Tribunal: STF
Processo: RE 1551814
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-27
Data de publicação: 2025-05-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (Doc. 7, fl. 2):



    “APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ESTADO DO RIO DE JANEIRO E RIOPREVIDÊNCIA. ASSOCIAÇÃO DE OFICIAIS MILITARES DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. PRETENSÃO DE EXCLUSÃO DO ADICIONAL DE INATIVIDADE DO LIMITE/TETO REMUNERATÓRIO DO ART. 37, § 1º DA CRFB. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. INCONFORMISMO DA IMPETRANTE. ADICIONAL DE INATIVIDADE, PREVISTO NA LEI ESTADUAL Nº 658/1983 E NA E LEI ESTADUAL Nº 9537/2021 QUE POSSUI NATUREZA INDENIZATÓRIA. EXCLUSÃO DO ADICIONAL PARA FINS DE CONTABILIZAÇÃO DO TETO REMUNERATÓRIO COM BASE NOS SUBSÍDIOS DE GOVERNADOR DO ESTADO. PROVIMENTO AO RECURSO.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 9), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO RIO DE JANEIRO e o Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro (RIOPREVIDÊNCIA) alegam que o acórdão recorrido viola os arts. 37, XI, e §11; e 142, VIII, da CF/1988, bem como a SV 55/STF, ao fundamento de que a parcela paga a título de adicional de inatividade não está revestido do caráter indenizatório, devendo, portanto, o montante integrar o cálculo o teto remuneratório.



    Sustentam que a Lei Estadual 9.537/2021 “em nenhum momento excluiu essa parcela remuneratória do teto constitucional“ (fl. 7, Doc. 9).Todavia, “o r. acórdão recorrido permite que uma verba que não tem natureza indenizatória seja desconsiderada para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput do art. 37 da Constituição” (fl. 8, Doc. 9).



    Repisam que “o adicional de inatividade percebido por inativos e pensionistas possui natureza eminentemente remuneratória, não sendo possível sua exclusão do teto remuneratório constitucional. Isso porque, por definição, parcela paga em razão de inatividade não pode revestir caráter indenizatório, uma vez que, para tal natureza, seria necessário que a verba se destinasse a reparar um dano efetivamente sofrido em decorrência do exercício de função, o que não se verifica no caso dos inativos, dado que não há atividade e, consequentemente, não há dano a ser reparado” (fls. 8-9, Doc. 9).



    Acrescem que “tanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, consolidada em Súmula Vinculante, quanto o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, reconhecem que verbas indenizatórias não são devidas a inativos. Dessa forma, a limitação do pagamento do referido adicional ao teto constitucional, por meio da aplicação do redutor pela Administração Pública Estadual, revela-se medida correta e válida, uma vez que adotar procedimento diverso implicaria violação ao art. 37, XI e §11º, da Constituição Federal, ensejando o pagamento de remuneração em desacordo com o limite constitucional” (fl. 9, Doc. 9).



    Na sequência, o RE foi admitido (Doc. 13).



    É o relatório. Decido. 



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e o prequestionamento da matéria, passo à análise do mérito do presente Recurso Extraordinário.



    Assiste razão ao recorrente.



    No caso concreto, o Tribunal de origem reformou a sentença, a fim de conceder a segurança pleiteada pela Associação dos Oficiais Militares do Estado do Rio de Janeiro para excluir o adicional de inatividade do teto remuneratório previsto no art. 37, § 1º, da CF/1988, ao fundamento de que nos termos das Leis estaduais 658/1983 e 9.537/2021, a verba tem natureza indenizatória.



    Em que pesem os argumentos do Tribunal de origem, esta CORTE já decidiu que “(...) Para que se tipifique um gasto como indenizatório, não basta que a norma assim o considere. É indispensável que a dicção formal da norma guarde compatibilidade com a real natureza desse dispêndio. E indenização é conceito jurídico com alcance bem determinado na sua formulação.”



    Nesse sentido:



    “Ementa. Direito administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 92, § 2º, e 94, parágrafo único, da lei estadual nº 21.792, de 2023; lei estadual nº 21.831, de 2023; art. 2º da lei estadual nº 21.832, de 2023; e lei estadual nº 21.833, de 2023; e art. 2º da lei 21.761, de 2022; todas de goiás. Disciplina do pagamento de verbas indenizatórias a agentes públicos estaduais. Violação aos arts. 5º, caput; 24, inc. i e § 1º; 37, caput e inc. xi; e 151, inc. iii, todos da crfb. Pedido julgado procedente. 



    I. Caso em exame 1. Ação direta que argui a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação goiana que disciplinam o pagamento de verbas indenizatórias a agentes públicos estaduais.



    II. Questão em discussão 2. O questionamento central consiste em saber se os atos questionados, ao classificarem verba como remuneratória até certo patamar pecuniário, e indenizatória em relação à quantia excedente àquele limite, teriam malferido os arts. 5º, caput; 24, inciso I e § 1º; 37, caput e inciso XI; e 151, inciso III, todos da Constituição da República.



    III. Razões de decidir 3. O teto constitucional abrange a integralidade das parcelas remuneratórias percebidas pelo servidor público. A única exceção se dá em relação às “parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”, nos termos do § 11 do art. 37 da Lei Maior. 4. A verba remuneratória é paga a título de contraprestação pelo serviço prestado. Já a parcela indenizatória tem por escopo compensar o gasto despendido pelo servidor como condição necessária à efetiva prestação do serviço. Os conceitos são ontologicamente distintos, cuja diferenciação decorre da própria natureza jurídica particular de cada um. 5. Nesse sentido, bem pontuou o saudoso Ministro Teori Zavascki, em seu voto-vista proferido no julgamento do caso-paradigma relativo ao Tema RG nº 484: “(...). Para que se tipifique um gasto como indenizatório, não basta que a norma assim o considere. É indispensável que a dicção formal da norma guarde compatibilidade com a real natureza desse dispêndio. E indenização é conceito jurídico com alcance bem determinado na sua formulação.” (RE nº 650.898-RG/RS, Tema nº 484 do ementário da Repercussão Geral, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso, j. 1º/02/2017, p. 24/08/2017). 6. Por isso mesmo, não há razão jurídica apta a amparar a cambialidade de uma dada parcela a partir do atingimento de um determinado montante, classificando-se a verba como remuneratória até certo patamar pecuniário, e indenizatória em relação à quantia excedente àquele limite.



    IV. Dispositivo 7. Pedido procedente. Reconhecimento da inconstitucionalidade (i) dos arts. 92, § 2º, e 94, parágrafo único, da Lei nº 21.792, de 2023; (ii) da Lei nº 21.831, de 2023; (iii) do art. 2º da Lei nº 21.832, de 2023; (iv) da Lei nº 21.833, de 2023; e (v) do art. 2º da Lei nº 21.761, de 2022, todas do Estado de Goiás.” (ADI 7402, Relator(a): Min. ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, Dje de 17/3/2025 - grifo nosso)



    Na mesma linha:



    “Ementa: Recurso Extraordinário. Repercussão Geral. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Parâmetro de controle. Regime de subsídio. Verba de representação, 13º salário e terço constitucional de férias. 



    1. Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. Precedentes.



    2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual.



    3. A “verba de representação” impugnada tem natureza remuneratória, independentemente de a lei municipal atribuir-lhe nominalmente natureza indenizatória. Como consequência, não é compatível com o regime constitucional de subsídio.



    4. Recurso parcialmente provido.” (RE 650.898, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, Dje de 24/8/2017 - grifo nosso)



    De outro lado, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que as vantagens pessoais recebidas por servidor público estão sujeitas ao teto remuneratório.



    A propósito, confira-se o seguinte precedente julgado sob a sistemática da repercussão geral, no qual se fixou a tese do Tema 257, com o seguinte teor: 



    “Computam-se para efeito de observância do teto remuneratório do art. 37, XI, da Constituição da República, também os valores percebidos anteriormente à vigência da Emenda Constitucional nº 41/2003 a título de vantagens pessoais pelo servidor público, dispensada a restituição dos valores recebidos em excesso e de boa-fé até o dia 18 de novembro de 2015.



    Eis a ementa desse acórdão:



    “EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDORES PÚBLICOS. REMUNERAÇÃO. INCIDÊNCIA DO TETO DE RETRIBUIÇÃO. VANTAGENS PESSOAIS. VALORES PERCEBIDOS ANTES DO ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41/2003. INCLUSÃO. ART. 37, XI e XV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 



    1. Computam-se para efeito de observância do teto remuneratório do art. 37, XI, da Constituição da República também os valores percebidos anteriormente à vigência da Emenda Constitucional nº 41/2003 a título de vantagens pessoais pelo servidor público, dispensada a restituição dos valores recebidos em excesso de boa-fé até o dia 18 de novembro de 2015.



    2. O âmbito de incidência da garantia de irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, da Lei Maior) não alcança valores excedentes do limite definido no art. 37, XI, da Constituição da República.



    3. Traduz afronta direta ao art. 37, XI e XV, da Constituição da República a exclusão, da base de incidência do teto remuneratório, de valores percebidos, ainda que antes do advento da Emenda Constitucional nº 41/2003, a título de vantagens pessoais.



    4. Recurso extraordinário conhecido e provido.” (RE 606.358, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, Dje de 7/4/2016)



    Na presente hipótese, é nítida a natureza remuneratória do adicional em questão, uma vez que é pago a todos os militares inativos sempre que entrarem para inatividade. 



    Atente-se que na ADI 7402, acima citada, assentou-se que parcela indenizatória tem por escopo compensar o gasto efetuado pelo servidor como condição necessária à efetiva prestação do serviço, circunstância que não se verifica no caso em exame.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para restabelecer a sentença.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de maio de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



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