Tribunal: STF
Processo: Rcl 59414
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-13
Data de publicação: 2025-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de tutela provisória, proposta por Marimex Despachos Transportes e Serviços Ltda. por meio da qual se insurge contra ato do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. (eDOC 1)



Na petição inicial, a parte reclamante narra que, na origem, foi proposta execução fiscal pelo Município de Santos, com o objetivo de recolher o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) referente ao ano de 2003, de áreas nas quais a reclamante exerce suas atividades.



Segundo alega, tais áreas são de titularidade da Companhia de Docas do Estado de São Paulo (CODESP), que, por sua vez, as arrendou à reclamante para exercício de atividade de interesse público, nos termos do art. 21, XII, f, da CF/1988. 



Sustenta que o juízo reclamado aplicou equivocadamente o decidido por esta Corte no RE-RG 601.720 (Tema 437), paradigma da repercussão geral.



Defende a inconstitucionalidade da cobrança de IPTU no caso, ao argumento de que a real contribuinte do imposto (CODESP) goza de imunidade recíproca. Afirma a inaplicabilidade do citado precedente, tendo em vista que não desenvolve atividade econômica com fins lucrativos, mas, sim, de interesse público. Aduz ainda que não usufrui livremente de bem público, já que, como arrendatária da CODESP, responde a esta, efetiva detentora do terreno e real contribuinte da exação.



Alega que, no julgamento do RE 601.720 (Tema 437), esta Corte afastou a imunidade recíproca em relação às pessoas jurídicas que exploram diretamente os bens pertencentes à União. Pontua que, entretanto, a parte reclamante arrenda terras da CODESP, e não diretamente da União, para desenvolver atividades portuárias, de modo que o território pertence à União e é arrendado para a reclamante, mas a atividade é de interesse público, conforme art. 21, XII, f, da CF. 



Aponta a distinção entre o caso dos autos e o tema 437, visto que, neste último, tratou-se da incidência do IPTU em caso de cessão de imóvel público e, no presente, a parte é arrendatária de imóvel da União. 



Defende que “o entendimento aplicável ao presente caso em análise é o adotado por este C. STF nos autos do RE 626.317, no sentido de que para empresas que desenvolvem atividades de interesse público, que ocupam terrenos da União, a imunidade deve ser mantida”.



Acrescenta que “não sendo livre exploradora de atividade econômica, mas sim prestadora de atividade de interesse público, e sequer sendo o contribuinte efetivamente apontado pelo Município como sujeito passivo do IPTU, mas mero responsável tributária, resta evidente a indevida aplicabilidade dos Temas 437 (RE 601.720) ao caso concreto”.



Assevera que, embora a parte reclamante não ocupe terreno cedido pela União, exerce posse precária sob contrato de arrendamento de imóvel que foi cedido à CODESP, não havendo que se falar em animus domini. 



Requer, assim, a concessão de tutela provisória, para suspender o trâmite processual da Apelação 0172768-88.2007.8.26.0000 até o julgamento definitivo da presente reclamação. 



No mérito, pugna pela sua procedência, determinando-se o afastamento da aplicação do Tema 437, da repercussão geral, com consequente prevalência do entendimento desta Corte no sentido de que a exigência do IPTU é inviável no caso dos autos.



Em decisão monocrática (eDOC 41), neguei seguimento à reclamação. Posteriormente, a reconsiderei (eDOC 53) e determinei o prosseguimento do feito.



O Município de Santos apresentou contestação (eDOC 58).



Parecer da Procuradoria-Geral da República pela improcedência da reclamação (Edoc 73).



É o breve relatório.  Decido.



A controvérsia posta nestes autos demanda uma reflexão detida sobre os contornos da imunidade tributária recíproca, instituto de matriz constitucional expressamente consagrado no art. 150, VI, “a”, da Carta Republicana de 1988, cuja teleologia se ancora na preservação da autonomia e da integridade patrimonial dos entes federativos, enquanto expressão do pacto federativo.



Na linha da doutrina de Leandro Paulsen (2022, p. 254), a imunidade constitui cláusula pétrea, insuscetível de supressão até mesmo por emenda constitucional, pois é elementar da própria lógica de autonomia recíproca que estrutura o federalismo cooperativo brasileiro. 



Sua incidência se restringe aos impostos, não alcançando contribuições ou taxas, e tem como ratio impedir que entes federados submetam uns aos outros ao poder de tributar, desvirtuando o equilíbrio federativo. Mais que privilégio, é garantia estrutural da forma de Estado adotada pelo país há mais de um século.



A nível jurisprudencial, o STF possui diversos julgados em que enfrentou o tema. Destaco, dentre tantos, o Tema 437 da Repercussão Geral, em que se fixou a tese que “não se beneficia da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, inciso VI, alínea “a”, da Constituição Federal a sociedade de economia mista ocupante de bem público”.



Na ocasião, tinha-se como pano de fundo situação que também envolvia o Porto de Santos. Consoante se lê do voto vencedor, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, a situação concreta envolvia a Petrobras, na qualidade de arrendatária de imóvel pertencente à União e administrado pela Companhia Docas do Estado de São Paulo – CODESP, sobre o qual incidia cobrança de IPTU pelo Município de Santos. 



O cerne da controvérsia residia em analisar a legitimidade da exigência do imposto municipal em relação à Petrobras, considerada sua condição de sociedade de economia mista, exploradora de atividade econômica, mas atuando em imóvel da União e para fins de interesse público, mais especificamente o abastecimento nacional de combustíveis.



A controvérsia envolvia ainda o fato de a Petrobrás defender a aplicação da imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal, sustentando que a afetação do bem ao interesse público justificaria a não incidência do IPTU, ainda que o imóvel permanecesse formalmente em sua posse.



Esse foi, portanto, a situação em exame. E a conclusão da Suprema Corte perfilhou o entendimento de que a empresa privada – ainda que ostente natureza de sociedade de economia mista – não faz jus à imunidade tributária, para fins de cobrança do IPTU, quando ocupa terreno da União, administrado pela CODESP.



Para a reclamante, porém, esse precedente não seria semelhante ao caso discutido na reclamação. Para a parte, o “STF afastou a imunidade recíproca em relação às pessoas jurídicas que exploram diretamente os bens pertencentes à União Federal”, ou seja, o “STF não afasta a imunidade nas hipóteses em que os arrendatários de terras da União desenvolvem atividades de interesse público, como é o caso da RECLAMANTE, que pratica atividade prevista no art. 21, “f” da Constituição Federal, sendo de rigor não apenas o conhecimento, mas também a integral procedência da presente Reclamação”.



O trecho recortado do Tema 487, contudo, omite informações muito relevantes para fins de perceber que o tema é rigorosamente idêntico àquele examinado em repercussão geral.



A estrutura negocial e dominial dos imóveis envolvidos é idêntica: ambos os casos versam sobre áreas portuárias pertencentes à União, sob administração da Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP), arrendadas a particulares. No precedente paradigma, a Petrobrás; no presente, a Marimex, ora reclamante.



Naquele julgado, reconheceu-se que a Petrobras não exercia atividade pública, em sentido estrito, para fazer jus à imunidade. Com maior razão, a pessoa jurídica privada - cuja atividade está relacionada com o desenvolvimento de atividades relacionadas à movimentação e logística de cargas – também não faz jus a qualquer direito semelhante.



A alegada “atividade de interesse público” exercida pela ora reclamante não desnatura a realidade da exploração econômica do imóvel. A bem da verdade, a pessoa jurídica desempenha tal função como sociedade empresária, buscando, essencialmente, o lucro, revelando-se despropositado cogitar, sob qualquer perspectiva, que essa instituição possa ser beneficiada com um instituto vocacionado a proteger entes públicos, e não instituições que atuam no segmento da economia como mais um agente do mercado.



Como ponderado no julgamento do RE 601.720, a afetação do bem a finalidade pública não é, por si só, elemento suficiente a atrair a imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição da República. A jurisprudência do STF tem sido firme em distinguir entre o regime jurídico dos bens públicos afetados à prestação de serviço público stricto sensu e aqueles utilizados por particulares no exercício de atividade com potencial lucrativo, ainda que em colaboração com o Estado.



Veja que, nesse sentido, o desempenho de atividade portuária, que integra o rol de competências da União previsto no art. 21, XII, “f”, da Constituição, não é fundamento que pode legitimar a concessão da imunidade a particular, em completa dissonância com a ratio do instituto.



Com efeito, no contexto brasileiro, é comum que pessoas jurídicas de direito privado desempenhem atividades que, em sentido amplo, possam ser qualificadas como de interesse público — a exemplo das instituições de ensino privadas, operadoras de planos de saúde suplementar, empresas de transporte coletivo, dentre outras. 



Não obstante a relevância social dessas funções, o ordenamento jurídico não lhes confere, por essa razão exclusiva, os privilégios próprios das entidades estatais ou equiparadas. A mera vinculação funcional a um setor sensível não basta, por si só, para atrair prerrogativas como a imunidade tributária recíproca. 



E mais: a ampliação desmedida do conceito de “interesse público”, como pretende a parte reclamante, redunda em perigosa diluição da sua função originária, qual seja, a de garantir a autonomia e a não sujeição recíproca entre os entes federativos. É que tal linha argumentativa a transforma em expediente argumentativo voltado à obtenção de benefícios fiscais indevidos, em frontal descompasso com a racionalidade constitucional do sistema imunizante.



Outrossim, os precedentes indicados como paradigmas “corretos” pela reclamante em sua inicial (eDOC 1, p. 09), quais sejam os RE 626.317, a RCL 32.717 e o RE 1.009.682 não guardam, em qualquer medida, identidade substancial com o caso em apreço.



Veja-se que, no RE 626.317, discutia-se a possibilidade de cobrança de IPTU pelo Município de Ipatinga sobre imóveis de propriedade da União Federal, utilizados pela empresa Vale S.A. para a execução de serviço público federal delegado — transporte ferroviário de cargas e passageiros — com base em contrato de concessão outorgado por decreto presidencial, no contexto do art. 21, XII, “d”, da Constituição. Ou seja, a empresa estatal atuava por delegação da União para executar diretamente serviço público federal, em regime de concessão.



A razão de decidir naquele julgamento centrou-se no fato de que a Vale S.A. detinha a posse precária do imóvel público federal unicamente para exercer função pública outorgada pela própria União, e não como expressão de atividade empresarial autônoma. Tratava-se, portanto, de instrumentalidade administrativa da União, cuja atuação era meramente executiva e vinculada, não econômica e autônoma, o que justificava, na visão majoritária da Turma, a extensão da imunidade tributária recíproca.



No caso em análise, ao revés, há um elemento de ruptura significativo: não se trata de concessão de serviço público federal outorgada diretamente pela União à empresa privada. A atuação da Marimex decorre de arrendamento de áreas da CODESP, sociedade de economia mista, para exploração de atividades econômicas voltadas à logística portuária, ainda que inseridas no sistema nacional de portos, nos termos do art. 21, XII, “f”, da CF.



Outro paradigma invocado envolve decisão monocrática proferida pelo Ministro Luiz Fux, na Rcl 32.717/SP, que também não é idêntico ao presente, tampouco pode servir para afastar a aplicação de paradigma diverso – Tema 437 da Repercussão Geral – que foi examinado pelo plenário, em cognição exauriente, na sistemática da repercussão geral.



Por fim, o último julgado sinalizado - RE 1.009.682 – também não se aplica ao caso, sobretudo porque envolvia pleito formulado por sociedade de economia mista – e não pessoa jurídica de direito privado de propriedade exclusiva de particulares – que exercia serviço público em essência, e não simples “atividade de interesse público”.



Diante desse cenário, impõe-se reconhecer que o precedente efetivamente aplicável ao caso concreto é o Tema 437 da Repercussão Geral, que fixou o entendimento segundo o qual não se beneficia da imunidade tributária recíproca a pessoa jurídica de direito privado, ainda que sociedade de economia mista, que utilize bem público, seja por cessão, arrendamento ou qualquer outra forma contratual de permissão de uso.



No presente caso, a Marimex é uma sociedade empresária de direito privado, que atua com fins lucrativos, exercendo atividades relacionadas à armazenagem, logística, despacho aduaneiro e transporte de cargas. Trata-se, portanto, de exploração econômica de imóvel público em ambiente de livre iniciativa, circunstância que, por si só, afasta a possibilidade de fruição da imunidade prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição.



Essa constatação é, frise-se, de extrema importância. A busca pelo lucro, por mais legítima que seja no regime constitucional de mercado, inviabiliza o reconhecimento de qualquer prerrogativa tributária fundada em suposto interesse público da atividade exercida. A lógica do sistema imunizante não tolera tal contradição: não se pode pretender os bônus do setor público sem submeter-se aos ônus da iniciativa privada.



Além disso, cumpre destacar que o IPTU é tributo de fundamental importância para a receita dos municípios, constituindo fonte de financiamento de políticas públicas essenciais, inclusive aquelas que guardam estreita vinculação com a própria atividade econômica desempenhada na localidade — como infraestrutura urbana, mobilidade e serviços públicos de apoio à atividade portuária. Conceder imunidade tributária à empresa privada que utiliza o solo urbano seria, nesse sentido, promover um desequilíbrio fiscal inaceitável, comprometendo a autonomia financeira do ente federado municipal.



É também necessário ressaltar o parecer da Procuradoria-Geral da República, que, com precisão, aponta que o acórdão reclamado guarda integral conformidade com a tese firmada no Tema 437. A PGR assinala que a reclamante é pessoa jurídica de direito privado, sem qualquer instrumento formal que a vincule à Administração Pública como concessionária ou permissionária de serviço público — requisitos imprescindíveis para cogitar eventual regime jurídico administrativo especial.



Aponta, ainda, a PGR, com fundamento em dados apresentados pelo próprio Município de Santos, que a Marimex é sociedade limitada formada por dois sócios (marido e mulher), dedicada a atividades econômicas típicas da livre iniciativa, como despacho aduaneiro, logística e agenciamento de cargas, sem qualquer submissão a regime jurídico de direito público. 



Ante todo o exposto, é patente a improcedência da presente reclamação, na medida em que pretende subverter entendimento já consolidado por esta Suprema Corte, com o fim de transformar prerrogativa pública em benefício fiscal para operador privado.  Não se trata, pois, de corrigir aplicação indevida de precedente, mas de reafirmar a autoridade vinculante da jurisprudência constitucional e os limites intransponíveis da cláusula da imunidade recíproca.



Desse modo, não se vislumbra, na espécie, contrariedade à tese firmada por este Tribunal em recurso afetado pela sistemática da repercussão geral. 



Nesses termos, saliento o entendimento do STF no sentido de que o instrumento processual da reclamação não pode ser empregado como sucedâneo recursal ou atalho processual para fazer chegar a causa diretamente ao Supremo Tribunal Federal, conforme ocorre nestes autos.



Assim, inadmissível esta reclamação, tendo em vista a utilização desta via processual como sucedâneo recursal. 



Ante o exposto, julgo improcedente a reclamação (art. 21, § 1º, RISTF).



Publique-se.



Brasília, 13 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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