Tribunal: STF
Processo: MS 39841
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-25
Data de publicação: 2025-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APURAÇÃO DO DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES PACTUADAS NA CONCESSÃO DE BOLSA DE ESTUDO PELO CNPq. DOUTORADO NO EXTERIOR. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AUSÊNCIA DE PROVAS INEQUÍVOCAS DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Daiani Teixeira da Silva em face da instauração da TCE 007.460/2024-4 pelo Tribunal de Contas da União, a fim de apurar o descumprimento de compromissos assumidos em razão de concessão de bolsa de estudos pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).



    A impetrante afirmou, em síntese, que possui direito líquido e certo ao reconhecimento da prescrição. Sobre os fatos, narrou que após a conclusão do seu doutorado, em 31/10/2016, retornou ao Brasil em 19/11/2016 (doc. 3). No entanto, em 24/8/2017 (doc. 4), aduz que teria tido de se se mudar para o exterior devido à bolsa de estudos recebida pela esposa da Impetrante, Simone Lira Calabrich.



    Sustentou a prescrição da pretensão de ressarcimento pelo TCU, ao argumento de que a despeito de o inadimplemento ter ocorrido em 24/8/2017, o CNPq somente comunicou a dívida à impetrante em 01/11/2023, tendo a abertura da Tomada de Contas Especial (TCE) ocorrido apenas em junho de 2024. Assim, defendeu que a “Capes e CNPq têm aplicado o entendimento equivocado de que o marco temporal para contagem da decadência seria o término da obrigação que decorre dela, ou seja, deveria ser contado a partir do que seria o fim do período de interstício, e não do descumprimento da obrigação”.



    Por estas razões, afirmou que restou violado seu direito líquido e certo de ver reconhecida a prescrição quinquenal. Ao final, requer liminar para suspender o trâmite da TCE até a decisão final do presente writ. 



    O TCU, em suas informações, defendeu o indeferimento da inicial e, no mérito, sustentou a denegação da segurança, consoante a ementa a seguir transcrita:



    “Mandado de Segurança preventivo impetrado por Daiani Teixeira da Silva, com pedido de medida liminar, (ainda não apreciado), com vistas à anulação e arquivamento do processo de tomada de contas especial TC 007.460/2024-4, instaurado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e que se encontra em curso no Tribunal de Contas da União.



    1. PRELIMINAR: incabível mandado de segurança para, prematuramente, estancar a atividade de controle externo da despesa pública, salvo na hipótese de flagrante ilegalidade, o que não ocorre no presente caso. Precedentes do STF.



    2. Inexistência de ato coator. Impossibilidade de existência de ato do TCU que represente violação ou ameaça a direito líquido e certo da impetrante



    3. DECADÊNCIA: Não incidência da decadência administrativa em face da inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 aos processos por meio dos quais o TCU exerce a sua competência constitucional de controle externo. Jurisprudência dominante do STF.



    4. PRESCRIÇÃO: indefinição, a exemplo do prazo prescricional, do seu termo a quo e, ainda, dos eventuais marcos suspensivos ou interruptivos, das balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada no julgamento do RE 636.886 de que são prescritíveis as pretensões de ressarcimento oriundas de acórdãos de Tribunais de Contas. Fundamentação exposta pelo Relator que se referiu essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal.



    5. Necessidade de se extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. Subsistência de precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei n. 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória.



    6. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU.



    7. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos 



    8. TUTELA DE URGÊNCIA: impossibilidade de acolhimento do pedido de decisão liminar visando à suspensão do TC 007.460/2024-4, uma vez não preenchidos os requisitos previstos no art. 7º, inciso III da Lei 12.016/2009 para a sua concessão, porquanto ausentes a relevância de seus fundamentos (fumus boni iuris) e o risco de que se possa tornar inócua a decisão final a ser proferida (periculum in mora).



    9. Possibilidade de risco inverso, caso seja deferida a medida liminar pleiteada pela Impetrante, consistente na probabilidade de os supostos prejuízos não serem ressarcidos aos cofres públicos.



    10. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora” (doc. 28)



    Em suas informações, o TCU aponta, ainda, que:



    “(…) o Termo de Concessão e Aceitação de Bolsa no Exterior teve vigência entre 01/11/2012 a 31/10/2016, sendo previsto, conforme normativo aplicável a este tipo de concessão (RN-029/2012), que o bolsista beneficiário permanecesse no país por período não inferior ao da vigência da bolsa (chamado período de interstício), sob pena de devolução dos recursos recebidos (item 7.5 da RN-029/2012), sendo que o encerramento do processo só se dá com a apresentação da documentação que comprove o cumprimento das obrigações cabíveis, ou seja que também comprove o cumprimento do período de interstício (item 9 da RN-029/2012 e item 11 do Anexo IV) – (doc. 2). 



    46. Tendo o contrato de bolsa vigido por aproximadamente 4 anos, o mesmo período era exigido da impetrante para que permanecesse no Brasil, findo o qual se caracteriza a data para a apresentação da prestação de contas, contendo toda a documentação cabível, ou seja, em 18/11/2020 (doc. 3, p. 2). Conforme minuciosamente demonstrado em tópico precedente, essa data corresponde ao termo inicial do prazo prescricional. 



    47. Após o início do prazo prescricional, podem ser elencados diversos atos aptos a interromper o prazo prescricional, pois são atos inequívocos que importam a apuração do fato (inciso II do art. 2º da Lei n. 9.873/1999): 



    a) 16/11/2023: notificação da impetrante da instauração de tomada de contas especial pelo CNPq, conforme comprovante de entrega postal da Notificação DADM/CGOCF/COPCO/SETCE nº235/2023 (doc. 4); 



    b) 29/11/2023: Relatório do Tomador de Contas Especial 144/2023, com as conclusões do órgão repassador dos recursos a respeito das irregularidades apuradas (doc. 3); 



    c) 28/02/2024: Relatório de Auditoria da Controladoria-Geral da União 2364/2023, com as conclusões do órgão de controle interno sobre as irregularidades apuradas (doc. 5). 



    48. No âmbito do TCU, foi adotada medida administrativa que também interrompeu a prescrição, pelos fundamentos que se indica: a) 05/07/2024: citação da impetrante, via Ofício 29339/2024-TCUSeproc, com Aviso de Recebimento, para apresentar defesa ou recolher a dívida imputada, nos termos do art. 2º, inciso I, da Lei n. 9.873/1999 (doc. 1). 



    49. Observa-se, dessa forma, que não transcorreu o prazo quinquenal entre quaisquer desses intervalos de tempo. Logo, merece ser rechaçada, no caso concreto, a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário.” (fls. 905/906 e-PGR). 13. Registra-se também que, conforme as informações prestadas, o processo de tomada de contas especial se encontra em fase de saneamento, tendo ocorrido a sua citação no dia 5/7/2024 e apresentação de defesa no dia 7/8/2024. Após a análise de mérito da unidade técnica, parecer do Ministério Público junto ao TCU e voto do Relator, o feito será levado a julgamento pelo TCU (Colegiado julgador), que proferirá decisão de natureza definitiva, formando juízo conclusivo acerca dos fatos e das alegações de defesa apresentadas pela impetrante e demais responsáveis. (…).” (fls. 906/907 e-PGR)



    A Advocacia Geral da União não se manifestou sobre o mérito e se limitou a requerer ingresso nos autos (doc. 25).



    A Procuradoria Geral da República apresentou parecer manifestando-se pela denegação da segurança, consoante ementa a seguir transcrita:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL INSTAURADO PELO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO - CNPQ. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. CAUSAS INTERRUPTIVAS. ART. 2° DA LEI Nº 9.873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO COMPROVADO DE PLANO.



    - Parecer pela denegação da segurança.” (doc. 39)



    A impetrante apresenta manifestação reiterando os argumentos já expostos (doc. 41).



    É o relatório. DECIDO.



    In casu, não se vislumbra qualquer violação a direito líquido e certo da impetrante que autorize a concessão da segurança. Como é cediço, o mandado de segurança veicula pretensão na qual há desnecessidade de produção de provas para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. 



    Cumpre assentar que, de fato, em sua atual jurisprudência, o Supremo Tribunal Federal reconhece a prescritibilidade das pretensões punitiva e de ressarcimento exercidas pelo TCU, sendo aplicáveis, a ambas, o prazo de prescrição e os marcos interruptivos indicados na Lei Federal nº 9.873/1999. 



    Compulsando os autos, contudo, constata-se não ter restado demonstrada a ocorrência da prescrição. Com efeito, o Termo de Concessão e Aceitação de Bolsa no Exterior teve vigência entre 01/11/2012 a 31/10/2016 (ID 135641c1), constando da norma regulamentadora (RN-029/2012) as seguintes disposições (ID e20a4c67):



    “7. Obrigações do Bolsista 



    7.1. Dedicar-se às atividades previstas no projeto ou plano de trabalho aprovado pelo CNPq, durante a vigência da bolsa. 



    [...]



    7.5. Retornar ao Brasil, até 30 (trinta) dias após o término da bolsa. E permanecer no País por período não inferior ao da vigência da bolsa, comunicando ao CNPq o seu domicílio durante tal período.



    [...]



    7.7. O não cumprimento das disposições normativas, obriga o bolsista a ressarcir integralmente o CNPq de todas as despesas realizadas em seu proveito, corrigidas monetariamente de acordo com a correção dos débitos para com a Fazenda Nacional, conforme "Sistema Débito" do Tribunal de Contas da União e/ou variação acumulada do índice da SELIC, e o disposto na Resolução Normativa do CNPq específica de ressarcimento.



    [...]



    9.2 . O encerramento do processo ocorrerá quando o beneficiário: 



    [...]



    d) não possuir quaisquer pendências financeiras com o CNPq, relativas ao processo; e 



    e) cumprir o pactuado no Termo de Compromisso e Aceitação de Bolsa no Exterior.”



    Portanto, à luz da normativa que regulamentou a bolsa concedida, resta translúcido que a impetrante deveria ter permanecido no Brasil até novembro de 2020, uma vez que retornou ao país em 19/11/2016.



    Nesse sentido, o processo só poderia ser encerrado no final do ano de 2020, com o efetivo cumprimento daquilo que havia sido pactuado no Termo de Compromisso e Aceitação de Bolsa no Exterior, isto é, a permanência no País por período não inferior ao da vigência da bolsa.



    Verifica-se, portanto, que tendo ocorrido, em 16/11/2023, a notificação da impetrante da instauração de tomada de contas especial pelo CNPq, conforme comprovante de entrega postal da Notificação DADM/CGOCF/COPCO/SETCE nº235/2023, resta forçoso concluir que não ocorreu a prescrição.



    Imperioso salientar a robusta jurisprudência dessa Corte ressaltando que o beneficiário de bolsa de estudos no exterior, concedida pela Administração Pública, não pode alegar o desconhecimento de obrigação prevista em ato normativo do órgão provedor, consoante se infere das ementas in verbis:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONCESSÃO DE BOLSA DE ESTUDO PELO CNPQ. DOUTORADO NO EXTERIOR. FALTA DE COMPROVAÇÃO DE DEFESA DA TESE E DA CONCLUSÃO DO CURSO. REITERADO DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES PACTUADAS. RESPONSABILIZAÇÃO DO BOLSISTA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INCLUSÃO NO CADIN. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



1. O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público não pode alegar desconhecimento de obrigação constante do contrato por ele subscrito e das normas do órgão provedor para se furtar do dever de ressarcir o erário quando do inadimplemento de suas obrigações. Precedentes: MS 24.519, Relator Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 02.12.2005; MS 26.210, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 10/10/2008. 



2. In casu, o interregno de mais de duas décadas entre a concessão da bolsa de estudos e a data da presente impetração desautoriza, per se, a concessão de novo prazo para a conclusão do doutorado, bem como a suspensão da execução movida contra o recorrente, consistente na ausência de comprovação de defesa de tese e conclusão do curso, após diversas notificações do CNPq conferindo oportunidades para a quitação dos deveres. 



3. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO!. 



(MS 31068 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 18/08/2017)



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I - O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III - Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada.



    (MS 26210, Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe- de 9/10/2008)



    “MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AFASTAMENTO DE OUTROS PRECEITOS LEGAIS. IMPOSSIBILIDADE. CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DAS INSTITUIÇÕES DE PESQUISA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA [ART. 207, CAPUT E § 2º DA CB/88]. LEGITIMIDADE DE SUAS RESOLUÇÕES. FUNÇÃO REGULAMENTAR. OBRIGAÇÃO DE RETORNO DO BENEFICIÁRIO DE BOLSA DE ESTUDOS NO EXTERIOR COM FINANCIAMENTO PÚBLICO IMEDIATAMENTE APÓS O PERÍODO DE CONCESSÃO. REGRESSO APÓS ONZE ANOS. AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE DE RESSARCIMENTO DO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Embora caiba ao Tribunal de Contas da União a elaboração de seu regimento interno [art. 1º, X, da Lei n., 8.443/92], os procedimentos nele estabelecidos não afastam a aplicação dos preceitos legais referentes ao processo administrativo, notadamente a garantia processual prevista no art. 3º, III, da Lei n. 9.784/99. Precedente [MS n. 23.550, Relator para o acórdão o Ministro SEPULVEDA PERTENCE, DJ 31.10.2001]. 2. O beneficiário de bolsa de estudos no exterior, às expensas do Poder Público, não pode alegar o desconhecimento de obrigação prevista em ato normativo do órgão provedor. 3. A legitimidade das resoluções do CNPq, bem como das demais instituições de pesquisa científica e tecnológica decorre da autonomia conferida pelo artigo 207, caput e § 2º, da Constituição do Brasil. 4. O retorno do impetrante ao Brasil onze anos após o encerramento do benefício não afasta - ante a existência de preceito regulamentar que determinava o regresso imediatamente após o término do período de concessão da bolsa, sob pena de devolução integral dos valores recebidos --- sua responsabilidade pelo ressarcimento do erário. 5. Segurança denegada.”



    (MS 24519, Relator Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe 2/12/15). 



    Desse modo, estando o ato apontado como coator dentro do espectro de competências do TCU, a causa petendi do mandamus é de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança, mormente por não estarem demonstrados, por meio de prova inequívoca, ilegalidade ou abuso de poder praticados pela autoridade impetrada.



    Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA, com fulcro no art. 205 do RISTF. 



    Brasília, 25 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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