Tribunal: STF
Processo: ARE 1568392
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-17
Data de publicação: 2025-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. LEIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL: INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.



    2. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro decidiu:



    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 7.839/2023, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. DISPONIBILIZAÇÃO DE SORO ANTIOFÍDICO E DEMAIS IMUNOBIOLÓGICOS EM TODAS AS UNIDADES PÚBLICAS MUNICIPAIS DE SAÚDE. INVASÃO À COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL, AO LEGISLAR SOBRE PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE, NOS TERMOS DO ART. 24, XII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A PROTEÇÃO E DEFESA DE SAÚDE, PREVISTA NO ART. 24, XII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, RESTRINGE OS MUNICÍPIOS, NOS TERMOS DO ART. 30 DA CARTA MAGNA, A LEGISLAR SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL (INCISO I) E A SUPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL E A ESTADUAL NO QUE COUBER (INCISO II). NORMA REPRESENTADA QUE NÃO TRATA SOBRE ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INVASÃO EM ESFERA RESERVADA AO EXECUTIVO, AO IMISCUIR EM MATÉRIA SOBRE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA A SER IMPLEMENTADA, POSTA EM PRÁTICA E CUMPRIDA PELO PODER EXECUTIVO E POR SUA SECRETARIA DE SAÚDE. DIPLOMA LEGAL, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, AO DISPOR SOBRE A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA, IMPORTA EM INVASÃO À ESFERA DE GESTÃO ADMINISTRATIVA E CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA E ATUAÇÃO DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DE PODERES E RESERVA DE INICIATIVA. AFRONTA AO COMANDO DOS ARTIGOS 7º; 112, § 1º, INCISO II, ALÍNEA ‘D’, ART. 145, INCISOS II E VI, ALÍNEA ‘A’ E ART. 358, INCISO I, TODOS DA CARTA ESTADUAL. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO” (fl. 1, e-doc. 6).



    Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (e-doc. 12).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 286 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 18). 



    4. A agravante argumenta que “os julgados colacionados para inadmitir o apelo extremo não se assemelham à hipótese dos autos, que tão somente dispõe sobre a disponibilização de soro antiofídico nas unidades públicas municipais de saúde. Na presente hipótese não há nenhuma criação de órgãos ou atribuições, estando completamente resguardada a iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo Municipal sob a estrutura da Prefeitura, de forma muito distinta do que se deu nas ADIs 1509 e 821” (fl. 3, e-doc. 20). 



    Sustenta que “a Lei Municipal n. 7.839/2023 tão somente dispõe sobre a disponibilização de medicamento já existente no sistema de saúde, sem criar qualquer órgão ou alterar estrutura administrativa” (fl. 4, e-doc. 20). 



    Assevera ser “oportuno lembrar que a lei discutida no caso em tela obriga a presença de soro antiofídico em unidades públicas de saúde, hipótese que em muito se assemelha com a obrigação de instalação de câmeras de segurança em unidades públicas de educação” (fl. 4, e-doc. 20). 



    Afirma que “o próprio acórdão recorrido, ao fundamentar a inconstitucionalidade, não demonstrou em que medida a Lei Municipal n. 7.839/2023 criaria cargos, funções ou empregos públicos (art. 61, §1º, II, 'a', CF) ou criaria/extinguiria órgãos da Administração (art. 61, §1º, II, 'e', CF)” e que “a lei limita-se a determinar que soros já adquiridos pelo sistema de saúde sejam disponibilizados nas unidades municipais, sem criar estruturas administrativas novas” (fl. 4, e-doc. 20).



    No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, as als. a e e do inc. II do § 1º do art. 61 e al. a do inc. VI do art. 84 da Constituição da República.



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste à agravante.



    Na espécie, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente a Representação de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro e concluiu que, “na hipótese, a lei em tela apresenta a mácula da inconstitucionalidade formal, na medida em que invade esfera reservada ao Executivo Municipal, ao imiscuir em matéria que disponham sobre a organização e funcionamento da Administração Pública” (fl. 5, e-doc. 6). 



    Confira-se trecho do acórdão recorrido:



    “A Lei Municipal n. 7.839, de 30 de março de 2023, do Município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre a obrigatoriedade de disponibilização de soro antiofídico e demais imunobiológicos em todas as unidades públicas municipais de saúde do Município do Rio de Janeiro. 



    A lei em questão determina a veiculação de informação, por meio de cartazes impressos e demais formas de difusão de informação virtual e física, da disponibilização dos soros antiofídicos e demais imunobiológicos pelas redes hospitalares. Por fim, estabelece que o Poder Executivo regulamentará a aplicação da Lei, que entrará em vigor na data de sua publicação. (...).



    Na hipótese, a lei em tela apresenta a mácula da inconstitucionalidade formal, na medida em que invade esfera reservada ao Executivo Municipal, ao imiscuir em matéria que disponham sobre a organização e funcionamento da Administração Pública. (...).



    No tocante à saúde, a Constituição Federal atribuiu, na forma do art. 24, inciso XII e art. 30,inciso II, competência concorrente à União, aos Estados e aos Municípios para legislar sobre a proteção e defesa da saúde. (...).



    Em relação à disponibilização de soro antiofídico e demais imunobiológicos nas unidades públicas municipais de saúde do Município do Rio de Janeiro, cabe registrar que o Ministério da Saúde é o órgão federal responsável por adquirir os soros produzidos no Brasil e de distribuí-los para todo o país por intermédio das Secretarias de Estado de Saúde. E os Estados, através de suas Secretarias, recebem os imunobiológicos distribuídos pelo Ministério da Saúde e os disponibiliza nos serviços de saúde. É o que se verifica das informações colhidas no site do Instituto Butantan.



    Nesse sentido, não há como obrigar o Município a fornecer os soros antiofídico e demais imunobiológicos à todas as unidades públicas municipais de saúde do Município, conforme imposto pela Lei Municipal n. 7.839, de 30 de março de 2023. 



    Desse modo, compete aos Estados, por meio de suas Secretarias, a distribuição dos soros antipeçonhentos produzidos no Brasil, tornando-os disponíveis nas unidades de saúde de seus Municípios. 



    (...) destaca-se que a norma representada determina atuação administrativa a ser implementada, posta em prática e cumprida pelo Poder Executivo e por sua Secretaria de Saúde, a quem compete realizar os meios funcionais, materiais e financeiros que permitam dar cumprimento ao estabelecido pela lei. Registra-se que o diploma legal, de origem parlamentar, ao dispor sobre a atividade administrativa, importa em invasão à esfera de gestão administrativa e constitucional de iniciativa e atuação do Poder Executivo, em violação ao princípio da separação de poderes e ao princípio da reserva de iniciativa.



    O Egrégio Órgão Especial desse Tribunal de Justiça, em análise acerca da inconstitucionalidade de lei que previa a distribuição gratuita de medicamentos à base de cannabis, assentou entendimento no sentido de que a organização e o planejamento dos serviços de gestão de saúde pública, assim como a indispensável estruturação dos seus órgãos para cumprimento da política pública, afiguram-se funções inerentes ao Poder Executivo (...).



    Malgrado o diploma vergastado, inspirado por boas intenções, ter como objetivo a proteção à saúde, impõe ao Poder Executivo e à sua Secretaria Municipal de Saúde a obrigatoriedade da disponibilização de soro antiofídico e demais imunobiológicos em todas as unidades públicas municipais de saúde, criando encargos financeiros e interferindo na organização e funcionamento da Administração Pública, em afronta à reserva da Administração e ao princípio da separação dos poderes assegurados pela Constituição Estadual. 



    Destaque-se que a proteção e defesa de saúde, prevista no art. 24, XII, da Constituição Federal, restringe os Municípios, nos termos do art. 30 da Constituição Federal, a legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) e a suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (inciso II). 



    A ocorrência de acidentes causados por animais peçonhentos não constitui peculiaridade do Município do Rio de Janeiro, que potencialmente pode acontecer em qualquer parte do território nacional. 



    Por conseguinte, não versando a lei sobre assunto de interesse local, resta evidenciada invasão da norma à competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal sobre a matéria, em contrariedade ao disposto no art.358, inciso I, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 



    Por esses motivos, vislumbra-se manifesta violação à disciplina dos art. 112, § 1º, inciso II, alínea ‘d’, art. 145, incisos II e VI, alínea ‘a’ e art.358, inciso I, todos da Carta Estadual, bem como afronta ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes consagrado no art. 7º, da Constituição Estadual, a ensejar a procedência da presente Representação” (fls. 4-11, e-doc. 6).



    A conclusão do julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, assente no sentido de ser de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo local leis que versem sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública. Confira-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL: INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.260.168-ED-AgR/RJ, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 6.7.2020).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL SOBRE MEIO AMBIENTE. SÚMULA 283/STF. “POSTOS DE COLETAS”. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. TEMA 917/RG. 1. Hipótese em que se discute a constitucionalidade de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que disciplina tema sobre meio ambiente e proteção e defesa da saúde. 2. Presença de fundamento autônomo e suficiente para manutenção do acórdão recorrido (Súmula 283/STF). 3. Inconstitucionalidade reconhecida pelo Tribunal de origem de trecho da lei impugnada, que traz obrigações à Prefeitura. Respeito ao Tema 917/RG 4. Não cabe, neste momento processual, analisar condições técnicas da prefeitura para a aplicação da lei proposta (Súmula 279/STF). 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não há, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 6. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.430.919-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 29.6.2023).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. O relator pode decidir monocraticamente pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula desta Corte, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Precedentes. 4. Representação de inconstitucionalidade de lei municipal em face de Constituição Estadual. Processo legislativo. Normas de reprodução obrigatória. Organização e funcionamento da Administração Pública municipal. Competência do Chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (RE n. 1.294.053-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 11.10.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DISTRITAL 5.422/2014 PROPOSTA PELO PODER LEGISLATIVO. LEI QUE INTERFERE NA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS SUJEITOS À DIREÇÃO SUPERIOR DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 3º, 4º E 5º. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da Lei Distrital 5.422, de 24 de novembro de 2014 - que dispõe sobre a obrigatoriedade de avaliação dos impactos das políticas fiscais, tributárias e creditícias do Governador do Distrito Federal e dá outras providências. 2. Apesar de não criar expressamente órgãos ou cargos públicos, os dispositivos da Lei Distrital que ora se analisam atribuem deveres ao ESTADO, que, claramente, demandam a atuação da Administração Pública. 3. A iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. Precedentes. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE n. 1.232.084-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 3.2.2020).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora