Tribunal: STF
Processo: SL 1853
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-03
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pela Município de Arez, com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte que, nos autos da Execução Provisória nº 0816679-73.2024.8.20.0000, determinou a execução imediata do acórdão que alterou a distribuição das cotas do ICMS entre os municípios de Arez e Goianinha/RN.



    Na origem, a controvérsia decorre da redefinição dos índices de repasse do ICMS, originada pela atividade sucroalcooleira da Usina Estivas, situada em área limítrofe entre os dois municípios. A decisão impugnada foi proferida em julho de 2025, determinando ao Secretário de Tributação a implementação das mudanças nos repasses. O Município de Arez sustenta que há embargos de declaração pendentes, com efeitos modificativos, instruídos por Laudo Técnico Territorial elaborado em junho de 2025, que aponta erro material na delimitação territorial utilizada para cálculo do Índice de Participação dos Municípios (IPM).



    Argumenta que a execução provisória da decisão causa grave lesão à ordem e à economia públicas, pois compromete a principal fonte de receita municipal, inviabilizando serviços essenciais como saúde, educação, assistência social e infraestrutura. Afirma que estima-se uma redução abrupta de aproximadamente R$ 400 mil já no primeiro repasse, com projeção de perdas próximas a R$ 800 mil nos meses seguintes. Alega que o impacto financeiro é detalhado em relatório do Secretário Municipal de Planejamento e Finanças, que demonstra queda de 24,96% no IPM e redução mensal de cerca de R$ 254 mil, afetando diretamente a capacidade de pagamento de dívidas, folha salarial e manutenção de serviços básicos.



    Salienta o risco de colapso administrativo e social, destacando que a continuidade da decisão poderá levar ao fechamento do hospital municipal, interrupção do transporte escolar e de pacientes, precarização da merenda escolar e paralisação de programas sociais. Invoca precedentes do STF e STJ que reconhecem a necessidade de suspender decisões que provoquem grave lesão à ordem administrativa e econômica, especialmente quando há efeito multiplicador e risco irreversível ao erário.



    Assevera a ocorrência de periculum in mora inverso, pois os danos ao Município de Arez seriam irreparáveis, enquanto o prejuízo do exequente seria menos significativo caso aguardasse o trânsito em julgado. Ressalta também a ausência de caução exigida pelo art. 520, IV, do CPC para cumprimento provisório, o que agrava a vulnerabilidade do ente público. Como medida alternativa, requer que os valores sejam depositados em conta judicial vinculada até decisão definitiva.



    Por fim, o Município defende que a questão transcende interesses locais, afetando o pacto federativo e a estabilidade do sistema de repartição tributária, razão pela qual solicita a suspensão imediata da decisão até julgamento final dos embargos de declaração. Subsidiariamente, pede modulação dos efeitos ou escalonamento dos repasses, além da juntada do Laudo Técnico Territorial como prova de fatos novos.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 23):



    "Suspensão de Liminar. Repartição de receitas tributárias. Art. 158, IV, da Constituição. Índice de participação dos Municípios nas receitas de ICMS. Cumprimento provisório de acórdão. Controvérsia sobre localização das instalações do processamento industrial de uma filial de sociedade empresária, a fim de definir a qual Município pertence o valor adicionado do ICMS recolhido sobre a atividade. Necessidade de reexame de fatos e provas. Não cabimento de recurso extraordinário e, por consequência, da medida de contracautela perante a Suprema Corte. Parecer por que o pedido não seja conhecido." 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública , suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”.



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso em análise, o Município de Goianinha ajuizou Ação Civil Originária em face do Estado do Rio Grande do Norte e do Município de Arez, visando corrigir a repartição das receitas do ICMS decorrentes das operações da Usina Estivas, pertencente à LDC Bioenergia S/A. O Município autor alegou que o Estado vinha computando indevidamente o valor adicionado dessas operações em favor do Município de Arez, quando, na realidade, as atividades industriais ocorrem em Goianinha, o que lhe garantiria maior participação no índice de repasse do ICMS.



    O Tribunal de Justiça local julgou procedente o pedido, consignando ter sido comprovado, por inspeção judicial e documentos juntados aos autos, que as instalações de processamento industrial da Usina Estivas estão localizadas exclusivamente em Goianinha, sendo neste município que ocorre o fato gerador do ICMS, ou seja, a saída da mercadoria para comercialização. O acórdão recebeu a seguinte ementa (eDOC 14, p. 109):



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. REPARTIÇÃO DE RECEITAS DE ICMS ARRECADADAS PELO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE E REPASSADAS PARA OS MUNICÍPIOS DE AREZ E GOIANINHA, DECORRENTES DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS PELAS FILIAIS DA SOCIEDADE EMPRESÁRIA LDC BIOENERGIA S/A. ALEGADO EQUÍVOCO NA FIXAÇÃO DO ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO SOBRE O VALOR ADICIONADO. OCORRÊNCIA. VALOR ADICIONADO EM RAZÃO DAS OPERAÇÕES REALIZADAS PELA USINA ESTIVAS (FILIAL) QUE DEVE SER COMPUTADOS AO ÍNDICE DO MUNICÍPIO DE GOIANINHA. INSPEÇÃO JUDICIAL QUE DEMONSTROU QUE A OCORRÊNCIA DO FATO GERADOR DAS OPERAÇÕES SE DÁ NO TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO AUTOR. PEDIDOS JULGADOS PROCEDENTES.” (grifei). 



    Como se nota, a controvérsia estabeleceu-se sobre elementos fático-probatórios, sendo certo que o Tribunal de origem formou sua convicção a partir da análise de documentos e demais provas produzidas nos autos, julgando procedente a ação. 



    Dessa forma, dissentir da conclusão alcançada pela instância de origem implicaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Tal circunstância inviabiliza eventual recurso extraordinário e, por consequência, impede a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)



    “Direito processual. Embargos de declaração em suspensão de liminar recebidos como agravo interno. Decisão que despronunciou o réu. Incompetência do Supremo Tribunal Federal. Negativa de provimento. I. Caso em exame 1. Embargos de declaração, recebidos como agravo interno, opostos contra decisão monocrática que negou seguimento ao pedido de suspensão de liminar. 2. A medida de contracautela tem por objeto decisão monocrática de Ministro do Superior Tribunal de Justiça que não conheceu de habeas corpus, mas concedeu a ordem de ofício para despronunciar o réu. II. Questão em discussão 3. Discute-se a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a medida de contracautela. III. Razões de decidir 4. O embargante não aponta ambiguidade, obscuridade, contradição ou omissão na decisão recorrida. Recurso recebido como agravo regimental (art. 317 do RI/STF). 5. O pedido de suspensão deve ser dirigido ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso. 6. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para conhecer de recurso extraordinário contra a decisão impugnada, em razão da necessidade de análise da legislação infraconstitucional pertinente e do reexame do conjunto fático-probatório. Incidência das Súmulas 279/STF e 280/STF. IV. Dispositivo 7. Agravo interno a que se nega provimento.” (SL 1.771-ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 08.01.2025).



    Demais disso, o Município de Arez sustenta que há embargos de declaração pendentes, com efeitos modificativos, instruídos por Laudo Técnico Territorial elaborado em junho de 2025, que aponta erro material na delimitação territorial utilizada para cálculo do Índice de Participação dos Municípios (IPM). Sobre esse ponto, como bem destacado pela Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, "em consulta ao sítio eletrônico do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, verificou-se que os embargos aos quais o requerente faz referência, opostos contra a decisão na ação principal, foram julgados em 30.09.2025, tendo sido rejeitados pela Corte" (eDOC 23, p. 6).



    Cumpre registrar que, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de dezembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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