Tribunal: STF
Processo: MS 40168
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-13
Data de publicação: 2025-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Elisabete Pinheiro da Silva, originalmente perante a Justiça Federal, Seção Judiciária do Ceará, contra o Acórdão n. 8.357/2017-TCU-1ª Câmara e o Ofício n. 8/2024/DGP-IGU/DG-IGU/IGUATU-IFCE, emanado do IFCE, por meio do qual se comunicou a imposição de desconto para reposição ao erário.



    Em síntese, a impetrante narra que recebeu Ofício do Chefe de Departamento Pessoal do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE) informando que receberia descontos no valor de sua pensão por morte. Relata que recebe tal benefício desde 23/7/20211, em virtude do falecimento do seu ex-marido, Sr. Raimundo Ribeiro da Silva, servidor do aludido Instituto.



    Afirma que, logo após a publicação da Portaria que instituiu a pensão, o ato foi encaminhado ao Tribunal de Contas da União (TCU) para análise da legalidade do registro e o respectivo processo administrativo teria chegado ao órgão em 16/1/2012. 



    Contudo, em 7/9/2017, quando já ultrapassados mais de cinco anos desde a chegada do processo ao TCU, foi proferido o Acórdão n. 8.357/2017, que julgou ilegal o registro da pensão.



    Alega, no mérito, que o ato desconsiderou o Tema 445 do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual, “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. Eis o cerne da argumentação:



    Não há como se falar em contraditório se o TCU e o IFCE só ofereceram ao interessado a oportunidade de se manifestar depois que o julgamento já foi realizado. O correto a ser feito no caso concreto seria que as autoridades coatoras tivessem dado à parte impetrante o direito de se manifestar antes de proferir a decisão. Isso se deve ao fato de que o registro tácito já havia se perfectibilizado no tempo desde 16/01/2017. Se o registro tácito já havia se tornado um ato jurídico perfeito, o máximo que o TCU poderia fazer era revisá-lo dentro do prazo de 5 anos, o que exigiria a observância ao contraditório prévio nos termos da jurisprudência do STF. Todavia, nada disso ocorreu no caso concreto. Há, portanto, duas ilegalidades claras: 



·     A primeira ilegalidade está no fato de o Acórdão nº 8357/2017 foi proferido após mais de 5 anos desde a chegada dos autos no TCU, ignorando completamente que já havia ocorrido o registro tácito desde 16/01/2017. 



·      A segunda ilegalidade está no fato de que não foi observado o contraditório prévio antes de o TCU proferir o Acórdão nº 8357/2017, visto que já havia decorrido o prazo de 5 anos para o julgamento. Assim, a impetrante só veio a ser notificada após a referida decisão da Corte de Contas. (doc. 1, p. 10)



    Requer, ao fim:



    f) Ao final do processo, requer a confirmação da tutela de urgência, com a concessão da segurança para que: 



    1. Seja anulado o despacho administrativo encaminhado pelo Chefe de Departamento Pessoal do IFCE nos autos do processo nº 23255.007611/2021-25, declarando-se a inexistência de dívida da impetrante com o erário e que as autoridades coatoras se abstenham de realizar nova cobrança administrativa em relação aos fatos objetos desta ação. 



    2. Seja anulado o Acórdão 8.357/2017 proferido pela 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, uma vez que não foi observado o registro tácito e a necessidade de contraditório prévio (Tema nº 445 do STF). 



    3. Seja determinado que o IFCE volte a pagar o valor da pensão de maneira integral, inclusive com a gratificação correspondente ao Plano Econômico (26,05%), cessada em setembro de 2022. (doc. 1, p. 15)



    O Tribunal de Contas da União prestou informações nos autos, apresentando parecer com a seguinte ementa:



    EMENTA: Solicitação formulada pela Procuradoria-Regional da União da 5ª Região de informações para subsidiar a defesa da União no Mandado de Segurança nº 0800554-09.2024.4.05.8107, com pedido de liminar, movido por Elisabete Pinheiro da Silva, contra o Presidente da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União e o Chefe do Departamento de Gestão de Pessoas do IFCE, requerendo a nulidade, dentre os pedidos, do Acórdão n. 8.357/2017 – TCU 1ª Câmara, que apreciou pela ilegalidade pensão civil instituída em favor da Impetrante. 



    1. Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, a exigir a extinção do processo com fundamento no art. 23 da Lei 12.016/2009, c/c o art. 21, § 1º, do RISTF. 



    2. Preliminar: Incompetência absoluta do Juízo Federal para julgamento do feito. Competência do Supremo Tribunal Federal por se considerar ato do Tribunal de Contas da União. 



    3. Decadência: não ocorrência: a) natureza complexa dos atos de aposentadoria, reforma e pensão, os quais somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) não incidência do prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, dada a referida natureza complexa apontada; e c) início da fluência desse prazo apenas após o registro pela Corte de Contas; portanto, necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF. 



    4. Inovação feita pelo STF, por meio do RE 636.553, com a criação da figura do “registro tácito e automático” dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, e reafirmação da natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas. Decisão, ainda, no sentido de que, após cinco anos contados da entrada do ato de concessão no TCU, esse “ato restará automaticamente estabilizado”. Afirmação de que, “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999” (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED). 



    5. O ato de pensão da Impetrante deu entrada no TCU em 25/11/2013, e sua apreciação pela ilegalidade se deu em 5/9/2017, mediante o Acórdão 8357/2017–TCU–1ª Câmara, ou seja, antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. 



    6. Dessa forma, ainda que analisado sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento do RE 636.553, não houve qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de pensão pelo TCU.



    7. Não há que se falar em ofensa ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de aposentadoria esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF. 



    8. Não há que se falar em ofensa ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de aposentadoria/pensão esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que não se operou a figura do registro tácito, ou seja, a revisão de ofício ocorreu em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF. 



    9. Legalidade e legitimidade do Acórdão 8357/2017-TCU-1ª Câmara, o qual está devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência desta Corte de Contas. 



    10. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência da fumaça do bom direito e do perigo da demora. 



    11. Parecer pelo encaminhamento das informações ao órgão solicitante. (doc. 1, p. 185-186)



    O Ministério Público Federal, por sua vez, reconheceu que a causa versa sobre direitos individuais e disponíveis e, considerando a representação da impetrante, idosa, por advogado, deixou de se pronunciar acerca do mérito da demanda, limitando-se a requerer o regular processamento do feito (doc. 1, p. 216).



    Em petição subsequente, a impetrante afirmou que “o grande ponto chave do processo” consistiria na divergência relativa à data de chegada do processo administrativo no TCU:



    Tanto o TCU como o IFCE precisavam rebater a prova pré-constituída juntada pela autora (id. 4058107.35364617), a qual provava que o processo chegou de fato no TCU em 16/01/2012. Contudo, o TCU e o IFCE apenas fizeram alegações genéricas de que a data correta da chegada dos autos ao TCU foi em 25/11/2013. (doc. 1, p. 211)



    O juízo da 25ª Vara da Seção Judiciária do Ceará reconheceu sua incompetência para processar e julgar o mandado de segurança, eis que o ato impugnado do IFCE teria apenas dado concretude ao Acórdão n. 8.357/2017 do TCU. Assim, o exame da legalidade do ato acabaria por adentrar, por via oblíqua, na competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, d, da Constituição da República.



    O feito foi, então, remetido a esta Suprema Corte para exame e distribuído à minha relatoria.



    É o relatório. Decido.



    Dispenso nova vista ao Ministério Público Federal, com fundamento no art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), eis que os autos estão suficientemente instruídos com a manifestação anterior do órgão e as informações prestadas pelas autoridades, tratando-se, ainda, de matéria estritamente de direito, sobre a qual há jurisprudência firmada nesta Suprema Corte.



    Além disso, reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar este writ, na forma disposta no art. 102, I, d, da Constituição Federal, pois se dirige, de fato, contra ato produzido pelo Tribunal de Contas da União. O comunicado emitido pelo IFCE veicula mera implementação do teor do Acórdão ora impugnado.



    Examinando os autos, todavia, verifico não ser o caso de concessão da segurança.



    De acordo com o art. 23, da Lei Federal n. 12.016/2009, o direto de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.



    No presente caso, o ato impugnado consiste no Acórdão n. 8.357/2017, de 5/9/2017. Ocorre que a própria impetrante reconhece que, em setembro de 2022, o IFCE, comunicado do aludido Acórdão, deu cumprimento parcial a ele e reduziu o valor do benefício da pensão civil. Este writ, por outro lado, foi impetrado em 3/12/2024, quando já ultrapassado o prazo legal contado da redução da pensão.



    O Ofício encaminhado pelo IFPE à impetrante em 2024 buscou apenas informar outra parcela da determinação exarada pelo TCU, qual seja, a reposição ao erário de valores indevidamente recebidos.



    Ainda que superada a decadência no caso vertente, não assiste razão à impetrante quanto ao mérito do mandado de segurança.



    A partir das informações juntadas aos autos, inclusive de documentos anexados pela própria impetrante, verifica-se que o processo relativo à aposentadoria foi encaminhado ao Tribunal de Contas em 25/11/2013 (doc. 1, p. 30). O órgão apreciou o registro da pensão ainda dentro do prazo de cinco anos contados daquela data, proferindo o Acórdão impugnado, que julgou ilegal o ato, em 5/9/2017.



    A partir desse cenário, constato que o acórdão impugnado está em consonância com o entendimento firmado por esta Suprema Corte no julgamento do Tema 445 de Repercussão Geral (RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 26/5/2020). 



    Naquela ocasião, o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que o TCU tem o prazo de cinco anos, a contar do ingresso do processo no órgão, para proceder ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. Confira-se: 



    Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. (RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno,DJe 26/5/2020; grifei)



    A orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal foi a de que o prazo de cinco anos é razoável para que os Tribunais de Contas procedam à análise da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. Findo esse prazo sem manifestação do órgão, os atos são considerados registrados definitiva e tacitamente. 



    Conforme consta no voto do Relator, Min. Gilmar Mendes, “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999”, cabendo a garantia, entretanto, do contraditório e da ampla defesa para o interessado (RE 636553 ED/RS, Tribunal Pleno, DJe de 4/2/2021; p. 10 do voto). 



    Registro, nesse sentido, recente julgado da minha relatoria:



    Ementa: Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU). Revisão de ofício de concessão de aposentadoria. Observância do tema 445 de repercussão geral. Decadência da impetração. Termo inicial contado da publicação do acórdão no diário oficial da união. Agravo regimental a que se nega provimento. 



    I. Caso em exame 1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União, proferido em 2019, que considerou ilegal o ato inicial de aposentadoria da impetrante, negando-lhe o respectivo registro, em virtude de averbação de tempo de serviço rural sem a comprovação do recolhimento da respectiva contribuição previdenciária. 



    II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se houve decadência da impetração no caso vertente; e (ii) saber se a revisão de ofício pelo TCU de ato inicial de concessão de aposentadoria observou o prazo previsto na Lei Federal n. 9.784/99, à luz do Tema 445 de Repercussão Geral. 



    III. Razões de decidir 3. O termo inicial para contagem do prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra acórdão do Tribunal de Contas da União consiste, como regra, na publicação do ato no Diário Oficial, o que se deu, no caso vertente, em 2/5/2019, tendo a impetrante participado do processo administrativo. 



    4. Nos termos do entendimento fixado no Tema 445 de Repercussão Geral, o TCU tem o prazo de cinco anos, a contar do ingresso do processo no órgão, para proceder ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. Após o registro tácito, abre-se a possibilidade de revisão do ato, nos termos do art. 54 da Lei Federal n. 9.784/99, cabendo, entretanto, a garantia do contraditório e da ampla defesa para o interessado (RE 636553 ED/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 4/2/2021). 



    5. No presente caso, a revisão de ofício do registro tácito da aposentadoria da impetrante se deu ainda dentro do prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei Federal n. 9.784/1999, por meio do Acórdão n. 2751/2019-TCU-2ª Câmara, datado de 16/4/2019. 



    IV. Dispositivo 6. Agravo regimental a que se nega provimento. _________ Jurisprudência relevante citada: RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26/5/2020; MS 39.624/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 2/5/2024. (MS 40040 AgR, da minha relatoria Primeira Turma, DJe 28/2/2025)



    No presente caso, como exposto, a análise do registro da pensão ocorreu ainda dentro do prazo de cinco anos contados da chegada do processo no TCU.



    Quanto à afirmação da impetrante de que tal processo teria chegado, na verdade, antes, em 16/1/2012, observo que a documentação trazida por ela mesma contradiz esse dado, em especial quando verificado o formulário de concessão de pensão civil (doc. 1, p. 30). Não há, assim, prova pré-constituída e suficiente para corroborar a referida alegação, sendo inviável dilação probatória em mandado de segurança para refutar dado que consta da documentação trazida pela própria impetrante, conforme jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT IMPETRADO CONTRA ATO DO CNJ. INEXISTÊNCIA DE PROVA DOCUMENTAL PRÉ-CONSTITUÍDA DE INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL; EXORBITÂNCIA DAS COMPETÊNCIAS DO CONSELHO; E INJURIDICIDADE OU MANIFESTA IRRAZOABILIDADE DO ATO IMPUGNADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – A decisão ora atacada não merece reforma, visto que o recorrente não aduz argumentos capazes de afastar as razões nela expendidas. 



    II – A jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que a possibilidade de revisão de atos emitidos pelos órgãos de controle - CNJ e CNMP - só se verifica, “como regra geral, [...] nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado”. (MS 33690-AgR/DF, relator Ministro Roberto Barroso). 



    III - No caso concreto, inexiste prova documental pré-constituída de ocorrência das hipóteses supracitadas, relembrando que o rito sumaríssimo, próprio do writ, não permite qualquer dilação probatória. 



    IV – Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 38798 AgR, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 4/10/2023)



    EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PENSÃO TEMPORÁRIA. PESSOA DESIGNADA. BISNETO DE SERVIDOR DA UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA. ART. 217, INC. II, AL. D, DA LEI N. 8.112/1990. NEGATIVA DE REGISTRO. LEI N. 9.717/1998, ART. 5º: PRETENSO EFEITO DERROGATÓRIO NOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA AFASTADA ADMINISTRATIVAMENTE. MATÉRIA A EXIGIR AMPLA DILAÇÃO PROBATÓRIA: INVIABILIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO. (MS 32958, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 10/3/2016)



    Portanto, não se constata lesão a direito líquido e certo.



    Posto isso, nego seguimento ao presente mandado de segurança, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de março de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator