Tribunal: STF
Processo: Rcl 86960
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-24
Data de publicação: 2025-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Sul em face de acórdão do Superior Tribunal de Justiça, nos autos do Conflito de Competência nº 191.491.



    Na petição inicial, o Estado reclamante alega, em síntese, que o Tribunal reclamado teria descumprido a orientação firmada por esta Corte, no julgamento do RE-RG 855.178 (Tema 793), paradigma da repercussão geral.



    Relata que o Vice-Presidente do Tribunal a quo acabou por negar seguimento ao recurso extraordinário interposto, sob o fundamento de que o acórdão recorrido encontrava-se em harmonia com o entendimento firmado pelo STF, tendo sido igualmente negado provimento ao agravo interno interposto.



    Insurge-se contra o reconhecimento da ilegitimidade passiva da União, que resultou na manutenção da competência da Justiça Estadual para apreciar a demanda de origem, que envolve procedimento de média/alta complexidade.



    Afirma que “o ato reclamado deu ao caso solução em absoluta desconformidade com a tese fixada no Tema 793/STF, leading case RE n. 855.178-RG/SE, pois, ao aplicar os Enunciados 150 e 254 da Súmula do STJ, assim como o entendimento de que a decisão estaria em conformidade com o Tema 793/STF, terminou por conferir ao precedente qualificado interpretação que a Suprema Corte não lhe deu” (eDOC 1, p. 3).



    Alega que “a cassação do acórdão reclamado é medida que se impõe, a fim de determinar que outra decisão seja proferida com observância dos critérios estabelecidos no dispositivo do RE 855.178 (Tema 793), qual seja: que o Tribunal de origem direcione o cumprimento da prestação de saúde conforme as regras de repartição de competências, bem como determine o ressarcimento, se for o caso, a quem suportou o ônus financeiro” (eDOC 1, p. 14).



    Requer, em caráter liminar, a suspensão do trâmite do processo de origem e, no mérito, a cassação do ato reclamado, a fim de que outro seja proferido em observância à tese fixada no julgamento do RE 855.178 (Tema 793).



    É o relatório. 



    Decido.



    A reclamação, prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição Federal e nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil, bem como nos arts. 156 a 162 do Regimento Interno do STF, destina-se a preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade de suas decisões.



    No caso, a parte beneficiária ajuizou ação em face do Estado do Rio Grande do Sul, com vistas a assegurar a realização de cirurgia de urgência devido ao deslocamento de prótese de quadril, denominada “artroplastia de revisão ou reconstrução do quadril” (eDOC 2, p. 1-12).



    A princípio, o Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Santa Maria/RS reconheceu a incompetência absoluta do Juízo para processar e julgar a demanda, por tratar-se de causa com valor inferior a 60 (sessenta) salários mínimos (eDOC 2, p. 13).



    Em seguida, o Juízo do Juizado Especial da Fazenda Pública da Comarca de Santa Maria/RS oportunizou a formulação de pedido de inclusão da União no polo passivo da lide, haja vista tratar-se do ente responsável pelo financiamento do procedimento pleiteado (eDOC 2, p. 14-20).



    Na sequência, diante do pedido de inclusão da União no polo passivo, o Juízo do Juizado Especial da Fazenda Pública da Comarca de Santa Maria/RS determinou sua inclusão e reconheceu sua incompetência absoluta para processar e julgar a demanda, determinando a remessa dos autos à Justiça Federal (eDOC 2, p. 27-28).



    Ocorre, no entanto, que o Juízo da 3ª Vara Federal de Santa Maria reconheceu a ilegitimidade passiva da União para responder à demanda e declarou a incompetência absoluta da Justiça Federal para o julgamento da ação, determinando sua devolução ao Juízo originário (eDOC 2, p. 30-40).



    Na ocasião, foi suscitado conflito negativo de competência entre o Juízo Federal da 3ª Vara de Santa Maria – SJ/RS (suscitante) e o Juízo de Direito da Vara do Juizado Especial da Fazenda Pública de Santa Maria – RS (suscitado), sobrevindo decisão do Relator do CC nº 191.491, no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, no sentido de declarar competente o Juízo de Direito da Vara do Juizado Especial da Fazenda Pública de Santa Maria/RS (eDOC 2, p. 41-44). 



    Interposto agravo interno pelo Estado do Rio Grande do Sul, o recurso foi desprovido (eDOC 2, p. 51-61).



    Em seguida, foi interposto recurso extraordinário, que permaneceu sobrestado até o julgamento do Tema 1234 (eDOC 2, p. 76-78) e, posteriormente, foi-lhe negado seguimento, conforme a ementa a seguir transcrita:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA JURISDICIONAL. TEMA N. 793/STF. ART. 1.030, I A, DO CPC. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.” (eDOC 2, p. 79)



    Por fim, o agravo interno interposto foi desprovido (eDOC 7).



    Nesse contexto, o Estado do Rio Grande do Sul ajuizou a presente reclamação apontando ofensa à autoridade da decisão proferida no RE 855.178 (Tema 793 da repercussão geral) relacionada à responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever à prestação na área da saúde, notadamente pela ausência de inclusão da União no polo passivo da demanda originária, apesar de sua condição de responsável principal pelo financiamento da obrigação.



    Inicialmente, considerando a existência de entendimentos divergentes entre os juízos de origem, cumpre esclarecer que o Tema 1234 da repercussão geral refere-se especificamente ao fornecimento de medicamentos. Por sua vez, o fornecimento de insumos, materiais e procedimentos de saúde continua disciplinado pelo Tema 793. Tal entendimento encontra-se expresso no voto proferido no julgamento do RE 1.366.243, paradigma do Tema 1234, nos seguintes termos:



    “Para que não ocorram dúvidas quanto ao precedente a ser seguido e diante da continência entre dois paradigmas de repercussão geral, por reputar explicitado de forma mais clara nestes acordos interfederativos, que dispõem sobre medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS, de forma exaustiva, esclareço que está excluída a presente matéria do tema 793 desta Corte.



    No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234, indeferindo, consequentemente, o pedido contido no eDOC 491”. (grifo nosso)



    Nesse sentido, confira-se:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito à saúde. Internação compulsória. Legitimidade passiva. Tema nº 1.234 da Sistemática da Repercussão Geral. Inaplicabilidade. Conjunto probatório. Reexame. Impossibilidade. Súmula nº 279/STF. Precedentes. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 1.366.243/SC, feito paradigma do Tema nº 1.234 da Repercussão Geral, decidiu, expressamente, “que está excluída a presente matéria do tema 793 [da] Corte” e esclareceu que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não estão contemplados no Tema nº 1.234, “[os] produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos,” nem “[os] procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar”. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF). 3. Agravo regimental não provido. 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita”. (RE 1559088 AgR, Rel. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 7.10.2025; grifo nosso)



    Ultrapassada esta questão, destaco que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do referido tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, além da verificação da ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade do material, procedimento ou tratamento, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretérita, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.  



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto.



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativas dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Nesse ponto, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 793 assentou que, embora as normas específicas atribuam a um ente federativo a responsabilidade principal pelo financiamento da obrigação, é permitido à parte incluir outro ente no polo passivo, com base na solidariedade do dever de prestar saúde. No entanto, se o responsável legal pelo financiamento/ressarcimento não fizer parte do processo, o juiz deve incluí-lo, mesmo que isso implique mudar a competência.



    Nesses termos, caberá ao juiz analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento pelo SUS e/ou SUAS, e, uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais, ou ainda, se necessário, determinar o deslocamento de competência.



    Cumpre consignar que as pactuações entre os entes federados são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 



    Para tanto, cabe aos entes agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.  



    O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.  



    Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 



    Pois bem.



    Como visto, a ação de origem veicula pedido de realização de procedimento cirúrgico de alta complexidade, denominado “artroplastia de revisão ou reconstrução do quadril”, cadastrado no Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos, Medicamentos e OPM do SUS (Código nº 04.08.04.007-6) cuja responsável financeira é a União.



    Ressalto que, conforme entendimento pacífico desta Corte, ainda que a legislação atribua a responsabilidade pelo financiamento de específicas ações de saúde a determinado ente federativo, é legítima a inclusão de outros entes no polo passivo da demanda, em razão da solidariedade inerente à prestação do direito à saúde. No entanto, caso o ente federativo responsável pelo financiamento não componha o polo passivo da ação, é imprescindível sua inclusão, a fim de viabilizar o ressarcimento ao ente que arcou com a execução da medida, ainda que isso resulte no deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    Dessa forma, uma vez evidenciado que a União é o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal, sua inclusão no polo passivo se impõe, ainda que disso resulte o deslocamento da competência, conforme fundamentação supra.



    Nesse sentido, cito o seguinte julgado:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. PROCEDIMENTO MÉDICO DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. CUSTEIO PELO APORTE DE RECURSOS FEDERAIS. NECESSIDADE DE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NO JULGAMENTO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo Interno em face de decisão que julgou procedente a Reclamação. II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 2. Discute-se a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793-RG, RE 855.178, Rel. Min. LUIZ FUX, Redator p/ Acórdão Min. EDSON FACHIN. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A interpretação do Tema 793 da Repercussão Geral deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. 4. Hipótese em que é obrigatória a participação da União no polo passivo da demanda, especialmente para que a autoridade judicial possa “diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”, conforme assentado no RE 855.178-ED (Tema 793-RG). IV. DISPOSITIVO 5. Recurso de Agravo a que se nega provimento”. (Rcl 83798 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 20.10.2025; grifo nosso)



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar o acórdão reclamado e, desde logo, determinar a inclusão da União no polo passivo da ação proposta pela parte beneficiária, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal.



    Publique-se.



    Comunique-se.



    Brasília, 24 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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