja adotado critério algum de atuação ou nas hipóteses de não observância do critério eleito, em razão da violação do princípio da isonomia quanto ao acesso e à distribuição dos recursos públicos. Novamente, esta situação não ocorre nestes”(doc. 13). 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que apenas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. Ademais, a análise dos outros pontos relativos à alegada omissão administrativa, notadamente quanto ao decurso de extenso lapso temporal para finalização do processo administrativo e a viabilidade de cumprimento das medidas vindicadas de ofício pelo Poder Público, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbice da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” . 



    No mesmo  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRITÓRIO QUILOMBOLA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. COMPREENSÃO DIVERSA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. ART. 93, IX, DA LEI MAIOR. NULIDADE. INOCORRÊNCIA. RAZÕES DE DECIDIR EXPLICITADAS PELO ÓRGÃO JURISDICIONAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. Inocorrente violação do art. 93, IX, da Lei Maior. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o referido dispositivo constitucional exige a explicitação, pelo órgão jurisdicional, das razões do seu convencimento. Enfrentadas todas as causas de pedir veiculadas pela parte, capazes de, em tese, influenciar o resultado da demanda, fica dispensado o exame detalhado de cada argumento suscitado, considerada a compatibilidade entre o que alegado e o entendimento fixado pelo órgão julgador. 3. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação desta Suprema Corte, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que foge à competência jurisdicional extraordinária prevista no art. 102 da Magna Carta. 4. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 5. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 6. Agravo interno conhecido e não provido. (ARE 1416071 AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe-24.7.2023)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EM FACE DO INCRA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONCLUSÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DA COMUNIDADE QUILOMBOLA DO “LAJEADO”, SITUADA NO MUNICÍPIO DE DIANÓPOLIS - TO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE A JUSTIFICAR A ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO.



    (ARE 1377067 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma,DJe 24.10.2022)



    Citem-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de maio de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente