Tribunal: STF
Processo: ARE 1550228
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-02
Data de publicação: 2025-06-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINARES. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA. INOCORRÊNCIA. DECADÊNCIA. NÃO CONFIGURADA. MÉRITO. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. PROGRESSÃO POR ESCOLARIDADE. REVISÃO DOS ATOS CONCESSIVOS. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA. POSSIBILIDADE DE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SINDICAR OS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS AOS SEUS SERVIDORES. DEVOLUÇÃO DOS VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. POSSIBILIDADE. DESCONTOS COMPULSÓRIOS NA REMUNERAÇÃO. INVIABILIDADE. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Apresentadas razões suficientes para o convencimento do julgador, não se vislumbra a falta de fundamentação da sentença, devendo ser rejeitada a preliminar. 2. O início do processo administrativo que busca a anulação de ato de progressão na carreira é suficiente para afastar a decadência do direito da Administração Pública exercer a autotutela. 3. Afigura-se inerente ao desempenho da atividade administrativa a tarefa de sindicar a concessão de benefícios aos servidores públicos tendo como parâmetro o direito aplicável à espécie, o que inclui a possibilidade de o Poder Público, em atenção ao princípio da autotutela e mediante a observância do devido processo administrativo, verificar a idoneidade dos documentos que lhes são submetidos à análise, mormente quando a presunção de legitimidade destes for meramente relativa, como no caso dos diplomas expedidos por instituições de ensino superior. 4. Inexiste óbice à cobrança dos valores indevidamente pagos à servidora em decorrência da anulação das progressões por escolaridade, porquanto, ao apresentar certificados irregulares de conclusão de cursos, induziu a Administração a erro, dando causa ao pagamento de benefício indevido, o que afasta a possibilidade de reconhecimento de sua boa-fé. 5. É vedado à Administração proceder aos descontos compulsórios na remuneração do servidor de valores indevidamente recebidos, pois o poder de autotutela não se confunde com o poder de autoexecutoriedade. Assim, a anulação de ato que concede vantagens pecuniárias a servidor não implica a prerrogativa da Administração em descontar valores em sua remuneração sem expressa concordância, pena de ofensa ao princípio da inafastabilidade do Poder Jurisdicional, insculpido no art. 5º, XXXV, da Constituição da República. V.v.p. Se não demonstrada a ocorrência de fraude em relação a frequência do servidor no curso de especialização presencial, deve prevalecer a presunção de veracidade e legitimidade dos certificados” (eDOC 124 – ID: 1295a713, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 19, II; 22, XXIV; 93, IX; 97; e 109, I e IV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a decadência do direito de a Administração Pública anular o ato que concedeu a progressão à servidora, posto que passados mais de cinco anos de sua expedição. 



    Alega-se que o ato praticado (concessão das progressões) foi executado há mais de 05 (cinco) anos, em 08/10/2003, 15/07/2004 e 07/03/2005, sendo anulado em 27/08/2011 (eDOC 139 – ID: 2f66f1ad, p. 20).



    Argumenta-se, ainda, que não é passível de desconto ou de restituição o pagamento indevido efetivado pela Administração em favor de servidor público, seja em decorrência de interpretação equivocada ou de má aplicação da lei, desde que o beneficiário tenha recebido os valores de boa-fé (eDOC 139 – ID: 2f66f1ad, p. 20).



    Por fim, defende a competência da Justiça Federal para julgar o feito, sob o fundamento de que a Justiça Comum Estadual não pode desqualificar certificado expedido sob a chancela do MEC, pois envolve interesse direto da UNIÃO FEDERAL, contrariando o disposto no art. 109, incisos I e IV da CF/88 (...) e que (...) a instituição de ensino que ministrou o curso do Recorrente é credenciada, autorizada, reconhecida, regulamentada, fiscalizada e supervisionada pela União Federal, por isso, justifica o interesse da União na demanda (eDOC 139 – ID: 2f66f1ad, p. 26-28).



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que o processo administrativo, movido para apurar a irregularidade dos certificados de pós-graduação apresentados pela servidora a fim de solicitar sua progressão funcional, iniciou-se em 2007, configurando fato interruptivo da prescrição. Com base nisso, concluiu que, embora a decisão que anulou a progressão apenas tenha sido proferida em 2011, não decorreu o prazo de cinco anos entre a prática da irregularidade e o início do processo administrativo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Os atos praticados pela Administração Pública podem ser revistos, em decorrência do exercício do poder de autotutela, tal como preceituado na Súmula 473 do STF, desde que observado o prazo de cinco anos previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 e no artigo 65 da Lei Estadual nº 14.184/2002.



    (...)



    Nesse contexto, constata-se que embora a decisão administrativa só tenha sido proferida e publicada no ano de 2011, conforme a própria apelante afirmou, o processo administrativo iniciou em 2007, o que já é suficiente para configurar medida de autoridade administrativa que importa na impugnação da validade do ato, nos termos do supracitado artigo 54, §2º da Lei 9.784/1999.



    (...)



    Portanto, rejeito a preliminar de decadência, haja vista que não decorreram cinco anos entre as datas do ato administrativo e o início do processo administrativo.



    (...)” (eDOC 124 – ID: 1295a713, p. 6-8)



    No mérito, registrou que não há óbice à cobrança dos valores indevidamente pagos à apelante, em decorrência da anulação das progressões por escolaridade e que, no caso, é inviável o reconhecimento da boa-fé da servidora, tendo em vista a indução da Administração ao erro, dando causa ao pagamento de benefícios indevidos. Eis um trecho do acórdão:



    “Nesse contexto, tenho que inviável o reconhecimento da boa-fé da servidora, que, ao apresentar certificados irregulares de conclusão de cursos, induziu a Administração a erro, dando causa ao pagamento de benefícios indevidos. 



    Assim, não há óbice à cobrança dos valores indevidamente pagos à apelante, em decorrência da anulação das progressões por escolaridade. 



    Não obstante, tenho que à Administração é vedada a realização de descontos compulsórios na remuneração dos servidores de valores indevidamente recebidos. 



    Com efeito, o poder de autotutela não se confunde com o de autoexecutoriedade; assim, a constatação do equívoco no pagamento das vantagens à autora não implica a prerrogativa da Administração em descontar os valores em sua remuneração sem expressa concordância, pena de ofensa ao princípio da inafastabilidade do Poder Jurisdicional, insculpido no art. 5º, XXXV, da Constituição da República.



    Não se olvida que o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 1.769.209 (Tema 1.009) - em que firmada tese no sentido de que estão sujeitos à devolução os valores indevidamente pagos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), salvo quando comprovada a boa-fé3 -, entendeu pela possibilidade de restituição dessas quantias por meio de desconto na remuneração do servidor, com fundamento na norma inserta no art. 46, caput, da Lei nº 8.112/1990, observado o limite fixado no § 1º, qual seja, 10% (dez por cento). 



    Contudo, a meu ver, referido precedente paradigmático aplica-se, exclusivamente, aos casos em que há erro material cometido pela Administração que importe no pagamento de valores superiores ao efetivamente devidos ao servidor, sem lastro na prática de prévio ato administrativo. 



    Noutro giro, quando o pagamento decorre da anulação ou revogação de benefícios ou vantagens anteriormente concedidas a servidor, como se verifica na hipótese, não há como se conferir interpretação extensiva ao julgado, de modo a possibilitar que a exceção, ou seja, o desconto compulsório, vire regra, pois, repise-se, a Administração, em casos tais, não é dotada do poder de autoexecutoriedade.



    Desse modo, malgrado a Lei Municipal nº 7.169/96, que dispõe sobre Estatuto dos servidores públicos dos quadros da Administração Direta do Município de Belo Horizonte, preveja, à semelhança da lei federal, que as reposições ao erário serão descontadas na remuneração do servidor, em valor não excedente à 10% (art.1044 ), não vislumbro a possibilidade de restituição das quantias indevidamente pagas à apelante nesses moldes.



    III – CONCLUSÃO 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso de apelação e reformo em parte a sentença, para julgar parcialmente procedente a ação apenas para condenar o ente municipal a se abster de efetuar quaisquer descontos compulsórios na remuneração da autora em razão da anulação dos atos administrativos que lhe haviam concedido as progressões por escolaridade, bem como a restituir-lhe eventuais valores indevidamente descontados, com a incidência de correção monetária, a contar dos descontos, pelo IPCA-E, e juros moratórios, desde a citação, pelos índices da caderneta de poupança. Após 08/12/2021, deve ser aplicada a taxa Selic, nos termos do art. 3º da EC nº 113/2021, que, por se tratar de índice composto, será a única a incidir” (eDOC 124 – ID: 1295a713, p. 19-21)



    Pois bem.



    No que se refere à decadência, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, notadamente no que se refere a subsunção do evento indicado (início do processo administrativo) dentre as hipóteses interruptivas do prazo prescricional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, a fim de apurar a efetiva ocorrência do fato interruptivo da prescrição, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO. ALEGAÇÃO DE CAUSA INTERRUPTIVA DA PRESCRIÇÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo acerca da ocorrência da interrupção do prazo prescricional em virtude do ajuizamento de ação coletiva demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional de regência da matéria, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF e a ausência de ofensa direta ao texto constitucional. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 1500752 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 08.01.2025 – grifo nosso) 



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação regressiva. Prescrição. Sindicância. Interrupção do prazo. Matéria infraconstitucional. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE 1534269 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 18.03.2025 – grifo nosso)



    Quanto à possibilidade de restituição dos valores pagos indevidamente em razão da progressão por escolaridade baseada em certificado considerado ilegítimo, tenho que a orientação seguida pelo Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à exigência da boa-fé do servidor público para assegurar a irrepetibildiade dos valores. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE AFRONTA À COISA JULGADA. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW. IMPOSSIBILIDADE DE COBRANÇA DE VALORES INDEVIDOS RECEBIDOS ATÉ OS MARCOS TEMPORAIS FIXADOS NO RE 606.358/SP E NO RE 638.115/CE. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DO ART. 317, § 1º, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Os agravantes não refutaram todos os fundamentos da decisão agravada, o que atrai a incidência do art. 317, § 1º, do RISTF. Precedentes. II – Inexiste ofensa à coisa julgada. Precedente. III - Não há falar em afronta à garantia do due process of law, uma vez que o ato coator decorre de auditoria realizada no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT, sendo desnecessária a instauração de processos administrativos individuais em face de cada servidor. IV - Esta Corte possui jurisprudência pacificada no sentido de que a restituição dos valores percebidos de forma ilegal só é possível se demonstrada a má-fé do beneficiário. Precedente. V – Concessão parcial da segurança para afastar a cobrança de valores indevidos pagos até os marcos fixados por esta Corte nos julgamentos dos REs 606.358/SP, de relatoria da Ministra Rosa Weber e 638.115/CE, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. VI - Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 33962 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06.02.2023 - grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DEVOLUÇÃO DOS VALORES REFERENTES AOS QUINTOS E AO PERCENTUAL DE 10,87% (IPCr). IMPOSSIBILIDADE DE RESTITUIÇÃO. VANTAGEM CONCEDIDA POR INICIATIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EM DECORRÊNCIA DO CUMPRIMENTO DE DECISÕES JUDICIAIS. PERCEPÇÃO DE BOA-FÉ. NATUREZA ALIMENTAR DA VERBA. SEGURANÇA CONCEDIDA PARCIALMENTE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. As quantias percebidas pelos servidores em razão de decisão administrativa dispensam a restituição quando: (i) auferidas de boa-fé; (ii) há ocorrência de errônea interpretação da Lei pela Administração; (iii) ínsito o caráter alimentício das parcelas percebidas, e (iv) constatar-se o pagamento por iniciativa da Administração Pública, sem ingerência dos servidores. Precedentes. 2. In casu, o TCU determinou a devolução de quantias recebidas por servidores do TJDFT, relativas ao pagamento de valores referentes ao percentual de 10,87%, em razão de decisões judiciais, bem como ao pagamento do valor integral de função comissionada ou cargo em comissão cumulado com remuneração de cargo efetivo e VPNI, devido à decisão administrativa do Tribunal de Justiça interpretando a Lei 10.475/2002. 3. Em sede monocrática, concedeu-se parcialmente a segurança pleiteada UNICAMENTE para impedir qualquer determinação do Tribunal de Contas da União no sentido de devolução das quantias recebidas a maior, por parte dos substituídos do sindicato impetrante. 4. Consoante firme entendimento desta Suprema Corte, descabe a “restituição de valores percebidos indevidamente em circunstâncias, tais como a dos autos, em que o servidor público está de boa-fé” (MS 25.921/DF-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, PRIMEIRA TURMA, DJe de 28/9/2015). É que o reconhecimento posterior da ilegalidade de vantagem remuneratória “não determina, automaticamente, a restituição ao erário dos valores recebidos, salvo se comprovada a má-fé do servidor, o que não foi demonstrado nos autos.” (MS 26.085, Rel. Min. Cármen Lúcia, PLENO, DJe 13/6/2008). 5. Especificamente em relação aos quintos/décimos, o próprio Supremo Tribunal Federal expressamente ressaltou sua ilegalidade, porém modulou os efeitos decisórios a fim de proteger os princípios da boa-fé e da segurança jurídica (RE 638.115-ED-ED, Min. Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe em 31/1/2020). 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO” (MS 31244 AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18.06.2020 - grifo nosso)



    Por fim, no que se refere à alegação de competência da Justiça Federal para julgar o feito ante a anulação de ato emitido por instituição registrada junto ao MEC, anoto que a tese foi suscitada unicamente em sede de recurso extraordinário, não tendo a parte solicitado a declinação da competência em qualquer momento. Diga-se de passagem, a parte que ora alega a incompetência da Justiça Comum Estadual consiste na própria parte que apresentou a petição inicial perante o órgão judicial, não sendo compatível com a boa-fé processual apenas agora, após restar vencida no processo, pretender a alteração do órgão julgador.



    Dessa forma, verifica-se a ocorrência de inovação recursal, vedada por jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



     



    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso ordinário em habeas corpus. 2. Agravante que somente percebeu alegada nulidade por suposta falta de acesso aos autos de ação cautelar, suscitada apenas no recurso especial. Silêncio absoluto nas alegações finais e na apelação. Impropriedade. 3. Pedido subsidiário igualmente formulado fora de tempo, porquanto apresentado somente no agravo. Inovação recursal. Não conhecimento. 4. Agravo desprovido” (RHC 208516 ED-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.04.2022 – grifo nosso)



     



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. NECESSIDADE DE INCLUIR A UNIÃO NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO STF. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. FORNECIMENTO DE PRÓTESES E ÓRTESES. OMISSÃO ESTATAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. Quanto à necessidade de inclusão da União no polo passivo da presente demanda, com o consequente deslocamento da competência para a Justiça Federal, tal matéria foi suscitada pela parte apenas na via extraordinária, tratando-se de verdadeira inovação recursal. Inexiste, no ponto, o necessário prequestionamento explícito da questão, incidem as Súmulas 282/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356/STF (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento). 2. O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais arrolados na Constituição Federal. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE 1452217 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 17.10.2023 – grifo nosso)



    Ainda que assim não fosse, registro que não se debate, no caso, a desqualificação de credenciamento da instituição de ensino, como alegado pela recorrente, de maneira a atrair a competência da União para adotar a medida, mas a efetiva realização do curso pela servidora pública. Assim, ainda que haja um debate sobre irregularidades na expedição de certificados e, consequentemente, em eventual responsabilidade da instituição, o cerne da questão alcança apenas a parte em que toca ao controle de legalidade sobre os atos administrativos de sua competência, no caso dos autos, representado pelo ato de anulação da concessão da progressão de escolaridade, notadamente no que se refere ao motivo do ato (realização de curso de pós-graduação). 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 124 – ID: 1295a713, p. 21), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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