Tribunal: STF
Processo: RE 1575019
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-29
Data de publicação: 2025-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO - DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL - EMBARGOS DO DEVEDOR - MULTA APLICADA - TRIBUNAL DE CONTAS - EX-PREFEITA - ESTADO DE MINAS GERAIS - ILEGITIMIDADE - TEMA N° 642 - REPERCUSSÃO GERAL - ARTIGO 1.030, II, DO CPC/2015 - RECURSO PROVIDO. - Consoante orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgamento submetido ao regime de repercussão geral (Tema 642), "O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal". - Observada a autoridade e eficácia vinculante do mencionado paradigma, de se reconhecer a ilegitimidade do Estado de Minas Gerais para propositura de execução de título extrajudicial decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal. - Cabível o juízo de retratação, na forma prevista pelo artigo 1.030, II, do CPC/2015, quando o acórdão diverge do precedente paradigmático do STF, submetido ao regime da repercussão geral” (eDOC 49 – ID: 45a9a001)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 71, § 3º; e 75, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que a multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais deve ser executada por este Estado, e não pelo Município.



    Alega-se que o que determina o ente competente para executar a multa aplicada pelas Cortes de Contas estaduais é a natureza jurídica dessa sanção (eDOC 60 -ID: 83bc06f8, p. 6).



    Aduz-se que, quando as sanções aplicadas pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal referirem-se ao ressarcimento ao erário, a legitimidade para executá-las é do município cujo patrimônio público foi atingido (...), mas que (...) é o próprio Estado o legitimado ativo para executar as multas que decorrem do poder sancionador da Corte de Contas (sanção pecuniária que não possui relação com a existência de dano ao erário) (eDOC 60 -ID: 83bc06f8, p. 6-7).



    Argumenta-se que, no caso, a multa aplicada pelo TCE/MG, discutida nos autos, decorreu de "infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacionais e patrimonial", ou seja, que o caso concreto não trata de recomposição de dano ao erário municipal (eDOC 60 -ID: 83bc06f8, p. 3).



    Pleiteia-se que, no caso, seja reconhecida a legitimidade ativa do Estado de Minas Gerais para executar a multa do Tribunal de Contas.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.003.433, paradigma do tema 642 da repercussão geral, assentou que o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. Eis a ementa deste precedente:  



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. " (RE 1003433, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 13.10.2021)  



    Posteriormente, ao julgar o mérito da ADPF 1.011, de minha relatoria, a tese do tema 642 foi complementada para incluir a orientação de que compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. Eis a ementa deste precedente:  



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente” (ADPF 1011, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05.07.2024)  



    Neste precedente, ressaltei que é possível agrupar as sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário, também intitulado, por alguns, de imputação de débito; (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente – e em razão – do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 



    Anotei que, no que toca à imputação de multa simples, aplicada em razão da grave inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle, cuida-se de modalidade de responsabilidade financeira que guarda a mais absoluta autonomia em relação ao dever de recomposição do erário. 



    Aqui, a função desempenhada pela sanção patrimonial atende a propósitos específicos e bem delineados pelo legislador, surgindo como contraestímulo para a prática de futuras inobservâncias das normas financeiras e, em certos casos, como ferramenta para reafirmação da autoridade das decisões ou diligências determinadas pelos Tribunais de Contas. 



    É o que se extrai do conteúdo das tipificações assinaladas, por exemplo, no art. 58 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União – e, no que importa ao deslinde da presente demanda, no art. 30, IX, da Constituição pernambucana e arts. 70 e 73 da Lei estadual 12.600/2004. Por meio delas, há amparo normativo para imposição de sanções patrimoniais aos responsáveis que, independentemente da caracterização de dano ao erário: (a) tenham suas contas julgadas irregulares; (b) pratiquem atos com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; (c) pratiquem atos ilegítimos ou antieconômicos, dos quais resultem, ou possam resultar, dano ao erário; (d) recusem cumprimento a diligência determinada pelo Tribunal de Contas; (e) obstruam o livre exercício das inspeções ou auditorias; e (f) soneguem informações ou documentos, em inspeções ou auditorias realizadas pelos Tribunais.



    Neste último caso, a orientação que se firmou no julgamento da ADPF 1.011 é a de que o Estado ostenta legitimidade para cobrança judicial de multa simples, em suas mais variadas espécies, sobretudo na hipótese de sanção patrimonial aplicada em razão da grave inobservância de normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, ou ainda como consequência da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle.



    Pois bem. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que a multa fora aplicada em decorrência de ação de ex-prefeita em detrimento do Município de Bom Jesus do Amparo. Não indicou, contudo, qual teria sido o prejuízo provocado ao erário ou, ainda, de que forma a multa estaria relacionada ao valor do prejuízo apurado. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Da leitura desse paradigma, extrai-se ter o Supremo Tribunal Federal decidido que, por ser a multa aplicada em decorrência de ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual servia - no caso, o município - não havia sentido na pretensão da reversão desses valores aos cofres do Estado-membro, ao qual vinculado o Tribunal de Contas. Acrescentou, ainda, que, se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas adveio da prática de atos que lesam o erário municipal, o legitimado ativo para a execução do respectivo crédito seria o município lesado, e não o Estado.



    (...)



    Volvendo ao caso concreto, a sentença de improcedência dos Embargos do Devedor foi confirmada pelo acórdão recorrido, reconhecendo a legitimidade do Estado de Minas Gerais para execução da multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual. 



    Logo, observada a autoridade e a eficácia vinculante do precedente acima mencionado, de se reconhecer a ilegitimidade do Estado de Minas Gerais para propositura de execução de título extrajudicial decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal.



    (...)



    Por conseguinte, no caso concreto, o acórdão recorrido, realmente, está a discrepar da tese jurídica firmada pelo STF no precedente paradigmático acima mencionado.



    Pelo exposto, EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, DOU PROVIMENTO AO RECURSO, para julgar procedentes os Embargos e reconhecer a ilegitimidade ativa do Estado de Minas Gerais, extinguindo, em consequência, a Execução n° 0048771- 24.2011.8.13.0054” (eDOC 49 – ID: 45a9a001)  



    No caso, verifica-se que a multa aplicada não visa ao ressarcimento nem possui vinculação a qualquer dano ao erário. Diga-se de passagem, quiçá há relato nos autos de qualquer prejuízo ao patrimônio do Município de Bom de Jesus do Amparo. 



    Efetivamente, conforme Certidão de Débito constante nos autos (eDOC 5 – ID: cffc40a3, p. 5), a sanção aplicada pelo TCMG possui natureza de multa simples, fundando-se na grave inobservância, pela gestora pública, de normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, ou ainda como consequência da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle.



    Assim, conclui-se que o acórdão do Tribunal de origem não está alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão do Tribunal de origem e, consequentemente, reconhecer a legitimidade do Estado de Minas Gerais executar o débito do Tribunal de Contas cobrado nos autos. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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