Tribunal: STF
Processo: ADI 6627
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-01
Data de publicação: 2025-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade contra a expressão “membros do Poder Judiciário e do Ministério Público que ingressaram na respectiva carreira” contida no parágrafo único do art. 140-E da Constituição do Estado de Mato Grosso, acrescentado pela Emenda de n. 92/2020, que versa sobre o direito adquirido à aposentadoria dos membros do Judiciário e do Ministério Público que entraram no serviço público até 19 de dezembro de 2003:



    Art. 140-E Ao Regime Próprio de Previdência Social do Estado de Mato Grosso aplicar-se-ão as regras de direito adquirido previstas no art. 3º da Emenda Constitucional Federal nº 103, de 12 de novembro de 2019. 



    Parágrafo único. É assegurada a aposentadoria com fundamento nos arts. 2º, 6º e 6º-A da Emenda Constitucional Federal nº 41, de 19 de dezembro de 2003 e no art. 3º da Emenda Constitucional Federal nº 47, de 5 de julho de 2005, aos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público que ingressaram na respectiva carreira até 19 de dezembro de 2003 e, na data da promulgação desta emenda, contem, cumulativamente, com pelo menos 53 (cinquenta e três) anos de idade, se homem, ou 48 (quarenta e oito) anos, se mulher, e ao menos 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se homem, e 30 (trinta) se mulher.



    Sustenta a legitimidade ativa, dizendo ser entidade de classe de âmbito nacional voltada à defesa dos direitos e interesses dos associados. Aponta a pertinência temática, consistente na salvaguarda do regime jurídico de aposentadoria da categoria dos agentes fiscais. 



    Alega afronta aos arts. 40, 194 e 195 da Constituição Federal, bem assim ao art. 4º, §§ 6º, I, e 7º, I, da Emenda de n. 103/2019.



    Reporta-se à disciplina da seguridade social, de caráter contributivo, observada a equivalência entre carga tributária e prestações garantidas pela previdência de forma a manter-se o equilíbrio financeiro. 



    Frisa ser incompatível com a isonomia a previsão de regime previdenciário mais benéfico aos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público. Segundo argumenta, os demais servidores que entraram no serviço público até a mesma data – 19 de dezembro de 2003 – estarão sujeitos a critérios e requisitos de aposentadoria diferentes, a despeito de se submeterem a idênticas alíquotas de contribuição.



    Levando em conta a natureza tributária das contribuições previdenciárias, atribui índole confiscatória à norma impugnada, no que suprime dos servidores que ingressaram no serviço público até 19 de dezembro de 2003 o direito à aposentadoria em condições iguais às dos membros do Judiciário e do Ministério Público. Evoca a irredutibilidade dos benefícios e o caráter alimentar das prestações previdenciárias. Sublinha a indispensabilidade dos cálculos atuariais como subsídio técnico para a disposição de regras diferenciadas.



    Requereu a concessão de medida cautelar. Pleiteia, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade. 



    A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso diz que a Emenda Constitucional n. 103/2019 alterou o sistema de previdência social, estipulando regras de transição. Salienta que a norma questionada visa disciplinar as diretrizes fixadas pela União. Postula a improcedência.



    O Advogado-Geral da União argui a ilegitimidade ativa, no que congregada fração da categoria. No mérito, frisa que os requisitos constitucionais para a aposentadoria voluntária do servidor público são extensíveis aos membros do Judiciário e do Parquet. Pede a procedência.



    O Procurador-Geral da República realça a ilegitimidade da requerente, por representar fração da categoria – os fiscais de tributos estaduais –, sem alcançar os demais cargos que compõem as carreiras da administração tributária – auditores, agentes e analistas tributários da União e dos Municípios. Articula a ausência de pertinência temática, enfatizando que o regramento previdenciário aplicável a magistrados e membros do Parquet não é matéria contemplada pelo escopo de representação da requerente. Opina pelo não conhecimento da ação.



    É o relatório. Decido.



    2. Em que pesem os argumentos lançados na petição inicial, o caso, a meu ver, é de inadmissibilidade da ação, por ilegitimidade da requerente.



    O art. 103 da Constituição de 1988 encerra o rol de legitimados para ajuizar a ação direta de inconstitucionalidade. Ali se incluem, por força do inciso IX, as entidades de classe de âmbito nacional.



    A Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, regulamentando os requisitos de admissibilidade de referida ação, reproduz nos incisos do seu art. 2º os termos do art. 103 da Carta da República no que concerne ao elenco de potenciais deflagradores do processo. 



    A evolução jurisprudencial do Supremo, quanto à ampliação do acesso ao controle concentrado de constitucionalidade, refere-se ao alcance da expressão “entidade de classe de âmbito nacional”. 



    Ao interpretar o preceito, o Tribunal firmou entendimento no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que a entidade preencha os seguintes requisitos: (i) ser composta por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) representar categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) ter âmbito nacional, o que implica representação em 9 unidades da Federação, no mínimo, por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei Orgânica dos Partidos Políticos. 



    Além disso, a entidade deve estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014; e ADI 4.313, ministro Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015).



    Pois bem. 



    Apesar da abrangência nacional da Febrafite, constituída de entidades sediadas nos 26 Estados-Membros e no Distrito Federal, a entidade não representa a categoria dos auditores fiscais na totalidade, tampouco os atingidos pelo arguido quadro de inconstitucionalidade.



    A disposição impugnada repercute sobre a esfera jurídica de categorias funcionais inteiras, e eventual procedência do pedido formulado nesta ação atingirá indistintamente quem esteja compreendido no âmbito ou universo subjetivo de validade da norma declarada inconstitucional (ADI 3.843, ministro Cezar Peluso, DJe de 10 de abril de 2008; e ADI 5.461 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 9 de setembro de 2019). 



    Por essa razão, não se afigura legítimo que uma associação representativa de apenas parte dos membros de uma classe impugne, pela via abstrata da ação direta, norma cuja inconstitucionalidade produziria efeitos contra todos. 



    Nessa linha, cito os precedentes representados pelas ementas a seguir transcritas:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCINALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ENTIDADE DE CLASSE DE ALCANCE NACIONAL. ASSOCIAÇÃO QUE CONGREGA PARCELA DE CATEGORIA PROFISSIONAL. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. AGRAVANTE QUE NÃO ESTÁ NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (ADI 5.746 AgR, ministra Cármen Lúcia, DJe de 2 de abril de 2020)



    Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Não conhecimento da ação. Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME). Ilegitimidade ativa. Impugnação do sistema de previdência dos servidores militares do Estado do Pará. Entidade que não abrange a totalidade dos atuantes dos corpos militares estaduais, compostos de praças e oficiais. Precedentes. Agravo a que se nega provimento.



    (ADI 4.473 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 1º de agosto de 2012)



    Ademais, a repercussão da alegada inconstitucionalidade – atinente à previsão de regime previdenciário mais benéfico aos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público que entraram no serviço público até determinada data – não se restringe à esfera jurídica dos associados da autora.



    No ponto, esta Corte possui entendimento consolidado pela ilegitimidade da Federação para propor ação direta de inconstitucionalidade. Confira-se:



    Processo Constitucional. Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Revisão geral anual. Desprovimento. 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade contra alegada omissão do Estado de Minas Gerais em promover a revisão geral anual da remuneração de determinadas categorias de servidores públicos da Administração Pública estadual, em especial aquela relativa aos ocupantes de cargos em comissão do Poder Executivo, circunstância que violaria o disposto no art. 37, X, da CF/1988. 



    2. Decisão monocrática que extinguiu a ação por ilegitimidade ativa da autora, visto que: (i) a Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE não representa a totalidade da categoria dos auditores fiscais; (ii) a tutela dos interesses da categoria não guarda pertinência temática com o objeto da ação; e (iii) a repercussão da alegada omissão inconstitucional em promover a revisão geral anual de determinados cargos públicos não se restringe à esfera jurídica dos associados da autora, pois se dirige a dezenas de carreiras de Estado, ao passo que a requerente representa apenas parcela ínfima desses servidores. 



    3. O recurso não apresenta argumentos aptos a contrapor os fundamentos da decisão agravada, que deve ser mantida. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADO 21 AgR, ministro Roberto Barroso, DJe de 8 de setembro de 2021 – grifei)



    Ainda, em caso análogo no qual questionada a incorporação de gratificações e adicionais aos proventos de aposentadoria considerado o Sistema Único de Previdência do Estado do Ceará, o Plenário concluiu pela ausência de legitimidade da entidade para questionar dispositivos legais dirigidos a todos os servidores públicos do ente político:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. ARTIGO 10, § 2º, I E II, DA LEI COMPLEMENTAR 12/1999 DO ESTADO DO CEARÁ, COM A REDAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 159/2016. SISTEMA ÚNICO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO ESTADO DO CEARÁ – SUPSEC. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÕES E ADICIONAIS AOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA. EXIGÊNCIA DE 60 MESES DE CONTRIBUIÇÃO SOBRE REFERIDOS VALORES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 6º DA EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 41/2003, AOS ARTIGOS 2º E 3º DA EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 47/2005 E À EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 70/2012. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA PROFISSIONAL. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE RESTRINGE À ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DA REQUERENTE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    [...]



    2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o artigo 10, § 2º, I e II, da Lei Complementar 12/1999 do Estado do Ceará, com a redação da Lei Complementar estadual 159/2016, que dispõe sobre o Sistema Único de Previdência Social do Estado do Ceará (SUPSEC).



    3. A Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE é entidade associativa que congrega tão somente auditores fiscais dos Estados e do Distrito Federal, excluindo os auditores fiscais federais e municipais, de forma que não representa a totalidade da categoria dos auditores fiscais.



    4. As associações classistas devem comprovar a representação das respectivas categorias em sua totalidade, a fim de ostentar legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata desta Corte. Precedentes: ADI 4.752-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 15/6/2015; ADI 4.372, Redator do acórdão o Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 26/9/2014; ADI 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 17/11/1995.



    5. A repercussão dos dispositivos legais impugnados não se restringe à esfera jurídica dos associados da requerente, pois se dirigem a todos servidores públicos do Estado do Ceará, ao passo que a requerente representa apenas parcela desses servidores. Dessa forma, a requerente carece de representatividade adequada para impugnar as normas questionadas. Precedentes: ADI 3.843, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 10/4/2008; ADI 3.962-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 11/12/2014; ADI 4.443-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 10/12/2014.



    6. Agravo a que se nega provimento.



    (ADI 5.999 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 2 de outubro de 2020 – grifei)



    Nesse mesmo sentido: ADI 5.789 AgR, ministro Roberto Barroso, DJe de 18 de março de 2022; ADI 6.400 AgR, ministro Gilmar Mendes, DJe de 4 de fevereiro de 2021; ADI 4.828 AgR, ministra Cármen Lúcia, DJe de 29 de outubro de 2020; e ADO 53 AgR, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 7 de novembro de 2019.



    Não se trata de adotar, ou não, hermenêutica defensiva, a ensejar o efeito adverso de restringir o escopo de discussão nesta Corte de demandas e matérias envolvendo violação de direitos fundamentais. O papel do Supremo é de guardião da Lei Maior e de protetor dos direitos fundamentais e do processo democrático. Há que atentar, portanto, para a opção política do legislador constituinte no tocante ao arranjo estabelecido para este Tribunal e para a jurisdição constitucional a partir das ações de controle concentrado. 



    Nessa esteira, mostra-se salutar estabelecer relevante distinção. A compreensão deste Colegiado tem evoluído para conferir a qualidade de entidades de classe de âmbito nacional a associações dotadas de ampla representatividade no território brasileiro, institucionalmente constituídas com a finalidade de defender e promover os direitos e interesses de grupos minoritários e vulneráveis (ADPF 527 MC, ministro Roberto Barroso, DJe de 23 de março de 2021; ADPF 709 MC, ministro Roberto Barroso, DJe de 26 de agosto de 2021; e ADPF 742, Redator do acórdão o ministro Edson Fachin, DJe de 29 de abril de 2021). Assim, o Tribunal tem reconhecido o conjunto de pessoas ligadas por uma mesma atividade econômica ou profissional, ou, ainda, pela defesa de interesses de grupos vulneráveis e/ou minoritários cujos membros as integrem.



    Como se vê, o alargamento do conceito de entidade de classe tem o objetivo de ampliar o acesso ao controle concentrado de constitucionalidade, estendendo-se o rol de legitimados mediante o reforço da interlocução com a sociedade civil e movimentos de defesa dos direitos fundamentais. Essa ótica tem fortalecido a atuação da Suprema Corte na garantia, afirmação, proteção e reparação de valores que, embora dotados de elevado relevo intrínseco, permaneciam à margem do debate por meio do controle difuso.



    Nada obstante a Febrafite congregue as associações de fiscais de tributos estaduais e se preste a defender e promover os direitos e interesses, no âmbito nacional, dos auditores fiscais das Receitas estadual e distrital, as disposições normativas atacadas são mais abrangentes.



    A análise da procedência do pedido tem de levar em conta não só a categoria dos auditores fiscais de Mato Grosso mas também as demais carreiras de servidores públicos do Estado. 



    A Febrafite, contudo, não representa a integralidade da categoria profissional alcançada; entre seus associados inclui-se apenas parcela ínfima dos servidores atingidos pela norma. O quadro revela o não preenchimento dos requisitos para a atuação, no caso em exame, como entidade de classe de âmbito nacional detentora de legitimidade para deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo.



    3. Do exposto, julgo extinta esta ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução do mérito, com base no art. 4º da Lei n. 9.868/1999 c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno.



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de setembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente